0688/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 97.º, n.º 3, da Lei Geral Tributária, deve ordenar-se “a correcção do processo quando o meio usado não for o adequado segundo a lei”.

II- O que não constitui mais do que a aplicação dos princípios anti-formalista, pro actione e pro favoritate instantiae (favorecimento do processo).

III- Assim, é de convolar impugnação judicial para acção administrativa especial, pois que da petição, tempestiva, consta pedido e causa de pedir idóneos para o efeito.

IV- Ao pedido de revisão de emolumentos é aplicável o artigo 78.º da Lei Geral Tributária.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que julgou improcedente a impugnação que deduzira “do acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa de liquidação dos emolumentos do registo nacional de pessoas colectivas, no montante de Esc. 375.000$00 (€ 1.870,49)”.

Fundamentou-se a decisão em que, “como o pedido de revisão oficiosa da liquidação foi rejeitado por razões formais e não foi apreciada a legalidade da liquidação, o meio processual adequado para discutir contenciosamente a decisão seria a acção administrativa especial”, “mas o pedido não poderia ser aquele que foi formulado nos autos: o de anulação da liquidação, mas antes o da [i]legalidade da decisão que não conheceu do pedido”. Todavia, “como o pedido formulado pela impugnante é o pedido próprio do processo de impugnação judicial não se pode falar em erro na forma do processo, nem na sua convolação para a forma processual correcta”, tendo o tribunal a quo julgado a impugnação apresentada intempestiva.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

I. A ora recorrida pretendeu, pela via da revisão oficiosa do acto de liquidação dos emolumentos em questão, a restituição do que lhe foi indevidamente liquidado.

II. Do acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa deduziu a ora recorrente impugnação judicial por entender que o referido acto comportava a apreciação da legalidade do acto de liquidação.

III. Por seu turno, o Tribunal recorrido entendeu que o acto em causa não apreciou a legalidade do acto de liquidação, considerando existir um erro na forma do processo pois a adequada seria a acção administrativa especial.

IV. Contudo decidiu o juiz a quo não convolar a referida impugnação por entender que o pedido formulado obstava à referida convolação.

V. Entende a ora recorrente que o juiz recorrido deveria ter convolado a impugnação pois esta era possível e nada obstava a que não o fizesse.

VI. É da sua convicção que analisando a petição inicial facilmente se concluía que a pretensão da ora recorrente era ver anulado o acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa.

VII. Aliás, isso mesmo se constata pelo cabeçalho da referida petição.

VIII. Esta também é a posição do Dr. Jorge Lopes de Sousa, veja-se neste sentido a anotação ao n.º 4 do artigo 98.º, onde este, de forma indubitável, refere:

“Porém, mesmo em situações deste tipo, deverá ter-se em conta a possibilidade de interpretação da petição, designadamente se nela é detectável um pedido implícito com a forma de processo adequada” – vide em CPPT anotado e comentado, 5.ª edição, ano 2006, Vol., anotação 10, página 691.

IX. Ao não convolar a impugnação judicial apresentada oportunamente numa acção administrativa especial, violou o tribunal a quo o previsto nos artigos 98.º, n.º 4, do CPPT e 97.º, n.º 3, da LGT, bem como os princípios da celeridade e economia processual.

X. A douta sentença recorrida fez uma inadequada aplicação do direito aos factos em discussão nos autos.

XI. Pelo exposto, o presente recurso não pode deixar de ser julgado totalmente procedente, anulando-se a douta sentença recorrida e consequentemente, ordenando-se a convolação da impugnação judicial em acção administrativa especial, com todas as consequências legais.

Não houve contra-alegações.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, uma vez que “o meio processual próprio para reagir contra despacho de indeferimento de pedido de revisão oficiosa com fundamento em extemporaneidade do pedido é o da acção administrativa especial”, sendo que, caso seja deduzida impugnação judicial, “deve ordenar-se oficiosamente a convolação, sempre que o meio processual próprio se mostra ainda tempestivo e a causa de pedir e pedido formulados se revelem igualmente adequados”, o que não se verifica nos autos, pois que “o pedido é inequivocamente de anulação do «acto de liquidação de emolumentos efectuado à impugnante» e, em consequência, de restituição «à impugnante da importância de € 1.870,49, indevidamente liquidada», ou seja, pedido adequado ao processo de impugnação judicial”.

Em sede factual, vem apurado que:

a) Em 16 de Abril de 1998, no 3.º Cartório Notarial do Porto, foi celebrada a escritura pública de aumento de capital social da ora impugnante de Esc. 5.000.000$00 para Esc. 155.000.000$00 – documento n.º 1 junto com a petição.

b) À impugnante foi liquidada a importância de Esc. 376.050$00 (€ 1875,73), correspondente aos emolumentos devidos pela inscrição do referido acto de aumento de capital no Registo Nacional de Pessoas Colectivas – documento n.º 2 junto com a petição.

c) Em 18-07-1998, a impugnante efectuou o pagamento da quantia referida em b) – idem.

d) O montante dos emolumentos referidos em b) foi calculada nos termos previstos pelos artigos 3.º, n.ºs 1 e 4 da Tabela de Emolumentos do RNPC, aprovada pela Portaria n.º 366/89, de 22-05, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 144/83, de 31-03 e do Decreto-Lei n.º 42/89, de 03-02.

e) A impugnante requereu a revisão oficiosa do acto de liquidação dos emolumentos referidos em b) através do requerimento remetido por correio registado de 16-07-2002 – documentos n.ºs 3 e 4 juntos com a petição.

f) Em 24-10-2003, a impugnante foi notificada da decisão do pedido de revisão oficiosa, que não conheceu do mérito do pedido com o fundamento de que ele não se enquadrava no disposto no artigo 128.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de Outubro, nem tão pouco no artigo 78.º da LGT, ao abrigo do qual tinha sido peticionado, e porque se mostrava já ultrapassado o prazo para a reclamação graciosa – documento n.º 5 junto com a petição cujo teor se dá aqui por reproduzido.

g) A petição inicial deu entrada neste tribunal no dia 26-01-2004.

E, colhidos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Vejamos, pois:

A questão dos autos é a de saber se a “impugnação judicial do acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa da liquidação dos emolumentos do Registo Nacional das Pessoas Colectivas” pode, ou não, ser convolada em acção administrativa especial.

Nos termos do artigo 97.º, n.º 3, da Lei Geral Tributária, em ordem à “celeridade da justiça tributária” e à concessão de uma tutela jurisdicional efectiva e plena – cfr. n.os 1 e 2 – deverá ser ordenada “ a correcção do processo quando o meio usado não for o adequado segundo a lei”, procurando evitar-se que, apesar de uma errada eleição da forma processual idónea, o tribunal deixe de se pronunciar sobre o mérito da causa.

Como escrevem Leite de Campos e outros, Lei Geral Tributária Anotada, 2.ª edição, p. 422, nota 3, “trata-se de uma injunção ao próprio juiz” que “só estará desonerado da obrigação de ordenar a correcção da forma de processo quando ela se mostre, de todo, inviável”.

O que tudo não constitui mais do que a aplicação dos princípios anti-formalista, pro actione e pro favoritate instantiae (favorecimento do processo).

Tal convolação está dependente, nomeadamente, da idoneidade do pedido, da causa de pedir, e, também, da não caducidade do direito de acção.

Ora, a impugnação judicial é o meio processual adequado para atacar contenciosamente uma liquidação que padeça do vício de violação de lei ou um acto administrativo em matéria tributária que comporte a apreciação da legalidade do acto de liquidação – artigo 96.º, n.º 1, alíneas a) e d), do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

E a acção administrativa especial é o meio processual adequado para aferir da legalidade dos actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação da autoria da administração tributária – artigo 96.º, n.º 2, do CPPT.

No caso dos autos, a impugnante pediu o “[deferimento] da impugnação do acto tributário de liquidação”, “anulando-se o acto de liquidação (…)” e “[restituindo-se] (…) a importância (…) indevidamente liquidada, acrescida dos juros indemnizatórios”.

Todavia, apesar de pugnar pelo deferimento da impugnação do acto tributário de liquidação – pedido a que efectivamente corresponde o meio processual impugnação judicial -, no início da petição consta que a impugnante “vem (…) deduzir impugnação judicial do acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa de liquidação dos emolumentos do RNPC” – pedido a que corresponde o meio processual acção administrativa especial, não estando em causa a legalidade da liquidação.

Pelo que há que interpretar a petição para determinar qual o pedido, i.e., o efeito jurídico, pretendido pela impugnante, ora recorrente.

O que, de acordo com os mais recentes contributos doutrinais e jurisprudenciais, há-de ser realizado com respaldo nos ditos princípios anti-formalista, pro actione e pro favoritate instantiae (favorecimento do processo) que dão primazia à solução de mérito sobre a solução formal.

Ora, na petição inicial, a impugnante refere que, por não se conformar com a liquidação, requereu a respectiva revisão oficiosa – artigo 6.º -, e, após notificação da rejeição deste pedido – artigo 7.º -, por não se conformar com o acto de liquidação – artigo 8.º -, atacou o acto de indeferimento através da presente “impugnação judicial”.

E fê-lo através deste meio processual – artigo 9.º - porque apesar de notificada da rejeição do pedido de revisão oficiosa e para, “querendo, interpor recurso hierárquico (…) ou recurso contencioso”, impugnou por “[entender] que é o Tribunal Tributário de 1.ª Instância o órgão competente para conhecer a questão sub judice” que será a do dito indeferimento do pedido de revisão oficiosa de liquidação dos emolumentos do RNPC.

Tal opção é justificada, expressamente, no artigo 21.º da petição: “Pelo exposto, contrariamente ao expresso na nota de notificação de 24.10.2003, tratando-se de um acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa de liquidação de uma receita tributária (…) que implica a apreciação da legalidade dessa mesma liquidação, o órgão competente para a apreciar, logo para conhecer a presente impugnação, é o Tribunal Tributário de 1.ª Instância e o meio processual adequado para o suscitar é a impugnação judicial”.

Ou seja, a impugnante pretendeu atacar o acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa.

Só que entendeu que tal acto apreciava a legalidade da liquidação, o que não sucede no caso dos autos, uma vez que o fundamento do indeferimento radica em que “o normativo aplicável às situações ora em análise é o artigo 128.º do Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de Outubro, e não o artigo 78.º da Lei Geral Tributária” – cfr. fls. 6 do processo administrativo apenso.

E, mas apenas subsidiariamente, em que o artigo 78.º da LGT “nunca (…) poderia ter aplicação no caso concreto por não se verificar qualquer um dos seus requisitos ou pressupostos de aplicação”, a saber, caducidade do direito à revisão por iniciativa do contribuinte, impossibilidade de se revogar a liquidação por se mostrarem ultrapassados os prazos previstos no artigo 141.º do Código de Procedimento Administrativo, e, ainda, a impossibilidade de se aplicar o n.º 3 do dito artigo 78.º por não estar em causa a revisão da matéria colectável, não haver injustiça grave ou notória, e por se mostrar caducado o prazo de 3 anos para deduzir o pedido de revisão oficiosa com estes fundamentos.

Aliás, na “Conclusão” da fundamentação, diz-se expressamente que o pedido deve “ser rejeitado por extemporaneidade na interposição”, pelo que não pôde “ser apreciado quanto ao mérito”.

O que mereceu o despacho de “Concordo.”, ora impugnado.

Contra esta decisão, a impugnante, na petição inicial, alega a “aplicabilidade do artigo 78.º da LGT ao pedido de revisão do acto de liquidação dos emolumentos e da sua tempestividade” (parte III da p.i. – artigos 22.º a 50.º).

Pelo que quer o pedido quer a causa de pedir são pressupostos processuais idóneos para efeito de dedução de acção administrativa especial.

Por outro lado, é de 3 meses o prazo para a dedução de acção administrativa especial – artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ex vi artigo 97.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário -, sendo que a contagem de tal prazo “obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil” – dito artigo 58.º, n.º 3.

Dispõe o artigo 144.º. n.º 4, do CPC, que “os prazos para a propositura de acções previstos neste Código seguem o regime dos números anteriores”, sendo que, nos termos do seu n.º 1, o prazo é “contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a 6 meses ou se tratar de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes”.

E, nos termos do artigo 12.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, na redacção então em vigor, “as férias judiciais decorrem entre 22 de Dezembro e 3 de Janeiro (…)”.

Pelo que, tendo a impugnante sido notificada em 24 de Outubro de 2003, em virtude da suspensão daquele prazo de 3 meses durante as férias judiciais em Dezembro/Janeiro, não tinha caducado o seu direito de acção quando, em 26 de Janeiro de 2004, a petição deu entrada no tribunal a quo – cfr. alíneas f) e g) do probatório.

Por outro lado, não há qualquer caso decidido ou resolvido: a liquidação foi efectuada em 16 de Julho de 1998 – cfr. doc. n.º 2 junto com a petição e alínea b) do probatório, e “a impugnante requereu requereu a revisão oficiosa do acto de liquidação dos emolumentos referidos em b) através de requerimento remetido por correio registado de 16-07-2002” – cfr. alínea e) do probatório -, sendo que, nos termos do artigo 78.º, n.º 1, in fine, da Lei Geral Tributária, tal revisão pode ser efectuada no prazo de quatro anos após a liquidação.

Há, pois, que efectivar a chamada “convolação do processo”, unanimemente admitida e frequentemente praticada, no STA, em ordem à concretização das preditas finalidades.

Trata-se, ao fim e ao cabo, de anular os actos que não possam ser aproveitados quer em função do rito processual próprio quer por diminuírem as garantias de defesa - “sendo o processo expressão de normas de direito público que ditam as regras sob as quais deve correr a actividade das partes na defesa das suas pretensões e do tribunal na sua apreciação, a todos vinculando, nunca as partes ou o tribunal poderão dispor do processo” - (cfr. ibidem, nota 7) -, praticando-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, tanto quanto possível, da forma estabelecida na lei.

Ou seja: corrigir os defeitos de ordem processual, atenta a necessidade de sobreposição do imperativo de obtenção da justiça material aos entraves de índole formalista.

Cfr., aliás, os artigos 98°, n.os 3 e 4, do CPPT, e 199.°, n.° 1, do Código de Processo Civil.

Ora, nos autos não existe qualquer óbice de natureza substantiva ou processual a que o processo siga a forma da impugnação judicial.

Na verdade, a impugnação é tempestiva, a petição é idónea e o pedido compatível.

Por outro lado, quer quanto ao prazo da contestação ou resposta ou para o de alegações, quer quanto à prova oferecida, e à própria representação da Fazenda Pública, os actos já praticados podem ser aproveitados uma vez que deles não resulta a diminuição das garantias do réu.

Cfr., desenvolvidamente, sobre o ponto, o recente acórdão do STA de 19 de Dezembro de 2007 – recurso n.º 0617/07.

Conclui-se, pois, que todos os actos praticados podem ser aproveitados pelo que é de efectuar a convolação sem que seja necessário tanto invalidar actos como praticar outros.

Deve, pois, seguir-se a forma de acção administrativa especial.

E a questão que se coloca nesta acção administrativa especial é a de saber se aquele artigo 78.º é aplicável ao pedido de revisão do acto de liquidação dos emolumentos.

Dispõe o n.º 1 deste artigo que “a revisão dos actos tributários pela entidade que os praticou pode ser efectuada por iniciativa do sujeito passivo, no prazo de reclamação administrativa e com fundamento em qualquer ilegalidade, ou, por iniciativa da administração tributária, no prazo de quatro anos após a liquidação ou a todo o tempo se o tributo ainda não tiver sido pago, com fundamento em erro imputável aos serviços”.

Como escrevem Leite Campos, Benjamim Rodrigues e Jorge de Sousa, em Lei Geral Tributária comentada e anotada, 3.ª edição, nota 1 ao artigo 78.º, p. 401, “refere-se o presente artigo à «revisão dos actos tributários», como consta da respectiva epígrafe, expressão esta que é potencialmente abrangente de actos de liquidação e de fixação da matéria colectável, que são, ambos, tipos de actos através dos quais a administração tributária define a sua posição perante os contribuintes e outros obrigados tributários, sobre os seus direitos ou deveres”.

Como é sabido – artigo 3.º, n.º 2, da LGT -, “os tributos compreendem os impostos, incluindo os aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas”.

Certo que, nos termos do n.º 3 deste artigo 3.º, “o regime geral das taxas e das contribuições financeiras referidas no número anterior consta de lei especial”.

Todavia, não se pode admitir que, como consta da fundamentação do acto recorrido, o artigo 128.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de Outubro, seja normativo especial face ao disposto no artigo 78.º da LGT.

Dispõe aquele artigo 128.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar, que aprova o Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado, que, “sempre que em inspecção, inquérito ou por outra forma se averigúe que algum funcionário cobrou a mais ou a menos do que o preço devido por qualquer acto, ser-lhe-á determinada pelo director-geral dos Registos e Notariado a restituição ou o depósito da diferença, independentemente das sanções disciplinares a que haja lugar”.

Refere-se este artigo à cobrança incorrecta do tributo, incorrecção que se afere com atinência à importância liquidada. Mas, assim sendo, não trata esta norma da revisão da liquidação, antes cura da correcção da cobrança.

Cfr. o acórdão do STA de 27 de Outubro de 2004 – recurso n.º 0627/04.

E não se invoque a aplicação do artigo 132.º, n.º 4, do mesmo Decreto Regulamentar que se refere à conta, e não à liquidação do tributo.

Pelo que ao pedido de revisão de emolumentos registrais é aplicável o artigo 78.º da Lei Geral Tributária que, no caso dos autos, como se disse, é tempestivo.

Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, convolando a impugnação judicial em acção administrativa especial e julgando esta procedente, consequentemente anulando o acto administrativo sobre matéria tributária impugnado, que rejeitou, por extemporaneidade, o pedido de revisão.

Custas pela Fazenda Pública, na instância, com procuradoria de 1/8, não sendo devidas neste STA.

Lisboa, 21 de Janeiro de 2009. - Brandão de Pinho (relator) - Pimenta do Vale – Miranda de Pacheco.