676/2005 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 676/2005 Processo n.º 377/05 2.ª Secção Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: A – Relatório 1 – A. , agente da PSP, interpôs recurso contencioso, perante o Tribunal Central Administrativo (TCA), contra o despacho do Secretário de Estado da Administração Interna, de 26 de Outubro de 2001, que negou provimento ao recurso hierárquico que interpusera do despacho proferido pelo Comandante-Geral da PSP que lhe aplicou a pena disciplinar de 60 dias de suspensão. 2 – O Tribunal Central Administrativo julgou procedente o recurso contencioso, por prescrição do procedimento disciplinar, e anulou o acto administrativo recorrido. 3 – Desta decisão, aquele membro do Governo interpôs recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), pedindo a sua revogação e a improcedência do recurso contencioso, tendo a autoridade recorrente e o recorrido sido notificados do despacho do relator, no TCA, que admitiu aquele recurso jurisdicional. 4 – Por acórdão de 15 de Dezembro de 2004, o STA concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogou o acórdão recorrido e ordenou a baixa dos autos ao TCA para conhecimento de matérias não apreciadas. 5 – Notificado da prolação deste acórdão, A. veio, perante o STA, “arguir a nulidade de todo o processado após a notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelo Secretário de Estado da Administração Interna” do acórdão do TCA, pretextando que não fora notificado das alegações apresentadas pelo recorrente e que a omissão dessa notificação violava o princípio do contraditório consagrado no art.º 3º do Código de Processo Civil (CPC) e consubstanciava uma nulidade processual, nos termos do art.º 201º do CPC, e que “o art.º 106º da LPTA, interpretado no sentido de que o recorrido não tem de ser notificado das alegações apresentadas pelo recorrente, para além de violar o já citado princípio do contraditório, é inconstitucional por violação dos art. 13º e 20º, n.º 4, da CRP”. 6 – O STA, através do acórdão agora recorrido, indeferiu a arguição de nulidade, abonando-se nas seguintes considerações: «Antes do mais, consignaremos que, se o reclamante tivesse razão quanto à necessidade da notificação supostamente omitida, estaríamos perante uma nulidade vera e própria, já que a consequente falta da contra-alegação seria susceptível de influir no exame e na decisão da causa (cf. o art. 201º, n.º 1, do CPC). Sendo assim, e ao contrário do que diz a autoridade reclamada, a arguição em apreço assume-se como a denúncia de uma omissão potencialmente causadora de uma nulidade processual, restando ver se esta efectivamente existe. Tendo em conta o que se estatuiu no art. 6º, nº 1, al. e) do DL nº 329-A/95, de 12/12, o art. 106º da LPTA - incluído no capítulo referente aos recursos de decisões jurisdicionais - dispõe que «é de 30 dias o prazo para apresentação das alegações, a contar, para o recorrente, da notificação do despacho de admissão do recurso e, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente, salvo o disposto para os recursos urgentes». Esta norma, na medida em que assim determina o «dies a quo» do prazo do recorrido, diferencia-se da solução, entretanto consagrada com alcance genérico no art. 743º, nº 2, do CPC, de fazer contar esse prazo «da notificação da apresentação da alegação do agravante». Ora, a referida redacção do art. 743º, nº 2, embora se apresente como «Iex posterior», não prevalece sobre o texto inserto no art. 106º da LPTA, já que este preceito constitui lei especial (cfr. o art. 7º, nº 3, do Código Civil). Aliás, esta é a jurisprudência do STA na matéria, como se vê, v.g., dos acórdãos de 16/3/2000 e de 11/1/01, respectivamente proferidos nos recursos nºs 43.432 e 46.395. Portanto, soçobra a pretensão de agora se considerar que o aludido art. 106º deixara de reger neste domínio, aplicando-se, na sua vez, o estatuído no art. 743º, nº 2, do CPC. Restaria a hipótese de se justificar que se desaplicasse o mesmo art. 106º por ele enfermar de inconstitucionalidade material. E é isso que o reclamante defende, argumentando que a aplicação do art. 106º lhe causou o prejuízo processual resultante de não ter recebido uma cópia da alegação de recurso - ao invés do que sucederia, «ex vi» do art. 152º, nº 2, do CPC, se acaso se tivesse aplicado o mecanismo previsto no art. 743º, nº 2, do CPC. Todavia, é patente que a mera circunstância de o art. 106º da LPTA não prever que a alegação do recorrente seja notificada ao recorrido não contende com o princípio da igualdade ou com a natureza equitativa do processo. Embora o preceito obrigue qualquer recorrido a um maior grau de diligência, tal não o discrimina relativamente à parte adversa nem constitui um atentado ao núcleo essencial dos seus direitos processuais - como logo sugere o simples facto de essa solução ter pacificamente vigorado, anos a fio, no direito processual português («vide» a redacção pretérita do art. 743º do CPC). Concede-se que o art. 106º, ao afastar a notificação em causa, é menos cómoda para os recorridos do que aquela que agora resulta do estatuído no art. 743º. Mas, e no que respeita ao direito adjectivo, as questões de inconstituciona1idade põem-se numa escala diferente da que concerne ao grau de placidez ou conforto, tendo antes a ver com impossibilidade de fazer valer as próprias razões ou com a inadmissível subalternidade em que uma das partes seja colocada relativamente à outra. Ora, o reclamante, ainda que com algum prejuízo da sua comodidade, podia ter consultado o processo e então obter a cópia da alegação de recurso, assim ficando em condições de perfeitamente contra-alegar. Se o não fez, «sibi imputet». Portanto, ele não pode atribuir ao art. 106º da LPTA um desconhecimento que meramente adveio da sua conduta negligente, pois a aplicação do preceito de modo algum excluía que o reclamante contraditasse, com perfeita igualdade de armas, o alegado pelo recorrente e assim contribuísse, num equilíbrio equitativo, para o desfecho do recurso jurisdicional. Nesta conformidade, o art. 106º da LPTA não ofende os princípios constitucionais que o reclamante invoca ou os artigos 13º e 20º, nº 4, da CRP, por ele citados. E, não se justificando que afastemos a realizada aplicação daquela norma, segue-se que não existiu a nulidade processual que vem invocada, razão por que a presente arguição tem de ser desatendida. Nestes termos, acordam em indeferir o presente requerimento de arguição de nulidade». 7 – Desta decisão, o requerente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do art.º 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão, pretendendo a apreciação da inconstitucionalidade do “art.º 106º da LPTA na parte em que estabelece que o prazo para a apresentação das alegações por parte do recorrido se conta do termo do prazo do recorrente, sem necessidade da notificação ao recorrido da apresentação das alegações daquele”, sustentando que tal interpretação viola os princípios constitucionais da igualdade, do contraditório e do direito a um processo equitativo, por violação dos art. 13º e 20º, n.º 4, da CRP. 8 – Alegando, no Tribunal Constitucional, sobre o objecto do recurso, o recorrente concluiu o seu discurso argumentativo do seguinte jeito: «A)- Vem o presente recurso interposto do Acórdão que indeferiu o requerimento de arguição de nulidade deduzido pelo ora recorrente, no qual este suscitou a inconstitucionalidade do art. 106º da LPTA, na parte em que estabelece que o prazo para apresentação das alegações por parte do recorrido se conta do termo do prazo do recorrente, sem necessidade da notificação ao recorrido da apresentação das alegações daquele, por violação dos princípios constitucionais da igualdade, do contraditório e do direito a um processo equitativo e por violação dos artºs 13º e 20º, nº 4, da C.R.P.; B)- Salvo o devido respeito, afigura-se que o Acórdão recorrido não fez correcta interpretação e aplicação das normas e princípios legais atinentes; C)- O art. 106º L.P.T .A., na medida em que determina que o prazo para o recorrente apresentar as suas alegações se inicia coma notificação do despacho que admite o recurso, faculta ao recorrente saber com exactidão a data em que se inicia e a data em que termina tal prazo; D)- Tal faculdade não é, todavia, concedida ao recorrido pela mesma norma legal: o recorrido, porque não é notificado da data em que o recorrente foi notificado da admissão do recurso, não sabe com exactidão a data em que se inicia e a data em que termina o prazo para apresentar as suas alegações; E)- A aplicabilidade do art. 106º da L.P.T . A . redunda numa situação de desvantagem do recorrido em relação ao recorrente no que respeita à contagem e controlo do prazo para apresentar as suas alegações, circunstância que é claramente violadora dos princípios constitucionais da igualdade e do direito a um processo equitativo e dos artºs. 13º e 20º, nº 4, da C.R.P.; F)- Por outro lado, a falta de notificação ao ora recorrente das alegações apresentadas pelo agora recorrido viola o princípio do contraditório consagrado no art. 3º do C.P.C., o princípio da igualdade consagrado no art. 13º da C.R.P. e o direito - consagrado no art. 20º, nº 4, da C.R.P. - a um processo equitativo; G)- Na verdade, o ora recorrente, porque não foi notificado as alegações apresentadas pelo agora recorrido e, portanto, porque desconhecia quais os fundamentos que motivaram o recurso por este interposto, não pôde contraditar tais fundamentos, defendendo a bondade da decisão posta em crise com os argumentos dela constante ou acrescentando outros; H)- O princípio do contraditório é um dos princípios basilares do direito processual português e exige que nenhuma questão de direito ou de facto possa ser decidida sem que às partes seja dada a possibilidade de sobre ela se pronunciarem; I)- O princípio da igualdade e o direito a um processo equitativo pressupõem e exigem que as partes disponham de igualdade de armas no dirimir de um conflito em juízo, o que não sucedeu no presente caso; J)- Nem se diga em contrário que o agora recorrente sempre poderia ter conhecimento das alegações do ora recorrido, mesmo não sendo delas notificado se se deslocasse ao Tribunal, já que tal solução exigiria que, por um lado, o mandatário judicial do ora recorrente estivesse constantemente em contacto com o tribunal para saber se e quando haviam sido apresentadas as alegações e, por outro, que o mesmo mandatário - cujo domicílio profissional se situa na comarca de Vila Nova de Famalicão - percorresse mais de 300 Km para ter acesso a tais alegações; L)- A norma do art. 106º da L.P.T .A., na parte em que estabelece que o prazo para apresentação das alegações por parte do recorrido se conta do termo do prazo do recorrente, sem necessidade da notificação ao recorrido da apresentação das alegações daquele, é, pois, inconstitucional por violar os já referidos princípios do contraditório (consagrado no art. 3º do C.P.C.), da igualdade (consagrado no art. 13º da C.R.P.) e o direito a um processo equitativo (consagrado no art. 20º, nº 4, da C.R.P., pelo deve ser declarada a inconstitucionalidade da mesma. M)- Tal disposição legal deve, aliás, considerar-se tacitamente revogada pelo art. 743º do C.P.C., com a redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei 329-A/95, de 12/12. Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, ser declarado inconstitucional o art. 106º da L.P.T .A., na parte em que estabelece que o prazo para apresentação das alegações por parte do recorrido se conta do termo do prazo do recorrente, sem necessidade da notificação ao recorrido da apresentação das alegações daquele, com as legais consequências». 9 – A autoridade recorrida contra-alegou, defendendo o juízo de não inconstitucionalidade, feito pela decisão recorrida. B – Fundamentação 10 – Antes de mais, cumpre notar que não cabe nos poderes do Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre a questão de saber se o art.º 106º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) deve ter-se por tacitamente revogado, em face do disposto no art.º 743º do CPC, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12/12, por a interpretação desse preceito, tida como vigente pela decisão agora recorrida, se tratar de um dado, enquanto objecto do recurso constitucional. Dispõe o artigo 106º da LPTA, sobre a epígrafe “Alegações”: “É de 20 dias o prazo para apresentação das alegações, a contar, para o recorrente, da notificação do despacho de admissão do recurso e, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente, salvo o disposto para os recursos urgentes”. Fazendo aplicação do estatuído no art.º 6º, n.º 1, alínea e) do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12/12, o acórdão recorrido considerou que tal preceito dispõe, hoje, pelo seguinte modo: “É de 30 dias o prazo para apresentação das alegações, a contar, para o recorrente, da notificação do despacho de admissão do recurso e, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente, salvo o disposto para os recursos urgentes”. É, pois, o preceito actualizado nestes termos pela decisão recorrida que, na dimensão normativa concretizada pelo recorrente, constitui objecto do recurso constitucional. O recorrente sustenta que a norma questionada, além de violar o princípio do contraditório consagrado no art.