0751/16.8BESNT 0445/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A taxa prevista no n.º 4 do artigo 21.º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras, quando aplicável a equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente localizados em propriedade privada, não assenta em qualquer atribuição ou competência para licenciar o posto de abastecimento de combustíveis, mas antes no poder de tributar os particulares beneficiários de utilidades prestadas ou geradas pela actividade do município, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ou sobre a realização de atividades dos particulares que oneram permanentemente o ambiente do município, aspetos estes não valorados no quadro do licenciamento.

II- Essa taxa não padece de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- Relatório

1.1. A…………, S.A., com os sinais dos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra o indeferimento tácito da reclamação graciosa respeitante às liquidações das taxas de depósitos subterrâneos de gás e outros semelhantes, relativos aos meses de janeiro a março do ano de 2016, no valor global de €5.079,75, efetuadas ao abrigo do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas e Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Oeiras.

1.2. A Recorrente formulou as seguintes conclusões:

a) A questão central da presente lide prende-se com a interpretação e aplicação do disposto no artigo ponto 4 do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras e, bem assim, com a averiguação da sua conformidade com o texto constitucional, em especial as normas contidas nos artigos 103º n.º 2 e 165º, n.º 1, alínea i).

h) Para se distinguir o "imposto” da "taxa” tem sido utilizado como critério geral o de saber se a prestação exigida tem carácter unilateral — correspondente ao imposto — ou bilateral ou sinalagmático — correspondente à noção de taxa.

i) Ora, analisando o tributo em questão, fácil se mostra concluir que, ao contrário do entendimento vertido na douta sentença recorrida, o mesmo não apresenta a natureza de uma taxa já que não se vislumbra qualquer (...) prestação concreta um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares". Senão veja-se:

j) Em primeiro lugar, da análise do preceito normativo resulta claro que este incide sobre os postos de abastecimento, independentemente da utilização ou não de bens do domínio público, abrangendo postos inteiramente instalados em propriedade privada (como sucede no caso em apreço).

k) Os postos de abastecimento em questão não ocupam, nem utilizam para o seu funcionamento quaisquer bens do domínio público ou semi-público, pelo que, forçoso se toma concluir que não existe qualquer contraprestação da Câmara Municipal de Oeiras face ao pagamento da referida “taxa" pela ora impugnante.

l) Por outro lado, a ora recorrente não beneficiou da utilização concreta dos serviços de repartição ou funcionários municipais, no domínio da segurança civil ou da prevenção de riscos ambientais, nem tão pouco foi levada à matéria de facto assente qualquer prestação concreta de serviços camarários, no domínio da protecção ambiental, de que tenha sido beneficiária a aqui recorrida.

m) Em segundo lugar, no caso em apreço e contrariamente ao entendimento vertido na douta sentença recorrida, a ora Recorrente não beneficiou da remoção de qualquer obstáculo jurídico à actividade por si desenvolvida, bastando, para tanto, atentar na própria previsão do tributo, detendo todos os postos de abastecimento a necessária licença de exploração.

n) Por outro lado, o Tribunal Constitucional (e num caso em tudo similar ao dos presentes autos) já se pronunciou em sentido idêntico, referindo que: "Através de uma taxa como a que vem identificada nos autos, o obrigado ao pagamento não beneficia da utilização dos serviços de repartição ou funcionários municipais, nem da remoção de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da actividade em causa. Assim, a imposição da taxa em apreciação apenas poderia fundar-se na ocupação do domínio público e aproveitamento de bens de utilização pública. Porém, é manifesto que este tipo de contrapartida não pode concretizar-se na situação dos autos: de facto, estando o posto de abastecimento instalado inteiramente em terreno privado e decorrendo também na propriedade privada todos os actos relativos ao abastecimento das viaturas não implica qualquer utilização de bens semi-públicos, não sendo sequer possível ligá-la a uma eventual renovação de licença ou a quaisquer diligências que o município deva realizar para a conceder” (vide acórdão do Tribunal Constitucional n.º 515/2000 — sublinhado nosso).

o) Mas, ainda, que se admitisse que o tributo em análise se fundava na remoção de um obstáculo jurídico (o que apenas se admite por mera cautela e sem conceder), sempre haveria que se concluir pelo seu carácter arbitrário (contrariamente ao entendimento vertido na douta sentença recorrida).

p) Com efeito, para obter a licença de exploração de um posto de abastecimento de combustíveis, a Recorrente foi incumbida de satisfazer aos múltiplos requisitos materiais e formais contidos num crescente e cada vez mais complexo acervo de prescrições legais, regulamentares ou simplesmente técnicas com todos os encargos económicos que isso representa. Pelo que, com a taxa impugnada nos presentes autos a recorrida pretende, pura e, simplesmente, garantir a oportunidade de angariar uma receita tributária nada despicienda.

q) Por último, é ainda pertinente referir que o específico conteúdo da justificação contida na norma — "componente de desincentivo a cobrar consoante a duração tendo por objectivo racionalizar a proliferação excessiva destas infraestruturas, devido ao impacto ecológico e visual que causam" — poderia, quanto muito, ser susceptível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de "contribuições para maiores despesas" (entendidas como aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua actividade um acréscimo de despesas para as entidades públicas).

r) No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional n. º 24/2009, de 14/01/09, in www.tribunalconstitucional.pt).

s) Donde, fácil se torna concluir que a norma que consagra o tributo em discussão (cfr. n.º 4 do art 21º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras) não estabelece uma "taxa", mas antes enquadra a previsão de um verdadeiro imposto, pelo que, não se encontrando prevista em diploma emanado pela Assembleia da República, mostra-se ferida de ilegalidade por desrespeito das regras de reserva de lei formal em matéria de criação de impostos.

t) Assim, a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Oeiras, aplicável a postos de combustível inteiramente instalados em domínio privado padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artigos 103º, 2 e 165º, n.9º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa.

u) O que significa que, sofrendo o referido n.º 4 do art. 21º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras (em que se fundaram as liquidações impugnadas) de inconstitucionalidade orgânica, não poderão deixar de se reputar de ilegais as liquidações efectuadas à sua sombra.

v) Ao não decidir nos termos acima expostos a douta sentença recorrida incorreu na violação do disposto nos artigos 103º, 2 e 165º, nº 1, alínea i) da C.R.P. e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada.»

1.2. A Recorrida não apresentou contra-alegações.

1.3. O Magistrado do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo emitiu douto parecer no sentido da improcedência do recurso, com a seguinte fundamentação:

«Questão decidenda: inconstitucionalidade da norma constante do art. 21° n°4 da Tabela de taxas e outras receitas do município de Oeiras, por violação do princípio da legalidade fiscal e da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (arts. 103º nº2 e 165º nº1 al.i) CRP)

Questão jurídica semelhante foi apreciada e resolvida no acórdão Plenário do Tribunal Constitucional n° 316/2014,1 abril 2014 (com extensa transcrição de excertos relevantes na fundamentação da sentença recorrida, aqui considerados reproduzidos. Aquela transcrição pode condensar-se nas seguintes premissas argumentativas

1.º As taxas de licenciamento e vistorias das instalações de armazenamento de combustíveis (art. 22° DL n° 269/2002, 26 novembro) distinguem-se da taxa devida pelo armazenamento de produtos de petróleo em depósitos subterrâneos (art.21° n°4 Tabela de taxas e outras receitas do município de Oeiras)

2.º A última tem como contrapartida a prestação de um serviço público municipal, consistente numa fiscalização específica exercida pelo município sobre uma actividade, provocada por um particular, susceptível de produzir um significativo impacto ambiental negativo (arts 5° n°1 al.a) e 25° n°1 DL n°269/2002, 26 novembro)

3.º O tributo em análise é a contrapartida específica da remoção continuada de um obstáculo jurídico (proibição de poluição), traduzida na obrigação passiva de suportar o impacto ambiental negativo da actividade licenciada

A conjugação das premissas antecedentes determina a caracterização do tributo controvertido como taxa municipal (art.3° e 6° n°2 RGTAL aprovado pela Lei n° 53-A/2006,29 dezembro)

Em consequência o tributo em análise a natureza de taxa e não de imposto, a norma regulamentar que o prevê não enferma de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária ou da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (arts.103° n°2 e 165° n°1 al.i) CRP).».

2. Fundamentação de facto

Na sentença recorrida estão provados os seguintes factos:

«A) Em 23.12.2015, 21.01.2016 e 19.02.2016, o Município de Oeiras emitiu as faturas relativas a taxa devida pelo «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)», prevista no artigo 21.º, n.º 4, do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas, referentes, respetivamente, aos meses de janeiro, fevereiro e março de 2016, no valor global de € 5.079,75 (correspondente a € 1.693,25 por cada mês), tudo conforme documentos numerados de 1 a 3 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido – cfr. docs. 1, 2 e 3 juntos à p.i.

B) A notificação das faturas/liquidações identificadas supra em A) foi efetuada através dos “Aviso/Recibo” n.ºs 58, 272 e 008/93, emitidos pelo Município de Oeiras, relativos, respetivamente, aos meses de janeiro, fevereiro e março de 2016 – cfr. docs. 1, 2 e 3 juntos à p.i.

C) A Impugnante deduziu reclamação contra as liquidações identificadas supra em A), respetivamente em 04.02.2016, 02.03.2016 e 18.03.2016, as quais não foi objeto de decisão – por acordo e cfr. docs. 4, 5 e 6 juntos à p.i.

D) A 03.06.2016 foi deduzida a presente impugnação judicial – cfr. fls. 3 do suporte físico dos autos.»

3. Fundamentação de direito

A questão que se suscita no presente recurso – saber se os atos impugnados padecem de vício de violação de lei, por inconstitucionalidade orgânica da norma do n.º 4 do artigo 21.º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras, em violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n,º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, tem sido objeto de julgamento uniforme e reiterado por esta Secção de Contencioso Tributário, relativamente a outros municípios e a taxas substancialmente semelhantes à ora em causa, de que são exemplos os acórdãos de 15/11/2017, processo n.º 0173/15, de 12/02/2020, processo n.º 359/14.2BEAVR, de 03/06/ 2020, processo n.º 388/13.3BEAVR e de 17/06/2020, processo n.º 01693/14.7BESNT.

Por outro lado, essa jurisprudência, no que se refere ao juízo de conformidade constitucional de taxas municipais substancialmente idênticas às que estão em discussão neste recurso, devidas por equipamentos de abastecimento de carburantes líquidos, ar e água, inteiramente localizados em propriedade privada, tem vindo a ser confirmada pelo Tribunal Constitucional (cf. acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 623/2019, de 23/10/2019, no processo com o n.º 107/2019; n.º 204/2019, proferido em 27/03/2019, no processo n.º 78/18; n.º 316/2014, proferido em 01/02/2014, no processo n.º 204/12;

- n.º 581/2012, proferido em 05/12/2012, no processo n.º 204/12).

Assim sendo, e tendo em conta o disposto no artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil, que dispõe que o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito, cumpre julgar improcedente o recurso remetendo, no essencial, para a fundamentação expendida no referido acórdão de 15/11/2017, proferido no processo com o n.º 0173/15 (952/12.8BEAVR), que deverá ser lido com as necessárias adaptações ao presente caso, ao abrigo da faculdade que nos é concedida pelo n.º 5 do artigo 663.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Em conclusão:

I- A taxa prevista no n.º 4 do artigo 21.º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras, quando aplicável a equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente localizados em propriedade privada, não assenta em qualquer atribuição ou competência para licenciar o posto de abastecimento de combustíveis, mas antes no poder de tributar os particulares beneficiários de utilidades prestadas ou geradas pela actividade do município, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ou sobre a realização de atividades dos particulares que oneram permanentemente o ambiente do município, aspetos estes não valorados no quadro do licenciamento.

II- Essa taxa não padece de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

4- Decisão

Pelo exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, nega-se provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Não se procede à junção de cópia do acórdão remetido, porque se encontra disponível no sítio www.dgsi.pt

Lisboa, 14 de outubro de 2020. - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (relatora) – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.