Quem foi o relator do acórdão 0368/17.0BEPRT?

O relator foi Ana Celeste Catarrihas da Silva Evans de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0368/17.0BEPRT?

O acórdão foi proferido em 16 de maio de 2024.

0368/17.0BEPRT

Sumário

I - Tendo sido reconhecido o direito à pensão de sobrevivência da beneficiária, por ser cônjuge sobreviva, nos termos da al. a), do n.º 1, do artigo 40.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência (EPS), aprovado pelo D.L. n.º 142/73, de 31/03, na sua redação alterada, em virtude de ter passado a viver em união de facto, verifica-se uma causa extintiva da sua qualidade de pensionista, nos termos do artigo 41.º e da al. a), do n.º 1, do artigo 47.º, ambos do EPS, cessando o direito ao recebimento da pensão de sobrevivência que a beneficiária adquiriria por morte do seu marido. II - Tal determina que a partir da data em que a beneficiária da pensão de sobrevivência passou a viver em união de facto, se verifique uma situação de recebimento indevido dessa pensão. III - Situação de que a CGA apenas tomou conhecimento anos mais tarde quando foi requerida pensão de sobrevivência pela pessoa com quem a beneficiária vivia em situação de união de facto. IV - Não obstante estar em causa uma situação de recebimento indevido de dinheiros públicos, o enquadramento da situação factual não se subsume ao regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, o qual regula o regime jurídico da responsabilidade emergente do pagamento indevido de prestações de segurança social, pois que não está em causa o pagamento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social, em concretização da Lei das Bases Gerais do Sistema de Segurança Social. V - Assumindo-se que a situação jurídica do recebimento indevido de uma pensão de sobrevivência pela CGA, através da concessão de prestações mensais e sucessivas por esta entidade pública, tem grandes afinidades com o regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, desde logo, por, em ambos os casos, estar em causa a atribuição de prestações públicas periódicas, no âmbito de uma relação jurídica administrativa duradoura ou continuada, na verdade, a situação em presença não é regulada por este diploma legal, por não constituir uma prestação de segurança social nos termos da lei. VI - O que traduz que não só não lhe possa ser aplicada a sua disciplina, como que não exista um regime legal próprio relativo à restituição de prestações indevidas pagas pela CGA, que regule o regime da obrigação de restituir por parte de quem recebeu indevidamente essas prestações. VII - O D.L. n.º 155/92, de 28/07, enquanto diploma regulador do regime de Administração Financeira do Estado, tem um âmbito de aplicação mais vasto que os regimes anteriores e integra na sua Secção IV, um Capítulo relativo à “Reposição de dinheiros públicos”, nele se referindo “à reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado” e não, expressa e unicamente, à reposição de quantias “recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”. VIII - Nos termos do disposto no seu artigo 40.º, a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (n.º 1), sendo que o decurso deste prazo se interrompe ou suspende segundo as causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (n.º 2). IX - Segundo o n.º 3, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/08, os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 4, do artigo 168.º do CPA. X - Na ausência de lei própria, como ocorre no âmbito das quantias ou prestações pagas especificamente pela Segurança Social, cuja obrigação de restituição é regulada pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, tem de se aplicar o regime geral de restituição de dinheiros públicos, previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07, não podendo ser o regime previsto e regulado no Código Civil, por não estarem em causa obrigações civis. XI - Daí que, estando em causa quantias indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações, a sua respetiva restituição tem de ocorrer sob a aplicação do regime de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, aplicando-se o prazo de prescrição de cinco anos e não o prazo geral, próprio das obrigações civis, de vinte anos, previsto no artigo 309.º do CC, sendo o prazo contado nos termos em que a lei aplicável expressamente regula, isto é, a partir do recebimento da pensão que foi paga diretamente à sua beneficiária.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1. A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, IP (CGA), devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA) do acórdão proferido em 19/03/2021, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), que negou provimento a recurso e confirmou a sentença, que julgara parcialmente procedente a ação administrativa proposta pelo Autor, BB. 2. Por saneador-sentença, de 04/01/2018, do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, a ação administrativa de impugnação de ato administrativo intentada pelo Autor, BB, na qualidade de único herdeiro e cabeça-de-casal da herança de AA, contra a Entidade Demandada, CGA, em que era pedida, a declaração da prescrição da obrigação de restituição da quantia de € 35.071,69, recebida a título de pensão de sobrevivência por sua Mãe, no período compreendido entre janeiro de 2008 e novembro de 2016 e a anulação da decisão emitida, que ordena essa devolução, foi julgada parcialmente procedente e, em consequência, declarada prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente pagas à referida beneficiária (respeitantes aos meses de janeiro de 2008 até 21/11/2011) e a manutenção da obrigação de reposição quanto ao restante período (até agosto de 2016). 3. Inconformada, a CGA recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), o qual, por acórdão de 19/03/2021, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão proferida em 1.ª instância. 4. É deste acórdão do TCAN que vem interposto o presente recurso de revista, em cujas alegações a Recorrente, CGA, conclui da seguinte forma: “A) Com o devido respeito, andou mal o Tribunal “a quo” ao declarar “prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente pagas à beneficiária AA, referente aos meses de Janeiro de 2008 até 21/11/2011, mantendo-se a obrigação de reposição quanto ao restante período, até Agosto de 2016” por entender que “… a contagem do prazo de prescrição tem início na data do recebimento das quantias indevidamente pagas – cfr. artigo 40.º n.º 1 …” (do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho – e que “Não assiste razão à ré quando pretende situar o início da contagem de tal prazo na data em que teve conhecimento do facto extintivo da qualidade de pensionista, ou seja, da união de facto da beneficiária”. B) De acordo com a previsão do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, doravante designado por EPS, “têm direito à pensão de sobrevivência como herdeiros hábeis dos contribuintes, verificados os requisitos que se estabelecem nos artigos seguintes: a) Os cônjuges sobrevivos, os divorciados ou separados judicialmente de pessoas e bens e as pessoas que vivam em união de facto”. C) - No n.º 1 do artigo 47.º do EPS, encontram-se previstas as causas extintivas da qualidade de pensionista, figurando em primeiro lugar o casamento ou união de facto. D) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 191-B/79, de 25 de junho, que alterou, nomeadamente, a redação do artigo 40.º e artigo 41.º do EPS, foi acolhido o princípio da relevância das uniões de facto, de alguma forma equiparáveis à sociedade conjugal, de harmonia com a redação atual do artigo 2020.º do Código Civil. E) E, sendo as uniões de facto equiparadas às uniões de direito (casamento) para efeitos de concessão de pensões de sobrevivência, por maioria de razão, deverão ser equiparadas ao casamento para efeitos de extinção do direito àquelas pensões. F) Assim, em cumprimento do princípio da legalidade a que está vinculada, a Caixa, ora recorrente, suspendeu, e bem, o abono da pensão de sobrevivência da falecida e solicitou a reposição das verbas que lhe foram, indevidamente, pagas àquele título, no período que decorreu de janeiro de 2008 a agosto de 2016. G) E, embora o companheiro da falecida, admita ter, com ela, vivido em situação análoga à dos cônjuges, o que colide com o direito daquela à pensão de sobrevivência por óbito do seu anterior marido, a recorrida (herança da falecida) impugna a existência da dívida à CAIXA, invocando a prescrição prevista no art.º 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, onde se estabelece que a obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos prescreve decorridos 5 anos após o seu recebimento. H) Tal fundamento não tem condições de proceder uma vez que ao caso não é aplicável o prazo de prescrição previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, ao contrário do, também, entendido pelo Tribunal “a quo”. I) Tal como ainda recentemente foi decidido, em situação idêntica, pelo Tribunal Central Administrativo Sul, Acórdão de 2015-07-10, proferido no âmbito do processo n.º 07577/14 (disponível na base de dados do IGFEJ em www.dgsi.pt): “...na situação concreta dos presentes autos as quantias depositadas pela recorrente "Caixa……., I.P." na conta de depósito à ordem nº. …, constituída na Agência da ……… de Moura, não foram recebidas pela oponente/recorrida mas antes depositadas na conta de que a mesma era co-titular com a falecida AA ………. E sabendo a opoente/recorrida da proveniência de tais quantitativos não deveria efectuar o levantamento das importâncias pecuniárias em causa, as quais iam sendo creditadas pela recorrente em nome da falecida AA. Por outras palavras, aquelas importâncias não se destinavam à oponente/recorrida mas ao pensionista entretanto falecido, pelo que a oponente/recorrida "levantou" tais importâncias e não as "recebeu", nenhuma relação jurídica havendo entre a mesma e a "Caixa …………, I.P.". Em consequência do acabado de mencionar, deve concluir-se que a situação concreta dos presentes autos não cabe na previsão do regime de reposição de dinheiros públicos previsto no dec.lei 155/92, de 28/7, assim não lhe sendo aplicável o prazo de prescrição de cinco anos consagrado no examinado artº.40, do mesmo diploma (cfr. ac.S.T.A.-2ª. Secção, 17/4/2002, rec.26676). Arrematando, à dívida exequenda objecto do processo de execução fiscal nº.... aplica-se o prazo ordinário (vinte anos) de prescrição previsto na lei civil (cfr. Art.º.309, do C.Civil), e respectivas causas de suspensão e interrupção (cfr. artºs 318 e 323 e seg. do C.Civil), pelo que não ocorreu, na situação concreta dos presentes autos, a invocada prescrição.” J) Devendo, como afirmado no citado Acórdão, concluir-se da exegese do regime da reposição de dinheiros públicos, previsto no Decreto-Lei n.º 115/92, de 28/07 que o mesmo tem aplicação, essencialmente, a funcionários ou agentes da Administração Pública, o que não é o caso da falecida que, apenas, adquiriu o direito à, sempre, referida pensão de sobrevivência por óbito do seu marido, subscritor da recorrente. L) Note-se que as quantias em causa foram pagas pela ora recorrente, unicamente, no pressuposto de que a situação matrimonial da falecida se mantinha inalterada. E que, aquela omitiu, deliberadamente a alteração do seu estado, o que a não ter sucedido levaria a que a Caixa, vinculada, que está, ao princípio da legalidade, procedesse à extinção da qualidade de pensionista de sobrevivência daquela e solicitasse a reposição das verbas indevidamente abonadas àquele título. M) Ou seja, o facto de não ter sido dado conhecimento à CGA da vivência em situação análoga à dos cônjuges originou que fosse indevidamente creditada a referida pensão – e os dinheiros públicos que lhe estão inerentes – relativas aos meses de janeiro de 2008 a agosto de 2016. N) Pelo que, considera a Caixa, tal como foi decidido em Acórdão do TCASUL proferido em 2015/07/10, no processo de recurso n.º 07577/14, disponível na base de dados do ITIJ em WWW.DGSI.PT que “… à dívida exequenda objecto do processo de execução fiscal n.º ... aplica-se o prazo ordinário (vinte anos) de prescrição previsto na Lei Civil (cfr. art. 309.º do CC) e respectivas causas de suspensão e interrupção (arts. 318 e 323 e seg. do C.Civil), pelo que não ocorreu, na situação concreta dos presentes autos, a invocada prescrição.” O) Note-se que, em termos gerais, o prazo de prescrição começa a correr no momento em que o direito pode ser exercido. Este princípio, contido na primeira parte do n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil, tem a sua justificação na própria razão do instituto da prescrição. A prescrição funda-se na inércia injustificada do credor, quando este, podendo exercer o seu direito de reclamar o crédito, opta por o não fazer. Por conseguinte, se a prescrição se funda na inércia do credor só a partir do momento em que este está em condições de o exercer é que faz sentido começar a contar o prazo que, uma vez preenchido, determinará a prescrição. P) A prescrição é, pois, uma forma de extinção de direitos, que assenta na necessidade de pôr termo à incerteza sobre o seu exercício e na presunção do seu abandono por parte do respetivo titular. Q) Na base do instituto da prescrição está, portanto, a negligência real ou presumida do titular do direito, que não o exercendo dentro do prazo fixado legítima a presunção de abandono desse exercício. R) Não foi o que aconteceu com a CGA! S) A CAIXA, por ofício com a ref.ª ...39, datado de 2016/11/17, informou a herança da beneficiária da pensão de sobrevivência acerca da incompatibilidade da situação de união de facto com o abono da pensão de sobrevivência bem como de que, deveria ser reposta a quantia de € 35.071,69 referente às pensões abonadas desde janeiro de 2008 a agosto de 2016. T) O direito da Caixa “recuperar” as quantias indevidamente abonadas à falecida no período que decorreu entre janeiro de 2008 e agosto de 2011 não se encontra prescrito. U) Segundo dispõe o n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil “o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido…”. Ora, no caso, o direito da CGA, apenas, pôde ser exercido a partir do momento em que esta tomou conhecimento da situação. V) E, como tivemos oportunidade de esclarecer, a CGA, apenas, teve conhecimento da situação quando foi abordada pelo requerente da pensão de sobrevivência por óbito da pensionista, em setembro de 2016, pelo que, só a partir desse ano se iniciou o prazo de prescrição aludido pela recorrida encontrando-se longe de estar prescrito o direito da CAIXA a ver repostas as quantias em causa. X) Sendo certo que, até esse momento não havia ainda decorrido o prazo geral da prescrição previsto no artigo 306 do Código Civil, de 20 anos. Z) Assim, não está prescrito o Direito da recorrente a ver reposta a quantia indevidamente abonada à recorrida, no período que decorreu de janeiro de 2008 a agosto de 2016, no total de €35.071,69, devendo improceder todas as conclusões constantes da decisão proferida pelo Tribunal “a quo”, carecendo totalmente de fundamento a prescrição parcial da dívida. AA - Neste sentido, veja-se, também, embora no domínio do direito civil, a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça quanto à aplicação do disposto no art.º 306.º do Código Civil e ao momento do início da contagem da prescrição: “I - Fundamento específico da prescrição é a negligência do titular do direito em exercitá-lo durante o período legalmente estabelecido, a qual faz presumir ou a renúncia ao direito ou, pelo menos, torna aquele indigno de protecção jurídica, a inércia negligente. II - Ninguém pode exercer um direito que não conhece ter, que não sabe que lhe assiste. Se o desconhece e o prazo se escoou não se pode verdadeiramente falar de inércia (há apenas decurso dum lapso de tempo) e, menos ainda, de negligência, sendo que pela prescrição se sanciona a inércia negligente do titular do direito. III - Não pode dizer-se que haja negligência da parte do titular dum direito em exercitá-lo enquanto ele o não pode fazer valer por causas objectivas, isto é, inerentes à condição do mesmo direito e na hipótese de o direito já ser exercitável, só pode ser impedido por motivos excepcionais, que são as causas suspensivas da prescrição. (…)” (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido em 2005-11-08, proc.º 3850/05, publicamente disponível na base de dados do IGFEJ em www.dgsi.pt). AB – Pelo que prescrição parcial da dívida carece totalmente de fundamento!”. Pede a procedência do recurso e a revogação da decisão recorrida. 5. O Recorrido BB não apresentou contra-alegações. 6. O presente recurso de revista foi admitido, por Acórdão proferido pela formação da apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 25/11/2021, com o fundamento de que, “pese embora a convergência decisória havida nas instâncias, em sintonia com a jurisprudência da 2.ª Secção - Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal [cfr. entre outros, os Acs. de 06.06.2018 - Proc. n.º 01614/15, de 03.07.2019 (Pleno) - Proc. n.º 01541/14.8BESNT, de 21.11.2019 - Proc. n.º 01213/15.6BELRS, de 19.02.2020 - Proc. n.º 01811/12.0BELRS, de 20.04.2020 - Proc. n.º 0592/07.3BESNT, de 28.10.2020 - Proc. n.º 0562/14.5BEBRG e de 13.07.2021 - Proc. n.º 0346/18.1BEVIS] temos que a questão objeto de dissídio envolve a realização de operações lógico-jurídicas de algum melindre e dificuldade, revelando-se complexa, reclamando a necessidade de emissão de concreta pronúncia sobre a temática por parte da 1.ª Secção - Contencioso Administrativo deste Supremo, tanto mais que se trata de questão repetível ou suscetível de ser recolocada em casos futuros, relativamente à qual inexiste linha jurisprudencial da 1.ª Secção, pelo que deve considerar-se a problemática como de importância fundamental, a justificar a admissão da revista.”. 7. O Ministério Público junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso, referindo que “(...) Tendo presente o idêntico propósito das prestações abonadas pelas duas Entidades Públicas (IGFSS, IP e CGA, IP) pela eventualidade morte, prestações sociais comuns aos funcionários públicos, subscritores ou não da CGA, IP, e aos trabalhadores por conta de outrem e independentes, creio que o seu recebimento indevido por beneficiários de ambos os sistemas previdenciais deve submeter-se ao mesmo regime, que é o especialmente consagrado no Regime de Responsabilidade Emergente do Recebimento de Prestações Indevidas (RRERPI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril. Regime para o qual remete o artigo 60.º n.º 2 da Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, diploma de expressa aplicação subsidiária ex vi artigo 28.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro. (…) Acresce que o RRERPI prevê no seu artigo 3.º a obrigatoriedade da reposição da totalidade das prestações, no caso de o seu indevido abono ficar a dever-se a alteração das condições da sua atribuição cujo conhecimento dependa de informação dos interessados. No caso de pensão de sobrevivência, a união de facto do beneficiário constitui um facto extintivo do direito ao seu recebimento. Consultado o artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de Março, na redacção actual introduzida pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de Junho, resulta evidente que, entre todas as causas extintivas, é precisamente a união de facto que os serviços não podem, por impulso próprio, provar e declarar. Por isso, é inadequado imputar-se aos serviços processadores e prestadores das pensões de sobrevivência desleixo, negligência ou desinteresse na recuperação e cobrança das quantias indevidamente recebidas – pressupostos do instituto da prescrição – por superveniência de uma união de facto, cuja comunicação constitui obrigação do beneficiário e cuja omissão é passível de integrar ilícito criminal ou contra-ordenacional, nos termos do artigo 80.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro. (…) deve ser convocado e aplicado à prescrição da obrigação de restituir pensões de sobrevivência indevidamente abonadas pela CGA, IP, o mesmo regime das pensões de sobrevivência indevidamente pagas pelo IGFSS, IP, consagrado no artigo 13º, do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de Abril. A ser assim, colherá a convocação da norma do artigo 306º, do Código Civil feita pela Recorrente CGA, IP, não já quanto à determinação do dies a quo do termo inicial do decurso do prazo de prescrição de cinco anos, mas sim quanto ao seu termo final, que coincidirá com o limite fixado para o prazo ordinário, no artigo 309º, do mesmo Código.”. 8. O processo vai, com os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR 9. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o Acórdão do TCAN, ao julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença do TAF do Porto, incorreu em erro de julgamento de direito ao aplicar à reposição das prestações indevidamente pagas pela CGA, a título de pensão de sobrevivência, o regime de prescrição previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07, ou se, pelo contrário, deveria ter aplicado o regime geral da prescrição, decorrente do artigo 309.º do Código Civil, quanto ao prazo de prescrição e ao modo de contagem deste prazo, quanto ao seu termo inicial. III. FUNDAMENTOS DE FACTO 10. O acórdão recorrido, por reporte aos factos julgados provados na sentença da 1.ª instância, deu como provados os seguintes factos: “1. O autor é cabeça-de-casal na herança aberta por óbito de sua mãe, AA, da qual foi declarado único herdeiro – cfr. certidão do título de habilitação de herdeiros, celebrado em ../../2017 na Conservatória do Registo Civil ..., junto como documento n.º 1 da petição inicial (PI), a fls. 17 a 19 do processo em suporte físico, a que se referem todas adiante indicadas sem outra referência; 2. AA nasceu em ../../1944 e casou com CC em 24/07/1996, casamento que foi dissolvido por óbito do marido em 10/06/1990 – cfr. certidão de assento de nascimento constante de fls. 68 a 70 do processo administrativo apenso (PA); 3. AA foi abonada de pensão de sobrevivência, por óbito de seu marido CC, desde 10/06/1990 até 30/08/2016, no montante mensal de € 1.220,51 – por acordo das partes; 4. Em 14/01/2013, foi emitida declaração médica, relativa a AA, do seguinte teor – cfr. declaração a fls. 24 dos autos: “Para os efeitos tidos como convenientes declaro que a paciente acima identificada tem doença neurológica degenerativa progressiva caracterizada por rigidez generalizada, de predomínio axial, paresia dos movimentos oculares extrínsecos verticais, bradicinesia global e segmentar, marcha atáxica de base alargada e síndrome cerebeloso estático. A situação enquadra-se no espectro das atrofias de múltiplos sistemas tendendo para a paralisia supra-nuclear progressiva. Não tem marcha independente necessitando de apoio de terceira pessoa para as actividades de vida diária. É de esperar agravamento progressivo”; 5. Em 20/02/2014, AA outorgou procuração, na qual declarou constituir seu bastante procurador DD, conferindo-lhe poderes para a representar nos actos e negócios aí descritos, bem como, termo de autenticação, na qual se exarou, designadamente, o seguinte – cfr. procuração e termo de autenticação juntos a fls. 28 a 36 dos autos: “No dia vinte de Fevereiro de 2014 (...) perante mim (...), expressamente autorizada pela Notária (...), compareceu como outorgante AA (...) Que para fins de autenticação, me apresentou a procuração anexa, declarando estar inteirada do seu conteúdo e que a mesma exprime a sua vontade. Este termo foi lido e o seu conteúdo explicado ao outorgante na sua presença o qual não assina por declarar não o poder fazer, estando a seu rogo assinado por EE (...) Rogo que a rogante confirmou neste mesmo acto”; 6. Em 03/03/2014, na sequência de apresentação a Junta Médica, foi emitido atestado médico de incapacidade multiuso, comprovativo de que AA era, à data, portadora de deficiência que lhe confere uma incapacidade permanente global de 95% - cfr. atestado a fls. 26 dos autos; 7. Em 20/08/2014, foi emitida declaração médica, relativa a AA, da qual consta, designadamente, o seguinte – cfr. declaração a fls. 25 dos autos: “(...) se encontra doente padecendo de doença neurológica progressiva caracterizada por rigidez generalizada de predomínio axial, paresia dos movimentos oculares extrínsecos verticais, bradicinesia global e segmentar (...) necessitando de apoio e tratamento domiciliário”; 8. Em 27/03/2017, em resposta a pedido de informação médica, a Unidade Local de Saúde de Matosinhos, EPE, transcreveu informação prestada pelo Director de Serviços de Neurologia do seguinte teor – cfr. documento de fls. 57 dos autos: “O diagnóstico de Paralisia Supranuclear Progressiva está expresso pela primeira vez no processo clínico em consulta datada de 10-02-2010”; 9. AA faleceu em 30/08/2016 – cfr. certidão de assento de óbito constante de fls. 53 a 54 do PA; 10. Em 16/09/2016, DD apresentou à ré requerimento de pensão de sobrevivência e subsídio por morte, relativo a AA – cfr. requerimento de fls. 52 do PA; 11. Em 04/11/2016, os Directores da ré, por delegação de poderes do Conselho Directivo, apuseram o despacho “Concordamos” na informação referente à pensão de sobrevivência atribuída a DD – cfr. informação de fls. 80 e 81 do PA; 12. Em 04/11/2016, a ré emitiu ofício, com a referência ...1, dirigido a DD, do qual consta, designadamente, o seguinte – cfr. ofício de fls. 86 e 87 do PA: “Informo V. Exa. de que (...) foi-lhe fixada a pensão mensal de €1.220,61, valor correspondente a 100,00% da pensão de sobrevivência, sendo esta igual a metade da pensão de aposentação/reforma que competia ao utente em destaque em 2016-08-30.”; 13. Por ofício da ré, datado de 07/11/2016, endereçado a DD, referindo que, “Em presença do requerimento acima mencionado, e de forma a regularizar a situação da pensão de sobrevivência”, foram solicitadas informações quanto à “data de início da união de facto com a pensionista AA” – cfr. ofício de fls. 88 do PA; 14. Por declaração subscrita em 15/11/2016, em resposta ao ofício indicado no ponto antecedente, DD declarou, designadamente, que “(...) a partir do ano de 2008 até 30 de Agosto de 2016 passou a residir, conviver, dormir, fazer suas refeições receber amigos e ter toda a vida conjugal e familiar com a referida companheira, ou seja, numa situação de união de facto” – cfr. declaração de fls. 89 do PA; 15. AA e DD viveram em união de facto entre data não concretamente apurada do ano de 2008 e 30/08/2016 – por acordo das partes e documentos de fls. 62, 74 e 89 do PA; 16. A ré remeteu à “HERANÇA DE AA” ofício, datado de 17/11/2016, com a referência ...39, do qual consta, designadamente, o seguinte – cfr. ofício de fls. 38 e 39 dos autos: “Assunto: Dívida à Caixa Geral de Aposentações Face à alteração da sua situação perante a Caixa Geral de Aposentações, informo V. Exa. de que foi-lhe indevidamente pago o montante de €35071,69, a título de pensão de sobrevivência, nos meses de Janeiro de 2008 a Agosto de 2016. Assim, solicito a V. Exa. se digne regularizar a dívida acima referenciada junto da Caixa Geral de Aposentações, no prazo de 30 dias, contados da data de recepção da presente notificação, por uma das seguintes formas, findo o qual esta Caixa se reserva o direito de accionar os mecanismos legais ao seu dispor (...) Chama-se a atenção para o facto de, esgotado o referido prazo, nos termos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de Junho, as dívidas à CGA estarem sujeitas à aplicação de juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal.”; 17. O ofício indicado no ponto anterior foi recebido por DD no dia 21/11/2016 – por acordo das partes. Factos não provados. Não existem factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de Direito.» DE DIREITO 11. Importa entrar na análise do fundamento do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Entidade Demandada, ora Recorrente, nas conclusões da alegação do recurso. 12. No presente recurso vem a Recorrente pôr em crise o acórdão proferido pelo TCA Norte, que negou provimento ao recurso, mantendo a sentença proferida pelo TAF do Porto, que julgou a ação parcialmente procedente e declarou prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente pagas à beneficiária, referentes a pensão de sobrevivência, no período entre janeiro de 2008 e 21 de novembro de 2011, com a obrigação de reposição, a partir desta data, até agosto de 2016, discordando da aplicação do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07 e a sua conjugação com o artigo 306.º do CC. 13. Dirige a Recorrente o erro ao Acórdão recorrido ao defender que a contagem do prazo de prescrição tem início na data do recebimento das quantias indevidamente pagas, segundo o n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07. 14. Também invoca que, conhecida a situação do recebimento indevido, foi pedida a restituição das quantias abonadas, a partir de janeiro de 2008, sendo a herança da beneficiária da pensão de sobrevivência informada para a reposição da quantia de € 35.071,69, referentes às pensões abonadas desde janeiro de 2008 até agosto de 2016, não sendo aplicável o prazo de prescrição previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07. 15. Sustenta a Recorrente que apenas teve conhecimento da situação quando foi abordada pelo requerente da pensão de sobrevivência por óbito da beneficiária, pelo que, só a partir dessa data é que pode exercer o seu direito, data em que se iniciou o prazo de prescrição, de vinte anos, nos termos dos artigos 306.º e 309.º do CC, o qual entende ainda não ter ocorrido. 16. Tendo presente a factualidade apurada pelas instâncias, resulta dos factos provados que a beneficiária da pensão de sobrevivência foi abonada dessa pensão, por óbito do seu marido, desde 10/06/1990 até 30/08/2016, data esta em que ocorreu o seu falecimento. 17. Em 16/09/2016, invocando a união de facto com a beneficiária da pensão de sobrevivência, foi requerida pelo unido de facto pensão de sobrevivência e subsídio por morte. 18. Instado sobre a data do início da união de facto com a beneficiária da pensão cuja restituição integra o objeto do litígio, o requerente declarou à Entidade Demandada, ora Recorrente, em 15/11/2016, que a referida união ocorreu a partir do ano de 2008 e até 30/08/2016, data do seu respetivo óbito. 19. Em consequência, em 17/11/2016 a ora Recorrente remeteu à herança da beneficiária ofício em que invocou a mesma ter recebido indevidamente o montante de € 35.071,69, a título de pensão de sobrevivência, entre janeiro de 2008 e agosto de 2016, pedindo a regularização da dívida. 20. Perante a factualidade descrita, está em causa uma situação em que foi reconhecido o direito à pensão de sobrevivência da beneficiária, por ser cônjuge sobreviva, nos termos da al. a), do n.º 1, do artigo 40.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência (EPS), aprovado pelo D.L. n.º 142/73, de 31/03, na sua redação alterada, mas, em virtude de ter passado a viver em união de facto, verifica-se uma causa extintiva da sua qualidade de pensionista, nos termos do artigo 41.º e da al. a), do n.º 1, do artigo 47.º, ambos do EPS, cessando o direito ao recebimento da pensão de sobrevivência que a beneficiária adquiriria por morte do seu marido. 21. Tal determina que, a partir de 2008, data em que a beneficiária da pensão de sobrevivência passou a viver em união de facto, se verifique uma situação de recebimento indevido dessa pensão. 22. Situação de que a CGA apenas tomou conhecimento em 16/09/2016, quando foi requerida pensão de sobrevivência pela pessoa com quem a beneficiária vivia em situação de união de facto. 23. Não obstante estar em causa uma situação de recebimento indevido de dinheiros públicos, o enquadramento da situação factual não se subsume ao regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, o qual regula o regime jurídico da responsabilidade emergente do pagamento indevido de prestações da segurança social, pois que não está em causa o pagamento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social, em concretização da Lei das Bases Gerais do Sistema de Segurança Social. 24. Com efeito, extrai-se do artigo 1.º do D.L. n.º 133/88, de 20/04 o seu respetivo âmbito material de aplicação, ou seja, as situações jurídicas a que se aplica, a saber: (i) o recebimento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social [n.º 1]; (ii) o recebimento indevido de prestações pagas a título provisório ou de adiantamento no âmbito do sistema de segurança social [n.º 2]; (iii) a recuperação de montantes relativos a prestações ou comparticipações cuja gestão e pagamento se encontra entregue à responsabilidade das instituições de segurança social [n.º 3, a)]; (iv) o ressarcimento do valor de prestações da responsabilidade das entidades empregadoras, nomeadamente, no âmbito do artigo 63.º do D.L. n.º 220/2006, de 03/11, que aprova o regime jurídico de proteção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem [n.º 3, b)] e (v) as compensações retributivas a que se refere o artigo 305.º do Código de Trabalho, relativas ao período de redução do período normal de trabalho ou da suspensão do contrato de trabalho [n.º 3, c)]. 25. Do exposto, afigura-se que o D.L. n.º 133/88, de 20/04 tem uma intencionalidade inclusiva, de remeter para o seu respetivo regime todas as situações referentes à recuperação de quantias pagas indevidamente pela Segurança Social. 26. Embora com enormes conexões e proximidades, a situação jurídica em causa obtém regulação fora do sistema de segurança social, impedindo que a sua respetiva normatividade e, em especial, o regime relativo à responsabilidade pelo recebimento de prestações indevidas, aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, de que emerge a obrigação de restituição, seja aplicado ao litígio em presença, por aqui estar em causa o recebimento indevido de uma pensão de sobrevivência atribuída, não pelos organismos da Segurança Social, mas pela Caixa Geral de Aposentações. 27. Assim, assumindo-se que a situação jurídica do recebimento indevido de uma pensão de sobrevivência pela CGA, através da concessão de prestações mensais e sucessivas por esta entidade pública, tem grandes afinidades com o regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, da responsabilidade emergente pelo pagamento indevido de prestações do sistema da Segurança Social, desde logo, por, em ambos os casos, estar em causa a atribuição de prestações públicas periódicas, no âmbito de uma relação jurídica administrativa duradoura ou continuada, na verdade, a situação em presença não é regulada por este diploma legal, por não constituir uma prestação de segurança social nos termos da lei. 28. O que traduz que não só não lhe possa ser aplicada a sua disciplina, como que não exista um regime legal próprio relativo à restituição de prestações indevidas pagas pela CGA, que regule o regime da obrigação de restituir por parte de quem recebeu indevidamente essas prestações. 29. Daí o thema decidenduum do objeto do litígio e do presente recurso consista em saber qual o regime legal aplicável à restituição das prestações abonadas à beneficiária, a título de pensão de sobrevivência, em particular, no tocante ao regime da prescrição, por nenhum especificamente existir no ordenamento jurídico para este tipo de prestações. 30. O regime aplicado pelas instâncias consiste no D.L. n.º 155/92, de 28/08, que estabelece o regime da Administração Financeira do Estado, referente ao regime de realização e pagamento de despesas, no âmbito do qual se regula o regime da prescrição da obrigatoriedade de reposição de quantias indevidamente recebidas. 31. De acordo com o seu preâmbulo, o D.L. n.º 155/92, de 28/07, “finaliza a arquitectura legislativa da reforma orçamental e de contabilidade pública”, estabelecendo um novo regime de administração financeira do Estado e desenvolve os princípios aí estabelecidos na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei n.º 8/90, de 20/02), substituindo 31 diplomas fundamentais da contabilidade pública que vão desde a 3.ª Carta de Lei, de 1908, até à sua publicação. 32. De entre esses diplomas revogados encontra-se o D.L. 324/80 de 25/08, que regulava “a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”, procedendo, como expressamente se fez constar do respetivo Preâmbulo, a uma “revisão as disposições legais que regulamentam a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”. 33. Porém, o D.L. n.º 155/92, de 28/07, enquanto diploma regulador do novo regime de Administração Financeira do Estado, tem um âmbito de aplicação mais vasto, e integra na sua Secção IV, um Capítulo relativo à “Reposição de dinheiros públicos”, nele se referindo “à reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado” e não, expressa e unicamente, à reposição de quantias “recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”. 34. Assim dispõe o artigo 36.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, que: “1 – A reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado pode efectivar-se por compensação, por dedução não abatida ou por pagamento através de guia. 2 – As quantias recebidas pelos funcionários ou agentes da Administração Pública que devam reentrar nos cofres do Estado serão compensadas, sempre que possível, no abono seguinte de idêntica natureza. 3 – Quando não for praticável a reposição sob as formas de compensação ou dedução, será o quantitativo das reposições entregue nos cofres do Estado por meio de guia.”. 35. Nos termos do disposto no seu artigo 40.º, a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (n.º 1), sendo que o decurso deste prazo se interrompe ou suspende segundo as causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (n.º 2). 36. Além de o n.º 3, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/08, prever que os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 4, do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo D.L. n.º 4/2015, de 07/01. 37. Assim, no que se refere à obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, o artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, estabelece um prazo de prescrição de cinco anos (n.º 1), prazo que não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 168.º do CPA. 38. Resulta do regime legal de prescrição previsto no citado artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, que estando em condições de ser exercido o direito à reposição de verbas, o mesmo se aplica a qualquer montante de dinheiro público indevidamente recebido que deva reentrar nos cofres do Estado, quer resulte de meros atos jurídicos de pagamento, quer resulte de atos administrativos, definidores de qualquer relação jurídica obrigacional com as pessoas a quem o pagamento indevido foi dirigido, nomeadamente, beneficiários de pensões, funcionários ou agentes do Estado. 39. Neste sentido, se decidiu no Acórdão do STA, de 06/06/2018, Processo n.º 01614/15. 40. Deste modo, tem sido entendido por este STA, mesmo ao tempo da vigência do CPA/91, como no Acórdão do Pleno do STA, Processo n.º 01212/06, de 05/06/2008, que “O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.”. 41. Além de este STA também já ter decidido, ainda na vigência do anterior CPA, que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve cinco anos após o seu recebimento, a qual não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA (Acórdão do STA, Processo n.º 86/07, de 30/10/2007). 42. O regime previsto no artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/08 não faz depender o início da prescrição de qualquer outro requisito para a prescrição, senão o decurso do prazo de cinco anos a contar do recebimento das quantias. 43. Está em causa um regime que regula a reposição de quantias indevidamente pagas e recebidas, que se consubstancia numa “reposição de dinheiros públicos que devem reentrar nos cofres do Estado”, segundo os Acórdãos deste STA, de 21/11/2019, Processo n.º 01213/15.6BELRS e de 06/10/2021, Processo n.º 0351/14.7BECBR. 44. No que respeita à questão material controvertida, sobre o prazo de prescrição aplicável à restituição de quantias pagas a título de pensão paga pela Caixa Geral de Aposentações, a mesma já foi objeto de pronúncia, por diversas vezes, por parte da Secção Tributária deste STA, como no âmbito dos Processos n.ºs. 026676, de 17/04/2002; 01614/15, de 06/06/2018; 01213/15.6BELRS, de 21/11/2019; 01811/12.0BELRS, de 19/02/2020 e 0346/18.1BEVIS, de 13/07/2021. 45. Como decidido pela Secção Tributária deste STA, no Acórdão proferido no Processo n.º 026676, de 17/04/2002, o n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92 de 28/07, sob a epígrafe “Prescrição”, integrado na Secção relativa à restituição de dinheiros públicos, ao estabelecer que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, está a reportar-se a quantias recebidas, como deste preceito normativo resulta expressamente. 46. Tem entendido este STA que o decurso deste prazo de prescrição da reposição das quantias indevidamente ou a mais recebidas se suspende ou interrompe por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição e que a estas dívidas é aplicável o artigo 323.º do C.C. (cfr. Acórdão do STA, de 03/10/01, Proc. n.º 26.105), como no presente caso, em que as quantias foram abonadas diretamente à sua beneficiária. 47. Como também antes decidido por este STA, no aresto citado, “tal como a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, o artº 35º do mesmo diploma legal prevê, sobre a epígrafe «restituições», que o direito à restituição de quaisquer receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem direito a essa arrecadação prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que deram entrada nos cofres do Estado as quantias a restituir, salvo se for legalmente aplicável outro prazo mais curto. Parece pois claro que no regime de administração financeira do Estado regulado pelo Decreto-lei 155/92 se prevê um prazo de prescrição de cinco anos quer para obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos, quer para o direito de restituição de receitas, o que bem se compreende e a que não será, seguramente, alheia a ponderação de valores como a segurança e a certeza jurídicas.”. 48. Pelo que, se bem que se compreenda a alegação da Recorrente referente ao desconhecimento da situação jurídica da beneficiária e quanto ao momento em que pôde exercer o direito à restituição, a verdade é que, na ausência de um regime jurídico especial para a reposição de quantias abonadas indevidamente pela Caixa Geral de Aposentações, a lei geral referente à reposição de dinheiros públicos – D.L. n.º 155/92, de 28/07 – não estabelece como termo inicial do prazo de prescrição de cinco anos, o conhecimento da situação que determina a obrigação de restituir, mas antes, o recebimento das quantias, nos termos do disposto no n.º 1, do seu artigo 40.º. 49. Na ausência de lei própria, como ocorre no âmbito das quantias ou prestações pagas especificamente pela Segurança Social, cuja obrigação de restituição é regulada pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04 (o qual, de entre o mais, estabelece no seu artigo 16.º, n.º 2, b), que o prazo de um ano para a anulação do ato administrativo de atribuição das prestações é contado, em caso de alteração dos elementos declarativos, da qual tenham resultado as condições de atribuição da prestação, a partir da data da alteração), tem de se aplicar o regime geral de restituição de dinheiros públicos, previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07, não podendo ser o regime previsto e regulado no Código Civil, por não estarem em causa obrigações civis. 50. Daí que, estando em causa quantias indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações, a sua respetiva restituição tem de ocorrer sob a aplicação do regime de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, aplicando-se o prazo de prescrição de cinco anos e não o prazo geral, próprio das obrigações civis, de vinte anos, previsto no artigo 309.º do CC, como pugna a Recorrente, sendo o prazo contado nos termos em que a lei aplicável expressamente regula, isto é, a partir do recebimento da pensão que foi paga diretamente à sua beneficiária. 51. De resto, como defende o Ministério Público no parecer emitido, a matéria que está em causa nos autos reclama uma intervenção legislativa. 52. Com efeito, na ausência de regime legal específico relativo à responsabilidade de restituição de prestações a título de pensão, a alteração legislativa a empreender sempre poderá passar: (i) pelo alargamento do âmbito normativo do D.L. n.º 133/88, de 20/04, de forma a passar a contemplar também as prestações indevidamente pagas, inseridas no sistema previdencial, pela Caixa Geral de Aposentações ou, (ii) pela alteração da contagem do prazo legal de cinco anos, no n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, no sentido de se prever, especificamente para as pensões pagas pelas Caixa Geral de Aposentações, que o prazo de prescrição se conta a partir do facto da alteração dos elementos declarativos. 53. Uma alteração do regime legal poderá, decerto, contribuir para assegurar a maior efetividade do controle de legalidade dos atos de atribuição de pensões e dos respetivos factos extintivos do direito reconhecido. 54. Donde, no presente caso, sem que se possa imputar qualquer conduta omissiva ou negligente da Recorrente em promover a restituição das verbas abonadas a título de pensão de sobrevivência à beneficiária, por ter agido imediatamente após ter tomado conhecimento da situação de união de facto da beneficiária da pensão de sobrevivência pela morte do seu marido, extrai-se do regime legal aplicável do n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, que o prazo de prescrição é de cinco anos e que a data do recebimento da pensão constitui o seu termo inicial. 55. Tal prazo, por falta de regulação específica, interrompe-se nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (artigo 323.º, n.º 1, do CC), o que no caso não se verifica. 56. No que redunda que careça de fundamento o recurso interposto pela Recorrente, tendo o acórdão recorrido julgado de acordo com a lei e o direito, sendo forçoso concluir nos termos decididos. 57. Termos em que, não assiste razão à Recorrente, não incorrendo o acórdão recorrido no erro de julgamento de direito invocado. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso interposto pela Entidade Demandada, ora Recorrente, e em manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte. Custas a cargo da Recorrente. D.N. Lisboa, 16 de maio de 2024. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - José Francisco Fonseca da Paz.

Sumário

II- Tal determina que a partir da data em que a beneficiária da pensão de sobrevivência passou a viver em união de facto, se verifique uma situação de recebimento indevido dessa pensão.

III- Situação de que a CGA apenas tomou conhecimento anos mais tarde quando foi requerida pensão de sobrevivência pela pessoa com quem a beneficiária vivia em situação de união de facto.

IV- Não obstante estar em causa uma situação de recebimento indevido de dinheiros públicos, o enquadramento da situação factual não se subsume ao regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, o qual regula o regime jurídico da responsabilidade emergente do pagamento indevido de prestações de segurança social, pois que não está em causa o pagamento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social, em concretização da Lei das Bases Gerais do Sistema de Segurança Social.

V- Assumindo-se que a situação jurídica do recebimento indevido de uma pensão de sobrevivência pela CGA, através da concessão de prestações mensais e sucessivas por esta entidade pública, tem grandes afinidades com o regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, desde logo, por, em ambos os casos, estar em causa a atribuição de prestações públicas periódicas, no âmbito de uma relação jurídica administrativa duradoura ou continuada, na verdade, a situação em presença não é regulada por este diploma legal, por não constituir uma prestação de segurança social nos termos da lei.

VI- O que traduz que não só não lhe possa ser aplicada a sua disciplina, como que não exista um regime legal próprio relativo à restituição de prestações indevidas pagas pela CGA, que regule o regime da obrigação de restituir por parte de quem recebeu indevidamente essas prestações.

VII- O D.L. n.º 155/92, de 28/07, enquanto diploma regulador do regime de Administração Financeira do Estado, tem um âmbito de aplicação mais vasto que os regimes anteriores e integra na sua Secção IV, um Capítulo relativo à “Reposição de dinheiros públicos”, nele se referindo “à reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado” e não, expressa e unicamente, à reposição de quantias “recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”.

VIII- Nos termos do disposto no seu artigo 40.º, a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (n.º 1), sendo que o decurso deste prazo se interrompe ou suspende segundo as causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (n.º 2).

IX- Segundo o n.º 3, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/08, os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 4, do artigo 168.º do CPA.

X- Na ausência de lei própria, como ocorre no âmbito das quantias ou prestações pagas especificamente pela Segurança Social, cuja obrigação de restituição é regulada pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, tem de se aplicar o regime geral de restituição de dinheiros públicos, previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07, não podendo ser o regime previsto e regulado no Código Civil, por não estarem em causa obrigações civis.

XI- Daí que, estando em causa quantias indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações, a sua respetiva restituição tem de ocorrer sob a aplicação do regime de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, aplicando-se o prazo de prescrição de cinco anos e não o prazo geral, próprio das obrigações civis, de vinte anos, previsto no artigo 309.º do CC, sendo o prazo contado nos termos em que a lei aplicável expressamente regula, isto é, a partir do recebimento da pensão que foi paga diretamente à sua beneficiária.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, IP (CGA), devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA) do acórdão proferido em 19/03/2021, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), que negou provimento a recurso e confirmou a sentença, que julgara parcialmente procedente a ação administrativa proposta pelo Autor, BB.

2. Por saneador-sentença, de 04/01/2018, do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, a ação administrativa de impugnação de ato administrativo intentada pelo Autor, BB, na qualidade de único herdeiro e cabeça-de-casal da herança de AA, contra a Entidade Demandada, CGA, em que era pedida, a declaração da prescrição da obrigação de restituição da quantia de € 35.071,69, recebida a título de pensão de sobrevivência por sua Mãe, no período compreendido entre janeiro de 2008 e novembro de 2016 e a anulação da decisão emitida, que ordena essa devolução, foi julgada parcialmente procedente e, em consequência, declarada prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente pagas à referida beneficiária (respeitantes aos meses de janeiro de 2008 até 21/11/2011) e a manutenção da obrigação de reposição quanto ao restante período (até agosto de 2016).

3. Inconformada, a CGA recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), o qual, por acórdão de 19/03/2021, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão proferida em 1.ª instância.

4. É deste acórdão do TCAN que vem interposto o presente recurso de revista, em cujas alegações a Recorrente, CGA, conclui da seguinte forma:

“A) Com o devido respeito, andou mal o Tribunal “a quo” ao declarar “prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente pagas à beneficiária AA, referente aos meses de Janeiro de 2008 até 21/11/2011, mantendo-se a obrigação de reposição quanto ao restante período, até Agosto de 2016” por entender que “… a contagem do prazo de prescrição tem início na data do recebimento das quantias indevidamente pagas – cfr. artigo 40.º n.º 1 …” (do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho – e que “Não assiste razão à ré quando pretende situar o início da contagem de tal prazo na data em que teve conhecimento do facto extintivo da qualidade de pensionista, ou seja, da união de facto da beneficiária”.

B) De acordo com a previsão do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, doravante designado por EPS, “têm direito à pensão de sobrevivência como herdeiros hábeis dos contribuintes, verificados os requisitos que se estabelecem nos artigos seguintes:

a) Os cônjuges sobrevivos, os divorciados ou separados judicialmente de pessoas e bens e as pessoas que vivam em união de facto”.

C) - No n.º 1 do artigo 47.º do EPS, encontram-se previstas as causas extintivas da qualidade de pensionista, figurando em primeiro lugar o casamento ou união de facto.

D) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 191-B/79, de 25 de junho, que alterou, nomeadamente, a redação do artigo 40.º e artigo 41.º do EPS, foi acolhido o princípio da relevância das uniões de facto, de alguma forma equiparáveis à sociedade conjugal, de harmonia com a redação atual do artigo 2020.º do Código Civil.

E) E, sendo as uniões de facto equiparadas às uniões de direito (casamento) para efeitos de concessão de pensões de sobrevivência, por maioria de razão, deverão ser equiparadas ao casamento para efeitos de extinção do direito àquelas pensões.

F) Assim, em cumprimento do princípio da legalidade a que está vinculada, a Caixa, ora recorrente, suspendeu, e bem, o abono da pensão de sobrevivência da falecida e solicitou a reposição das verbas que lhe foram, indevidamente, pagas àquele título, no período que decorreu de janeiro de 2008 a agosto de 2016.

G) E, embora o companheiro da falecida, admita ter, com ela, vivido em situação análoga à dos cônjuges, o que colide com o direito daquela à pensão de sobrevivência por óbito do seu anterior marido, a recorrida (herança da falecida) impugna a existência da dívida à CAIXA, invocando a prescrição prevista no art.º 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, onde se estabelece que a obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos prescreve decorridos 5 anos após o seu recebimento.

H) Tal fundamento não tem condições de proceder uma vez que ao caso não é aplicável o prazo de prescrição previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, ao contrário do, também, entendido pelo Tribunal “a quo”.

I) Tal como ainda recentemente foi decidido, em situação idêntica, pelo Tribunal Central Administrativo Sul, Acórdão de 2015-07-10, proferido no âmbito do processo n.º 07577/14 (disponível na base de dados do IGFEJ em www.dgsi.pt):

“...na situação concreta dos presentes autos as quantias depositadas pela recorrente "Caixa……., I.P." na conta de depósito à ordem nº. …, constituída na Agência da ……… de Moura, não foram recebidas pela oponente/recorrida mas antes depositadas na conta de que a mesma era co-titular com a falecida AA ………. E sabendo a opoente/recorrida da proveniência de tais quantitativos não deveria efectuar o levantamento das importâncias pecuniárias em causa, as quais iam sendo creditadas pela recorrente em nome da falecida AA.

Por outras palavras, aquelas importâncias não se destinavam à oponente/recorrida mas ao pensionista entretanto falecido, pelo que a oponente/recorrida "levantou" tais importâncias e não as "recebeu", nenhuma relação jurídica havendo entre a mesma e a "Caixa …………, I.P.". Em consequência do acabado de mencionar, deve concluir-se que a situação concreta dos presentes autos não cabe na previsão do regime de reposição de dinheiros públicos previsto no dec.lei 155/92, de 28/7, assim não lhe sendo aplicável o prazo de prescrição de cinco anos consagrado no examinado artº.40, do mesmo diploma (cfr. ac.S.T.A.-2ª. Secção, 17/4/2002, rec.26676).

Arrematando, à dívida exequenda objecto do processo de execução fiscal nº.... aplica-se o prazo ordinário (vinte anos) de prescrição previsto na lei civil (cfr. Art.º.309, do C.Civil), e respectivas causas de suspensão e interrupção (cfr. artºs 318 e 323 e seg. do C.Civil), pelo que não ocorreu, na situação concreta dos presentes autos, a invocada prescrição.”

J) Devendo, como afirmado no citado Acórdão, concluir-se da exegese do regime da reposição de dinheiros públicos, previsto no Decreto-Lei n.º 115/92, de 28/07 que o mesmo tem aplicação, essencialmente, a funcionários ou agentes da Administração Pública, o que não é o caso da falecida que, apenas, adquiriu o direito à, sempre, referida pensão de sobrevivência por óbito do seu marido, subscritor da recorrente.

L) Note-se que as quantias em causa foram pagas pela ora recorrente, unicamente, no pressuposto de que a situação matrimonial da falecida se mantinha inalterada. E que, aquela omitiu, deliberadamente a alteração do seu estado, o que a não ter sucedido levaria a que a Caixa, vinculada, que está, ao princípio da legalidade, procedesse à extinção da qualidade de pensionista de sobrevivência daquela e solicitasse a reposição das verbas indevidamente abonadas àquele título.

M) Ou seja, o facto de não ter sido dado conhecimento à CGA da vivência em situação análoga à dos cônjuges originou que fosse indevidamente creditada a referida pensão – e os dinheiros públicos que lhe estão inerentes – relativas aos meses de janeiro de 2008 a agosto de 2016.

N) Pelo que, considera a Caixa, tal como foi decidido em Acórdão do TCASUL proferido em 2015/07/10, no processo de recurso n.º 07577/14, disponível na base de dados do ITIJ em WWW.DGSI.PT que “… à dívida exequenda objecto do processo de execução fiscal n.º ... aplica-se o prazo ordinário (vinte anos) de prescrição previsto na Lei Civil (cfr. art. 309.º do CC) e respectivas causas de suspensão e interrupção (arts. 318 e 323 e seg. do C.Civil), pelo que não ocorreu, na situação concreta dos presentes autos, a invocada prescrição.”

O) Note-se que, em termos gerais, o prazo de prescrição começa a correr no momento em que o direito pode ser exercido. Este princípio, contido na primeira parte do n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil, tem a sua justificação na própria razão do instituto da prescrição. A prescrição funda-se na inércia injustificada do credor, quando este, podendo exercer o seu direito de reclamar o crédito, opta por o não fazer. Por conseguinte, se a prescrição se funda na inércia do credor só a partir do momento em que este está em condições de o exercer é que faz sentido começar a contar o prazo que, uma vez preenchido, determinará a prescrição.

P) A prescrição é, pois, uma forma de extinção de direitos, que assenta na necessidade de pôr termo à incerteza sobre o seu exercício e na presunção do seu abandono por parte do respetivo titular.

Q) Na base do instituto da prescrição está, portanto, a negligência real ou presumida do titular do direito, que não o exercendo dentro do prazo fixado legítima a presunção de abandono desse exercício.

R) Não foi o que aconteceu com a CGA!

S) A CAIXA, por ofício com a ref.ª ...39, datado de 2016/11/17, informou a herança da beneficiária da pensão de sobrevivência acerca da incompatibilidade da situação de união de facto com o abono da pensão de sobrevivência bem como de que, deveria ser reposta a quantia de € 35.071,69 referente às pensões abonadas desde janeiro de 2008 a agosto de 2016.

T) O direito da Caixa “recuperar” as quantias indevidamente abonadas à falecida no período que decorreu entre janeiro de 2008 e agosto de 2011 não se encontra prescrito.

U) Segundo dispõe o n.º 1 do artigo 306.º do Código Civil “o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido…”. Ora, no caso, o direito da CGA, apenas, pôde ser exercido a partir do momento em que esta tomou conhecimento da situação.

V) E, como tivemos oportunidade de esclarecer, a CGA, apenas, teve conhecimento da situação quando foi abordada pelo requerente da pensão de sobrevivência por óbito da pensionista, em setembro de 2016, pelo que, só a partir desse ano se iniciou o prazo de prescrição aludido pela recorrida encontrando-se longe de estar prescrito o direito da CAIXA a ver repostas as quantias em causa.

X) Sendo certo que, até esse momento não havia ainda decorrido o prazo geral da prescrição previsto no artigo 306 do Código Civil, de 20 anos.

Z) Assim, não está prescrito o Direito da recorrente a ver reposta a quantia indevidamente abonada à recorrida, no período que decorreu de janeiro de 2008 a agosto de 2016, no total de €35.071,69, devendo improceder todas as conclusões constantes da decisão proferida pelo Tribunal “a quo”, carecendo totalmente de fundamento a prescrição parcial da dívida.

AA- Neste sentido, veja-se, também, embora no domínio do direito civil, a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça quanto à aplicação do disposto no art.º 306.º do Código Civil e ao momento do início da contagem da prescrição:

“I- Fundamento específico da prescrição é a negligência do titular do direito em exercitá-lo durante o período legalmente estabelecido, a qual faz presumir ou a renúncia ao direito ou, pelo menos, torna aquele indigno de protecção jurídica, a inércia negligente.

II- Ninguém pode exercer um direito que não conhece ter, que não sabe que lhe assiste. Se o desconhece e o prazo se escoou não se pode verdadeiramente falar de inércia (há apenas decurso dum lapso de tempo) e, menos ainda, de negligência, sendo que pela prescrição se sanciona a inércia negligente do titular do direito.

III- Não pode dizer-se que haja negligência da parte do titular dum direito em exercitá-lo enquanto ele o não pode fazer valer por causas objectivas, isto é, inerentes à condição do mesmo direito e na hipótese de o direito já ser exercitável, só pode ser impedido por motivos excepcionais, que são as causas suspensivas da prescrição. (…)”

(cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido em 2005-11-08, proc.º 3850/05, publicamente disponível na base de dados do IGFEJ em www.dgsi.pt).

AB- Pelo que prescrição parcial da dívida carece totalmente de fundamento!”.

Pede a procedência do recurso e a revogação da decisão recorrida.

5. O Recorrido BB não apresentou contra-alegações.

6. O presente recurso de revista foi admitido, por Acórdão proferido pela formação da apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 25/11/2021, com o fundamento de que, “pese embora a convergência decisória havida nas instâncias, em sintonia com a jurisprudência da 2.ª Secção - Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal [cfr. entre outros, os Acs. de 06.06.2018 - Proc. n.º 01614/15, de 03.07.2019 (Pleno) - Proc. n.º 01541/14.8BESNT, de 21.11.2019 - Proc. n.º 01213/15.6BELRS, de 19.02.2020 - Proc. n.º 01811/12.0BELRS, de 20.04.2020 - Proc. n.º 0592/07.3BESNT, de 28.10.2020 - Proc. n.º 0562/14.5BEBRG e de 13.07.2021 - Proc. n.º 0346/18.1BEVIS] temos que a questão objeto de dissídio envolve a realização de operações lógico-jurídicas de algum melindre e dificuldade, revelando-se complexa, reclamando a necessidade de emissão de concreta pronúncia sobre a temática por parte da 1.ª Secção - Contencioso Administrativo deste Supremo, tanto mais que se trata de questão repetível ou suscetível de ser recolocada em casos futuros, relativamente à qual inexiste linha jurisprudencial da 1.ª Secção, pelo que deve considerar-se a problemática como de importância fundamental, a justificar a admissão da revista.”.

7. O Ministério Público junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso, referindo que “(...) Tendo presente o idêntico propósito das prestações abonadas pelas duas Entidades Públicas (IGFSS, IP e CGA, IP) pela eventualidade morte, prestações sociais comuns aos funcionários públicos, subscritores ou não da CGA, IP, e aos trabalhadores por conta de outrem e independentes, creio que o seu recebimento indevido por beneficiários de ambos os sistemas previdenciais deve submeter-se ao mesmo regime, que é o especialmente consagrado no Regime de Responsabilidade Emergente do Recebimento de Prestações Indevidas (RRERPI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril. Regime para o qual remete o artigo 60.º n.º 2 da Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, diploma de expressa aplicação subsidiária ex vi artigo 28.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro. (…) Acresce que o RRERPI prevê no seu artigo 3.º a obrigatoriedade da reposição da totalidade das prestações, no caso de o seu indevido abono ficar a dever-se a alteração das condições da sua atribuição cujo conhecimento dependa de informação dos interessados. No caso de pensão de sobrevivência, a união de facto do beneficiário constitui um facto extintivo do direito ao seu recebimento. Consultado o artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de Março, na redacção actual introduzida pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de Junho, resulta evidente que, entre todas as causas extintivas, é precisamente a união de facto que os serviços não podem, por impulso próprio, provar e declarar. Por isso, é inadequado imputar-se aos serviços processadores e prestadores das pensões de sobrevivência desleixo, negligência ou desinteresse na recuperação e cobrança das quantias indevidamente recebidas – pressupostos do instituto da prescrição – por superveniência de uma união de facto, cuja comunicação constitui obrigação do beneficiário e cuja omissão é passível de integrar ilícito criminal ou contra-ordenacional, nos termos do artigo 80.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro. (…) deve ser convocado e aplicado à prescrição da obrigação de restituir pensões de sobrevivência indevidamente abonadas pela CGA, IP, o mesmo regime das pensões de sobrevivência indevidamente pagas pelo IGFSS, IP, consagrado no artigo 13º, do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de Abril. A ser assim, colherá a convocação da norma do artigo 306º, do Código Civil feita pela Recorrente CGA, IP, não já quanto à determinação do dies a quo do termo inicial do decurso do prazo de prescrição de cinco anos, mas sim quanto ao seu termo final, que coincidirá com o limite fixado para o prazo ordinário, no artigo 309º, do mesmo Código.”.

8. O processo vai, com os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

9. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o Acórdão do TCAN, ao julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença do TAF do Porto, incorreu em erro de julgamento de direito ao aplicar à reposição das prestações indevidamente pagas pela CGA, a título de pensão de sobrevivência, o regime de prescrição previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07, ou se, pelo contrário, deveria ter aplicado o regime geral da prescrição, decorrente do artigo 309.º do Código Civil, quanto ao prazo de prescrição e ao modo de contagem deste prazo, quanto ao seu termo inicial.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

10. O acórdão recorrido, por reporte aos factos julgados provados na sentença da 1.ª instância, deu como provados os seguintes factos:

“1. O autor é cabeça-de-casal na herança aberta por óbito de sua mãe, AA, da qual foi declarado único herdeiro – cfr. certidão do título de habilitação de herdeiros, celebrado em ../../2017 na Conservatória do Registo Civil ..., junto como documento n.º 1 da petição inicial (PI), a fls. 17 a 19 do processo em suporte físico, a que se referem todas adiante indicadas sem outra referência;

2. AA nasceu em ../../1944 e casou com CC em 24/07/1996, casamento que foi dissolvido por óbito do marido em 10/06/1990 – cfr. certidão de assento de nascimento constante de fls. 68 a 70 do processo administrativo apenso (PA);

3. AA foi abonada de pensão de sobrevivência, por óbito de seu marido CC, desde 10/06/1990 até 30/08/2016, no montante mensal de € 1.220,51 – por acordo das partes;

4. Em 14/01/2013, foi emitida declaração médica, relativa a AA, do seguinte teor – cfr. declaração a fls. 24 dos autos:

“Para os efeitos tidos como convenientes declaro que a paciente acima identificada tem doença neurológica degenerativa progressiva caracterizada por rigidez generalizada, de predomínio axial, paresia dos movimentos oculares extrínsecos verticais, bradicinesia global e segmentar, marcha atáxica de base alargada e síndrome cerebeloso estático.

A situação enquadra-se no espectro das atrofias de múltiplos sistemas tendendo para a paralisia supra-nuclear progressiva.

Não tem marcha independente necessitando de apoio de terceira pessoa para as actividades de vida diária. É de esperar agravamento progressivo”;

5. Em 20/02/2014, AA outorgou procuração, na qual declarou constituir seu bastante procurador DD, conferindo-lhe poderes para a representar nos actos e negócios aí descritos, bem como, termo de autenticação, na qual se exarou, designadamente, o seguinte – cfr. procuração e termo de autenticação juntos a fls. 28 a 36 dos autos:

“No dia vinte de Fevereiro de 2014 (...) perante mim (...), expressamente autorizada pela Notária (...), compareceu como outorgante AA (...)

Que para fins de autenticação, me apresentou a procuração anexa, declarando estar inteirada do seu conteúdo e que a mesma exprime a sua vontade.

Este termo foi lido e o seu conteúdo explicado ao outorgante na sua presença o qual não assina por declarar não o poder fazer, estando a seu rogo assinado por EE (...)

Rogo que a rogante confirmou neste mesmo acto”;

6. Em 03/03/2014, na sequência de apresentação a Junta Médica, foi emitido atestado médico de incapacidade multiuso, comprovativo de que AA era, à data, portadora de deficiência que lhe confere uma incapacidade permanente global de 95% - cfr. atestado a fls. 26 dos autos;

7. Em 20/08/2014, foi emitida declaração médica, relativa a AA, da qual consta, designadamente, o seguinte – cfr. declaração a fls. 25 dos autos:

“(...) se encontra doente padecendo de doença neurológica progressiva caracterizada por rigidez generalizada de predomínio axial, paresia dos movimentos oculares extrínsecos verticais, bradicinesia global e segmentar (...) necessitando de apoio e tratamento domiciliário”;

8. Em 27/03/2017, em resposta a pedido de informação médica, a Unidade Local de Saúde de Matosinhos, EPE, transcreveu informação prestada pelo Director de Serviços de Neurologia do seguinte teor – cfr. documento de fls. 57 dos autos:

“O diagnóstico de Paralisia Supranuclear Progressiva está expresso pela primeira vez no processo clínico em consulta datada de 10-02-2010”;

9. AA faleceu em 30/08/2016 – cfr. certidão de assento de óbito constante de fls. 53 a 54 do PA;

10. Em 16/09/2016, DD apresentou à ré requerimento de pensão de sobrevivência e subsídio por morte, relativo a AA – cfr. requerimento de fls. 52 do PA;

11. Em 04/11/2016, os Directores da ré, por delegação de poderes do Conselho Directivo, apuseram o despacho “Concordamos” na informação referente à pensão de sobrevivência atribuída a DD – cfr. informação de fls. 80 e 81 do PA;

12. Em 04/11/2016, a ré emitiu ofício, com a referência ...1, dirigido a DD, do qual consta, designadamente, o seguinte – cfr. ofício de fls. 86 e 87 do PA:

“Informo V. Exa. de que (...) foi-lhe fixada a pensão mensal de €1.220,61, valor correspondente a 100,00% da pensão de sobrevivência, sendo esta igual a metade da pensão de aposentação/reforma que competia ao utente em destaque em 2016-08-30.”;

13. Por ofício da ré, datado de 07/11/2016, endereçado a DD, referindo que, “Em presença do requerimento acima mencionado, e de forma a regularizar a situação da pensão de sobrevivência”, foram solicitadas informações quanto à “data de início da união de facto com a pensionista AA” – cfr. ofício de fls. 88 do PA;

14. Por declaração subscrita em 15/11/2016, em resposta ao ofício indicado no ponto antecedente, DD declarou, designadamente, que “(...) a partir do ano de 2008 até 30 de Agosto de 2016 passou a residir, conviver, dormir, fazer suas refeições receber amigos e ter toda a vida conjugal e familiar com a referida companheira, ou seja, numa situação de união de facto” – cfr. declaração de fls. 89 do PA;

15. AA e DD viveram em união de facto entre data não concretamente apurada do ano de 2008 e 30/08/2016 – por acordo das partes e documentos de fls. 62, 74 e 89 do PA;

16. A ré remeteu à “HERANÇA DE AA” ofício, datado de 17/11/2016, com a referência ...39, do qual consta, designadamente, o seguinte – cfr. ofício de fls. 38 e 39 dos autos:

“Assunto: Dívida à Caixa Geral de Aposentações

Face à alteração da sua situação perante a Caixa Geral de Aposentações, informo V. Exa. de que foi-lhe indevidamente pago o montante de €35071,69, a título de pensão de sobrevivência, nos meses de Janeiro de 2008 a Agosto de 2016.

Assim, solicito a V. Exa. se digne regularizar a dívida acima referenciada junto da Caixa Geral de Aposentações, no prazo de 30 dias, contados da data de recepção da presente notificação, por uma das seguintes formas, findo o qual esta Caixa se reserva o direito de accionar os mecanismos legais ao seu dispor (...)

Chama-se a atenção para o facto de, esgotado o referido prazo, nos termos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de Junho, as dívidas à CGA estarem sujeitas à aplicação de juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal.”;

17. O ofício indicado no ponto anterior foi recebido por DD no dia 21/11/2016 – por acordo das partes.

Factos não provados.

Não existem factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de Direito.»

DE DIREITO

11. Importa entrar na análise do fundamento do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Entidade Demandada, ora Recorrente, nas conclusões da alegação do recurso.

12. No presente recurso vem a Recorrente pôr em crise o acórdão proferido pelo TCA Norte, que negou provimento ao recurso, mantendo a sentença proferida pelo TAF do Porto, que julgou a ação parcialmente procedente e declarou prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente pagas à beneficiária, referentes a pensão de sobrevivência, no período entre janeiro de 2008 e 21 de novembro de 2011, com a obrigação de reposição, a partir desta data, até agosto de 2016, discordando da aplicação do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07 e a sua conjugação com o artigo 306.º do CC.

13. Dirige a Recorrente o erro ao Acórdão recorrido ao defender que a contagem do prazo de prescrição tem início na data do recebimento das quantias indevidamente pagas, segundo o n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07.

14. Também invoca que, conhecida a situação do recebimento indevido, foi pedida a restituição das quantias abonadas, a partir de janeiro de 2008, sendo a herança da beneficiária da pensão de sobrevivência informada para a reposição da quantia de € 35.071,69, referentes às pensões abonadas desde janeiro de 2008 até agosto de 2016, não sendo aplicável o prazo de prescrição previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07.

15. Sustenta a Recorrente que apenas teve conhecimento da situação quando foi abordada pelo requerente da pensão de sobrevivência por óbito da beneficiária, pelo que, só a partir dessa data é que pode exercer o seu direito, data em que se iniciou o prazo de prescrição, de vinte anos, nos termos dos artigos 306.º e 309.º do CC, o qual entende ainda não ter ocorrido.

16. Tendo presente a factualidade apurada pelas instâncias, resulta dos factos provados que a beneficiária da pensão de sobrevivência foi abonada dessa pensão, por óbito do seu marido, desde 10/06/1990 até 30/08/2016, data esta em que ocorreu o seu falecimento.

17. Em 16/09/2016, invocando a união de facto com a beneficiária da pensão de sobrevivência, foi requerida pelo unido de facto pensão de sobrevivência e subsídio por morte.

18. Instado sobre a data do início da união de facto com a beneficiária da pensão cuja restituição integra o objeto do litígio, o requerente declarou à Entidade Demandada, ora Recorrente, em 15/11/2016, que a referida união ocorreu a partir do ano de 2008 e até 30/08/2016, data do seu respetivo óbito.

19. Em consequência, em 17/11/2016 a ora Recorrente remeteu à herança da beneficiária ofício em que invocou a mesma ter recebido indevidamente o montante de € 35.071,69, a título de pensão de sobrevivência, entre janeiro de 2008 e agosto de 2016, pedindo a regularização da dívida.

20. Perante a factualidade descrita, está em causa uma situação em que foi reconhecido o direito à pensão de sobrevivência da beneficiária, por ser cônjuge sobreviva, nos termos da al. a), do n.º 1, do artigo 40.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência (EPS), aprovado pelo D.L. n.º 142/73, de 31/03, na sua redação alterada, mas, em virtude de ter passado a viver em união de facto, verifica-se uma causa extintiva da sua qualidade de pensionista, nos termos do artigo 41.º e da al. a), do n.º 1, do artigo 47.º, ambos do EPS, cessando o direito ao recebimento da pensão de sobrevivência que a beneficiária adquiriria por morte do seu marido.

21. Tal determina que, a partir de 2008, data em que a beneficiária da pensão de sobrevivência passou a viver em união de facto, se verifique uma situação de recebimento indevido dessa pensão.

22. Situação de que a CGA apenas tomou conhecimento em 16/09/2016, quando foi requerida pensão de sobrevivência pela pessoa com quem a beneficiária vivia em situação de união de facto.

23. Não obstante estar em causa uma situação de recebimento indevido de dinheiros públicos, o enquadramento da situação factual não se subsume ao regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, o qual regula o regime jurídico da responsabilidade emergente do pagamento indevido de prestações da segurança social, pois que não está em causa o pagamento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social, em concretização da Lei das Bases Gerais do Sistema de Segurança Social.

24. Com efeito, extrai-se do artigo 1.º do D.L. n.º 133/88, de 20/04 o seu respetivo âmbito material de aplicação, ou seja, as situações jurídicas a que se aplica, a saber: (i) o recebimento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social [n.º 1]; (ii) o recebimento indevido de prestações pagas a título provisório ou de adiantamento no âmbito do sistema de segurança social [n.º 2]; (iii) a recuperação de montantes relativos a prestações ou comparticipações cuja gestão e pagamento se encontra entregue à responsabilidade das instituições de segurança social [n.º 3, a)]; (iv) o ressarcimento do valor de prestações da responsabilidade das entidades empregadoras, nomeadamente, no âmbito do artigo 63.º do D.L. n.º 220/2006, de 03/11, que aprova o regime jurídico de proteção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem [n.º 3, b)] e (v) as compensações retributivas a que se refere o artigo 305.º do Código de Trabalho, relativas ao período de redução do período normal de trabalho ou da suspensão do contrato de trabalho [n.º 3, c)].

25. Do exposto, afigura-se que o D.L. n.º 133/88, de 20/04 tem uma intencionalidade inclusiva, de remeter para o seu respetivo regime todas as situações referentes à recuperação de quantias pagas indevidamente pela Segurança Social.

26. Embora com enormes conexões e proximidades, a situação jurídica em causa obtém regulação fora do sistema de segurança social, impedindo que a sua respetiva normatividade e, em especial, o regime relativo à responsabilidade pelo recebimento de prestações indevidas, aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, de que emerge a obrigação de restituição, seja aplicado ao litígio em presença, por aqui estar em causa o recebimento indevido de uma pensão de sobrevivência atribuída, não pelos organismos da Segurança Social, mas pela Caixa Geral de Aposentações.

27. Assim, assumindo-se que a situação jurídica do recebimento indevido de uma pensão de sobrevivência pela CGA, através da concessão de prestações mensais e sucessivas por esta entidade pública, tem grandes afinidades com o regime aprovado pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04, da responsabilidade emergente pelo pagamento indevido de prestações do sistema da Segurança Social, desde logo, por, em ambos os casos, estar em causa a atribuição de prestações públicas periódicas, no âmbito de uma relação jurídica administrativa duradoura ou continuada, na verdade, a situação em presença não é regulada por este diploma legal, por não constituir uma prestação de segurança social nos termos da lei.

28. O que traduz que não só não lhe possa ser aplicada a sua disciplina, como que não exista um regime legal próprio relativo à restituição de prestações indevidas pagas pela CGA, que regule o regime da obrigação de restituir por parte de quem recebeu indevidamente essas prestações.

29. Daí o thema decidenduum do objeto do litígio e do presente recurso consista em saber qual o regime legal aplicável à restituição das prestações abonadas à beneficiária, a título de pensão de sobrevivência, em particular, no tocante ao regime da prescrição, por nenhum especificamente existir no ordenamento jurídico para este tipo de prestações.

30. O regime aplicado pelas instâncias consiste no D.L. n.º 155/92, de 28/08, que estabelece o regime da Administração Financeira do Estado, referente ao regime de realização e pagamento de despesas, no âmbito do qual se regula o regime da prescrição da obrigatoriedade de reposição de quantias indevidamente recebidas.

31. De acordo com o seu preâmbulo, o D.L. n.º 155/92, de 28/07, “finaliza a arquitectura legislativa da reforma orçamental e de contabilidade pública”, estabelecendo um novo regime de administração financeira do Estado e desenvolve os princípios aí estabelecidos na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei n.º 8/90, de 20/02), substituindo 31 diplomas fundamentais da contabilidade pública que vão desde a 3.ª Carta de Lei, de 1908, até à sua publicação.

32. De entre esses diplomas revogados encontra-se o D.L. 324/80 de 25/08, que regulava “a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”, procedendo, como expressamente se fez constar do respetivo Preâmbulo, a uma “revisão as disposições legais que regulamentam a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”.

33. Porém, o D.L. n.º 155/92, de 28/07, enquanto diploma regulador do novo regime de Administração Financeira do Estado, tem um âmbito de aplicação mais vasto, e integra na sua Secção IV, um Capítulo relativo à “Reposição de dinheiros públicos”, nele se referindo “à reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado” e não, expressa e unicamente, à reposição de quantias “recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado”.

34. Assim dispõe o artigo 36.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, que:

“1- A reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado pode efectivar-se por compensação, por dedução não abatida ou por pagamento através de guia.

2- As quantias recebidas pelos funcionários ou agentes da Administração Pública que devam reentrar nos cofres do Estado serão compensadas, sempre que possível, no abono seguinte de idêntica natureza.

3- Quando não for praticável a reposição sob as formas de compensação ou dedução, será o quantitativo das reposições entregue nos cofres do Estado por meio de guia.”.

35. Nos termos do disposto no seu artigo 40.º, a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (n.º 1), sendo que o decurso deste prazo se interrompe ou suspende segundo as causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (n.º 2).

36. Além de o n.º 3, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/08, prever que os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 4, do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo D.L. n.º 4/2015, de 07/01.

37. Assim, no que se refere à obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, o artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, estabelece um prazo de prescrição de cinco anos (n.º 1), prazo que não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 168.º do CPA.

38. Resulta do regime legal de prescrição previsto no citado artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, que estando em condições de ser exercido o direito à reposição de verbas, o mesmo se aplica a qualquer montante de dinheiro público indevidamente recebido que deva reentrar nos cofres do Estado, quer resulte de meros atos jurídicos de pagamento, quer resulte de atos administrativos, definidores de qualquer relação jurídica obrigacional com as pessoas a quem o pagamento indevido foi dirigido, nomeadamente, beneficiários de pensões, funcionários ou agentes do Estado.

39. Neste sentido, se decidiu no Acórdão do STA, de 06/06/2018, Processo n.º 01614/15.

40. Deste modo, tem sido entendido por este STA, mesmo ao tempo da vigência do CPA/91, como no Acórdão do Pleno do STA, Processo n.º 01212/06, de 05/06/2008, que “O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.”.

41. Além de este STA também já ter decidido, ainda na vigência do anterior CPA, que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve cinco anos após o seu recebimento, a qual não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA (Acórdão do STA, Processo n.º 86/07, de 30/10/2007).

42. O regime previsto no artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/08 não faz depender o início da prescrição de qualquer outro requisito para a prescrição, senão o decurso do prazo de cinco anos a contar do recebimento das quantias.

43. Está em causa um regime que regula a reposição de quantias indevidamente pagas e recebidas, que se consubstancia numa “reposição de dinheiros públicos que devem reentrar nos cofres do Estado”, segundo os Acórdãos deste STA, de 21/11/2019, Processo n.º 01213/15.6BELRS e de 06/10/2021, Processo n.º 0351/14.7BECBR.

44. No que respeita à questão material controvertida, sobre o prazo de prescrição aplicável à restituição de quantias pagas a título de pensão paga pela Caixa Geral de Aposentações, a mesma já foi objeto de pronúncia, por diversas vezes, por parte da Secção Tributária deste STA, como no âmbito dos Processos n.ºs. 026676, de 17/04/2002; 01614/15, de 06/06/2018; 01213/15.6BELRS, de 21/11/2019; 01811/12.0BELRS, de 19/02/2020 e 0346/18.1BEVIS, de 13/07/2021.

45. Como decidido pela Secção Tributária deste STA, no Acórdão proferido no Processo n.º 026676, de 17/04/2002, o n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92 de 28/07, sob a epígrafe “Prescrição”, integrado na Secção relativa à restituição de dinheiros públicos, ao estabelecer que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, está a reportar-se a quantias recebidas, como deste preceito normativo resulta expressamente.

46. Tem entendido este STA que o decurso deste prazo de prescrição da reposição das quantias indevidamente ou a mais recebidas se suspende ou interrompe por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição e que a estas dívidas é aplicável o artigo 323.º do C.C. (cfr. Acórdão do STA, de 03/10/01, Proc. n.º 26.105), como no presente caso, em que as quantias foram abonadas diretamente à sua beneficiária.

47. Como também antes decidido por este STA, no aresto citado, “tal como a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, o artº 35º do mesmo diploma legal prevê, sobre a epígrafe «restituições», que o direito à restituição de quaisquer receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem direito a essa arrecadação prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que deram entrada nos cofres do Estado as quantias a restituir, salvo se for legalmente aplicável outro prazo mais curto. Parece pois claro que no regime de administração financeira do Estado regulado pelo Decreto-lei 155/92 se prevê um prazo de prescrição de cinco anos quer para obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos, quer para o direito de restituição de receitas, o que bem se compreende e a que não será, seguramente, alheia a ponderação de valores como a segurança e a certeza jurídicas.”.

48. Pelo que, se bem que se compreenda a alegação da Recorrente referente ao desconhecimento da situação jurídica da beneficiária e quanto ao momento em que pôde exercer o direito à restituição, a verdade é que, na ausência de um regime jurídico especial para a reposição de quantias abonadas indevidamente pela Caixa Geral de Aposentações, a lei geral referente à reposição de dinheiros públicos – D.L. n.º 155/92, de 28/07 – não estabelece como termo inicial do prazo de prescrição de cinco anos, o conhecimento da situação que determina a obrigação de restituir, mas antes, o recebimento das quantias, nos termos do disposto no n.º 1, do seu artigo 40.º.

49. Na ausência de lei própria, como ocorre no âmbito das quantias ou prestações pagas especificamente pela Segurança Social, cuja obrigação de restituição é regulada pelo D.L. n.º 133/88, de 20/04 (o qual, de entre o mais, estabelece no seu artigo 16.º, n.º 2, b), que o prazo de um ano para a anulação do ato administrativo de atribuição das prestações é contado, em caso de alteração dos elementos declarativos, da qual tenham resultado as condições de atribuição da prestação, a partir da data da alteração), tem de se aplicar o regime geral de restituição de dinheiros públicos, previsto no D.L. n.º 155/92, de 28/07, não podendo ser o regime previsto e regulado no Código Civil, por não estarem em causa obrigações civis.

50. Daí que, estando em causa quantias indevidamente pagas pela Caixa Geral de Aposentações, a sua respetiva restituição tem de ocorrer sob a aplicação do regime de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, aplicando-se o prazo de prescrição de cinco anos e não o prazo geral, próprio das obrigações civis, de vinte anos, previsto no artigo 309.º do CC, como pugna a Recorrente, sendo o prazo contado nos termos em que a lei aplicável expressamente regula, isto é, a partir do recebimento da pensão que foi paga diretamente à sua beneficiária.

51. De resto, como defende o Ministério Público no parecer emitido, a matéria que está em causa nos autos reclama uma intervenção legislativa.

52. Com efeito, na ausência de regime legal específico relativo à responsabilidade de restituição de prestações a título de pensão, a alteração legislativa a empreender sempre poderá passar: (i) pelo alargamento do âmbito normativo do D.L. n.º 133/88, de 20/04, de forma a passar a contemplar também as prestações indevidamente pagas, inseridas no sistema previdencial, pela Caixa Geral de Aposentações ou, (ii) pela alteração da contagem do prazo legal de cinco anos, no n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, no sentido de se prever, especificamente para as pensões pagas pelas Caixa Geral de Aposentações, que o prazo de prescrição se conta a partir do facto da alteração dos elementos declarativos.

53. Uma alteração do regime legal poderá, decerto, contribuir para assegurar a maior efetividade do controle de legalidade dos atos de atribuição de pensões e dos respetivos factos extintivos do direito reconhecido.

54. Donde, no presente caso, sem que se possa imputar qualquer conduta omissiva ou negligente da Recorrente em promover a restituição das verbas abonadas a título de pensão de sobrevivência à beneficiária, por ter agido imediatamente após ter tomado conhecimento da situação de união de facto da beneficiária da pensão de sobrevivência pela morte do seu marido, extrai-se do regime legal aplicável do n.º 1, do artigo 40.º do D.L. n.º 155/92, de 28/07, que o prazo de prescrição é de cinco anos e que a data do recebimento da pensão constitui o seu termo inicial.

55. Tal prazo, por falta de regulação específica, interrompe-se nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (artigo 323.º, n.º 1, do CC), o que no caso não se verifica.

56. No que redunda que careça de fundamento o recurso interposto pela Recorrente, tendo o acórdão recorrido julgado de acordo com a lei e o direito, sendo forçoso concluir nos termos decididos.

57. Termos em que, não assiste razão à Recorrente, não incorrendo o acórdão recorrido no erro de julgamento de direito invocado.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso interposto pela Entidade Demandada, ora Recorrente, e em manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte.

Custas a cargo da Recorrente.

D. N.

Lisboa, 16 de maio de 2024. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - José Francisco Fonseca da Paz.

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I- RELATÓRIO