º 3º do CPC, sofre de inconstitucionalidade, por ofender os princípios constitucionais da igualdade e do direito a um processo equitativo e os artigos 13º e 20º, n.º 4, da CRP. Considerada a norma em tais termos não poderá deixar de concluir-se não ocorrer qualquer violação do princípio da igualdade processual, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no art.º 13º da Constituição. A uma tal solução, - e sindicando a norma aqui em causa na acepção de o prazo para as alegações e contra-alegações ser único para todos os recorrentes e não prazos sucessivos – chegou já o Ac. 20/96, publicado no Diário da República II Série , de 16 de Maio de 1996, e BMJ , 453º, p. 74. Como o Tribunal tem repetidamente afirmado (cf. sobre a sua compreensão e uma recensão do seu tratamento na doutrina e na jurisprudência, o Acórdão n.º 232/2003, publicado no Diário da República, II Série , de 17 de Julho de 2003), o princípio da igualdade , constitucionalmente consagrado no artigo 13º da Lei Fundamental, tem como fundamento a igual dignidade social de todos os cidadãos. São três as dimensões que o princípio convoca: (a) a proibição do arbítrio , que torna inadmissível a diferenciação de tratamento sem qualquer justificação razoável, apreciada esta de acordo com critérios objectivos de relevância constitucional, e afastando também o tratamento idêntico de situações manifestamente desiguais; (b) a proibição de discriminação , impedindo diferenciações de tratamento entre os cidadãos que se baseiem em categorias meramente subjectivas ou em razão dessas categorias; (c) e a obrigação de diferenciação , como mecanismo para compensar as desigualdades de oportunidades, que pressupõe a eliminação, pelos poderes públicos, de desigualdades fácticas de natureza social, económica e cultural (cf. neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada , Coimbra Editora, Coimbra, 1993, pp.127, ss, bem como, entre muitos, o Acórdão n.º 68/97, publicado em ATC , 36º vol., 1997, pp. 259 e ss, o Acórdão n.º 77/01, publicado em ATC , 49º vol., 2001, pp. 277 e ss, o Acórdão n.º 402/01, publicado em ATC , 51º vol., 2001, pp. 165 e ss, e o Acórdão n.º 202/02, publicado em ATC , 53º vol., 2002, pp. 223 e ss). Importa, por outro lado, dizer que o Tribunal Constitucional tem considerado, reiteradamente, que o princípio da igualdade só é violado quando o legislador trate diferentemente situações que são essencialmente iguais, não proibindo diferenciações de tratamento quando estas sejam materialmente fundadas ( v.g ., o Acórdão n.º 39/88, publicado no DR I Série, de 3 de Março de 1988, os Acórdãos n.º 68/97 e n.º 202/02, já mencionados, ou o Acórdão n.º 177/99, publicado in ATC , 43º vol., 1999, pp. 109 e ss). A este respeito, diz-se no Acórdão n.º 39/88: «A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objectivo, «reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade» – acentua Rui de Alarcão ( Introdução ao Estudo do Direito , Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante». No domínio da legislação processual, o princípio da igualdade afirma-se através do princípio da igualdade de armas e do princípio do contraditório, sendo consubstanciados na faculdade de qualquer das partes, em condições de rigorosa igualdade, «poder deduzir as suas razões (de facto e de direito), oferecer as suas provas, controlar as provas do adversário e discretear sobre o valor e resultados de umas e de outras» (cf., além dos referidos e entre muitos, os Acórdãos n.º 516/93, n.º 497/96, n.º 249/97, n.º 608/99, n.º 601/04, publicados no Diário da República II Série, respectivamente, de 19 de Janeiro de 1994, 17 de Julho de 1996, 17 de Maio de 1997, 16 de Março de 2000, 25 de Novembro de 2004 e n.º 452/04, este disponível em www.tribuna lconstitucional.pt ). Face a esta compreensão da norma impugnada, verifica-se que tanto o recorrente como o recorrido estão numa situação de perfeita igualdade, dado que para ambos o prazo para alegar é de 30 dias e que ambos têm o conhecimento do seu “dias a quo” em face do que resulta directamente na lei, como, no que importa ao acesso às alegações de cada um, pois ambos têm de as obter, directamente, no tribunal, onde são apresentadas. Deste modo, há que concluir que não se verifica a alegada violação do princípio da igualdade, consagrado no art.º 13º da CRP. E também não ocorre a alegada violação do direito fundamental de acesso aos tribunais, na sua dimensão de direito a um processo equitativo e justo, reconhecido no n.º 4 do art.º 20º da Lei fundamental – de um due process of law . Na verdade, como decorre da disciplina jurídica dos assinalados aspectos, as partes encontram-se, relativamente a eles, numa posição de igualdade substancial quanto à possibilidade de defesa, em via de recurso, perante tribunal imparcial e independente, dos seus direitos ou interesses legítimos que são objecto do pleito, bem como no que concerne ao direito de contraditório no processo. Argumenta, ainda, o recorrente que a solução normativa adoptada pelo acórdão recorrido obriga a que o seu mandatário judicial tivesse de estar constantemente em contacto com o tribunal para saber se a contraparte apresentou as alegações e, por outro lado, tivesse de deslocar-se mais de 300 Km. para as obter. Mas a tal ónus sujeitou, igualmente, o legislador a contraparte, caso esta queira saber se o recorrido apresentou contra-alegações, deseje obter a sua cópia e resida à mesma distância ou até superior, pelo que não se vê que a sua imposição ofenda os princípios da igualdade processual e do direito de contraditório. Por outro lado, não se vislumbra, também, que essa exigência normativa se afigure como desadequada, desproporcionada ou arbitrária (art.º 18º, n.º 2, da CRP) ao exercício do direito de acesso aos tribunais (art.º 20º da CRP), nas suas dimensões de direito de contraditório e de um processo equitativo, pois o legislador não pode, do mesmo passo, desconhecer as exigências postuladas pelo mesmo direito fundamental, de a tutela demandada do tribunal dever ser concedida em tempo útil (n.º 5 do mesmo artigo), condensadas na afirmação do princípio da celeridade processual, pelo que tem de reconhecer-se que a sua eleição se contém dentro da liberdade normativo-constitutiva do legislador ordinário, não merecendo, a este título, censura constitucional. É certo que o legislador optou por uma outra solução, no domínio dos recursos de apelação e de agravo, de processo civil (cf. arts. 698º, n.º 2 e 743º, n.º 1, do CPC), onde o prazo para contra-alegar se conta da notificação da apresentação da alegação do recorrente. Mas daí não decorre, ao contrário do que sustenta o recorrente, que o regime dos recursos em contencioso administrativo deva ser igual. Como se diz no Acórdão n.º 422/99, publicado Diário da República II Série, de 29 de Novembro de 1999, “[…] as prescrições tendentes à adjectivação não podem desligar-se da diversidade de institutos jurídicos de cariz, quantas vezes acentuadamente diferenciado, que pautam, verbi gratia , o direito civil, o direito penal e o direito administrativo, pelo que as soluções decorrentes dessa adjectivação podem, e muitas vezes até devem, ser diferentemente perspectivadas, até tendo em conta preceitos, princípios e garantias que a própria Constituição impõe que sejam observados em determinados ramos de direito. Seria, por exemplo, incurial e contrário à Lei Fundamental que no processo criminal se estabelecessem ónus probatórios a cargo do arguido, provas por confissão, sancionamentos cominatórios penais ou presunções de responsabilidade ou culpabilidade criminal, o mesmo já se não podendo dizer se um tal estabelecimento decorrer da lei processual civil, ao adjectivar as formas de tutela do incumprimento de obrigações civis” (cf., entre outros, na mesma linha, os Acórdãos, n.º 236/00, publicado in Diário da República II Serie , de 2 de Novembro de 2000, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 47º vol., p. 269, e n.º 162/05, disponível em www.tribunalconstitucional/pt). Competindo ao contencioso administrativo “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (art.º 212º, n.º 3, da CRP), há-de reconhecer-se ao legislador a liberdade normativo-constitutiva, desde que se mova dentro dos parâmetros constitucionais, de recortar a tramitação processual pelo jeito que se lhe afigure corresponder ao melhor modo de se poder obter uma tutela jurisdicional plena e eficaz dos direitos decorrentes de tais relações jurídicas, de natureza bem diversa das que são objecto do processo civil, mormente no que tange à celeridade, quanto ao seu reconhecimento, postulada pelo facto de estarem em causa direitos e interesses de natureza pública. A norma impugnada cabe nesse espaço de liberdade do legislador. C – Decisão 12 – Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça em 20 UCs. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005 Benjamim Rodrigues Paulo Mota Pinto Mário José de Araújo Torres Rui Manuel Moura Ramos