01961/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos de gestão pública não está excluída a ilicitude formal.

Os vícios de forma, como o decorrente de falta de fundamentação, preenchem a noção ampla de ilicitude constante do art. 6º do DL nº 48 051 de 26/11/67.

II- No entanto, para que proceda a acção de indemnização é indispensável que o vício de forma por falta de fundamentação, e que levou à anulação judicial do acto, tenha sido a causa adequada e típica dos danos produzidos.

Na acção fundada em acto anulado por esse motivo, só haverá nexo de causalidade adequada dos danos eventualmente sofridos, se a falta de fundamentação tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo substancial e resolutório do acto ilegal.

III- Caberá, para isso, ao autor alegar e provar que nem mesmo a repetição do acto, expurgado do vício que determinou a sua anulação, poderá levar a um acto diferente do ponto de vista da sua dispositividade ou da definição da posição jurídica substantiva do interessado.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- «A..., Lda», com sede na Rua ..., Leça da Palmeira, Matosinhos, ... e mulher ..., ... e mulher ..., com os demais sinais dos autos, recorrem jurisdicionalmente da sentença proferida pelo TAC do Porto que julgou improcedente a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual que contra o Estado Português ali instauraram.

Nas alegações respectivas, concluíram do seguinte modo:

«A- A douta sentença objecto do presente recurso labora em erro ao afirmar a inexistência do requisito ilicitude, asserção que suportou a decisão de a acção intentada pelos ora alegantes ter sido julgada improcedente.

B- A sentença objecto do presente recurso ignorou completamente o facto de a decisão proferida pelo STA considerar que o acto administrativo proferido pelo Vice-Governador do Distrito do Porto, para além de padecer do vício de forma por falta de fundamentação, padece ainda de dois vícios: o primeiro relativo ao elemento objecto ou conteúdo e o segundo por erro de direito (erro de interpretação e aplicação das mesmas normas).

C- É inquestionável que os dois vícios invocados no douto acórdão proferido pelo STA afectam o núcleo, o cerne do acto administrativo, pelo que a ilicitude do acto administrativo em apreço não diz respeito apenas à falta ou incongruência de fundamentação.

D- Pelo contrário, é evidente, face aos vícios supra apontados, que a ilicitude radica, não na vertente externa do acto administrativo, mas sim na sua essência.

E- Sendo irrefutável o facto de ter sido o supra aludido acórdão do STA que decidiu, definitivamente, através do respectivo trânsito em julgado, quais os vícios de que padecia o acto administrativo.

F- Circunstância que a douta sentença objecto do presente recurso olvida por completo. O que origina a decisão de julgar improcedente a acção de condenação intentada pelos ora alegantes, decisão que, pelos motivos supra aludidos, se funda em pressupostos incorrectos.

G- Existe, no caso presente, “ilicitude relevante”, que foi causa do surgimento de danos, por violação de posições jurídicas substantivas.

H- Mesmo que estivéssemos apenas perante um vício de forma por falta de fundamentação a decisão objecto do presente recurso seria susceptível de merecer reparo na medida em que o princípio da irrelevância, em sede de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos por actos de gestão pública do Estado e demais entes públicos, só pode ser invocado se for possível sustentar que a decisão administrativa seria igual se as exigência de forma tivessem sido respeitadas.

I- O que não sucedeu no presente caso, dado que, no parecer de que o acto administrativo se apropria, é dito que o estabelecimento cumpre o Regulamento Geral do Ruído, logo a decisão só poderia ser a da manutenção do horário de funcionamento do estabelecimento, nunca a sua redução.

J- Por último, a interpretação do nº1 do artigo 2º do Decreto-lei nº 48 051 de 21/11/1967 utilizada pela sentença recorrida, viola o art. 22º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que utiliza um conceito de ilicitude qualificada que não se vislumbra, que não é exigido pelo supra referido preceito constitucional».

Alegou igualmente o Estado Português, pugnando pela manutenção da sentença.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«Por despacho do Vice-Governador Civil do Porto, datado de 04.Set.98, foi fixado o horário de encerramento do estabelecimento comercial denominado “...”, propriedade da co-A. “A..., Lda”, nas 24h00;

Anteriormente, o horário de encerramento daquele estabelecimento comercial estava fixado nas 02h00;

A co-A. “A...” interpôs recurso contencioso do despacho atrás identificado;

Por sentença deste TAC, datada de 03.Fev.00, foi anulado tal despacho, com base em vício de forma, por falta de fundamentação- cfr. doc. de fls. 21 e sgs;

Tal sentença foi confirmada por Acórdão do STA de fls. 28 e sgs.».

III- O Direito

A acção que os recorrentes contra o Estado intentaram foi de efectivação de responsabilidade civil extracontratual, mas a sentença proferida na 1ª instância entendeu que o vício de forma que dera lugar à anulação judicial do despacho de redução do horário de funcionamento do estabelecimento da recorrente não podia servir de suporte ao pretendido ressarcimento dos danos causados.

Sobre o assunto, a sentença asseverou: «É que a verificação de tal pressuposto não se basta com a verificação de uma qualquer ilegalidade, exigindo-se para o efeito que tal consista em violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos». E mais adiante continuou: «Deste modo, não há ilicitude relevante, porquanto a falta de fundamentação do acto administrativo, em questão, não constitui causa da produção dos danos invocados, quais sejam, danos derivados da falta de formação, danos associados à falta de promoção e progressão na carreira e danos morais, por violação do direito ao bom nome» (destaque nosso).

Quer dizer, a sentença assentou no pressuposto de que a ilegalidade do acto anulado fundada no vício de forma por falta de fundamentação não constituía ilicitude, elemento essencial ao accionamento desta responsabilidade, conforme o impõem os arts. 2º a 10º do DL nº 48 051, de 26/11/67.

Vejamos.

O DL nº 48 051 faz depender a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas na modalidade de responsabilidade por factos ilícitos da existência de um acto ilícito, de dano, de culpa do agente causador do dano, e de um nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano.

Ora, na responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos de gestão pública não está excluída a ilicitude formal (Ac. do STA, de 19/06/92, Rec. nº030582). A ilegalidade decorrente de vícios formais, como o ligado à falta, insuficiente e contraditória fundamentação, preenche a noção ampla de ilicitude constante do art. 6º do citado diploma, como maioritariamente a jurisprudência deste tribunal tem considerado (neste sentido, v.g., os acs. do STA: de 05/03/98, Rec. nº 030840; de 31/05/2000, Rec. nº 041201; de 14/03/2001, Rec. nº 046175).

Quer isto dizer que uma ilegalidade derivada de vício de forma não exclui necessariamente à partida o dever de indemnizar. Mas, também não leva à solução contrária.

A este propósito, tem sido pacífica a opinião de que para suportar o pedido de indemnização os danos devem resultar directamente do vício de forma ocorrido como sua consequência adequada e típica. E isto porque, sendo permitida a repetição do acto expurgado do vício de que inicialmente padecia (v.g., Ac. do STA, de 23/5/96, Rec. nº 39 387), a ilegalidade inerente aos vícios formais não constitui um índice seguro de violação de direito ou interesse de natureza substantiva do administrado justificativa da sua ressarcibilidade (neste sentido, v.g., Ac. do STA nº 030840 cit.).

Para uma corrente mais extremista, diríamos, a ilegalidade decorrente do vício de forma por falta de fundamentação não constitui suporte ao ressarcimento dos danos causados pela decisão administrativa «por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte da responsabilização da norma- falta de conexão de ilicitude» (v.g., Ac. do STA de 31/05/2000 cit.).

Para outra mais temperada por preocupações probatórias, aquela ilegalidade pode ser responsabilizante, sim, mas apenas quando o lesado alegue e prove que o seu interesse ou direito haveriam de ser satisfeitos, caso a Administração tivesse optado pelo acto devidamente fundamentado, ou seja, quando se demonstre que a decisão administrativa de fundo seria diversa se a forma tivesse sido respeitada (Acs. do STA, de 09/11/2000, Rec. nº 046441 e de 02/07/2002, Rec. nº 0405/02).

Isto significa, mesmo para esta segunda corrente, a que aderimos, que intentada acção de responsabilidade civil extracontratual com fundamento em acto anulado por vício de forma, só haverá nexo de causalidade adequada dos danos eventualmente produzidos se a falta de fundamentação tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo substancial e resolutório do acto ilegal (cits. Ac. do STA de 19/06/92 e de 05/03/98).

Para isso, é imprescindível que o autor invoque e prove que o vício formal verificado foi a razão do conteúdo material do acto. É necessário que se estabeleça uma ligação entre o vício de forma e a dispositividade do acto. Mas, face à possibilidade de repetição do acto após a sua anulação jurisdicional, se for sequer de admitir que o acto possa ser o mesmo, isto é, com o mesmo conteúdo material, com a mesma força dispositiva, com a mesma definição da posição jurídica substantiva do interessado, então fica claro que o vício formal verificado não foi a causa dos danos.

Se tal não for demonstrado, e desde que haja a possibilidade de o acto ser repetido (com o mesmo conteúdo substantivo e decisor, repetimos), não haverá lugar a responsabilidade civil extracontratual (para o Ac. do STA, de 3/10/2001, Rec. nº 043193, só haveria direito a indemnização se, anulado judicialmente o acto com fundamento em vício de forma, não pudesse este ser repetido).

Ora acontece que o acto de 4/09/98 foi anulado pela 1ª instância unicamente com base em vícios de forma por «falta de fundamentação, por contradição e erro» (cfr. fls. 21/26 dos autos).

E o acórdão do STA diz do mesmo modo que o «despacho é completamente omisso acerca dos factos que integrariam algum desses deveres e cuja verificação teria levado o órgão em questão a decidir-se pela redução de horário.(...). Não sendo o ruído a causa da perturbação, fica-se no total desconhecimento daquilo que justificou a medida aplicada. Não se descortina o itinerário cognoscitivo e valorativo que percorreu a entidade recorrida para chegar à decisão tomada».

E continua: «Era todavia obrigatório que se tivessem apontado os fundamentos de facto da decisão, pois esta fazia parte do grupo de actos enumerados na alínea a) do nº1 do art. 124º do CPA, ou seja, dos que “neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções».

Para terminar: «E a circunstância de se estar perante o exercício de poderes predominantemente discricionários mais reforça o dever de fundamentação do acto, por forma a permitir o respectivo controlo. Está, pois, correcta, nesta medida, a sentença de que se recorre» (destaques nossos).

Ainda que o acórdão, no decurso da sua fundamentação, tenha chegado a considerar que os arts. 20º e 21º do Regulamento Geral do Ruído não se mostrariam aplicáveis à situação, por o acto admitir que o bar cumpria o Regulamento Geral do Ruído (fundamentação que apenas serviu para afastar a sentenciada incongruência e contradição), a verdade é que o núcleo essencial da motivação pela qual manteve a sentença da 1ª instância, foi, nos termos da transcrição acima feita, o vício de forma por falta de fundamentação.

Assim, ao contrário do que defende a recorrente, foi apenas o vício de forma que conduziu à anulação do referido acto.

E porque nada obsta à repetição do acto, com a indicação dos fundamentos de facto que realmente traduzam a situação material, não se pode para já inferir qual possa vir a ser a solução administrativa: se a mesma do ponto de vista dispositivo, isto é, se a reiteração da ordem de redução do horário de funcionamento com a devida fundamentação; se diferente a esse nível, ou seja, se a manutenção do anterior horário de funcionamento.

Posto isto, não tendo a recorrente alegado e provado que o acto, se repetido, só poderá ser o de manter o horário de encerramento nas 02h00, deixa de ser possível o accionamento da responsabilidade civil extracontratual nos sobreditos termos.

IV- Decidindo

Nesta conformidade, embora pelos fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, STA, 2003/02/13

Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges