0262/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Entende-se que um acto administrativo é lesivo quando atinge por forma negativa direito ou interesse legalmente protegido de um administrado.

II- A lesividade do acto, para que este seja recorrível contenciosamente, não é uma categoria abstracta, devendo antes aferir-se em função das circunstâncias concretas do caso.

III- Os trâmites desenvolvidos no seio da Administração Local, pela entidade recorrida e que iriam conduzir ao pedido de declaração de utilidade pública e consequente expropriação pública do prédio dos recorrentes, situam-se nas relações inter-orgânicas do Município e não assumem eficácia externa.

IV- No processo expropriativo, o acto lesivo é a declaração de utilidade de utilidade pública, pois que é o acto ablativo do direito de propriedade, ofendendo a esfera jurídica do expropriado, restringindo-a na sua amplitude económica.

V- É deste acto que caberá impugnação contenciosa e não do acto de escolha de terreno para ser expropriado do qual é meramente preparatório.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., solteiro, maior, B..., viúva, C..., solteiro, maior e D..., solteiro, maior, todos residentes na Rua ..., nº ..., ..., Lisboa, interpuseram recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Portimão (doravante CMP), de 11/6/1996, que aprovou a localização do Aterro Sanitário do Barlavento Algarvio num prédio sito em ..., freguesia e concelho de Portimão, inscrito na respectiva matriz predial sob o artº 6º da Secção D, sua propriedade, por este acto estar inquinado com vários vícios.

Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 25/5/2002 foi o recurso contencioso rejeitado com fundamento na ilegalidade da sua interposição (fls. 201 a 206).

Não se conformando os recorrentes com tal decisão, da mesma interpuseram o presente recurso jurisdicional, terminando as suas alegações com a seguinte conclusão: "a deliberação da Câmara Municipal de Portimão é um acto administrativo externo, logo contenciosamente recorrível (artº 268º nº 4 da Constituição), independentemente de quaisquer considerações relacionadas com a sua classificação como acto preparatório".

Nas suas contra-alegações a recorrida E... formula as seguintes conclusões:

"a) – a decisão em recurso está isenta de erros e deu correcta interpretação e aplicação às normas aplicáveis;

b) – a deliberação da CMP insere-se no âmbito dos seus poderes de planeamento e gestão de equipamentos de tratamento de resíduos sólidos urbanos;

c) – é uma deliberação de política ambiental legalmente cometida ao órgão que a proferiu;

d) – aquela deliberação não respeita nem afecta direitos ou interesses legalmente garantidos aos recorrentes;

e) – o acto administrativo recorrido, por si mesmo, não produz directa nem indirectamente efeitos lesivos na esfera jurídica dos recorrentes;

f) – não sendo um acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos aquele acto administrativo é contenciosamente irrecorrível;

g) – não é um acto administrativo idóneo para servir de objecto do recurso contencioso interposto".

Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:

"Vem interposto recurso jurisdicional da decisão do TAC de Lisboa que, com fundamento em ilegalidade da respectiva interposição – falta de lesividade do acto recorrido – rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto da deliberação camarária de 11/6/96, que aprovou a localização do Aterro Sanitário do barlavento Algarvio em terreno dos recorrentes.

Em causa está a questão de saber se o acto contenciosamente impugnado se insere na fase preparatória do procedimento administrativo da expropriação, consubstanciando apenas um acto preparatório da declaração ministerial de utilidade pública da expropriação do terreno em causa, como se entendeu na sentença recorrida, ou antes, como defendem os recorrentes nas suas alegações, produz efeitos na esfera jurídica destes, sendo como tal susceptível de lesar os seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Porém, mostram os autos, ao contrário do que é afirmado pelos recorrentes, que a deliberação contenciosamente impugnada se integra num procedimento expropriativo, o qual culminou, de resto, com a declaração de utilidade pública de expropriação do terreno em causa, não existindo nem tendo justificação sem esta.

Neste contexto, reiteramos o entendimento acolhido na decisão recorrida, apoiado, de resto, em jurisprudência uniforme deste STA que vem decidindo no sentido de que no processo expropriativo o acto lesivo é a declaração de utilidade pública com carácter urgente, pois é aquele que, por ablativo do direito de propriedade, ofende a esfera jurídica do expropriado: v. g.: Acs. do STA de 24/9/96-rec. nº 39 220, de 31/3/98-rec. nº 28 719, de 23/1/2001-rec. nº 46 230 e de 12/12/2002-rec. nº 46 819.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento".

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

1- Em 11/6/1996, a CMP deliberou, por maioria, escolher o lugar B4, ..., como localização do Aterro Sanitário do Barlavento, com a seguinte votação: 3 votos a favor, 2 abstenções e um contra;

2- Em 13/2/1997, o recorrente requereu à E... a emissão de certidão, contendo entre outros a deliberação impugnada;

3- A referida certidão foi emitida pela E... em 28/2/1997;

4- Em 23/1/1998, na sequência de requerimento formulado à CMP, foi emitida certidão da deliberação ora impugnada;

5- O recorrente interpôs o recurso em 30/3/1998.

Foi com base nestes factos que o tribunal "a quo" rejeitou o recurso contencioso por falta de lesividade da deliberação contenciosamente impugnada.

Na conclusão das suas alegações os recorrentes insurgem-se contra a decisão do tribunal de 1ª instância por a deliberação da Câmara Municipal de Portimão ser um acto administrativo externo, logo contenciosamente recorrível (artº 268º nº 4 da Constituição), independentemente de quaisquer considerações relacionadas com a sua classificação como acto preparatório.

De acordo com este preceito constitucional "é garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos".

Há, assim, que apurar se o acto contenciosamente impugnado acarreta lesividade para o recorrente.

Entende-se que um acto administrativo é lesivo quando atinge por forma negativa direito ou interesse legalmente protegido de um administrado (Acs. do STA de 7/7/1988-rec. nº 42 215, de 27/6/2000-rec. nº 46 127 e de 27/9/2000-rec. nº 44 194).

Refira-se, também, que a lesividade do acto, para que este seja recorrível contenciosamente, não é uma categoria abstracta, devendo antes aferir-se em função das circunstâncias concretas do caso (Acs. do TP de 17/12/1999-rec. nº 40 313 e do STA de 26/4/2000-rec. nº 46 099).

Vejamos, agora, se a aprovação do local para a construção de um aterro por parte de uma Câmara Municipal é um acto lesivo.

O direito à propriedade privada tem dignidade constitucional e tem como elemento essencial o direito de não se ser privado dela. Todavia, não se trata de um direito absoluto, estando apenas garantido o direito de não se ser arbitrariamente privado dela (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed., pág. 333 e 334).

Uma das hipóteses que a própria lei constitucional prevê para desapropriação forçada por acto de autoridade pública é a expropriação por utilidade pública. Porém, em tal hipótese, é necessário que a mesma seja efectuada com base na lei e mediante o pagamento de uma justa indemnização (nº 2 do artº 62º da Constituição da República Portuguesa).

No caso em apreço estava em causa a afectação do terreno dos recorrentes a um aterro público, portanto, para satisfação de um interesse público, de natureza sanitária e ambiental: a de eliminação e tratamento de lixo e de resíduos.

Assim e em consonância com o texto constitucional dispõe o artº 1º do Código das Expropriações/99, doravante: CE) que "os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização, nos termos do presente Código".

De acordo com o artº 10º nº 1 do CE, a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser acompanhada, além de outros elementos, da causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante e os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos (als. a) e b).

Para dar cumprimento ao disposto na al.b) deste artº 10º, a entidade teve que aprovar a localização do aterro que visava construir, escolhendo o prédio rústico onde o mesmo iria ser implantado.

Ora, é do acto que procedeu a esta escolha – deliberação da Câmara Municipal de Portimão, de 11/6/1996 – que os recorrentes recorreram contenciosamente.

O acto de escolha do terreno a expropriar é um acto preparatório, inserido no procedimento expropriativo. Normalmente, estes actos não são lesivos, por que se limitam a preparar a decisão final, essa sim, definidora de uma decisão individual e concreta, produtora de efeitos externos, potencialmente lesivos.

O acto final é que será lesivo, e como tal, passível de impugnação contenciosa. Todavia, actos preparatórios há que por si definem já situações e produzindo efeitos lesivos externos, podem e têm que ser desde logo atacados contenciosamente, sob pena de se consolidarem na ordem jurídico-administrativa, recaindo sobre eles a chamada "paz jurídica", não podendo mais serem objecto de recurso contencioso. A tais actos costuma-se chamar-se-lhes actos destacáveis, por poderem ser atacados ainda com o respectivo procedimento administrativo em marcha, e antes da prática do acto final.

A deliberação em causa não tem esta natureza, pois que o facto de o local ser escolhido não produz quaisquer efeitos externos lesivos para os recorrentes, tratando-se antes de acto preparatório.

Os trâmites desenvolvidos no seio da Administração Local, pela entidade recorrida, e que iriam conduzir ao pedido de declaração de utilidade pública e consequente expropriação pública do prédio dos recorrentes, "situam-se nas relações inter-orgânicas do Município e não assumem eficácia externa" (Acs. do TP de 11/12/96-rec. nº 26 651 e do STA de 24/9/1996-rec. nº 39 220 e de 29/4/1997-rec. nº 38 356).

No processo expropriativo, o acto lesivo é a declaração de utilidade pública, pois que é o acto ablativo do direito de propriedade, ofendendo a esfera jurídica do expropriado, restringindo-a na sua amplitude económica.

É deste acto que caberá impugnação contenciosa e não do acto de escolha de terreno para ser expropriado do qual é meramente preparatório (Acs. do TP de 31/3/1998-rec. nº 28 719 e do STA de 23/1/2001-rec. nº 46 230 e de 12/12/2002-rec. nº 46 819).

Sendo o acto contenciosamente impugnado irrecorrível por falta de lesividade (arts. 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa e 25º nº 1 da LPTA), impunha-se a rejeição do recurso contencioso do mesmo interposto (artº 57º § 4 do RSTA).

Em concordância com tudo o exposto, improcedendo as conclusões das alegações dos recorrentes, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional e confirma-se a sentença recorrida.

Taxa de justiça e procuradoria pelos recorrentes que se fixam, respectivamente e para cada um deles, em 200 (duzentos) euros e 100 (cem) euros.

Lisboa, 17 de Junho 2003

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier