190/1985 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 190/85 Processo n.º 166/84. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. Acordam no Tribunal Constitucional: Enquadramento da questão 1 — A., B. e C., interpuseram para o Su­premo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação da Reso­lução do Conselho de Ministros n.º 186/81, de 6 de Agosto, publicada no Diário da República, 1. a série, de 20 de Agosto, que os exonerou, por conveniência de serviço, nos termos do Decreto-Lei n.º 356/79, de 31 de Agosto, de administradores por parte do Estado na D., S. A. R. L. Na petição de recurso e nas alegações finais produziram, no essencial, o seguinte conjunto conclusivo: A decisão recorrida não se mostra devidamente fundamentada, nos termos e para os fins do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho; O Decreto-Lei n.º 356/79, de 31 de Agosto, invocado naquela decisão, não é aplicável aos recorrentes, porque não desempenhavam funções na administração pública, em institutos autónomos ou em empresas públicas, mas sim numa sociedade de direito privado; Está, portanto, a decisão recorrida inquinada de vício de forma, por falta de fundamentação, e do vício de violação da lei, por errada invocação e aplicação do Decreto--Lei n.º 356/79; Consequentemente, deve ser concedido provimento ao recurso decretando-se a anulação da identificada Resolução do Conselho de Ministros. 2 — Por acórdão de 10 de Maio de 1984, o Supremo Tribunal Administrativo, recusando a aplicação do artigo 1.º do Decreto-Lei e do Decreto-Lei n.º 10-A/80, de 18 de Fevereiro, por inconstitucionalidade orgânica, concedeu provimento ao recurso e, em consequência anulou a resolução impugnada, na parte em que aos recorrentes se refere. Para atingir esta conclusão ateve-se, o referenciado acórdão, as princi pais e seguintes razões: O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, ao impor a fundamentação de determinados actos, como que revigorou o direito ao recurso contencioso previsto na Constituição, acrescentando algo de importante às possibilidades práticas do seu efectivo e útil exercício; E sendo assim, o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, ao permitir que os tipos de actos nele previstos podem ser fundamentados com a simples invocação da conveniência de serviço, inutilizou praticamente o objectivo consignado no referido artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, que, como se sabe, não se satisfaz com fundamentações gerais e abstracta O que significa, afinal, que o mesmo Decreto-Lei n.º 356/79, veio dispor sobre matéria que respeita ao exercício de um direito constitucionalmente garantido e, portanto, em domínio que estava reservado à competência da Assembleia da República pela alínea c), do artigo 167.º da Constituição da República, na redacção em vigor à data da prática do acto recorrido; E isto porque, como no acórdão do Supremo Tribunal Ad­ministrativo de 2 de Dezembro de 1983 (recurso n.º 15 320/15 735) se sublinhou, a pertinência de uma norma à matéria de direitos, liberdades e garantias, para os efeitos da­quele preceito, não exige, ao que se afigura, que a mesma dis­ponha, imediata e formalmente, sobre um direito, liberdade ou garantia, bastando que tenha uma íntima conexão com os interesses por um deles tutelado, em termos de implicar, pelo menos de modo significativo, com o respectivo exercício; É, pois, de concluir que o mencionado Decreto-Lei n.º 356/79 publicado sem autorização legislativa da Assembleia da República — infringiu o referido artigo 167.º, alínea c), da Constituição, sendo, por isso, organicamente inconstitucional; Certo que a Assembleia da República, através da Resolução n.º 180/80, publicada na 1. a série do Diário da República, de 2 de Junho de 1980, ratificou o Decreto-Lei n.º 10-A/80, de 18 de Fevereiro, que revogou o Decreto-Lei n.º 502-E/79, de 22 de Dezembro e repôs em vigor o Decreto-Lei n.º 356/79; Mas a verdade é que, como no já citado Acórdão de 2 de De­zembro de 1983, se conclui, «só releva a recusa de ratificação e não essa ratificação ainda que expressa — a qual, ao fim e ao cabo, deixa tudo na mesma»; Logo tem de assentar-se em que a referenciada ratificação não teve a virtualidade de sanar a inconstitucionalidade orgânica de que o Decreto-Lei n.º 356/79 enferma; E sendo organicamente inconstitucional, não pode o mesmo di­ploma servir de suporte à resolução impugnada, na medida em que o Tribunal a não pode aplicar, por força do artigo 207.º da Constituição; Termos em que, recusando a aplicação do artigo 1.º do Decreto--Lei n.º 356/79 e do Decreto-Lei n.º 10-A/80, por inconsti­tucionalidade orgânica, concedem provimento ao recurso e, em consequência, anulam a resolução impugnada na parte sob jul­gamento. 3 — Nos termos do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, da Constituição e 69.º, 70.º, n.º 1, alínea a), 71.º e 72.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público do assinalado acórdão, recurso para o Tribunal Constitucional, restrito à questão da inconstitucionalidade nele apreciada. Nas alegações produzidas pelo Ex. mo Procurador-Geral da República Adjunto, sustenta-se que ao recurso deve ser negado provimento, bastando para tanto o juízo de inconstitucionalidade orgânica do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, e do Decreto-Lei n.º 10-A/80. Os recorridos não contralegaram. Corridos os vistos de lei importa apreciar e decidir. Fundamentação legal 1 — Não existia no direito administrativo português até à publicação do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, qualquer preceito de aplicação geral que impusesse à Administração o dever de fundamentar, e daí a aplicação pela nossa jurisprudência do princípio pas de motivation sans texte. Com a entrada em vigor daquele diploma, o quadro legal preexistente foi significativamente alterado, sendo reforçadas de modo expressivo as garantias de legalidade administrativa e os direitos individuais perante a Administração Pública. Enumeraram-se os actos administrativos para os quais se exige sempre fundamentação, devendo esta «ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, que neste caso constituirão parte integrante do respectivo acto». De outro lado, prescreveu-se ser «equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto» (cf. artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77). O ordenamento legal assim estabelecido veio a ser objecto de explici tação, operada através do Decreto-Lei n.º 356/79, de 31 de Agosto. Como justificação das disposições constitutivas do seu articulado, alinharam-se os seguintes considerandos preambulares: Importa, no entanto, explicitar o alcance do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, a fim de pôr cobro a dúvidas surgidas na sua aplicação, designadamente no respeitante a actos de transferência e exoneração praticados legalmente no uso de poderes dis­cricionários relativamente a funcionários de escalão superior da Ad­ministração Pública, dos institutos públicos autónomos e das em­presas públicas. Na verdade, a fundamentação daqueles actos reconduz-se quase sempre a uma avaliação global da actividade desenvolvida pela en­tidade substituída nas suas funções, no tocante ao maior ou me­nor grau de eficiência demonstrada, às perspectivas de actuação es­boçadas, às omissões reveladas. De tudo isto se infere a existência ou não de conveniência para o serviço na manutenção ou substi­tuição do elemento em causa. Assim deve ser interpretado o Decreto-Lei n.º 256-A/77. Na esteira das razões assim expostas, o diploma em causa acabou por prescrever o seguinte: Artigo 1.º Os actos de transferência ou exoneração de funcio­nários da Administração Pública, de institutos autónomos ou de empresas públicas, quando praticados legalmente no uso de po­deres discricionários, independentemente de qualquer ilícito disci­plinar, e se refiram a funcionários nomeados discricionariamente, consideram-se suficientemente fundamentados quando o funda­mento invocado for o da conveniência de serviço. Artigo 2.º O presente diploma vale como lei interpretativa do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho. Não foi, no imediato, longa a existência do Decreto-Lei n.º 356/79, por­quanto o Decreto-Lei n.º 502-E/79, de 22 de Dezembro, determinou a sua revogação, atendo-se, como do seu preâmbulo reza, à consideração de que, O Decreto-Lei n.º 356/79, de 31 de Agosto, ao interpretar o dever de fundamentação imposto pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, veio contrariar o espírito e a letra do referido diploma e também a orientação jurisprudencial domi­nante sobre a matéria. Breve, porém, foi a duração do Decreto-Lei n.º 502-E/79, pois que, logo em 18 de Fevereiro, o Decreto-Lei n.º 10-A/80, determinou a sua revogação, repondo em vigor, do mesmo passo, o Decreto-Lei n.º 356/79. Requerida, entretanto, a sujeição a ratificação daquele diploma, a As­sembleia da República, pela Resolução n.º 180/80, aprovada em 20 de Maio e publicada no Diário da República, 1.ª série, de 2 de Junho, con­cedeu a ratificação, mantendo-se assim em vigor o Decreto-Lei n.º 356/79. 2 — Neste enquadramento normativo, comportando em termos de afe­rição jurídico-constitucional, como parâmetro de referência, a versão ori­ginária da Constituição, se tem de situar o juízo de inconstitucionalidade formulado na decisão recorrida. A desaplicação das normas postas em crise resultou da conjugação das seguintes linhas de raciocínio: O Decreto-Lei n.º 356/79, ao permitir que os tipos de actos nele previstos podem ser fundamentados com a simples invo­cação da conveniência de serviço, inutilizou praticamente o objectivo consignado no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, que não se satisfaz com fundamentações gerais e abstractas; Desse modo aquele diploma, publicado sem autorização legis­lativa da Assembleia da República, veio dispor sobre matéria que respeita ao exercício de um direito constitucionalmente ga­rantido e, portanto, em domínio de reserva parlamentar [alí­nea c), do artigo 167.º da Constituição, na versão originária]; Com efeito, como no Acórdão do Supremo Tribunal Adminis­trativo de 2 de Dezembro de 1983 (recurso n.º 15 320/15 735) se decidiu, «a pertinência de uma norma à matéria de direitos, liberdades e garantias, para os efeitos daquele preceito, não exige, ao que se afigura, que a mesma disponha, imediata e formalmente, sobre um direito, liberdade ou garantia, bastando que tenha uma íntima conexão com os interesses por um deles tutelado, em termos de implicar, pelo menos de modo signifi­cativo, com o respectivo exercício»; Assim sendo, impõe-se a conclusão de que as normas do Decreto-Lei n.º 356/79 padecem de inconstitucionalidade or­gânica; Acresce que a ratificação concedida ao Decreto-Lei n.º 10-A/80, pela Resolução da Assembleia da República n.º 180/80, não teve a virtualidade de sanar aquela inconstitucionalidade pois, como se consignou no aresto antes citado, «só releva a recusa de ratificação e não essa ratificação, ainda que expressa, a qual, ao fim e ao cabo, deixa tudo na mesma; Sendo organicamente inconstitucionais as normas do Decreto-Lei n.º 356/79, não podem servir de suporte ao acto adminis­trativo impugnado, por força do artigo 207 ° da Constituição, e daí a recusa da sua aplicação. A essência da decisão recorrida, aliás na esteira de uma uniforme juris­prudência do Supremo Tribunal Administrativo, radica no facto de se haver atribuído ao direito à fundamentação dos actos administrativos o benefício do regime dos direitos, liberdades e garantias estabelecido na Constituição. Não se exige naquele aresto, para a atribuição desse estatuto constitu­cional, que a norma ou normas em causa disponham imediata e formal­mente sobre um direito, liberdade ou garantia, bastando a existência de uma íntima conexão com os interesses tutelados por forma a resultar atin­gido, de modo significativo, o respectivo exercício. 3 — Existe sobre a matéria em causa uma já alargada jurisprudência não só do Supremo Tribunal Administrativo, como também da Comis­são Constitucional e do Tribunal Constitucional (cf., por todos, os Acór­dãos do Supremo Tribunal Administrativo, Acórdãos Doutrinais, n. os 263 e 265, pp. 1269 e 95; e Parecer da Comissão Constitucional n.º 20/81, Pareceres, 16.º vol. pp. 185 e segs., e Acórdãos n. os 451 e 455, Apên­dice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, pp. 101 e segs. e 109 e segs.; Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 86/84, Diário da República, 2. a série, de 2 de Fevereiro de 1985, 52/85, Diário da Repú­blica, 2. a série, de 13 de Abril de 1985, e 109/85, processo n.º 117/84, Diário da República, 2. a série, de 10 de Setembro de 1985). Sem embargo de não existir uma inteira uniformidade nesta jurispru­dência, tem sido geralmente assinalada a estreita conexão existente entre a fundamentação e o exercício do recurso contencioso contra os actos ad­ministrativos definitivos e executórios, de tal modo que a falta ou insufi­ciência da fundamentação se pode reflectir desfavoravelmente na defesa e efectivação eficientes, através dos tribunais, dos direitos e interesses dos administrados, ao ponto de, na prática, a impugnação de actos emitidos no exercício de poder discricionário, resultar gravemente dificultada. Na verdade, a fundamentação dos actos administrativos praticados no uso de poderes discricionários — e no caso em presença é mar assim sucede (cf. artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 40 833, de 29 de Outubro de 1956) — interpenetra-se com o direito ao recurso contencioso relativamente a tais actos, podendo afirmar-se que uma dispensa ou limitação daquela envolve uma diminuição do âmbito de protecção do respectivo direito. Aliás o acórdão recorrido, na linha de orientação que tem vindo a ser seguida pelo Supremo Tribunal Administrativo, considera que a eficácia do direito ao recurso contencioso, no respeitante aos actos administrativos praticados no uso de poderes discricionários, pressupõe a garantia de uma fundamentação minimamente adequada. É certo que, em contrário, poderá obtemperar-se como tem sucedido em certa jurisprudência e também no já citado Parecer n.º 20/81, da Comissão Constitucional onde se escreveu o seguinte: Se o acto administrativo não é suficientemente fundamentado, o vício que tal falta constitui não pode virar-se contra o interessado e prejudicá-lo. Julgamos que a falta de enunciação dos pressupostos concretos da formação da vontade administrativa não impede que se aprecie se ela se formou de acordo com o processo mental do autor do acto. Ao recorrente que arguir o desvio de poder caberá então alegar os factos que julga demonstrativos desse vício, indicando concretamente, logo na petição, o fim ou os fins prosseguidos pelo autor do acto diversos daquele para que foi conferido o poder discricionário. Pensamos que a isto não obsta o facto de o acto se fundamentar na conveniência de serviço. Depois, no processamento normal do recurso, a Administração há-de explicitar, então, as razões de tal conveniência de serviço. Simplesmente, se este ângulo de visão das coisas pode aparentemente ser correcto num plano teórico e abstracto, o mesmo não se dirá quando transposto para o domínio das realidades concretas. As explicitações aposteriorísticas da Administração são possíveis, é certo, mas mais certa é a possibilidade de ausência ou insuficiência de fundamentação dificultar a impugnação de actos praticados no exercício de po­deres discricionários e, em consequência, resultar limitada a consagração da garantia constitucional do recurso contencioso. Como se escreveu no já citado Acórdão n.º 109/85, deste Tribunal: Seria descabido afirmar que, mesmo no caso de actos pratica­dos no exercício do poder discricionário, a fundamentação não é essencial e que, com ou sem ela, existe sempre a possibilidade de recurso. Em abstracto, a possibilidade de recorrer não é afastada, com a ausência de fundamentação; mas o que diminui radicalmente é a possibilidade de conseguir anular os actos administrativos. Ora, o direito de recurso não vale em si mesmo, mas sim como instru­mento para obter a anulação dos actos lesivos de direitos ou inte­resses legítimos, e esse sem dúvida que é substancialmente afec­tado com a falta de fundamentação. Pode até avançar-se, na sequência deste visionamento, que a funda­mentação dos actos administrativos praticados no exercício de poderes dis­cricionários há-de ter-se como uma garantia do próprio direito ao recurso contencioso, fazendo parte integrante do seu próprio âmbito de protec­ção constitucional. A esta conclusão não pode opor-se a circunstância de a revisão consti­tucional haver reconhecido, ao lado do direito de recurso contencioso, o direito à fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legítimos (cf. artigo 268.º, n. os 2 e 3, da Constituição). O direito constitucional à fundamentação desenha-se em termos mais am­plos do que aqueles que se hão-de considerar implicados no âmbito do direito ao recurso contencioso, adquirindo assim o direito à fundamenta­ção uma configuração autónoma; por outro lado, o texto constitucional comporta diversas situações em que um direito fundamental, sendo, em certa medida, apenas expressão particular ou garantia específica de um outro direito fundamental de âmbito mais vasto, aparece reconhecido de forma autónoma em preceitos distintos e até, por vezes, descontínuos (cf., neste sentido, o citado Acórdão n.º 109/85). Do exposto, pode concluir-se que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, na medida em que veio dispensar a motivação verdadeira e própria dos actos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários, está ferido de inconstitucionalidade por violação do artigo 269 °, n.º 2, da Constituição, na sua versão originária, porquanto a fundamentação do acto administrativo constitui garantia mínima do direito ao recurso contencioso. 4 — Cumpre acentuar, desde já, que, mesmo na eventualidade de não se conceder ao direito à fundamentação dos actos administrativos no domínio da versão originária da Constituição, qualquer forma de reconhecimento constitucional, directo ou indirecto, considerando-o como um direito de origem e nível exclusivamente legal, ainda assim sempre haveria de lhe ser atribuída garantia constitucional. Vejamos. O artigo 17.º do texto originário da Constituição estendia o regime dos direitos, liberdades e garantias aos direitos fundamentais dos trabalhadores, às demais liberdades e ainda a direitos de natureza análoga, previstos na Constituição e na lei. Por esta via os direitos de origem legal de natureza análoga aos direi tos, liberdades e garantias constitucionais, eram equiparados sob o ponto de vista do seu regime, a esses mesmos direitos constitucionais. Os direitos legais portadores de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias constitucionais, beneficiavam do regime constitucional de protecção próprio destes últimos, não podendo assim a lei restringir ou extinguir tais direitos, a não ser dentro dos limites constitucionais próprios (cf., sobre esta matéria, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Consti tuição da República Portuguesa Anotada, 1. a ed., p. 77, e Vieira Andrade, Os Direitos Fundamentais, 1983, pp. 79 e segs.). Pergunta-se: o direito à fundamentação dos actos administrativos estabelecido no Decreto-Lei n.º 256-A/77 detém natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias constitucionais? Alguma jurisprudência tem vindo a conceder resposta negativa à interrogação antecedente. Porém, e ao contrário, tal-qualmente se decidiu no já citado Acórdão n.º 109/85, tem-se por seguro que aquele direito participa do regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias por, relativamente a esses, apresentar natureza análoga, como bem resulta da revisão constitucional que integrou o direito à fundamentação entre os direitos e garantias dos administrados, epígrafe atribuída ao artigo 268.º da Constituição em cujo n.º 3 aquele direito se veio a integrar. Aliás este entendimento é pacificamente adoptado pela doutrina (cf. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 86, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 129). Acresce que os argumentos em contrário deduzidos não são convin­centes e radicam em bases puramente formais. 5 — O regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias figu­rava essencialmente no artigo 18.º da versão originária da Constituição (como aliás sucede no texto actual). Por força dos elementos essenciais caracterizadores desse regime e cons­tantes daquele preceito, tem-se por certo que o facto de o direito à fun­damentação apenas ter uma base legal, não autoriza uma lei posterior a dele dispor livre e discricionariamente. Nos termos do § 2.º do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 40 833, os ad­ministradores por parte do Estado são nomeados pelo prazo estabelecido nos estatutos das respectivas empresas, sem prejuízo da faculdade de exo­neração a todo o tempo por conveniência de serviço. O Decreto-Lei n.º 256-A/77 veio impor que a exoneração em causa houvesse de ser motivada com os fundamentos de facto e de direito jus­tificativos do acto administrativo. Porém, o Decreto-Lei n.º 356/79, ao consentir a mera invocação da conveniência de serviço como motivação do acto, tornando, para o efeito da exoneração, desnecessária uma fundamentação própria e adequada, re­conduziu a situação à data anterior à da vigência do Decreto-Lei n.º 256-A/77, que assim, no tocante ao âmbito dos actos discricionários de exoneração e transferência, se teve por revogado. Deste modo, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias constitucionais, embora de origem legal, acabou por ser profundamente limitado se é que, no rigor das coisas, não foi mesmo suprimido, sem que houvesse sido, para tanto, apresentado qualquer tipo de justificação ou invocados os valores ou interesses constitucionalmente relevantes e motivadores daquele evento. A exoneração dos recorridos no âmbito da aplicação do Decreto-Lei n.º 256-A/77, antes da explicitação nele introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/79, só poderia fazer-se com base em fundamentação adequada e própria, mas a Resolução impugnada acabou por se acolher à sombra da mera conveniência de serviço, invocando para tanto, como lei autorizadora, este último diploma. E não se diga que os recorridos eram portadores de um estatuto que não lhes conferia qualquer direito ou interesse juridicamente relevante susceptível de impor a fundamentação da extinção do vínculo que os ligava aos lugares em causa. Desde logo porque as nomeações, de harmonia com o estatuto da empresa, reportavam-se a um mandato de três anos, podendo, no seu termo, ser objecto de renovação, traduzindo-se assim em nomeações por tempo determinado, o que só por si constituía para os respectivos titulares um interesse em que os mandatos atingissem o seu termo. A administração pode fazer interromper o exercício funcional a todo o tempo mas, em tais casos, é-lhe imposto o dever de fundamentar o acto que faz cessar a relação de emprego. A extinção ou restrição do direito à fundamentação traduz-se assim numa violação do regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias previsto nos artigos 17.º e 18.º da Constituição. Assim sendo, por esta via, e independentemente da solução encontrada para a questão do direito ao recurso contencioso, sempre haveria de se atingir a inconstitucionalidade das normas sob sindicância por violação daqueles preceitos constitucionais. 6 — Resta acrescentar, como fecho lógico da argumentação expendida, que o direito à fundamentação dos actos administrativos do daquele a que os autos se reportam há-de inserir-se no âmbito da competência legislativa reservada à Assembleia da República por força da alínea c) do artigo 167.º da Constituição, na sua versão originária, já que se reporta à categoria dos direitos, liberdades e garantias, ou, no mínimo, à categoria dos seus direitos análogos. E neste plano perfilha-se o entendimento da decisão recorrida no que toca à irrelevância da ratificação concedida ao Decreto-Lei n.º 10-A/80, que revogou o Decreto-Lei n.º, 502-E/79, e repristinou o Decreto-Lei n.º 356/79. A ratificação, em verdade, como sustenta a doutrina dominante, mesmo quando expressa, não detém a virtualidade de convalidar, nem mesmo apenas com efeitos para o futuro, um decreto-lei originariamente inconstitucional por violação da competência reservada da Assembleia da República (cf. Jorge Miranda, «A ratificação no direito constitucional português», Estudos sobre a Constituição, 3.º vol. pp. 597 e seg., e Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3. a ed., p. 663 e segs.). Aliás, a figura da ratificação, na lógica que veio a adquirir historica­mente, não tinha já por função legitimar os decretos-leis governamentais publicados sem autorização parlamentar — como sucedia primitivamente, na Constituição de 1933 —, mas antes a de permitir que a Assembleia — designadamente por iniciativa dos partidos da oposição — pudesse, por forma expedita, impedir a produção de efeitos por parte dos decretos-leis governamentais ou obter a sua rápida alteração (independentemente de terem sido produzidos com ou sem autorização legislativa). Não era con­gruente com a lógica do sistema que, quando um decreto-lei era cha­mado à apreciação da Assembleia para não ser ratificado, por razões liga­das ao seu conteúdo, se considerasse a ratificação não apenas como uma confirmação do diploma, mas também como um acto de avaliação do eventual vício de incompetência de que ele estivesse ferido. A revisão constitucional de 1982 veio alterar o regime da ratificação, tornando claro que não se trata de ratificar, mas sim de não ratificar (ou de alterar), pelo que a Assembleia é chamada a decidir, não sobre a con­firmação do decreto-lei em causa, mas sim sobre se recusa a ratificação (ou se lhe introduz alterações). Sobre a ratificação dos decretos-leis, em anotação ao artigo 172.º, cf. António Nadais, António Vitorino e Vita­lino Canas, Constituição da República Portuguesa. Assim sendo, para além das conclusões já alcançadas, pode afirmar-se que o Decreto-Lei n.º 356/79, emitido sem credencial parlamentar, ao introduzir alterações no texto do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de forma a afectar o regime legal de um direito integrado no âmbito dos direitos, liberdades e garantias constitucionais e beneficiando do seu regime, vio­lou a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, de­finida na alínea c) do artigo 167.º da versão originária da Constituição. Decisão Nestes termos, decide-se julgar inconstitucionais o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, de 31 de Agosto, e o Decreto-Lei n.º 10-A/80, de 18 de Fevereiro, por violação do disposto nos artigos 17.º, 18.º, 167.º, alínea c), e 269.º, n.º 2, da Constituição, na sua versão originária. Lisboa, 30 de Outubro de 1985. — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — Raul Mateus (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Armando Manuel Marques Guedes (vencido nos termos da fundamentação que teve vencimento no Acórdão n.º 150/85). declaração de voto 1 — Julgaram-se inconstitucionais as normas dos artigos 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 de 31 de Agosto, e dos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80, de 18 de Fevereiro. Tal julgamento resultou da convergência de múltiplas linhas de raciocínio. Uma a uma se analisarão essas linhas de argumentação, expondo-se a propósito as razões de divergência. 2— Antes de mais, convém situar perfeitamente os artigos 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 e 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80 dentro do discurso legislativo que, de há anos a esta parte, se tem ocupado da fundamentação do acto administrativo, o que obrigará a remontar quase uma década no passado. O Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, impôs, em termos genéricos, a necessidade de fundamentação das decisões da Administração, determinando no artigo 1.º, e para os actos administrativos ali previstos, que a fundamentação fosse expressa «através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão». O Decreto-Lei n.º 356/79 — é o preâmbulo que o diz — procurou explicitar o alcance do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, pondo «cobro a dúvidas surgidas na sua aplicação, designadamente no respeitante a actos de transferência e exoneração praticados legalmente no uso de poderes discricionários relativamente a funcionários de escalão superior da Administração Pública, dos institutos públicos autónomos e das empresas públicas», propósito interpretativo expressamente afirmado no artigo 2.º. O artigo 1.º, concretizando essa dimensão interpretativa, dispôs: Os actos de transferência ou exoneração de funcionários da Administração Pública, de institutos autónomos ou de empresas públicas, quanto praticados legalmente no uso de poderes discricionários, independentemente de qualquer lícito disciplinar, e se refiram a funcionários nomeados discricionariamente, consideram-se suficientemente fundamentados quando o fundamento invo­cado for o da conveniência de serviço. Assim, por via desta interpretação normativa, e para uma muito par­ticular categoria de actos administrativos, bem mais restrita que a con­templada no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, passou a valer, como fundamentação bastante, a simples invocação da conveniência de serviço. O Decreto-Lei n.º 502-E/79, de 22 de Dezembro, discordando desta solução legislativa (no exórdio, lê-se que o Decreto-Lei n.º 356/79, «ao interpretar o dever de fundamentação imposto pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, veio contrariar o espírito e a letra do referido diploma e também a orientação jurisprudencial dominante sobre a mesma matéria»), revogou, através do n.º 1 do seu artigo único, o Decreto-Lei n.º 356/79. O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80, reflectindo nova inflexão da política legislativa, estatui: É revogado o Decreto-Lei n.º 502-E/79, de 22 de Dezembro, e reposto em vigor o Decreto-Lei n.º 356/79, de 31 de Agosto. O Decreto-Lei n.º 10-A/80 — cujo artigo 2.º se limita a dispor que «o diploma entra em vigor na data da sua publicação» — foi ulterior­mente ratificado pela Assembleia da República, mediante a Resolução n.º 180/80, de 2 de Junho. 3 — Ora, foi quanto ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 — na segunda fase da sua vigência, determinada, aliás, pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80 — que no acórdão se afirmou que, «na medida em que veio dispensar a motivação verdadeira e própria dos actos admi­nistrativos praticados no exercício de poderes discricionários, está ferido de inconstitucionalidade por violação do artigo 269 °, n.º 2, da Consti­tuição, na sua versão originária, porquanto a fundamentação do acto ad­ministrativo constitui garantia mínima do direito ao recurso contencioso». É correcta esta asserção? Importa aqui notar que, estando em causa, e em última análise, a va­lidade de certa resolução, só haverá que aferir a legitimidade constitucional das normas em que ela se apoiou, consideradas estas no tempo em que a Resolução foi tomada. O parâmetro de referência tem ser sic et simpliciter a versão originária da Constituição, a que vigorava naquela data. Isto deriva do facto de o Tribunal Constitucional, no domínio da fiscalização concreta, ter um papel meramente instrumental. Como assim, não tem de ser considerado o disposto no actual artigo 268.º, n.º 2, da Constituição, onde é consignado o direito à fundamentação dos actos administrativos de eficácia externa que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos. De facto, esse direito só depois da revisão introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, passou a figurar na Constituição. O único direito que, nos quadros do texto primitivo da Constituição, se poderia ter por pelas normas em exame seria o direito de recurso contencioso definido no n.º 2 do artigo 269 °, o qual rezava assim: É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios. 4 — Já nos Acórdãos n. os 63/84 e 86/84, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2. a série, n. os 178, de 2 de Agosto de 1984, e 28, de 2 de Fevereiro de 1985, teve o Tribunal Constitucional ocasião de se pronunciar no sentido da inexistência de qualquer ofensa àquele preceito (o do citado n.º 2 do artigo 269.º), por parte da norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, jurisprudência que, ao nível desta declaração de voto, se continua a perfilhar. Embora exista real correlação entre a fundamentação do acto administrativo e o direito de recurso contencioso, de tal modo que o exercício desse direito, simples especificação do direito de acesso aos tribunais (cf., artigo 20.º, n.º 1, da Constituição), pode passar por dificuldades no caso de faltar ou de não ser bastante a motivação das decisões da Administra ção, certo é, todavia, que, não obstante isso, ele não sofre qualquer limitação no plano em que se situa (a restrição seria, sim, de outro direito, do direito à fundamentação, na altura sem nível constitucional). Consequentemente, o regime em análise, que consente que certos actos administrativos de exoneração ou transferência se baseiem em simples invocação da conveniência de serviço, não altera radicalmente a situação. Como se notou no parecer n.º 20/81, da Comissão Constitucional (edi­ção oficial, vol. 16.º, p. 185): A interposição de recurso não é afectada, de modo algum, por tal fundamentação; com ela ou sem ela, ou com outra bem diversa, recurso há sempre; a possibilidade de os interessados levarem a questão aos tri­bunais não lhes é nunca retirada. E referindo-se ainda à alteração da ordem jurídica provocada pelo ar­tigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256/79, notava, neste sentido, a Comissão Constitucional no seu Acórdão n.º 451 (Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983): Esta modificação, em si só, não parece violadora da ordem jurídico-constitucional: por desvio de poder […] será sempre pos­sível recorrer do acto administrativo discricionário que se baseia na conveniência de serviço É assim abusivo — porque ilogicamente se tenta reduzir o heterogé­neo ao homogéneo — o alargamento do campo de aplicação do artigo 269 °, n.º 2, da Lei Básica, redacção primitiva, que no acórdão se fez, ao considerar, nomeadamente, que «a fundamentação dos actos adminis­trativos praticados no exercício de poderes discricionários há-de ter-se como uma garantia do próprio direito ao recurso contencioso, fazendo parte integrante do seu próprio âmbito de protecção constitucional». Com esta alquimia operou-se a metamorfose do artigo 269.º, n.º 2, e deu-se-lhe uma formulação não suportada, de facto, por tal preceito, que se refere unicamente ao direito de recurso contencioso. Aliás, a autonomia de prin­cípio existente entre este direito e o direito à fundamentação do acto ad­ministrativo é hoje ainda mais evidente: tais direitos, presentes na actual versão da Constituição, embora convizinhos, estão perfeitamente independentizados nos n. os 2 e 3 do artigo 268.º, e nada, em boa lógica, auto­riza a pensar que o direito à fundamentação do acto administrativo esti­vesse já contido, ainda que só em parte, no direito de recurso contencioso (no acórdão, embora tal se afirme, não se chega nunca a definir o núcleo mínimo do direito à fundamentação já pressuposto pelo direito de re­curso contencioso: aceita-se apenas, mas sem explicar porquê, que aquele núcleo mínimo do direito à fundamentação se referiria, além do mais, à motivação dos actos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários). Não é assim retirado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 35/79 o direito de recurso contencioso, o que ofenderia, efectivamente, a verificar-se, o citado artigo 269.º, n.º 2; nem é limitado esse direito em termos tais que justifiquem uma referenciação da situação ao artigo 18.º, n.ºs 2 e 3. A restrição, a existir, opera, como se viu, noutra direcção: na direcção de um outro direito, do direito à fundamentação do acto administrativo, ao tempo em que foi lavrada a questionada resolução do Conselho de Ministros, sem assento constitucional. 5 — Subsidiariamente sustenta-se no acórdão que, «mesmo na eventualidade de não se conceder ao direito à fundamentação dos administrativos no domínio da versão originária da Constituição, qualquer forma de reconhecimento constitucional, directo ou indirecto, considerando-o como um direito de origem e nível exclusivamente legal, ainda assim sempre haveria de lhe ser atribuída garantia constitucional». Antes de tudo, é de salientar quão difícil é definir a parte do regime dos direitos, liberdades e garantias a que alude o artigo 17.º da Constituição, redacção originária, que necessariamente será aplicável aos direitos de natureza análoga previstos na lei. Todavia, relativamente a alguns pontos do regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias parece não se registarem dúvidas sobre a sua valência quanto aos direitos de natureza análoga previstos na lei, ainda que por vezes com as necessárias adaptações. E isto bastará, a meu ver, para demonstrar a falta de razão da argumentação expendida, a esse nível, no acórdão. Aí, salienta-se que, nos termos do § 2.º do artigo 3.º do Decreto-lei n.º 40 833, de 29 de Outubro de 1956, «os administradores por parte do Estado são nomeados pelo prazo estabelecido nos estatutos das respectivas empresas, sem prejuízo da faculdade de exoneração a todo o tempo por conveniência de serviço; que o «Decreto-Lei n.º 256-A/77 veio impor que a exoneração em causa houvesse de ser motivada com os fundamentos de facto e de direito justificativos do acto administrativo», e que o Decreto-Lei n.º 356/79, «ao consentir a mera invocação da conveniência de serviço como motivação do acto», repôs as coisas no estado anterior. Partindo daqui, e sem esclarecer se se devia considerar a situação como extintiva do direito à fundamentação, ou antes, como simplesmente restritiva desse direito fundamental, conclui-se pela existência de infracção ao regime constitucional, aplicável por transposição aos direitos fundamen­tais de natureza análoga criados por lei. 6 — Correspondendo por hipótese a situação à extinção do direito à fundamentação, ora entrevisto como de ordem meramente legal, notar-se-á, em resposta à posição contrária assumida no acórdão, que o regime dos direitos, liberdades e garantias de origem constitucional, pela própria natureza das coisas, e no que toca a tal extinção, não pode aqui ser di­rectamente aplicável. De facto, e por força do artigo 290.º, alínea d), da Constituição, texto primitivo, as leis de revisão constitucional terão de res­peitar os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos constantes da pró­pria Lei Fundamental. Não podem, pois, tais direitos ser extintos nem por lei constitucional posterior. Seria desproporcionado, e mesmo absurdo, que os direitos fundamentais de natureza análoga, criados por lei ordiná­ria, porventura emanada simplesmente do Governo, quiçá de mero go­verno de gestão, gozassem de tamanha protecção. Isso equivaleria, com claro atropelo do sistema constitucional definidor da hierarquia das fon­tes de direito, a constitucionalizar o correspondente direito ordinário, e a constitucionalizá-lo, saliente-se, ao nível mais elevado. Crê-se assim que o Governo não está impedido de extinguir direitos fundamentais de natureza análoga, cuja criação foi devida unicamente à lei ordinária, tanto mais quanto é certo que o artigo 18.º, n. os 2 e 3, da Constituição, texto primitivo, por dispor unicamente para a restrição de direitos fundamentais, não tem aqui que ser invocado. Em resumo, se houve, no caso, extinção de um direito dessa ordem pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, nenhuma infracção terá sido feita àquele re­gime constitucional. 7 — Se a situação implantada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 for de considerar — e essa maneira de ver as coisas, no quadro lógico em que o acórdão desenvolve a sua linha de argumenta­ção, parece a mais correcta — como simplesmente restritiva do direito à fundamentação antes estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 256-A/77, tam­bém se não descortina, ao contrário do que é sustentado no acórdão, vio­lação do regime constitucional em análise. Diz-se, a propósito, no acór­dão, que a compressão do direito à fundamentação não é justificada por valor ou interesse constitucionalmente relevante. Aqui, embora sem o dizer expressamente, está-se a fazer a aplicação do disposto no actual artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, em cuja parte final se determina que as restrições terão de «limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos». Essa condição, todavia, não era exigida pelo primitivo artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, sendo à luz da versão originária da lei fundamental que haveria ajuizar — como se viu, e como, aliás, o próprio acórdão reconhece — da (in)constitucionalidade da norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79. De qualquer modo, e admitindo por hipótese que aquela regra já era subjacente ao primitivo regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias, sempre se notará que, segundo o artigo 267.º, n.º 1, da Constituição, primitiva redacção, a «Administração visa a prossecução do interesse público», valor cuja protecção justificará aquela restrição, perfeitamente proporcionada, aliás, no caso considerado. Na verdade, com os funcionários contemplados no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 — e citando o já mencionado Acórdão n.º 86/84 —, «o Governo procura garantir o cumprimento fiel, por parte da Administração, das orientações e directivas que, nos quadros da Constituição e das leis, ele pode ditar com autonomia», funcionários aos quais «compete, assim, cumprir o in dirizzo politico do Governo, na exacta medida em que a Constituição e as leis o consentem», sendo, deste modo, «funcionários que o Governo há-de poder nomear e exonerar livremente, semelhantemente ao que sucede com os chamado funcionários políticos (governadores civis e pessoal dos gabinetes ministeriais e equiparados)». Consequentemente, para este particular universo de funcionários cujo papel é decisivo, no plano executório, para a boa condução dos negócios públicos, impôs-se aquela restrição ao nível da fundamentação dos actos respeitantes à sua transferência ou exoneração para que o Governo, usando de tal instrumento, pudesse dispor sempre, em cada momento, em particulares sectores da Administração Pública, dos funcionários mais capazes de pôr em acto o interesse público. A restrição imposta, ainda nesta perspectiva, não ofenderia, por isso, o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias. 8 — Finalmente também não se aceita que as normas dos artigos 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 e 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80 sofram de inconstitucionalidade orgânica por infracção do artigo 167.º, alí­nea c), da Constituição, texto primitivo. Só por comodidade de expressão — esclareça-se já — se referiu, e se referirá, este vício, que não se reconhece existir, como respeitando auto­nomamente a cada um dos diplomas. É que, tratando-se de fiscalização em concreto, e tendo a resolução, objecto de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, aplicado o Decreto-Lei n.º 356/79 já depois de repristinado, tem este diploma de ser valorado, por referência ao parâmetro constitucional, e, como já antes se pôs em relevo, apenas quanto à segunda fase da sua vigência. Ora, nesse estádio, e numa perspectiva orgânica, o que releva é apenas o Decreto-Lei n.º 10-A/80, que o reintroduziu na ordem jurídica. Dito isto, cabe ainda assinalar que essa eventual inconstitucionalidade terá de ser aferida em função do texto primitivo da Constituição, uma vez que o Decreto-Lei n.º 10-A/80 foi editado na sua vigência. De facto, e logicamente, a questão da competência dos órgãos de soberania dota­dos de poder legislativo sempre há-de ser ajuizada por referência à versão da Constituição que, em cada momento da sua actuação, estiver em vigor. 9 — A esse tempo, dispunha o artigo 167.º, alínea c), da Lei Básica — preceito que, neste capítulo, foi apontado como violado — que era da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a ma­téria de direitos, liberdades e garantias. Terá sido efectivamente desobedecido este dispositivo constitucional? Sobre esta questão, já o Tribunal Constitucional teve ocasião de se pronunciar nos Acórdãos n. os 63/84, 86/84 e 89/84, publicados, respec­tivamente, no Diário da República, 2.ª série, n. os 178, de 2 de Agosto de 1984, 28, de 2 de Fevereiro de 1985, e 30, de 5 de Fevereiro de 1985, e, em todos esses arestos, sempre entendeu que a norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 não padecia de inconstitucionalidade orgânica, doutrina que vale também para a norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80, na parte em que restituiu ao mundo do direito a norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79, pois que, nos dois casos, a ma­téria tratada acaba por ser a mesma. À míngua de novos argumentos, que validamente infirmem tal juris­prudência, será ela aqui retomada. Diz-se em contrário, mas sem razão, que o direito à fundamentação de actos administrativos ofensivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos é um direito de natureza análoga à dos direitos fundamentais contemplados no título II da parte I da Lei Básica, que tal direito se situa assim no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República e que, por isso, foi infringido o artigo 167.º, alínea c), da Constituição. De facto, na esfera dessa competência parlamentar, e dentro do vector considerado, não se poderão compreender direitos de natureza análoga que não tenham dimensão constitucional. Ora, o direito à fundamentação de tais actos só adquiriu grau constitucional com a revisão da Constituição operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro (cf. n.º 3 do artigo 200.º desta lei). Antes disso, e ao tempo em que foi editado o Decreto-Lei n.º 10-A/80, era um direito com mero assento na lei ordinária, designadamente no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77. Não existia, deste modo, um direito constitucional à motivação das decisões da Administração, por natureza análogo aos direitos enunciados no título II da parte I da Constituição, o que desde logo afasta a possibilidade de ser sujeito ao regime de reserva da alínea c) do artigo 167.º que, por isso, não foi violado. 10 — Talvez se tenha tido ainda em vista no acórdão — e o seu sintetismo no ponto não é esclarecedor — o facto de as matérias constantes da norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 e do segmento normativo em causa do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80 perifericamente, pelo menos, tangenciarem um direito fundamental, o direito de recurso contencioso, esse já reconhecido como tal na versão originária da Constituição, no seu artigo 269.º, n.º 2, pelo que, por essa via, tais ma térias adquiririam projecção no plano da reserva parlamentar. Tal situação, todavia, não postula que se tenha infringido o artigo 167.º, alínea c). Sem negar que exista uma estreita conexão entre a fundamentação do acto administrativo e o direito de recurso contencioso, o certo é que a matéria da motivação tal como foi tratada no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79 (e o mesmo é dizer no trecho do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80, que o repristinou) se situa fora da área específica do direito de recurso contencioso, que não chegou a ser tocada. Tanto assim que, dentro do respectivo regime continuou a ser possível a contestação judicial das decisões administrativas que importem a exoneração ou trans­ferência de certos funcionários, ainda que alicerçadas apenas em conve­niência de serviço. A ligação da motivação administrativa com o direito de recurso con­tencioso não privilegia o tema a ponto de o arrastar para a esfera da com­petência reservada da Assembleia da República. Assim, a abordagem pelo Governo de questão próxima da dos «direi­tos, liberdades e garantias», no caso, da fundamentação do acto adminis­trativo, não envolve infracção ao artigo 167.º, alínea c), da Constituição. 11 — Aliás, ainda que se entendesse que originariamente o Decreto-Lei n.º 10-A/80 era inconstitucional por intromissão do Governo no cir­cuito da actividade legislativa específica do Parlamento, ainda assim, e nos quadros do presente recurso, seria de chegar a similar conclusão. É que essa hipotética inconstitucionalidade orgânica, a partir da publicação da Resolução n.º 180/80, da Assembleia da República teria deixado de relevar, sendo já nesse período que o Conselho de Ministros tomou a Re­solução objecto de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. Ora, neste caso, caso de fiscalização em concreto, é a situação à data da Reso­lução que importa para a formulação de um juízo sobre a constituciona­lidade das normas questionadas. Como se acentuou no parecer n.º 7/79 da Comissão Constitucional (edição oficial, vol. 7.º, p. 301), à argumentação que contesta a possibi­lidade de a ratificação remediar, ainda que com efeitos apenas ex nunc, a inconstitucionalidade orgânica originária de decretos-leis do Governo, «sempre se poderá dizer que, traduzindo a concessão da ratificação a acei­tação pela Assembleia da República da vontade legislativa expressa pelo Governo, o diploma ratificado se deve considerar como politicamente con­firmado pelo órgão competente, mal se compreendendo, por isso, que pudesse ser posta em causa a sua validade apenas com fundamento no facto de ele não provir do órgão que, afinal, o veio a confirmar através da ratificação; isto no que toca aos efeitos produzidos posteriormente a essa ratificação». Esta outra direcção do acto ratificativo parece irrecusável, face à ver­são originária da Constituição que, definindo a ratificação pela positiva [cf. artigos 165.º, alínea c), e 172.º, n.º 1], exprimia mais afirmativa­mente que a versão actual — e sem prejuízo de uma certa homologia no plano funcional entre a Assembleia da República e o Governo — a supremacia legislativa do Parlamento. A ratificação, quando expressa em acto de sobreposição (acto de con­trolo) ao acto legislativo do Governo (acto controlado), não podia, pois, ser encarada como um simples facto ideal ou lógico, mas antes como um facto formal e concreto, ao qual tinha de estar ligado algum efeito. Pre­cisamente, no caso dos decretos-leis constitucionalmente ilegítimos, por haverem sido emitidos pelo Governo à revelia do Parlamento (isto é, sem prévia autorização legislativa), o de corrigirem para futuro esse vício inicial. Não se descobre, pois, no conjunto normativo em exame inconstitu­cionalidade relevante, de tipo orgânico. 12 — Ainda uma curta nota a respeito do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80, que é uma norma não autónoma: dispõe apenas que o «diploma entra em vigor na data da sua publicação». Este preceito, não foi objecto de qualquer crítica no acórdão. Pela sua neutralidade, não po­deria ser objecto de censura com suporte imediato na Constituição. Sendo assim, e como norma instrumental, a sua inconstitucionalidade teria sempre de ser reflexa e consequente do juízo que, nesse sentido, se viesse a fazer da norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10-A/80, que repristinou ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 356/79. Foi, pois, consequencialmente que o acórdão julgou inconstitucional essa norma. Como na mesma lógica consequencial se entende não haver aí qualquer inconstitucionalidade. 13 — Estas as razões porque se discordou da decisão que fez venci­mento. — Raul Mateus.