01232/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Coimbra que julgou improcedente a ACÇÃO ORDINÁRIA que intentara contra o ESTADO PORTUGUÊS, formulando as seguintes conclusões: a afirmação pelo pai do menor de que autoriza a intervenção da Comissão desde que lhe seja facultado o número de origem da chamada e que a intervenção ocorra só no fim do ano lectivo equivale a uma não autorização; o contacto com a Directora de Turma consubstancia um contacto formal com uma organização do circulo de relações obrigatórias do menor e dos seus pais, ou seja a escola frequentada pelo mesmo; o impacto dessa informação é necessariamente negativo; o número de chamadas efectuadas não é factor suficiente para atribuir consistência a qualquer denúncia; a aparente consistência da denúncia não justifica de forma válida e apta a excluir um juízo positivo de responsabilidade, a adopção de formas de procedimento divergentes das previstas na lei; ao restringir a responsabilidade do Estado a danos susceptíveis de serem considerados especiais e anormais o legislador não atendeu apenas a critérios economicistas; pretendeu antes tornar exigível o ressarcimento de danos extraordinários na medida em que ultrapassem o admissivelmente suportável; dando-se como provado que pelo período de três anos a recorrente sofreu danos psicológicos traduzidos em manifestações de irritabilidade, inquietude, ansiedade, angústia e sensações de apatia e distanciamento emocional, não pode senão considerar-se que o dano moral em causa reveste particular e acentuada gravidade sendo por isso susceptível de modelar enquadramento naqueles conceitos de especialidade e anormalidade; subordinando a lei a intervenção da Comissão aos princípios da privacidade, da obrigatoriedade de informação e da audiência obrigatória do menor e dos pais, concretizando essa subordinação em fazer depender aquela intervenção do consentimento expresso dos pais do menor, inexistem dúvidas de que a actuação da Comissão, não precedidas de um contacto prévio com os pais, é ilegal e culposa; desta forma de procedimento adoptada resultaram danos para a recorrente; danos que são especiais e anormais; Em representação do Estado Português o M.P junto do Tribunal recorrido contra alegou, defendendo a manutenção da sentença, concluindo: a verificação, ou não, dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, depende da factualidade tida por provada e da sua adequada interpretação e subsunção ao direito; os contactos efectuados por elementos da Comissão de protecção de Menores, independentemente do consentimento do pai do menor, foram-no no âmbito de intervenções preliminares, pressupostas no art. 94º, n.º 1 da Lei da Protecção anexa à Lei 147/99 , de 1/09; tais intervenções mostraram-se adequadas, necessárias, pertinentes e ajustadas à gravidade da situação, e em conformidade com os princípios da prossecução do interesse superior da criança e do jovem e da intervenção precoce; ficou provado que nenhum dos elementos da Comissão de Protecção de Menores de Aveiro não divulgou o conteúdo das denúncias anónimas que envolviam o menor e a Autora, não cometendo qualquer acto ilícito. Colhidos os vistos legais, é o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de facto …, nasceu em 02 de Novembro de 1987 - Alínea A) dos Factos Assentes. A Autora é mãe do menor … - Alínea B) dos Factos Assentes. Dá-se por reproduzido o teor de fls. 16 dos autos, onde se refere que o Gabinete de Apoio à Vítima de Coimbra foi, em Maio de 2001, informado via telefone - "denúncia anónima", que o menor …, era vítima de maus tratos por parte da mãe, bem como, os restantes factos ali constantes - Alínea C) dos Factos Assentes. A denúncia acima referida foi comunicada pela APAV, ao Procurador Adjunto do Ministério Público de Aveiro em 09-05-2001, a qual deu entrada no Tribunal de Família e Menores em 14-05-2001, com o n° de registo n° 5465, tendo a referida participação sido remetida à Comissão de Protecção de Menores de Aveiro, mediante despacho proferido em 14-05-2001 - cfr. teor de fls. 16 dos autos - Alínea D) dos Factos Assentes. No dia 17-05-2001, a Comissão de Protecção de Menores de Aveiro, constituída pelas pessoas ali identificadas, efectuou uma reunião ordinária nos termos constantes de fls. 17 e 18 dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido - Alínea E) dos Factos Assentes. No dia 31-05-2001, a Comissão de Protecção de Menores de Aveiro, constituída pelas pessoas ali identificadas, efectuou uma reunião ordinária nos termos constantes de fls. 19 e 20 dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido - Alínea F) dos Factos Assentes. Com data de 23-07-2001, a Presidente da Comissão de Protecção de Menores dirigiu à Gestora do Gabinete da APAV, Coimbra, o ofício n° 504, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido, nele constando que, os pais do menor, …, não haviam autorizado a intervenção da Comissão, nos termos do art° 90 da Lei n° 147/99 de 01-09, nem permitindo que o menor fosse entrevistado, sem terem conhecimento prévio do número a partir do qual foi efectuado o referido telefonema - Alínea G) dos Factos Assentes. Remetido o processo para o Tribunal de Família e Menores de Aveiro, foi o mesmo arquivado em 30-10-2001, face às declarações proferidas pelo menor … - processo de promoção e protecção n° 692/2001 - cfr. auto de declarações que constitui fls. 23 e 24 dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido - Alínea H) dos Factos Assentes. Mediante ofício n° 15084, datado de 10-05-2002, emitido pela Procuradoria Geral da República, a Autora foi notificada de que "O Magistrado do Ministério Público, que exerce as funções previstas no art 72º da Lei de Protecção de Crianças e Jovens, procedeu às diligências pertinentes e concluiu que a intervenção da referida C.P.C.J não é merecedora de qualquer censura ou reparo" - cfr. teor de fls. 45 que aqui se dá por reproduzido - Alínea I) dos Factos Assentes. A Comissão de Protecção de Crianças e Jovens de Aveiro, iniciou a sua intervenção sem previamente recolher o consentimento dos pais do menor … e sem um contacto inicial com o mesmo, quer para confirmar a denúncia feita, quer para saber se, da parte dos pais havia ou não oposição à intervenção da Comissão - Alínea J) dos Factos Assentes. A Autora, encontra-se bem integrada na comunidade, sendo por todos, com quem lida, respeitada e, ti da como pessoa séria e de bem e, considerada como mãe extremosa e dedicada - Alínea L) dos Factos Assentes. A partir do conhecimento dos factos constantes nas alíneas dos Factos Assentes, relacionadas com o facto de a "acusarem" de abusar sexualmente do seu filho …, a Autora mudou o seu comportamento quotidiano, com manifestações pontuais de irritabilidade, inquietude, ansiedade, angústia e sensações de apatia ou distanciamento emocional - resposta aos art°s 10 e 20 da Base Instrutória. Para os factos referidos em 10 e 20, contribuiu, ainda, o facto de o processo ter sido do conhecimento das pessoas que integraram a referida comissão e participaram nas actas que constituem fls. 17 a 20 - resposta ao art° 30 da Base Instrutória. A Autora, sentiu ainda angústia pela salvaguarda do menor, do teor das acusações, durante o período de tempo que mediou entre o contacto com os pais e o arquivamento judicial - resposta ao art° 40 da Base Instrutória. A Autora, ainda hoje se sente emocionalmente perturbada - resposta ao art° 80 da Base Instrutória. A A. dificilmente esquecerá estes factos - resposta ao art° 90 da Base Instrutória. Aquando do contacto realizado junto do Estabelecimento de ensino frequentado pelo menor … (referido na acta de fls. 17 e 18), o elemento da Comissão de Protecção não revelou a existência da denúncia nem o seu conteúdo, solicitando apenas dados relativos ao nome, data de nascimento, filiação, nome da Directora de Turma, data/hora em que esta teria disponibilidade para atender um elemento da Comissão, morada e profissão dos pais do menor … - resposta ao art° 10º da Base Instrutória. Aquando do contacto pessoal com a referida Directora de Turma, Prof. …, o elemento da Comissão de Protecção, Dra. …, deu-lhe conhecimento da existência de uma denúncia de maus tratos, por parte da A., alertando-a, porém, expressamente, para a natureza sigilosa da matéria denunciada - resposta ao artº 11º da Base Instrutória. Foram registados alguns pedidos de ajuda, via telefone, através da linha APAV por um denunciante que se identificava como sendo o menor …o, prestando os elementos referidos a fls. 16 dos autos - resposta ao art° 12º da Base Instrutória. Num primeiro contacto com o pai do menor, este autorizou verbalmente a intervenção da Comissão de Protecção, apesar de se mostrar incrédulo relativamente à denúncia, esclarecendo que, tal autorização estava condicionada à identificação do número de telefone de onde foram feitas as chamadas e, após o terminús do ano escolar - resposta ao art° 13º da Base Instrutória. 2.2. Matéria de direito a) a sentença recorrida A sentença recorrida considerou que no presente caso não poderia imputar-se aos membros da Comissão de Protecção de Menores de Aveiro qualquer conduta “culposa ou ilícita”. “Com efeito, argumenta a sentença, pese embora a falta de consentimento expresso do pai do menor, à intervenção da Comissão, esta, ou melhor, apenas um seu elemento, deu a conhecer a denúncia, na vertente dos maus-tratos e, sempre referindo a natureza sigilosa da matéria em causa; e, assim sendo, teremos de concluir que a única intervenção efectuada pela Comissão de Protecção, referida na alínea J) consistiu nos contactos referidos nas respostas aos artºs 10 e 11 da Base Instrutória, que não cremos de classificar de ilícitos e culposos”. Afastou assim a responsabilidade civil por factos ilícitos. Afastou ainda a responsabilidade civil por factos lícitos por não terem sido alegados pela autora elementos que pudessem conduzir a tal tipo de responsabilidade, uma vez que os danos provados não poderem ser “considerados especiais e anormais”. b) análise do recurso e dos seus fundamentos Os recorrentes estruturam o ataque à sentença através da refutação ou desvalorização dos seguintes argumentos: i) autorização do pai do menor para intervenção da Comissão; ii) a extensão com que os factos foram transmitidos à Directora de Turma; iii) a consistência à denúncia; iv) a especialidade e anormalidade dos danos. A sentença concluiu que não havia ilicitude e culpa, tecendo para tanto considerações sobre os factos dados como provados, dando relevo aos aspectos que a recorrente, agora, põe em causa, como a autorização do pai, a consistência da queixa, e o teor da comunicação feita por um dos membros da Comissão à Directora de Turma. A nosso ver, a argumentação da sentença recorrida não é clara, nem concludente. Não é clara, pois não distingue a culpa da ilicitude, e não faz uma subsunção dos factos reportando-os a cada um desses elementos da responsabilidade civil. Nem é concludente, porque os aspectos que sublinhou não permitem, só por si, afastar a ilicitude. Rejeitou ainda responsabilidade civil por factos lícitos, quando a autora não formulara (expressa ou implicitamente) o seu pedido em função dessa espécie de responsabilidade. Assim, por razões de clareza, julgamos adequada uma abordagem que averigue a verificação sucessiva dos requisitos da responsabilidade civil, começando pela ilicitude, prosseguindo apenas na caso desta se verificar. É este o método correcto, uma vez que o juízo de responsabilização pressupõe a verificação cumulativa dos respectivos requisitos. i) ilicitude A ilicitude, nos termos do art. 6º do Dec. Lei 48051 de 21 de Novembro de 1967, consiste na violação das normas legais e regulamentares, nos princípios gerais aplicáveis e ainda nas regras de ordem técnica e de prudência comum que devessem ser tidas em consideração . Este artigo deve articular-se com o art. 2º do mesmo diploma legal, que se refere ao direito a ser indemnizado pela lesão de direitos subjectivos, ou interesses legalmente protegidos. Há-de verificar-se assim, a lesão de um direito subjectivo através da violação de regras legais ou regulamentares aplicáveis. No presente caso a lesão do direito subjectivo não se questiona – o sofrimento e lesões na saúde da autora. Questiona-se, sim, saber qual a norma jurídica violada pela Comissão de Protecção de Menores. Esta é a questão relevante para recortar a ilicitude: saber se houve regras jurídicas violadas pelos Membros da Comissão. As regras violadas no entendimento da recorrente foram os artigos 9º e 10º da Lei 147/99 , de 1 de Setembro, com a seguinte redacção: “Artigo 9.º Consentimento A intervenção das comissões de protecção das crianças e jovens depende do consentimento expresso dos seus pais, do representante legal ou da pessoa que tenha a guarda de facto, consoante o caso. Artigo 10.º Não oposição da criança e do jovem 1 - A intervenção das entidades referidas nos artigos 7.º e 8.º depende da não oposição da criança ou do jovem com idade igual ou superior a 12 anos. 2 - A oposição da criança com idade inferior a 12 anos é considerada relevante de acordo com a sua capacidade para compreender o sentido da intervenção. ” Por seu turno o art. 94º da mesma Lei tem a seguinte redacção: “ Artigo 94.º Informação e audição dos interessados 1 - A comissão de protecção, recebida a comunicação da situação ou depois de proceder a diligências sumárias que a confirmem, deve contactar a criança ou o jovem, os titulares do poder paternal ou a pessoa com quem a criança ou o jovem residam, informando-os da situação e ouvindo-os sobre ela. 2 - A comissão de protecção deve informar as pessoas referidas no número anterior do modo como se processa a sua intervenção, das medidas que pode tomar, do direito de não autorizarem a intervenção e suas possíveis consequências e do seu direito a fazerem-se acompanhar de advogado.” Da leitura das disposições legais transcritas resulta que o procedimento legal é o seguinte: 1- recebida a comunicação deve a Comissão proceder a diligências sumárias que a confirmem; 2- de seguida deve contactar a criança ou jovem bem como os titulares do poder paternal ou a pessoa com quem a criança resida, informando-os da situação e ouvindo-os sobre ela; deve informar, ainda, as pessoas referidas do direito de não autorizarem a intervenção. Há, assim, duas fases de intervenção da comissão juridicamente distintas: (i) as diligências sumárias destinadas a confirmar a comunicação (intervenção prévia) e (ii) a intervenção propriamente dita, culminando numa das medidas legalmente previstas . A fase de intervenção, propriamente dita, exige autorização expressa, e consciente de que essa autorização é pressuposto da intervenção. A fase anterior, de diligências sumárias com vista a confirmar a comunicação é anterior ao consentimento, e, destina-se apenas a confirmar a situação comunicada. No caso dos autos, não há qualquer dúvida, sobre a fase em que a Comissão interveio. Na matéria provada consta, além do mais, que “j) A Comissão de Protecção de Crianças e Jovens de Aveiro, iniciou a sua intervenção sem previamente recolher o consentimento dos pais do menor … e sem um contacto inicial com o mesmo, quer para confirmar a denúncia feita, quer para saber se, da parte dos pais havia ou não oposição à intervenção da Comissão - Alínea J) dos Factos Assentes A matéria provada (embora conclusiva) é clara no sentido de que a Comissão não pediu autorização para a confirmação da denúncia, quer para saber se da parte dos pais havia ou não oposição. Portanto, parece certo e seguro que o início da intervenção a que alude a al. j) é apenas a que tem em vista decidir se há ou não lugar a uma intervenção propriamente dita. Note-se ainda que a Comissão em 23-7-2001 comunicou à APAV que não foi autorizada a intervir, nem lhe foi permitido que o menor fosse entrevistado, e portanto deu por finda a sua actividade. – cfr. al. g) da matéria de facto . Na acta de 31-5-2001 a Comissão deliberou remeter o processo ao Tribunal de Família e Menores “ por faltar o consentimento dos pais do jovem para a intervenção da Comissão ”. – cfr. al. f) da matéria de facto . Toda a actividade da Comissão enquadra-se claramente no âmbito da confirmação da denúncia e nas diligências preliminares com vista a obter o consentimento do pai do menor. Não tem assim qualquer utilidade para a discussão da ilicitude o relevo do consentimento condicional do pai, para uma intervenção no fim do ano lectivo – uma vez que a Comissão, depois de contactado o pai do menor, entendeu que não havia autorização deste, tendo por isso cessado de imediato a sua actividade. Deste modo, não se verifica invocada ilicitude por violação do art. 9º e 10º da Lei 147/99 , uma vez que a Comissão não chegou a iniciar a fase de actuação, para a qual era exigível o consentimento. Terá, não obstante, violado o art. 94º da mesma Lei e exorbitando os seus poderes de diligenciar no sentido de confirmar a comunicação que lhe foi feita? A Comissão, na sua reunião de 17-5-2001, descreveu o comportamento da Dra. …, nos seguintes termos: “ estabeleceu um contacto telefónico com a Escola Aires Barbosa, estabelecimento de ensino que o jovem … frequenta, tendo a Directora de Turma informado que aquele é um aluno desinteressado, relativamente a algumas disciplinas. Informou, ainda, que os pais do jovem pertencem a nível sócio-económico elevado, com formação superior na área da engenharia, parecendo-lhe responsáveis e colaboradores, pois comparecem na escola sempre que são chamados. A Dra. … referiu que, tratando-se de uma denúncia anónima, a situação torna-se ainda mais delicada pois requer muito tacto e cautela ao nível da abordagem aos pais e na averiguação dos factos, pelo que sugeriu que a Directora de Turma (…) fosse contactada pessoalmente, a fim obter mais informações sobre o aluno e o respectivo agregado familiar. A Dra. … informou conhecer o jovem e a família, pois o … frequentou o infantário do Centro de Acolhimento de Emergência Infantil, o qual é aberto à comunidade em geral, tendo boas referências desta família, aos diversos níveis. Face ao exposto, foi decidido, por unanimidade que fosse a Dra. … a contactar directamente a Directora de Turma do jovem …, a fim de obter mais informações sobre a situação denunciada ” – cfr. al. e) da matéria de facto remetendo para o teor de fls. 16 dos autos . A finalidade da Comissão como, acima se mostrou, era, nesta fase, “ obter mais informações sobre a situação denunciada ”, com vista a deliberar a passagem à fase seguinte. A delicadeza dos factos da denúncia (abuso sexual de mãe a filho) a forma da denúncia (telefonema anónimo para a APAV) exigiam especiais cuidados no sentido de confirmar a situação denunciada, antes de passar à intervenção propriamente dita. A actividade da Comissão foi a nosso ver, perfeitamente enquadrada no âmbito das diligências prévias, destinadas a confirmar a comunicação, e a obter o consentimento do pai do menor, com vista a uma intervenção. Tanto foi assim, de resto, que perante a recusa de autorização do pai do menor, a Comissão deliberou remeter o processo ao Tribunal de Família e Menores “ por faltar o consentimento dos pais do jovem para a intervenção da Comissão ” – cfr. acta de 31-5-2001 – e cessar de imediato a sua actividade. Deste modo, a actuação da comissão integrou-se no âmbito das diligências permitidas pelo art. 94º da Lei 147/99 , de 1 de Setembro, como refere e bem o M. P. nas suas contra alegações, pelo que não foi violado qualquer preceito legal. Falta assim o requisito da ilicitude para que possa nascer a obrigação de indemnizar, com fundamento na responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos. Torna-se desnecessário apreciar a “culpa”, uma vez que sem ilicitude deixa de haver responsabilidade civil aquiliana. O recurso da autora deve, assim, ser julgado improcedente, nesta parte. Quanto à alegada “anormalidade e especialidade” do prejuízo sofrido, a questão só tem relevo no âmbito da responsabilidade por factos lícitos – cfr. art. 9º do Dec. Lei 48.051/67, de 21/11 – que se analisará de seguida. ii) responsabilidade por factos lícitos A autora na petição inicial não invocou a responsabilidade civil por factos lícitos, tanto que nem sequer alegou – como se impunha – que o seu prejuízo fosse especial, ou anormal. Sempre considerou que a responsabilidade civil do Estado tinha a génese na violação do art. 9º e 10º da Lei 147/99 , de 1 de Setembro. Apesar disso, a sentença recorrida afastou esse tipo de responsabilidade (prevista no art. 9º do Dec. Lei 48051) por ter entendido, em primeiro lugar que a autora não alegou quaisquer factos que pudessem conduzir à responsabilidade civil por facto lícito, e, em segundo lugar, que os danos provados não poderiam ser considerados “ especiais e anormais ”. No seu recurso, a autora ao refutar a sentença recorrida e considerar que os danos são especiais e anormais, pelas “características que assumem”, volta a reconduzir a origem de tais danos à ilicitude da Comissão de Protecção de Menores – cfr. Conclusão XV, considerando violado apenas o art. 2º, n.º 1 da Lei 48.051 de 21/11 de 1967 – também sem mostrar as razões por que tais danos devem ser considerados especiais e anormais, para efeitos da responsabilidade civil por factos lícitos. Deste modo, não tendo a autora configurado a presente acção em função da verificação dos pressupostos do art. 9º do Dec. Lei 48051 de 21/11, nem resultando dos autos que os prejuízos sejam “anormais e especiais” para aquele efeito – o recurso também deve improceder nesta parte. “O princípio geral da igualdade de contribuição dos cidadãos para os encargos públicos é o fundamento axiológico essencial da indemnização por actos lícitos, exigindo a lei a especialidade e a anormalidade do dano, como elementos-travão de uma total socialização dos prejuízos, em ordem a (Gomes Canotilho, “ o problema...”, p. 238): - evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório do Estado e demais entes públicos ao caso de danos inequivocamente graves; - procurar ressarcir os danos que, sendo graves, incidiram desigualmente sobre certos cidadãos” – cfr. entre outros o Acórdão deste STA de 13-1-2004, recurso 40581, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada. Os danos sofridos pela autora – para além de não estar demonstrada a causalidade adequada entre o facto lícito e os danos – são iguais aos que sofre qualquer pessoa, alvo de uma denúncia anónima, devido à intervenção lícita dos órgãos públicos, não se enquadrando no âmbito de protecção do citado art. 9º - como de resto nunca a autora pretendeu. Deve, assim, embora com a fundamentação acima exposta, ser negado provimento ao recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente/autora. Lisboa, 8 de Março de 2005. – São Pedro (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier .