ACÓRDÃO Nº 695/2016 Processo n.º 171/2015 3ª Secção Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam na 3ª secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo do Norte, em que é recorrente A. e recorrido o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., foi interposto recurso do acórdão daquele Tribunal, de 20 de novembro de 2014, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) , da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») . O recorrente interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo do Norte da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 9 de julho de 2013, que julgou extinta a instância na ação administrativa especial por si interposta contra o IFAP ― Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., por inutilidade superveniente da lide. O Tribunal Central Administrativo do Norte negou provimento ao recurso através do acórdão recorrido, de onde importa extrair os seguintes excertos: «[É] certo que o pedido principal apresentado pelo Recorrente na petição inicial por si apresentada foi o de declaração de nulidade do ato administrativo praticado pela Entidade Recorrida e identificado nos autos, por a prática de tal ato ter redundado em ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de audiência em procedimentos de natureza sancionatória (artigos 32.º . n.º 10, da CRP, e 133.º, n.º 2, al. d), do CPA). (…) Nos termos do art. 133º do CPA: (…) 2 – São, designadamente, atos nulos: (…) d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; (…) Por outro lado nos termos do artigo 32.º, n.º 10, da CRP, na redação que lhe foi dada pela revisão constitucional de 1997, «[n]os processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa». (…) Mas será que o ato aqui em causa efetivamente aplica uma sanção por a rescisão de um contrato ter natureza sancionatória? (…) [Q] uando os supra referidos preceitos aludem ao poder sancionatório da rescisão, não se quer com propriedade referir que se está a estabelecer uma sanção mas antes a colocar em evidência que é um poder unilateral de reagir ao incumprimento da outra parte sem que tenha havido uma clara intenção de com a rescisão se punir o incumprimento mas apenas fazer uso do poder unilateral da administração. No caso subjudice estamos perante um ato de rescisão unilateral do contrato de atribuição precisamente por incumprimento nos termos do artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro nos termos do qual «em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFADAP pode modificar ou rescindir unilateralmente os contratos». Isto é, um ato que impõe como sanção, como consequência normativa à inexecução das obrigações assumidas pela outra parte a rescisão do contrato. Pelo que, não só não há contradição com o primado das normas comunitárias como não estamos perante a situação prevista no art. 32º nº10 da CRP. Mas, mesmo que estivéssemos perante essa situação, isto é, que o poder sancionatório seja o poder a que alude o referido preceito constitucional nem assim estaria aqui em causa uma situação de nulidade. Como supra se referiu o artigo 133.º, n.º 2, al. d), do CPA prevê que são nulos os atos que «ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental». E no caso concreto nunca teria sido violado o «conteúdo essencial» do direito de audiência previsto neste art. 32º da CRP. (…) [O]s elementos dos autos não apontam de modo autónomo para uma ofensa (chocante e grave) do referido princípio previsto no art. 32º nº10 da CRP quando se tornou posição relativamente ao mesmo dispensando- se expressamente o seu cumprimento com fundamentação plausível, independentemente de mesma poder ser discutível e até padecer de erro. Donde resulta que, não tendo sido afetado o conteúdo essencial do direito de audiência constitucionalmente protegido e previsto no art.32º nº10 da CRP estão em causa factos integráveis em ilegalidades com o desvalor jurídico da anulabilidade que não impede, por isso, que o ato seja revogável, como o foi, e que tal implique a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.» 4. Dessa decisão interpôs o recorrente o presente recurso de constitucionalidade, através de requerimento que a relatora no Tribunal a quo o convidou a aperfeiçoar, ao abrigo do artigo 75.º-A, n.º 5, da LTC, tendo novo requerimento sido apresentado de seguida, nos termos que aqui se reproduzem: «A. , Recorrente no processo acima referido e nele devidamente identificado, em que é Entidade Recorrida o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. , doravante «IFAP», igualmente identificado no mesmo processo, tendo sido notificado do acórdão de 20 de Novembro de 2014 do Tribunal Central Administrativo Norte, o qual negou provimento ao recurso por si interposto da sentença de 9 de Julho de 2013 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e, em consequência, manteve a decisão recorrida (na qual se julgou a instância extinta por inutilidade superveniente da lide, em virtude da revogação do ato administrativo praticado pelo IFAP e objeto de impugnação pelo Requerente), vem , por esta forma e ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n.º 1, al. b), da Constituição da República Portuguesa («CRP») e, bem assim, nos artigos 70.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, 72.º, n.ºs 1, al. b), e 2, 75.º e 75.º-A da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional («LTC»), interpor Recurso para o Tribunal Constitucional do citado acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 20 de Novembro de 2014 , o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos: 1. Norma cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie: Pretende-se a apreciação da norma que se extrai da conjugação dos artigos 100.º, 103.º, n.º 2, al. a), 133.º, n.º 2, al. d), 135.º e 139.º, n.º 1, al. a), do Código do Procedimento Administrativo («CPA») e 287.º, al. e) (atual artigo 277.º, alo e)) do Código de Processo Civil («CPC»), ex vi do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), quando interpretada no sentido de que: (i) um procedimento administrativo que conduz à adoção de um ato administrativo de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respetivos, não configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, com a consequência de a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não ser geradora da nulidade do ato praticado, antes da sua mera anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instâncias por inutilidade superveniente da lide), por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP; (ii) ainda que um procedimento administrativo que conduz à adoção de um ato administrativo de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respetivos, configure um «processo sancionatório para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não afeta o conteúdo essencial do direito estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP e, como tal, não é geradora da nulidade do ato praticado, antes da sua mera anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide), por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP. 2. Normas e princípios constitucionais que se considera terem sido violados: Ao ter decidido que o procedimento administrativo que conduziu à adoção do ato administrativo impugnado pelo Requerente (de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respetivos) não configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 1, da CRP, e que, como tal e conforme refere o Tribunal a quo na pág. 21 do acórdão recorrido, «não estamos perante a situação prevista no art. 32.º n.º 10 da CRP», donde a mera anulabilidade do aludido ato (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide), o Tribunal a quo incorreu em manifesta violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, porquanto aí se estabelece que «[n] os processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa» (sublinhado do Requerente). Acresce que, para o Tribunal a quo, o «art. 32º n.º 10 da CRP em termos de exercício desse direito de audiência remete para os termos em que o mesmo é regulado, ou seja, os referidos artigos [100.º a 103.º] do Código de Procedimento Administrativo. Pelo que, é nos termos destes artigos do CPA que vamos aferir se, em cada caso concreto, foi violado [sic] este princípio de audiência prévia» (pág. 22 do aresto recorrido), retirando deste entendimento que «os elementos dos autos não apontam de modo autónomo para uma ofensa (chocante e grave) do referido principio previsto no art. 32.º n.º 10 da CRP quando se tomou posição relativamente ao mesmo [i. e., ao exercício do direito de audiência prévia] dispensando-se expressamente o seu cumprimento com fundamentação plausível, independentemente de a mesma poder ser discutível e até padecer de erro» e que não foi «afetado o conteúdo essencial do direito de audiência constitucionalmente protegido e previsto no art. 32.º n.º 10 da CRP» (pág. 23 do acórdão recorrido). Vale isto por dizer que, para o Tribunal a quo, a natureza sancionatória do procedimento administrativo não constitui obstáculo a que a ilegal dispensa (por não estarem preenchidos os pressupostos do artigo 103.º, n.º 2, al. a), do CPA, conforme sublinhado pela própria entidade demandada aquando da revogação do ato por si praticado) do exercício do direito de audiência prévia, e consequente preterição desse mesmo direito, apenas gere a anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide), e não a nulidade, do ato administrativo praticado, pois essa preterição não constitui uma «ofensa (chocante e grave) do referido principio previsto no art. 32 n.º10 da CRP», também por esta via se violando o disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP. Ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, entende o Requerente que um procedimento administrativo como aquele a que se refere o acórdão recorrido configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP e, bem assim, que a preterição do direito de audiência prévia num procedimento administrativo desse tipo constitui clara «ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental» (artigo 133.º, n.º 2, al. d), do CPA), donde a nulidade, e não mera anulabilidade (artigo 135.º do CPA), do ato administrativo praticado a jusante, impeditiva da revogação desse mesmo ato (artigo 139.º, n.º 1, al. a), do CPA) e, nessa medida, da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide (artigo 287.º, al. e) - atual artigo 277.º, al. e) - do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 1.º do CPTA). Assim, ao ter decidido que «estão em causa fados integráveis em ilegalidades com o desvalor jurídico da anulabilidade [artigo 135.º do CPA] que não impede, por isso, que o ato seja revogável [artigo 139.º, n.º 1, al, a), a contrario sensu, do CPA], como o foi, e que tal implique a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide» (pág. 23 do acórdão recorrido), o resultado normativo que se extrai da interpretação conjugada dos artigos 100.º,133.º, n.º 2, al. d), 135.º e 139.º, n.º 1, al. a), do CPA levada a cabo pelo Tribunal a quo é materialmente inconstitucional, por violação do artigo 32.º. n.º 10, da CRP. 3. Peça processual em que foi suscitada a questão de inconstitucionalidade: A questão de inconstitucionalidade objeto do presente recurso foi suscitada na petição inicial (artigos 117.º a 122.º e pedido principal formulado pelo Requerente, i.e., declaração de nulidade do ato impugnado, fundado na «ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de audiência em procedimentos de natureza sancionatória (artigos 32.º, n.º l0 da CRP, e 133.º n.º 2, al. a) do CPA)» e, bem assim, nas alegações de recurso apresentadas pelo Requerente perante o Tribunal Central Administrativo Norte (maxime nos artigos 10.º a 25.º, 36.º, 38.º, 39.º, 50.º e 51.º e conclusões constantes das alíneas e) e i)). Nestes termos, e por estar em tempo e ser parte legítima, requer a V. Ex.ªs se dignem admitir o presente recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 20 de Novembro de 2014, promovido no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade e tendo por objeto a questão de inconstitucionalidade supra mencionada, o qual tem efeito suspensivo e sobe nos próprios autos, nos termos previstos nos artigo 78.º, n.º 3, da LTC em conjugação com o artigo 143.º, n.º 1, do CPTA, seguindo-se os demais termos, com as devidas consequências legais.» Admitido o recurso, a relatora no Tribunal Constitucional proferiu despacho em que decidiu não conhecer da segunda questão de constitucionalidade colocada pelo requerente — relativa «à interpretação normativa de que a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto sem audiência prévia não afeta o conteúdo essencial do direito estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP » — com fundamento na circunstância de que « mesmo que o Tribunal Constitucional viesse a concluir pela inconstitucionalidade da norma em causa, a decisão recorrida sempre se manteria com idêntico sentido, por força da “fundamentação alternativa” por si adotada », de onde retira a « manifesta falta de interesse processual no conhecimento da questão ». Quanto à primeira questão de constitucionalidade colocada pelo recorrente — a que diz respeito «à interpretação normativa de que a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto não configura um “processo sancionatório” para efeitos do disposto no artigo 32.°, n.º 10, da CRP » — a relatora determinou a produção de alegações pelas partes, com a ressalva de « que a normatividade desta questão é muito duvidosa, pelo que pode o Tribunal acabar por concluir posteriormente, em sede de acórdão, que não é possível dela conhecer. ». O recorrente reclamou de tal despacho para a conferência, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, invocando, no essencial, o seguinte: «Na verdade, a segunda questão colocada ao Tribunal Constitucional só não teria qualquer interesse processual na estrita medida em que não tivesse sido colocada a primeira questão, e isto na medida em que, conformando-se o Recorrente com a interpretação normativa do tribunal a quo implícita a essa primeira questão, a resposta à segunda questão apenas poderia ter um interesse hipotético; ora, como não é esse o caso, não restará senão entender que existe igualmente interesse processual em conhecer dessa segunda questão. Aliás, não se compreende que haja interesse processual no conhecimento da primeira questão colocada pelo Recorrente (…) e, por outro lado, não haja interesse em conhecer da segunda . Quer dizer: ainda que o Tribunal Constitucional se viesse a pronunciar pela inconstitucionalidade da interpretação normativa implícita a essa primeira questão (do que resultaria reconhecer que um procedimento administrativo como o dos presentes autos configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP), essa pronúncia não teria qualquer efeito útil , na medida em que — seguindo a linha de raciocínio do despacho reclamando — o tribunal a quo adotou já uma «fundamentação alternativa» ressalvando essa hipótese, sendo a eventual inconstitucionalidade da interpretação normativa subjacente a essa «fundamentação alternativa» insindicável pelo Tribunal Constitucional…» 7. Pelo acórdão n.º 359/16, proferido em conferência, o Tribunal Constitucional deferiu a reclamação apresentada pelo recorrente, sendo de salientar os seguintes excertos da fundamentação e da decisão: «Reanalisada a presente questão, verifica-se, de facto, que apenas inexistiria interesse processual em conhecer a segunda questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente, caso a norma que constitui a primeira questão de constitucionalidade não viesse a ser julgada inconstitucional. Se assim não fosse, sobraria, nessa situação, um verdadeiro fundamento alternativo aduzido pelo tribunal recorrido. Não se tendo ainda o Tribunal pronunciado sobre a constitucionalidade da interpretação normativa que consubstancia a primeira questão de constitucionalidade suscitada, não é possível, [de] momento, descartar a hipótese de o fundamento alternativo, na realidade, não o ser. Em face do exposto, decide-se: (…) b) Reformar o Despacho proferido em 31 de março de 2015, convidando o ora reclamante a apresentar as suas alegações também quanto à segunda questão de constitucionalidade suscitada (…), sem prejuízo de advertir o recorrente no sentido de que esta questão pode não vir a ser conhecida com base em outros fundamentos, designadamente, o da falta de normatividade.» 8. Nas alegações produzidas neste Tribunal, o recorrente reagiu nos seguintes termos à advertência feita quer no despacho da relatora quer no acórdão da conferência sobre a «normatividade» das questões de constitucionalidade suscitadas: «a) Questão prévia: a normatividade da questão de inconstitucionalidade suscitada 8. No despacho da Senhora Conselheira Relatora de 31 de Março de 2015 foi o Recorrente alertado para a circunstância de a normatividade da questão supra identificada ser «muito duvidosa», pelo que poderia o Tribunal Constitucional «acabar por concluir posteriormente, em sede de acórdão, que não é possível dela conhecer». 9. Com o devido respeito, o Recorrente discorda desta perspetiva, na medida em que, ao interpretar os preceitos acima referidos com o sentido de que a «rescisão» de um contrato de atribuição de «ajudas», por incumprimento desse contrato, não consubstancia um processo sancionatório para efeitos do artigo 32.º, n.º 10, da CRP, o tribunal a quo enunciou, «criou» uma norma : a de que um procedimento conducente à resolução de um contrato administrativo com base no seu incumprimento não configura um processo sancionatório (para efeitos do artigo 32.º, n.º 10, da CRP). 10. Ora, quando assim sucede, quando «um tribunal extrai, a partir de uma fonte, um critério normativo válido para uma série de casos, utilizando um processo hermenêutico também considerado válido para esses casos, não é o singular acto de julgamento que está em causa, nem a concreta decisão do tribunal em que esse acto se consubstancie» ( Maria dos Prazeres Beleza, apud Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada , tomo III, Coimbra, Coimbra Ed., 2007, pág. 715), antes a norma aplicada na decisão judicial. 11. Aliás, só assim se compreende a alusão que é feita nas págs. 18 e 20 da decisão recorrida aos artigos 329.º e 333.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos, aí se salientando que quando esses «preceitos aludem ao poder sancionatório da rescisão, não se quer com propriedade referir que se está a estabelecer uma sanção» no sentido de «qualquer punição no sentido ético que a mesma comporta e que é o que consta da referida norma constitucional, o nº 10 do art. 32º da CRP». 12. Por outras palavras, o tribunal a quo , partindo embora do caso concreto, extraiu uma norma aplicável a qualquer resolução de um contrato administrativo com base no seu incumprimento: a de que o procedimento conducente a essa resolução não configura um processo sancionatório (para efeitos do artigo 32.º, n.º 10, da CRP), pelo que pode ser identificada uma «regra abstratamente enunciável» ( C. Lopes do Rego), justamente a que se indicou. (…) b) Questão prévia: a normatividade da segunda questão de inconstitucionalidade suscitada Como se referiu supra, na parte final da alínea b) da decisão que integra o Acórdão n.º 359/2016 o Tribunal Constitucional advertiu o Recorrente também para a eventual falta de normatividade da segunda questão suscitada. Com a devida vénia, o Recorrente discorda desta perspetiva, tal como discorda de uma hipotética falta de normatividade da primeira questão suscitada, na medida em que a interpretação que o tribunal a quo fez dos artigos 133.º, n.º 2, al. d), do CPA 32.º, n.º 10, da CRP – que lhe permitiu concluir que a preterição do direito de audiência prévia num processo sancionatório não consubstancia a ofensa «ao conteúdo essencial de um direito fundamental» ( in casu, do previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP) «cria» uma norma: a norma segundo a qual, justamente, a (ilegal) preterição do direito de audiência prévia em processos sancionatórios (nos termos e para os efeitos do referido preceito constitucional) não consubstancia uma ofensa ao conteúdo essencial do direito fundamental previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP. Tal como se referiu supra, e partindo embora do caso concreto, o tribunal a quo extraiu dos preceitos indicados uma norma aplicável à preterição do direito de audiência prévia em qualquer processo sancionatório (admite-se que com exceção dos processos criminais e contra-ordenacionais): a de que a preterição desse direito não consubstancia uma ofensa ao conteúdo essencial do direito fundamental (de audiência e defesa) estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP). Também aqui pode, portanto, ser identificada uma «regra abstratamente enunciável» (C. Lopes do Rego), justamente a que se acaba de indicar. Como é bom de ver, esta norma – e não, repita-se, a decisão em que a mesma foi aplicada – é sindicável pelo Tribunal Constitucional no que respeita à sua conformidade com a Lei Fundamental.» Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 9. Segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição da República Portuguesa e na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja constitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, « identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso » ( v. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98). Recorde-se o teor das normas sindicadas pelo recorrente: « (i) [U]m procedimento administrativo que conduz à adoção de um ato administrativo de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respetivos, não configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, com a consequência de a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não ser geradora da nulidade do ato praticado, antes da sua mera anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instâncias por inutilidade superveniente da lide), por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP ; (ii) [A]inda que um procedimento administrativo que conduz à adoção de um ato administrativo de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respetivos, configure um «processo sancionatório para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não afeta o conteúdo essencial do direito estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP e, como tal, não é geradora da nulidade do ato praticado, antes da sua mera anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide), por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP. » Foram essas, com efeito, as razões com base nas quais o Tribunal recorrido julgou improcedente o pedido do recorrente de que fosse declarado nulo o ato administrativo de rescisão unilateral do contrato celebrado entre ele e a entidade recorrida. O Tribunal entendeu, por um lado, que o procedimento conducente à prática de um ato administrativo de rescisão unilateral com fundamento no incumprimento do contrato de atribuição de ajudas não constitui um «procedimento sancionatório», para os efeitos do artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa. E entendeu, por outro lado, que ainda que fosse de o qualificar nesses termos, a preterição do direito de audiência prévia nesse procedimento não consubstanciaria uma ofensa ao «conteúdo essencial de um direito fundamental», pelo que não importaria, segundo o disposto no artigo 133.º, n.º 2, al. d) , do Código de Procedimento Administrativo, a nulidade do ato de rescisão. Acontece que, ao contrário do que afirma o recorrente no requerimento de interposição do recurso para este Tribunal, a decisão recorrida não extrai qualquer dessas razões « da conjugação dos artigos 100.º, 103.º, n.º 2, al. a), 133.º, n.º 2, al. d), 135.º e 139.º, n.º 1, al. a), do Código do Procedimento Administrativo («CPA») e 287.º, al. e) (atual artigo 277.º, al. e)) do Código de Processo Civil («CPC»), ex vi do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA») ». Em momento algum se afirma na decisão recorrida que resulta da lei — de algum preceito legal ou da conjugação de vários preceitos legais —, que os procedimentos de rescisão de contratos administrativos, em geral ou de certo tipo, com fundamento no seu incumprimento, não têm natureza sancionatória, ou que a preterição do direito de audiência prévia nesses procedimentos não constitui uma ofensa ao conteúdo essencial do direito fundamental à audiência em processos de natureza sancionatória. O Tribunal recorrido chega a essas conclusões, não através da interpretação de quaisquer disposições legais, mas através da interpretação do artigo 32.º, n.º 10, da Constituição. O raciocínio que seguiu foi explícito e linear. Consagrando a Constituição o direito de audiência em procedimentos sancionatórios, e prevendo a lei a nulidade dos atos administrativos que ofendam o conteúdo essencial de direitos fundamentais, colocam-se as questões de saber qual a extensão do conceito de «sanção» usado no texto constitucional, nomeadamente se abrange procedimentos como aquele que é considerado nos autos, e de saber qual é o perímetro de procedimentos sancionatórios que integra o «conteúdo essencial» do direito fundamental à audiência prévia, nomeadamente se compreende aqueles em que a sanção é a rescisão de um contrato administrativo por incumprimento e em que o exercício do contraditório seja dispensado mediante decisão expressamente fundamentada (ainda que, a final, errada). Sem dúvida que estas questões são de natureza constitucional. Porém, não dizem respeito à constitucionalidade de quaisquer normas legais aplicáveis ao caso sub judice mas à interpretação de preceitos constitucionais para as quais remete a própria lei aplicável ao caso e a cuja violação associa determinadas consequências. A questão que o recorrente coloca, pois, é a de saber se certa interpretação da Constituição é correta, e não se normas legais aplicadas pela decisão recorrida são inconstitucionais. Ora, dessa questão não pode o Tribunal Constitucional conhecer, porque a missão que lhe cabe, no sistema português de garantia da Constituição, é apenas a de controlar a adequação constitucional de normas . A correção jurídica das decisões judiciais, nomeadamente aquelas que se baseiam na interpretação e aplicação de preceitos constitucionais, é salvaguardada unicamente através do regime de recursos da ordem jurisdicional em que o processo se insere. 10. É certo que o recorrente alega sindicar a constitucionalidade das normas aplicadas pelo Tribunal recorrido e não a própria decisão jurisdicional por aquele alcançada. Justifica-o dizendo que « o tribunal a quo , partindo embora do caso concreto, extraiu uma norma aplicável a qualquer resolução de um contrato administrativo com base no seu incumprimento: a de que o procedimento conducente a essa resolução não configura um processo sancionatório (para efeitos do artigo 32.º, n.º 10, da CRP), pelo que pode ser identificada uma «regra abstratamente enunciável » e também que « o tribunal a quo extraiu dos preceitos indicados uma norma aplicável à preterição do direito de audiência prévia em qualquer processo sancionatório (admite-se que com exceção dos processos criminais e contra-ordenacionais): a de que a preterição desse direito não consubstancia uma ofensa ao conteúdo essencial do direito fundamental (de audiência e defesa) estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP). ». Ambos os enunciados, argumenta o recorrente, contêm uma « regra abstrata », que « o tribunal a quo enunciou, “criou” », o que bastaria para preencher o pressuposto processual de um objeto normativo. Sucede que tal entendimento do conceito de norma, para efeitos de delimitação do objeto idóneo da fiscalização concreta da constitucionalidade, encerra um absurdo lógico e é funcionalmente inadequado . Por um lado, repare-se que se por «norma» se entendesse qualquer «regra abstrata» identificada pelo recorrente na decisão recorrida, a distinção entre norma e decisão seria inviável. Com efeito, estando os tribunais vinculados ao dever de fundamentar expressamente as suas decisões, articulando para elas razões imparciais e objetivas, e sendo as razões, hoc sensu , critérios de decisão universalizáveis, na medida em que dizem sempre respeito a toda uma série de casos potenciais para os quais são válidas, não há decisão jurisdicional alguma que não seja suscetível de uma tradução normativa nos termos defendidos pelo recorrente — que tenha por fundamento, quer isto dizer, uma «norma do caso» ou ratio decidendi . Em vez de lograr o enunciado de uma norma sindicável, pois, o que recorrente produz, nas suas alegações, é o esboço de uma reductio ad absurdum de todo o nosso sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade normativa. Acresce que se o conceito de norma relevante para efeitos da delimitação do objeto idóneo dos recursos de constitucionalidade fosse aquele que está implícito nas alegações do recorrente, a viabilidade destes deixaria de se basear num pressuposto objetivo e controlável para ficar inteiramente dependente do maior ou menor engenho demonstrado pelo recorrente na redação do requerimento de interposição do recurso. Ao absurdo lógico somar-se-ia então a iniquidade processual. Por outro lado, a equação entre norma-objeto de controlo de constitucionalidade e norma-regra geral e abstrata é incompatível com a ideia, há muito assente na jurisprudência deste Tribunal, de que « para o efeito do disposto nos artigos 277.º e seguintes da Constituição [deve procurar-se] um conceito funcional de “norma”, ou seja, funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade aí instituído. » De tal forma que « na averiguação e determinação do que seja “norma”, para esse efeito, não pode partir-se de uma noção material, doutrinária e aprioristicamente fixada, desse conceito. E, designadamente, não pode partir-se da ideia clássica que liga ao mesmo conceito notas da “generalidade” e da “abstração”. » (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 20/85). Daqui resulta não apenas que pode haver normas nesse sentido funcional que não são regras gerais e abstratas — nomeadamente as denominadas leis-medida ou leis-providência ( v. Acórdãos n.º s 26/85, 80/86, 157/88 e 365/91) — como também que pode haver normas no sentido doutrinário ou metodológico do termo que não são normas no sentido funcionalmente adequado ao exercício da justiça constitucional. É justamente este último o caso daquelas razões das decisões jurisdicionais que não são recondutíveis a atos da autoridade pública dotados de força externa, ou seja, que o tribunal a quo não acolhe enquanto fonte de direito por força da sua subordinação ao princípio da legalidade mas que resultam da aplicação de direito para além da lei — obtido através de métodos como o preenchimento de conceitos indeterminados e a concretização de cláusulas gerais, o recurso à extensão analógica e à redução teleológica, ou a ponderação de princípios jurídicos — ou da interpretação de preceitos constitucionais diretamente aplicáveis, pela sua natureza ou por imposição legal, ao caso sub judice . Por outras palavras, suscetíveis de controlo pela jurisdição constitucional são, por princípio, apenas as razões heterónomas da justiça comum, aquelas normas infraconstitucionais que os tribunais aplicam em virtude da autoridade política , originária ou delegada, dos seus autores. Ora, as normas jurisdicionais ou «normas do caso» não têm essa natureza política porque não têm carácter inovatório ou eficácia externa, dado que o poder jurisdicional é o poder de aplicar direito pré-existente e a sentença produz efeitos apenas no caso concreto. Assim é mesmo que se considere a jurisprudência como fonte de direito, na medida em que os tribunais não têm em caso algum a autoridade de decretar ou articular uma norma válida para casos futuros, constituindo as suas afirmações sobre o fundamento ( ratio ) ou força ( vis ) jurídica das suas decisões meros obiter dicta . Cabe aos tribunais que venham eventualmente a invocar essas decisões como fonte de direito — o que aliás tende a acontecer apenas quando estas integram uma linha constante de jurisprudência — articular as normas que lhes subjazem. A autoridade dispositiva do poder judicial cinge-se por isso ao caso decidendo, o que significa que apesar de as suas decisões terem fundamentos normativos, ora heterónomos ora autónomos relativamente à função jurisdicional, não têm força normativa — não aprovam, decretam ou criam , ao contrário do que sustenta o recorrente, quaisquer normas, quaisquer critérios de conduta vinculativos no futuro. Todo o sistema português de controlo da constitucionalidade normativa assenta na ideia de que a jurisdição constitucional deve ser o juiz das normas e não o juiz dos juízes . O papel do Tribunal Constitucional na arquitetura da nossa democracia constitucional é o de controlar a atuação do legislador e dos seus sucedâneos; os erros judiciais são corrigidos através do regime de recursos próprio da ordem jurisdicional a que as decisões pertencem. Não incidindo o presente recurso sobre um objeto normativo adequado a essa compreensão funcional da justiça constitucional, não pode o mesmo ser conhecido. 11. Por decair no presente recurso, é a recorrente responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4, segunda parte, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de Outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 12 unidades de conta. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: Não conhecer do objeto do presente recurso. Condenar o recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em 12 (doze) unidades de conta. Lisboa, 20 de dezembro de 2016 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa (com declaração que se junta em anexo) - Maria Clara Sottomayor (nos termos da declaração que junto) - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se junta e anexa) - João Pedro Caupers (com declaração em anexo) Declaração de voto Embora acompanhando o sentido da decisão, bastar-me-ia, para concluir pela impossibilidade de conhecimento do objeto do recurso, com a consideração de que as dimensões interpretativas pretendidas sindicar se encontram construídas em torno de elementos integralmente coincidentes com o resultado da atividade subsuntiva própria das instâncias, mais propriamente com o modo como, perante a previsão contida na alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo, foi verificada e decidida pelo tribunal a quo a possibilidade de reconduzir aos conceitos de “ direito fundamental ” e de “ conteúdo essencial ”, constantes daquela previsão, as circunstâncias conformadoras do caso concreto. Consideraria ainda, nesta perspetiva, ser o acerto desse ato de julgamento — que consistiu em determinar, em face dos pressupostos de que ali se faz depender a cominação de nulidade, se o ato de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas, quando não precedido do direito de audiência prévia nos casos em que esta é dispensada, embora ilegalmente, nos termos do artigo 103.º, n.º 2, al. a), do Código do Procedimento Administrativo, é suscetível de afetar algum “ direito fundamental” e, na hipótese afirmativa, se tal afetação chegaria a atingir o “ conteúdo essencial ” do direito fundamental convocável (ou hipoteticamente convocável) no caso — que, justamente nesta sua “vertente aplicativa do direito infraconstitucional” (cf. Acórdão n.º 255/13), se pretendeu sindicar através do recurso de constitucionalidade interposto nos presentes autos. Reconheceria também, em consonância com o que acaba de expor-se, tratar-se verdadeiramente aqui da fiscalização, já não das normas aplicáveis ao caso, mas de puras normas de decisão , isto é, daquelas que, supondo uma conjugação entre o conteúdo expresso nos “elementos estruturais” da norma aplicável — “a previsão, o operador deôntico e a estatuição” − e os factos relevantes do caso (cf. David Duarte, A norma de legalidade procedimental administrativa – a teoria da norma e a criação de normas de decisão na discricionariedade administrativa , Coimbra: Almedina, 2006, p. 190) e dessa conjugação exclusivamente derivando, não emergem de enunciados normativos aprovados por autoridades competentes para a respetiva edição segundo as formas admitidas, mas antes da mediação que entre tais enunciados e as circunstâncias sub judice é levada a cabo pelas instâncias. Na medida em que, quando se limitam a estabelecer “o sentido deôntico que confere a solução jurídica do caso” concreto através da afirmação de que, para os “factos” que nele se compreendem “e de acordo com uma questão, a solução jurídica é x ” ( idem , p. 103), as normas de decisão não constituem objeto idóneo de um controlo normativo de constitucionalidade, acompanharia, em suma, os fundamentos que em convergência se articulam no presente Acórdão, bem como aqueles que se referem estritamente ao conceito funcional de norma desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, dispensando, no entanto, tudo o que em acrescento se afirma no respetivo ponto 10. Joana Fernandes Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Aceitando a decisão do caso, não subscrevo, contudo, as afirmações feitas pelo Relator no ponto 10 do Acórdão, por entender que promovem uma visão demasiado restrita da intervenção do Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, que não é imposta pela Constituição nem pela Lei Orgânica do Tribunal Constitucional. A minha divergência diz respeito ao conceito de norma e à exclusão das regras jurisdicionais criadas para o preenchimento de conceitos indeterminados e cláusulas gerais do âmbito do controlo de constitucionalidade. Está ultrapassada a conceção positivista do juiz como a mera boca que pronuncia as palavras da lei. Os juízes, quando aplicam direito, têm também uma função constitutiva ou criadora de normas jurídicas, assumindo, em particular, no preenchimento de conceitos indeterminados e cláusulas gerais, um papel de “legislador complementar” na feliz expressão de Baptista Machado. No exercício desta função, os tribunais têm o poder de criar regras com as características da generalidade e da abstração, isto é, adotam critérios normativos na resolução de conflitos ou padrões de regulação do comportamento humano, que se desprendem das particularidades do caso concreto e que são suscetíveis de aplicabilidade a outras situações. E é precisamente, neste contexto, por se tratar de normas com uma pluralidade de sentidos, que podem surgir interpretações normativas que sacrifiquem injustificadamente os direitos fundamentais a outros bens. O Tribunal Constitucional, na sua jurisprudência, tem aceitado, mediante a observância de certos requisitos, controlar a constitucionalidade de normas construídas pelo julgador no preenchimento de cláusulas gerais e num processo de integração de lacunas por analogia (cf. Acórdãos n.º 213/94, n.º 829/96 e n.º 395/2003, entre outros), aproximando assim o sistema de fiscalização concreta dos efeitos do recurso de amparo, embora de forma lateral e mitigada (cfr. Vital Moreira, A fiscalização concreta no quadro do sistema misto de justiça constitucional, Boletim da Faculdade de Direito, Volume Comemorativo, Coimbra, 2003, p. 846). O sistema constitucional português é um sistema complexo misto, que incide apenas sobre normas, mas no seio do qual se assume, quer na jurisprudência constitucional, quer na doutrina, que não é apenas o preceito normativo, geral e abstrato, que está sujeito a controlo de constitucionalidade, mas também segmentos destes preceitos ou interpretações normativas desses preceitos, tal como foram estabelecidas pelo tribunal recorrido. Por muito que este conceito de norma seja criticado por alguma doutrina, que o considera demasiado amplo, e, por isso, fomentador de incerteza jurídica e de subjetividade, é inegável que ele permitiu alargar as possibilidades de intervenção fiscalizadora do Tribunal Constitucional. Este papel do Tribunal Constitucional, enquanto fiscalizador de interpretações normativas elaboradas pelos tribunais comuns, está reconhecido pelo artigo 80.º, n.º 3, da LTC, que faculta ao Tribunal Constitucional que substitua à interpretação da lei feita pelo tribunal a quo a sua própria interpretação, para assim evitar um juízo de inconstitucionalidade. A dificuldade no estabelecimento de linhas de fronteira entre uma questão de inconstitucionalidade normativa de uma dada interpretação e as situações em que se está a controlar a decisão judicial em si mesma é inerente ao sistema e não deve ser eliminada através de uma redução das funções do Tribunal Constitucional. Mas, por outro lado, a caracterização do sistema português como um sistema de “quase recurso de amparo”, usada para justificar a não introdução do recurso de amparo, aquando das revisões constitucionais de 1989 e de 1997, também não aproxima o sistema de fiscalização concreta da eficácia garantística de uma ação constitucional direta para tutela dos direitos fundamentais. No sistema atual, há sempre situações que carecem de tutela e que não a recebem, e interesses de natureza distinta dos direitos fundamentais que acabam por gozar de proteção. O sistema de fiscalização concreta assenta em critérios formais de admissibilidade do recurso e reveste-se de uma complexidade técnica, que o torna pouco acessível aos recorrentes mais desfavorecidos e que permite o aumento dos recursos com fins dilatórios dos recorrentes com maior poder económico. Seria mais adequado, do ponto de vista da segurança jurídica e da igualdade entre os cidadãos, uma reforma profunda do sistema que introduzisse o recurso de amparo, de natureza subsidiária, para tutela dos direitos fundamentais não só contra normas, mas também contra atos políticos e decisões judiciais. Esta solução é a mais coerente com o artigo 3.º, n.º 3, da Constituição, que propugna que a validade de todos os atos jurídico-públicos depende da sua conformidade com a Constituição. O sistema constitucional não deve recear tensões com o legislador ou com os tribunais comuns: o centro do sistema deve ser a dignidade da pessoa humana e os seus direitos fundamentais, que gozam de um regime de aplicabilidade direta e imediata (artigos 17.º e 18.º da Constituição). O recurso de amparo, centrado na violação dos direitos e não na violação de normas, produziria, ainda, a vantagem de contribuir para uma democratização da justiça constitucional e para uma cultura de direitos fundamentais na justiça comum e na consciência social dos cidadãos (cfr. Catarina Botelho, A Tutela Directa dos Direitos Fundamentais, Almedina, Coimbra, 2010, p. 161). Maria Clara Sottomayor DECLARAÇÃO DE VOTO Acompanha-se a decisão expressa na alínea a) da Decisão do presente Acórdão, de não conhecimento do objeto do recurso, apenas com os fundamentos constantes de II. Fundamentação, 9. – não se subscrevendo, pois, para o efeito, o teor do ponto 10 –, entendendo-se que as alegadas questões de constitucionalidade se reconduzem a questões de qualificação pelo tribunal a quo e, assim, de subsunção, matéria insuscetível de constituir objeto idóneo de um recurso de constitucionalidade. Maria José Rangel de Mesquita DECLARAÇÃO DE VOTO Votei favoravelmente o sentido da decisão tomada no presente processo, que não me oferece dúvidas. Todavia, não subscrevo o sentido das reflexões produzidas pelo Relator no Ponto 10. da fundamentação da decisão. Sem embargo de entender que tais reflexões justificam debate, julgo que, a serem subscritas, delas resultaria, seguramente, uma forte restrição ao objeto do recurso de constitucionalidade, tornando a fiscalização sucessiva concreta desta – com a sua obsessiva procura da norma por detrás da decisão – ainda mais difícil e intrincada do que já hoje é. À complexa teia de requisitos processuais acrescentar-se-ia mais uma limitação ao conhecimento do objeto do recurso, tornando este, provavelmente, uma raridade. Acresce que, ainda que partilhasse do sentido de tais reflexões, delas não parece emergir, com um mínimo de clareza, um qualquer conceito funcional de norma, suscetível de constituir alternativa operacional àquele que a jurisprudência do Tribunal vem, com maior ou menor dificuldade, utilizando. Em suma, uma alteração de tal monta tornaria indispensável, a meu ver, a revisão global do sistema de fiscalização da constitucionalidade sucessiva concreta. João Pedro Caupers