02155/10.7BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- A nulidade de sentença, por omissão de pronúncia, só ocorre quando não conhecer de questão que deva decidir e não já quando deixe de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto;

I.1- também não há omissão de pronúncia quando a matéria tida por omissa ficou implícita ou tacitamente decidida no julgamento da matéria com ela relacionada.

II- Não incorre em vício de incompetência o acto administrativo praticado ao abrigo de delegação de competência válido e eficaz;

II.1- a competência do presidente da câmara para a fiscalização administrativa de operações urbanísticas abrange as medidas de tutela da legalidade urbanística;

II.2- a competência atrás referida é passível de delegação nos vereadores, nos termos dos artigos 69º, nº 2 da Lei das Autarquias Locais e 94º, nº 2, do RJUE;

II.3- sendo a competência um conjunto de poderes funcionais conferidos a um órgão de uma pessoa colectiva com vista à realização das atribuições que lhe estão cometidas, a sua delegação tem, necessariamente, de incluir os poderes indispensáveis ao seu cabal exercício visto que, de outro modo, aquelas atribuições não poderiam ser atingidas;

II.4- ou seja, a delegação de competências tem de compreender os meios e poderes necessários à sua concretização, sob pena de se revelar desprovida de eficácia e utilidade.

III- O Direito de propriedade não é um direito absoluto, uma vez que em matéria de edificação e urbanização, tem de se submeter às normas legais e regulamentares de urbanismo e ordenamento do território; tais comandos legais e regulamentares aplicam-se a todos os cidadãos;

III.1- a existência e a manutenção de edificações ilegais, bem como a ocupação ou utilização de construções e do solo sem a devida licença ou autorização administrativa não têm protecção constitucional;

III.2- os princípios constitucionais visam salvaguardar a legalidade, pelo que não é defensável a igualdade na ilegalidade, tanto mais que o acto impugnado se insere no exercício de um poder vinculado e não discricionário do Município, aqui Recorrido.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

M. A.R.A...e PM..., Lda., já identificados nos autos, intentaram acção administrativa especial contra o Município de Vila Nova de Gaia, pretendendo impugnar os despachos proferidos pela Senhora Vereadora Eng. MF..., em 29/01/2010 e em 14/06/2010,

que ordenaram, respectivamente, a … cessação da utilização do terreno ocupado como Stand de exposição e comercialização de automóveis, sito na Rua ..., na freguesia de Santa Marinha, em Vila Nova de Gaia, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com a área aproximada de 100m2 existentes naquele local sem a necessária licença administrativa … e … a posse administrativa do imóvel, designando o dia 30 de Junho de 2010, a fim de se proceder à demolição de duas construções e à cessação da utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos …, formulando os seguintes pedidos “deve a presente acção ser julgada procedente, por provada, e por consequência deve o acto administrativo impugnado ser declarado inexistente, julgando-se igualmente inexistentes todos os actos praticados, como decorrência do mesmo. Subsidiariamente, e ainda que assim não se entenda, deve o mesmo acto, e todos aqueles com ele conexionados, ser declarados nulos”.

Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção, por caducidade do direito de acção e por inimpugnabilidade do acto que ordenou a posse.

Desta vem interposto recurso.

Em alegação os Autores concluíram assim:

1. A sentença recorrida é, do ponto de vista dos Recorrentes, passível de crítica na apreciação sumária e parcial que fez sobre a validade da pretensão deduzida por aqueles, ao concluir pela verificação da excepção da caducidade e, consequentemente, pela absolvição da Entidade Demandada dos autos (fls. 162 dos autos).

2. Com efeito, de imediato a sentença é nula por omissão de pronúncia, ao abrigo do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea d) do C.P.C., aqui aplicável ex vi o artigo 1.º do C.P.T.A, na exacta medida em que não aprecia, cabalmente, as questões que, em momento próprio, lhe foram submetidas.

3. Ao analisar a procedência, ou melhor dito, a improcedência de um pedido, o Tribunal terá de considerar todos os vícios assacados ao acto, e não apenas, como parece ocorrer, um deles. Na verdade, e mesmo que se admitisse que a apreciação efectuada foi correcta, o que não se concede, ao não se conhecerem todos os vícios invocados estar-se-á a preterir o princípio do dispositivo, tornado a sentença nula.

4. Ora, o Tribunal “a quo” apenas se ateve à possibilidade da existência ou não de delegação de poderes, concluindo pela verificação da excepção de caducidade do direito. Porém, para além dessa questão, foi igualmente suscitada a invalidade substancial do acto praticado, questão essa cujo conhecimento se impunha, portanto, ao Senhor Juiz recorrido.

5. Não obstante, e na exacta medida em que não conheceu na plenitude do objecto do processo, importa obter a declaração de nulidade da decisão proferida e, em consequência, e porque para a apreciação das questões cujo conhecimento foi omitido, não se encontram os autos suficientemente instruídos, importa que seja ordena a baixa dos autos com inerente produção de prova.

6. Independentemente de assim não se entender, sempre se dirá que o acto administrativo impugnado, ao ordenar a demolição das construções/ estruturas existentes e a cessação da actividade de exposição e comercialização de veículos automóveis, viola ostensivamente não apenas princípios fundamentais do ordenamento jurídico-administrativo, como também, e sobretudo, direitos fundamentais cuja salvaguarda importa assegurar.

7. No imediato, e em abono da verdade, porque ordena a demolição de uma estrutura que, juridicamente, não se contém nas noções de “construção” e, sobretudo, de “edificação”. Mas também, e concomitantemente, porquanto ordena a cessação de utilização do solo para o desenvolvimento de uma actividade comercial, sem que esta se encontre sujeita a qualquer controlo administrativo prévio nos termos da lei.

8. É facto que o R.J.U.E. estipula, em termos gerais, um regime jurídico de submissão a uma operação de controlo prévio de toda e qualquer operação urbanística; porém, apenas estabelece do ponto de vista substantivo um regime próprio para casos muito específicos, impondo, quanto aos demais, a sua definição por regulamento municipal

9. Ora, no caso concreto, não existe qualquer tipo de controlo administrativo prévio à utilização de um solo para o fim havido pelos Autores/ Recorrentes, sendo certo, claro está, que apenas a sua omissão é imputável ao Recorrido. Mais ainda quando é facto incontestado que a actividade de exposição e comercialização de veículos era independente da estrutura/ construção que estava prevista no prédio do 1.º Autor.

10. Isto não significa, como oportunamente mencionamos, que na utilização do solo não se impusesse o respeito das regras urbanísticas, perante a ausência de qualquer outro tipo de regulamentação; ainda assim, e uma vez mais fazendo apelo do parecer em que se baseou o autor do acto recorrido, vemos que o mesmo é claro ao demonstrar que, exercendo um poder discricionário, o Município Recorrido não respeitou os limites (legais e constitucionais) para o seu exercício.

11. Resulta à saciedade dos autos – dentro, ainda assim, dos parcos elementos que se conseguiram carrear para os mesmos – que o juízo da Administração, fazendo apelo de uma característica muito específica da sua actividade, extravasa de sobremaneira princípios basilares como o da igualdade, da proporcionalidade e da boa-fé, que se impõem à definição do comportamento da Administração Pública.

12. Não vale, à luz do n.º 2 do artigo 266.º da C.R.P., prosseguir a todo o custo o interesse público; este apenas poderá ser feito na exacta medida em que respeite os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

13. Assim sendo, como compreender então que se pretenda impor um tratamento diferenciado entre os aqui Recorrentes e os proprietários de terrenos vizinhos que, comprovadamente, se encontram em idênticas condições àqueles, mas que permanecem a fazer uma utilização construtiva do solo?

14. Outro tanto é igualmente válido pois que para a protecção dos fins mencionados no parecer invocado pelo Município Recorrido, não se impõe a cessação da actividade profissional de exposição e comercialização de veículos, dado que esta se faz a céu aberto, servindo a estrutura existente tão somente de apoio àquela?

15. É manifestamente violadora, portanto, dos princípios da igualdade, proporcionalidade e boa-fé, o que importa, por consequência, para os Recorrentes a violação dos seus direitos de propriedade e de iniciativa privada, previstos nos artigos 61.º e 62.º da C.R.P.

16. Violação essa que afecta o conteúdo essencial dos mencionados direitos dado que, além de obstaculizar em absoluto ao exercício desta última, afecta a liberdade de usar e usufruir, dentro dos limites da lei, do bem de que o 1.º Autor é proprietário, de modo desproporcionado porque desnecessário à prossecução da protecção do ordenamento do território, e violador do princípio da igualdade, pois imprime uma diferenciação injustificada.

17. Afora essa questão, e apreciando a sentença recorrida, demonstrando a nossa crítica à sua apreciação do caso concreto, diremos que não é para nós clara a existência de uma possibilidade legal de o acto em questão ser praticado por um Vereador, na medida em que a lei, por força do disposto no artigo 106.º do R.J.U.E., deferir tal competência ao Presidente da Câmara.

18. Não se fazendo tábua rasada circunstância de a Lei n.º 169/ 99 previr a possibilidade de o Presidente delegar/ subdelegar competência própria e alheia, à luz aliás do disposto no artigo 35.º do C.P.A., entendemos, porém, que tal possibilidade, no quadro actual, se encontra limitada aos casos concretamente definidos na lei.

19. Vários são os fundamentos para um tal entendimento: primeiramente, diga-se que o impõem o princípio da legalidade da competência e os elementos de interpretação; sendo a lei ou o regulamento a fixar a competência, este há-de ser o primeiro pressuposto de validade da delegação (bem assim os artigos 29.º, 35.º e 37.º, todos eles do C.P.A.).

20. E atendendo à norma em que se arvora o acto impugnado, vemos que linguisticamente o legislador foi expresso ao legitimar única e exclusivamente o Presidente da Câmara para a prática do acto em questão, assumindo a opção legislativa que temos por consciente, por comparação com outras normas do mesmo diploma (bem assim, os artigos 8.º, 11.º, n.º 9 e 75, entre outros, do R.J.U.E.).

21. Ora, ao exigir-se a existência de uma lei de habilitação, não parece que o legislador terá tido em mente uma previsão geral, mas sim demanda a existência de uma norma concretamente habilitadora, conferindo, in caso, autorização para a sua prática.

22. Ademais, diga-se que esta interpretação resulta conforme com a natureza jurídica específica do R.J.U.E. Sendo este um diploma específico, concretamente definidor do quadro normativo da urbanização e da edificação, em desenvolvimento das atribuições próprias dos órgãos municipais tal como consta da Lei n.º 169/ 99 (algo que resulta, de resto, do prólogo daquele diploma), a sua regulamentação há-de prevalecer, na medida em que seja coadunável com o regime geral, as bases estabelecidas na Lei n.º 169/ 99, e não ofenda os seus princípios basilares.

23. E isso não ocorre neste caso. Mais se diga que essa é a interpretação conforme com as regras da hermenêutica jurídica e da aplicação das leis. Falando-se aqui de normas da mesma hierarquia (leis ordinárias), incluídas no quadro da competência relativa da A.R., na existência de um conflito na sua interpretação há-de concluir-se pela prevalência da lei mais recente e da lei especial.

24. Factos que apontam para a prevalência do R.J.U.E., o qual inclusive foi recentemente revisto, incluindo deliberadamente esta mesma solução que aqui preconizamos.

25. Valendo o que se diz, estar-se-á a cumprir além dos pressupostos em que assenta a faculdade de delegação, as suas características essenciais: a irrenunciabilidade, a inalienabilidade e, sobretudo, a não presunção da competência.

26. Não prevendo a lei, no caso concreto, a possibilidade de delegação de poderes para a prática do acto administrativo que ordena a cessação de utilização e demolição, como resulta da letra da lei, temos que o acto praticado em contravenção com o fixado na lei é juridicamente inválido, uma vez que inválida é o próprio acto de delegação. Ora, tem pois sentido que, tal como avançamos em momento oportuno, a falta de lei de habilitação (ao abrigo do que dispõe o n.º 1 do artigo 35.º do C.P.A., e o n.º 2 do artigo 111.º da C.R.P.) tem como consequência, pelo menos, a nulidade do (pretenso) acto de delegação de poderes – neste sentido o n.º 2 do artigo 29.º, também ele do C.P.A.

27. Por outro lado, e pese embora sobre ele não se tenha pronunciado o Tribunal “a quo”, mais do que saber se seria admissível haver delegação/ subdelegação, importaria, concomitantemente, e perante a ficção da sua existência, averiguar sobre se existe um verdadeiro acto de delegação/ subdelegação.

28. Na verdade, para que exista, além da lei de habilitação, a lei entende que “é necessária a prática do acto de delegação propriamente dito, isto é, o acto pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado (…)”. E aqui a nossa oposição ao juízo formulado, é tão maior quando vemos que o Tribunal não valorou a circunstância de, em sede cautelar, e agora em sede dos autos principais, o Recorrido ter feito menção e junção de documentos distintos.

29. Surge agora, com efeito, um documento mencionando a existência de uma delegação do poder para ordenar a demolição, diversamente do que ocorreu em sede cautelar. Porém, ainda assim, em momento algum no mesmo se faz consagrar onde o mesmo foi publicitado, ou mesmo em que termos o foi (pressuposto essencial para a actuação ao abrigo de uma delegação de competências – artigo 37.º do C.P.A.).

30. E mesmo que se houvesse por válido, o que não ocorre, note-se que o mesmo, pela feição que assume, também só teria a virtualidade de conferir poderes à Senhora Vereadora em questão para praticar os actos próprios do Presidente passíveis de delegação, concretamente individualizados na lei, e não outros, pois como se vê o mesmo nada concretiza. E aqueles seriam, como já avançamos em parte, os dos artigos 5.º, nºs 2 e 3, 8.º, 36.º, 75.º, ou 98.º, n.º 10.

31. E não deixa de ser curioso notar que ao valer esta regra o documento mencionado, e ao abrigo do qual terá actuado a Autora do acto recorrido, não delegou os poderes que à partida, por força de aplicação do R.J.U.E., seriam delegáveis, consagrando, ao invés, outros que à partida não pareceriam sê-lo.

32. Ora, como vem dito, falta em qualquer dos casos falta habilitação legal ao autor do “acto” administrativo, bem como a legitimação para a sua prática; e existindo factores de legitimação, entre os quais a autorização para agir, impõe-se que um determinado órgão “só pode exercer aquela competência depois de ter obtido, de um outro órgão, uma autorização que visa fazer um controlo preventivo sobre a legalidade ou o mérito do acto que vai ser praticado”.

33. Daqui decorre pois a incorrecção da sentença produzida, não apenas na parte em que omite o conhecimento de todo o objecto dos autos, como também na definição da invalidade que o afecta, juízo esse que condicionou, pois, a conclusão pela verificação da excepção da caducidade do direito.

34. Nestes termos e nos melhores de Direito deve o presente recurso ser considerado procedente, por plenamente provado, e por via dele deve ser declara nula a sentença produzida, por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea d) do C.P.C., aplicável ao caso concreto, ex vi o artigo 1.º do C.P.T.A.

35. Subsidiariamente, e ainda que assim não se entenda, deverá a mesma ser revogada, substituindo-se por outra que declare procedente a presente acção, em virtude da verificação dos vícios imputados pelos Recorrentes ao “acto” administrativo impugnado.

O Município de Vila Nova de Gaia apresentou contra-alegação e concluiu que:

1. Na petição inicial os Apelantes não imputam autónoma e expressamente aos actos impugnados o vício de violação do direito fundamental de propriedade e do exercício de uma actividade profissional, muito menos aduzem quaisquer argumentos nesse sentido.

2. Colocar em sede de recurso, a questão da validade substancial dos actos impugnados na perspectiva da violação dos direitos fundamentais significa trazer à colação uma nova argumentação – “nova questão jurídica” - que não foi colocada perante o tribunal “a quo” e que este não estava oficiosamente obrigado a conhecer.

3. Tendo em consideração os argumentos e as questões expostas quer na p.i., quer na contestação, impunha-se ao tribunal “a quo” conhecer e decidir se os actos administrativos proferidos em 29 de Janeiro de 2010 e 14 de Junho de 2010, pela Eng. MF..., (actos impugnados) padeciam ou não dos vícios que lhes eram imputados - (im)possibilidade de delegação/subdelegação de poderes para a prática dos actos impugnados; (in)existência de acto de delegação de poderes; (in)existência de construção/edificação ou operação urbanística e necessidade de licenciamento para as construções e ocupação do solo para a actividade em causa.

4. Em cumprimento da lei (art. 660º nº 1 do C.P.C.) o tribunal “a quo” conheceu a questão da caducidade do direito de acção, suscitada na contestação, julgando-a procedente.

5. Todavia, o conhecimento da questão da caducidade do direito de acção, suscitada na contestação e a solução que lhe foi dada no sentido da procedência, naturalmente, pressupôs a apreciação implícita das demais questões jurídicas conforme melhor se alcança da sentença recorrida

6. Para efeitos do art. 660º do C.P.C. “questão a resolver” é coisa diferente da “questão jurídica” não se devendo confundir questões a decidir com considerações, argumentos, motivos, razões ou juízos de valor produzidos pelas partes – a estes não tem o tribunal que dar resposta especificada ou individualizada.

7. O tribunal apenas deve pronunciar-se sobre as questões que se prendem com a apreciação quer da causa de pedir, quer do pedido, mas não tem que responder, um a um, a todos os argumentos aduzidos pelas partes.

8. Por isso, ainda que porventura o juiz não aprecie todas essas questões jurídicas e não invoque todos os argumentos de direito que caberiam na melhor e mais desejável fundamentação da sentença há apenas fundamentação pobre e pouco convincente e no máximo falta de fundamentação, mas não há nulidade por omissão de pronúncia.

9. Apenas ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia quando a sentença não conhece questão que devesse decidir e não já quando deixar de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto (cfr. al. d) do nº 1 do art. 668º do C.P.C.)

10. E, como se percebe, a sentença recorrida apreciou e decidiu de forma justa e perfeita todas as questões que se impunham resolver quanto à (in)validade/(i)legalidade dos actos administrativos promanados da Vereadora, Eng. MF... com data de 29 de Janeiro de 2010 e de 14 de Junho de 2010.

11. Em todo o caso, ao invés do alegado pelos Recorrentes o acto administrativo praticado em 29.01.2010 não viola o direito fundamental de propriedade privada e de livre iniciativa, pois, o que está em discussão nestes autos é tão só a ocupação e utilização de construções e do solo para um determinado fim (exposição e comercialização de automóveis) sem que para o efeito exista o necessário licenciamento municipal.

12. De qualquer modo, o direito de propriedade não é um direito absoluto, uma vez que em matéria de edificação e urbanização, tem de se submeter às normas legais e regulamentares de urbanismo e ordenamento do território e os Apelantes não estão acima da lei.

13. Com efeito, os Recorrentes mantêm o respectivo direito de propriedade assim como a possibilidade legal de exercício da actividade comercial em apreço, só que em local apto e devidamente licenciado para esse fim, o que não se verifica na situação em concreto.

14. Além disso, a doutrina e a jurisprudência são unânimes, no sentido que quer a existência e manutenção de edificações ilegais, quer a ocupação ou utilização de construções e do solo sem a devida licença ou autorização administrativa não se apoia na alegação de princípios constitucionais que visam salvaguardar a legalidade.

15. Tanto mais que o acto impugnado insere-se no exercício de um poder vinculado e não de um qualquer poder discricionário do aqui Recorrido, sendo que, na situação em apreço, foram respeitados todos os princípios jurídicos que vinculam o exercício da actividade do aqui Recorrido, nomeadamente, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade e da boa-fé.

16. Quanto à legalidade/validade do acto de delegação/subdelegação de poderes do Presidente da Câmara na Vereadora para a prática dos actos administrativos em questão, tendo em consideração a sistematização do R.J.U.E., concretamente, a inserção dos art. 106º e 109º na Subsecção III (Medidas de tutela da legalidade urbanística) da Secção V (Fiscalização), considerando ainda que na Subsecção I (Disposições Gerais) existe uma norma genérica – art. 94º - que sobre as competências para a prática dos actos previstos na Secção V prevê a faculdade de delegação de competências do Presidente da Câmara, tornando assim inútil e desnecessário que em todos os normativos dessa Secção se estipule a possibilidade de delegação de poderes, pelo que a delegação de poderes do presidente da câmara municipal num vereador é perfeitamente válida e conforme a lei.

17. Por outro lado, nos termos do disposto no nº 2 do art. 69º da Lei nº 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11/01, o Presidente da Câmara pode delegar ou subdelegar nos Vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada, pelo que, nenhuma ilegalidade existe quando ele delega nos Vereadores alguma ou algumas das competências que a lei originariamente lhe atribui.

18. Ou seja, apesar da competência para embargar e ordenar demolições de edificações erigidas ilegalmente estar radicada no Presidente da Câmara, nada impede que a mesma seja delegada num dos Vereadores e que este, no uso dessa competência, profira ordens de demolição, como sucedeu in casu – entendimento, aliás, sufragado na sentença proferida pelo tribunal “a quo” que acolheu os Acórdãos do STA de 12/03/2009 no processo 01065/08 e de 18/03/2010, no processo nº 0528/08

19. Ademais, ao invés do alegado pelos Recorrentes, existe um verdadeiro acto de delegação na medida em que o Presidente da Câmara quando delega na Vereadora autora dos actos administrativos impugnados as competências na área da fiscalização municipal, todos os serviços de fiscalização, incluindo fiscalização urbanística, ter-se à que considerar que essa delegação integra a transferência de poderes necessários para que ordene a demolição de obras, construções ou edificações efectuadas sem licença.

20. Mas, mesmo que assim não se entendesse, nunca uma irregularidade do acto de delegação de competência teria a consequência jurídica invocada pelos Recorrentes, porquanto, relativamente aos órgãos autárquicos, não se colocam, em regra, questões de incompetência por falta de atribuições, caso em que o acto seria nulo, mas sim, questões de incompetência, por o acto ter sido praticado dentro da competência de outro órgão autárquico, caso em que a sanção é a anulabilidade.

21. Assim, tendo em consideração a matéria de facto dada por provada, e concluindo como concluiu o tribunal “a quo” que os actos impugnados não padecem de inexistência/nulidade que lhes é imputada pelos Recorrentes, naturalmente, teria de proceder a excepção da caducidade do direito de acção.

22. É deste modo, inegável que a sentença sob censura não padece da nulidade apontada pelos Recorrentes, inexistindo fundamento legal para a revogação da sentença recorrida - que diga-se - bem andou fazendo uma correcta interpretação e aplicação da lei, nada havendo a censurar na decisão proferida pelo tribunal “a quo”, pelo que deverá improceder o presente recurso.

Termos em que deve negar-se provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar-se a decisão recorrida.

Assim se fazendo, JUSTIÇA!

O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

A este parecer responderam os Recorrentes, mantendo, no essencial, a posição assumida em sede de alegação - cfr. fls. 283/286.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:

1. O 1º Autor, M.A.R.A..., é proprietário de um prédio, sito no lugar do Candal, freguesia de Santa Marinha, concelho de Vila Nova de Gaia, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob o n.° …/…, da dita freguesia, e inscrito na matriz respectiva sob o artigo …, prédio esse que adquiriu, por escritura pública de compra e venda, datada de 06 de Fevereiro de 2008, aos seus anteriores proprietários – doc. 1 a 3 juntos com o r.i. da providência cautelar.

2. O 2º Autor, PM..., Lda.., é uma pessoa colectiva, constituída sob a forma de uma sociedade por quotas, cujo objecto social consiste na comercialização de veículos automóveis, da qual, o primeiro Requerente é sócio gerente.

3. O 1º Autor passou desde meados de 2008 a expor os seus veículos no prédio referido em 1. e a desempenhar desde então aí a sua actividade.

4. No dia 14 de Outubro de 2008, foi elaborado auto de notícia, por parte de um Agente de Fiscalização Urbanística do Departamento GaiaUrb, EM Gestão Urbanística e da Paisagem Urbana de Gaia, dando conta de que a sociedade Autora se encontrava a desenvolver, sem a respectiva licença administrativa, a sua actividade profissional, na medida em que ocupava “um terreno como stand de automóveis, com 2 construções de apoio em chapa, com uma área de cerca de 100 m2, sem que para os devidos e legais efeitos estejam munidos da necessária licença administrativa (...)“ – doc. 7 junto com o r.i. da providência cautelar.

5. Por carta datada de 14 de Novembro de 2008, e com referência n.° 1994/ 2008/ FU, foi comunicada quer ao 1º Autor, quer ao 2º Autor, que “(..)por despacho do Senhor Vereador AGB... de 13 de Novembro de 2008, proferido ao abrigo da subdelegação de competências atribuída por despacho do Senhor Presidente da Câmara (...), é intenção da autoridade administrativa ordenar a cessação de utilização do terreno silo na morada identificada em epígrafe, com stand de exposição e comercialização de veículos automóveis, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100 m2 existentes no local sem licença administrativa, no prazo de 20 dias” – doc. 5 junto com o r.i da providência cautelar, que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

6. Por carta com data de entrada nos serviços da Entidade Demandada de 10 de Dezembro de 2009, o 1º Autor requereu que lhe fosse concedido prorrogação de prazo para formular defesa à proposta de decisão formulada, o que foi deferido por quinze dias, por carta datada de 15/1/2009, com a referência n.° 33/ 2009/ FU – cfr. doc. 6 e 7 juntos com o r.i. da providência acautelar.

7. Por carta datada de 04 de Fevereiro de 2010, e recebida a 11 de Fevereiro do mesmo ano, foi comunicado aos AA. que “(...), por despacho da Senhora Vereadora Eng.ª MF... de 29 de Janeiro de 2010, proferido ao abrigo da subdelegação de competências atribuída por despacho do Senhor Presidente da Câmara de 6 de Novembro de 2009, com competência conferida pela Câmara na Reunião de 6 de Novembro de 2009, foi ordenada a cessação de utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos automóveis, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100m2 existentes no local sem licença administrativa, em cumprimento do disposto no n. ° 1 do art. 109° e no n.° 1 do art. 106° do DI. 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 60/ 2007, de 4 de Setembro, no prazo de 20 dias, uma vez que não foi dada resposta, nem cumprimento ao exposto no n/ oficio n.° 1994/2008, de 14/11/2008” – doc. 8 junto com o r.i. da providência cautelar.

8. Com data de 14 de Junho de 2010, e com a referência n.° 2293/ 2010, foi dado conhecimento aos Autores que “(...) foi ordenada a posse administrativa do imóvel sito no local acima identificado, tendo sido designado o dia 30 de Junho de 2010 pelas 10: 00 a fim de se proceder à demolição de duas construções e a cessação da utilização de terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos, por incumprimento do despacho do Senhor Vereador do Pelouro de 29 de Janeiro de 2010 (...)“— doc. 9 junto com o r.i.

9. A presente acção foi intentada em 23/7/2010 – cfr. fls. 5 dos autos – e nela vem impugnado o despacho da Vereadora Eng. MF... de 29 de Janeiro de 2010, pelo qual foi ordenada a cessação de utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos automóveis, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100m2 existentes no local sem licença administrativa, no prazo de 20 dias.

10. Dão-se aqui por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais, os doc. 1 e 2 juntos com a contestação.

DE DIREITO

Está posta em crise a sentença proferida pelo TAF do Porto que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e absolveu o Réu da instância.

Os Recorrentes imputam ao julgado os seguintes vícios:

-nulidade por omissão de pronúncia e

-erro de julgamento de direito.

Cremos que não lhes assiste razão.

Antes, porém, deixa-se aqui transcrito o discurso jurídico fundamentador da decisão:

“Com a presente acção pretendem os Autores que o Tribunal declare a inexistência ou nulidade do despacho de 29/1/2010 que ordenou a cessação de utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos automóveis, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100m2 existentes no local sem licença administrativa bem assim como de todos os actos praticados como decorrência do mesmo.

….

No que concerne à matéria de excepção, diz o Município Demandado que os AA. tomaram conhecimento do identificado acto administrativo em 11 de Fevereiro de 2010, mediante notificação postal, e que sendo o prazo de três meses para impugnação de um acto administrativo anulável — consequência na qual se insere os vícios invocados — nos termos do disposto no artigo 58 nº 2 al. b) do CPTA há muito que se mostra caducado o direito de acção, o que obstará ao prosseguimento do processo e conduzirá à absolvição da instância nos termos do disposto na alínea h) do nº 1 do art. 89 do C.P.T.A. e, ainda, que a requerida anulação do acto em crise não pode merecer provimento, porquanto a presente lide é extemporânea, uma vez que há muito que o acto de 29 de Janeiro de 2010 se consolidou na ordem jurídica e, consequentemente, caducou o direito dos Autores atacarem aquele acto.

E, sustenta, também que, no tocante ao acto subsequente, o despacho da Vereadora Eng.ª MF..., datado de 14 de Junho de 2010, que determinou a posse administrativa do identificado prédio para demolição das duas construções existentes e cessação da utilização do terreno ocupado como Stand de exposição e comercialização de automóveis, este é um acto de mera execução, consequente da ordem de demolição determinada por despacho daquela Vereadora de 29 de Janeiro de 2010. Assim, o acto que directamente poderia causar prejuízos aos AA. seria o que ordenou a cessação de utilização e a demolição das construções, e nunca o que determinou a posse administrativa, pois, este nada mais é do que uma mera execução daquele, sendo certo que ao mesmo não foi assacado qualquer vício autónomo.

Por isso, concluiu o Município Demandado que, sendo o acto de posse administrativa um mero acto de execução, não padecendo de qualquer ilegalidade que não seja consequência de eventual ilegalidade do acto exequendo, é insusceptível de impugnação, pelo que deverá improceder o pedido no que concerne a este acto, com a consequente absolvição da Demandada.

Pronunciaram-se os AA., no sentido de que a natureza do pedido formulado, e dos vícios assacados ao mesmo, o qual, consubstanciando-se numa situação de inexistência jurídica do acto, ou, no limite, de nulidade do mesmo, tem como consequência, em termos de impugnação a título principal, a não dependência de prazo, e como tal, a sua tempestividade.

Defenderam os AA. que quem praticou o acto não tinha competência própria ou delegada para tal, o que leva a que ao acto administrativo em questão faltasse um dos seus elementos principais, e como tal não é um acto simplesmente anulável. Acrescentou que o artigo 106.” do R.J.U.E. e explícito a determinar a competência para a prática do acto administrativo, não aflorando, em qualquer momento, a possibilidade de delegação de poderes; que, inserindo-se a demolição de obra no âmbito do conjunto de medidas de tutela da legalidade urbanística ao dispor dos órgãos administrativos, temos que, como resulta expressamente consagrado no âmbito da alínea m) do 2 do artigo 68.° da Lei n.° 169/ 99, este é um acto da competência própria do presidente da câmara municipal, e não já da câmara propriamente dita, e, sobretudo, é um acto insusceptível de ser praticado com base numa delegação de poderes.

E, ainda, que o acto de delegação que a Demandada juntou com a oposição, não faz menção à data e lugar da sua publicação e que da mesma não consta qualquer referência expressa à delegação de competências para ordenar a demolição e desocupação dos terrenos entre os actos a “Praticar (...) previstos no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”.

Quanto à inimpugnabilidade do acto, reconhecem os AA. que, estando em causa a declaração de nulidade ou de inexistência de um acto administrativo, com vista a obstar à produção de uma situação de facto consumado que possa obstar à manutenção da utilidade da causa principal, os Autores tiveram de requerer igualmente a suspensão do acto executório do acto impugnado, sendo que, não é por si só impugnável autonomamente, porque é um simples acto de execução mas que, sendo o acto lesivo o acto administrativo impugnado, cuja invalidade foi invocada, é de elementar justiça que ao se requerer a sua declaração de nulidade ou de inexistência, ter-se-ão por nulos todos aqueles que constituam a sua mera execução.

Vejamos.

No que concerne à inimpugnabilidade suscitada, dúvidas não há que a ordenada posse administrativa do imóvel a fim de se proceder à demolição, constitui um acto de mera execução, consequente da ordem de demolição ordenada por despacho de 29/1/2010, ao qual não vem assacado nenhum vício distinto, pelo que, como sustenta a entidade demandada e mereceu a concordância dos Autores “não é por si só impugnável autonomamente, porque é um simples acto de execução”.

Nesta medida, temos como certo que o acto que ordenou a posse administrativa do imóvel dos Autores, ao qual vêm assacados os mesmos vícios imputados ao anterior acto que ordenou a cessação de utilização e a demolição das construções existentes, não constitui um acto impugnável autonomamente e, portanto, não reúne os requisitos para integrar o objecto da presente acção.

Vejamos agora se se verifica a suscitada caducidade do direito de acção.

Conforme decorre da alegação feita, os AA. sustentam que o acto que ordenou a cessação de utilização do terreno de 29/1/2010, padece de vício de violação de lei – artº 106º, nº1 do RJUE – porquanto foi praticado ao abrigo de um acto de delegação de competência que a lei, alegadamente, não permite, o que geraria a inexistência jurídica desse acto e, ainda, de falta de fundamento legal já que não se estaria perante qualquer tipo de construção.

Decorre da matéria de facto provada que o Presidente da Câmara por despacho de 6/11/2009 delegou na Vereadora, Eng.ª MMDRF..., entre outras, as seguintes competências: “1 — ... superintender nos serviços afectos às seguintes áreas de actividade: - Ambiente. - Salubridade Pública. - Fiscalização Municipal (todos os serviços de fiscalização, incluindo fiscalização urbanística). - Vistorias administrativas. - Adjunta do Presidente da Câmara para a área do Urbanismo, Planeamento Urbanístico, Ordenamento do Território e Paisagem Urbana. - Jardins e Espaços Verdes; - Canil e gatil. 2 — ..., no âmbito dos serviços referidos no número anterior:... 8 - A competência para embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes; 9 - Ordenar o despejo sumário dos prédios cuja demolição ou beneficiação tenha sido deliberada, nos termos do número anterior...”

Vejamos, então, se estava vedado ao Presidente da Câmara delegar a competência que o artº 106º do RJUE, lhe confere, isto é, ordenar a demolição das construções em questão.

Como se pode ler, em Ac. do STA de 18/3/2010, in proc. nº 0528/08, “ O vício de incompetência «consiste na prática, por um órgão da Administração, de um acto incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão da Administração.» Cf. Prof. Freitas do Amaral, D. Administrativo, III, 1989, p. 298 e segs.

A competência é «o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas», entendendo-se por atribuições, «… os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir».

Em regra, as atribuições referem-se à pessoa colectiva em si mesma, enquanto a competência se reporta aos órgãos. Assim, quer as "atribuições", quer a "competência" das pessoas colectivas públicas são sempre definidas na lei (artº 29°, n.º 1 do CPA) e limitam-se reciprocamente umas às outras: «nenhum órgão administrativo pode prosseguir atribuições de pessoa colectiva a que pertence por meio de competências que não sejam as suas, nem tão pouco pode exercer a sua competência fora das atribuições da pessoa colectiva em que se integra». Isto é particularmente nítido na administração local autárquica e, em especial, no Município. Aqui, os órgãos têm competências diferentes mas prosseguem todas as mesmas atribuições, as atribuições do Município. Portanto, relativamente aos órgãos autárquicos, não se colocam, em regra, questões de incompetência por falta de atribuições, caso em que o acto seria nulo, mas sim, questões de incompetência, por o acto ter sido praticado dentro da competência de outro órgão autárquico, caso em que a sanção é a anulabilidade”.

Assim é que, ainda que oferecesse razão aos AA., o acto impugnado nunca padecia do regime de invalidade mais gravoso, isto é, a nulidade.

Mas, continua o referido Acórdão, “Compete ao presidente da Câmara Municipal entre outras competências, «Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções e edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, das áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes», ... Ora, o acto de demolição de armazém e remoção de inertes imposto ao recorrente, objecto do presente recurso contencioso, foi praticado pelo Vereador da fiscalização da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia – B…, em 04-04-2003, com invocação de delegação de competências. Logo, não foi praticado pelo órgão municipal originariamente competente, que é, como vimos, o presidente da Câmara Municipal. Resta saber se terá sido praticado ao abrigo de uma delegação de poderes, como dele consta. É verdade que a lei permite, em regra, que a competência atribuída a certo órgão possa ser, em parte, delegada noutro órgão. Nos termos do n° 1 do art. 35° do CPA, "órgãos os administrativos competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que o outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria". Como a competência não se presume, é necessário que uma lei preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro (lei de habilitação). Isso mesmo é imposto pela nossa Lei Fundamental, ao dispor que «nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou do poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição». (artº 114°, nº 2 da CRP)”.

Assim é que, pertencendo a competência para embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes originariamente ao Presidente da Câmara Municipal – v. art.° 68°, nº2 alínea m) da Lei n.º 169/99, de 18/09 – e que, em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística, o Presidente da Câmara pode determinar a posse administrativa do imóvel onde está a ser realizada a obra, por forma a permitir a execução coerciva de tais medidas – v art.° 107.º, nº 1 do DL 555/99 -, sucede que, o Presidente da Câmara pode delegar ou subdelegar nos Vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada – v. art.° 69.º/2 da Lei 169/99 - e, por isso, não ocorre nenhuma ilegalidade quando delega nos Vereadores alguma das competências que a lei originariamente lhe atribui.

Podemos, pois, concluir que o acto praticado ao abrigo da delegação de competências (como expressamente nele se refere), delegação essa que a Lei não proíbe – v. Lei nº 169/99, de 18/9, art. 68°, n° 2, alínea m), e art. 69° n° 2 –, não revela padecer da pretendida inexistência/nulidade, vício invalidante que os AA. lhe querem atribuir.

Antes sim, a verificarem-se os vícios imputados ao acto e supra referidos, nunca poderiam os mesmos conduzir à declaração de nulidade do acto impugnado, porque a sanção gravosa da nulidade está reservada, apenas, aos actos desprovidos de qualquer dos elementos essenciais, e aos casos especialmente previstos na lei – v. artº 133º nº1 do CPA -, sendo “… designadamente, … nulos: a) Os actos viciados de usurpação de poderes; b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre; c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os actos praticados sob coacção; f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os actos que ofendam os casos julgados; i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente …” (n.º 2).

Acresce que, de acordo com o artº 135º do CPA, são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção, constituindo esta forma de invalidade o regime - regra.

A aplicação do prazo de caducidade previsto no artº 58º, nº2, alínea b) do CPTA (segundo o qual, salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …”, impunha-se, pois, no caso em apreço.

Encontra-se, assim, adquirido que, desde a comunicação do despacho impugnado, efectuada por ofício datado de 4 de Fevereiro de 2010 e recebido em 11 de Fevereiro de 2010, os Autores têm conhecimento de tal acto, sendo que este conhecimento releva, no caso, e por imposição do artº 59º, nº1 do CPTA, como termo inicial da contagem do prazo de caducidade de 3 meses, previsto no artº 58º nº2 alínea a) do mesmo diploma legal, concedido para proceder à respectiva impugnação contenciosa.

Ora, sendo certo que a presente acção administrativa foi intentada em 23/7/2010, temos que, em tal data, já se encontrava esgotado o prazo legalmente fixado para a impugnação do acto ora impugnado. Nesta perspectiva, tendo sido ultrapassado o prazo legal estabelecido de três meses para a impugnação do acto administrativo, tem de concluir-se pela extemporaneidade da interposição da presente acção.

A caducidade do direito de acção, uma vez que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa – v. artº 89º nº1 alínea h) CPTA -, conduzindo à absolvição da instância, constitui circunstância que impede o prosseguimento dos autos.”

X

Como já se disse, o presente recurso visa a sentença do TAF do Porto que, julgando procedente a excepção de caducidade do direito de acção, absolveu o Réu/Recorrido, da instância.

Vejamos, então, se padece do 1º vício que lhe é atribuído - nulidade por omissão de pronúncia –

A este respeito entendem os Recorrentes que a sentença fica aquém daquilo que se lhe impunha, porquanto não se pronunciou sobre todas as questões que as partes lhe submeteram para apreciação, nomeadamente, é omissa quanto à suscitada violação do direito fundamental de propriedade e do exercício de uma actividade profissional.

Cremos que nenhuma razão lhes assiste.

Conforme resulta da leitura da petição inicial, os Autores/Recorrentes não imputam, autónoma e expressamente, aos actos impugnados o vício de violação do direito fundamental de propriedade e do exercício de uma actividade profissional, muito menos aduzem quaisquer argumentos nesse sentido, pelo que, colocar em sede de recurso, a questão da validade substancial dos actos impugnados na perspectiva da violação de direitos fundamentais significa trazer à colação uma nova argumentação - “nova questão jurídica” - que não foi colocada perante o tribunal a quo e que este não estava oficiosamente obrigado a conhecer.

Com efeito, tendo em consideração os argumentos e as questões expostas na p.i., bem como os vícios ali apontados, impunha-se ao tribunal conhecer e resolver se os actos administrativos proferidos em 29 de Janeiro de 2010 e em 14 de Junho do mesmo ano, pela Eng. MF..., (actos impugnados) padeciam ou não dos vícios que lhe eram assacados, a saber:

-(im)possibilidade de delegação/subdelegação de poderes para a prática dos actos impugnados;

-(in)existência de acto de delegação de poderes;

-(in)existência de construção/edificação ou operação urbanística e a consequente necessidade de licenciamento para as construções e ocupação do solo para a actividade em causa.

Com o conhecimento da questão da caducidade do direito de acção, suscitada na contestação e a solução que lhe foi dada pelo senhor juiz no sentido da procedência, foi integralmente respeitado o disposto no artº 660º do CPC.

Diga-se que «Não há omissão de pronúncia quando a matéria, tida por omissa, ficou implícita ou tacitamente decidida no julgamento da matéria com ela relacionada», cfr. ac. STJ, de 19/12/2001, no rec. nº 2233/01.

A exigência legal decorrente do nº 1 do artº 660º CPC impõe ao juiz critérios de conhecimento, devendo as excepções que possam determinar a absolvição da instância ser conhecidas antes da decisão de mérito e segundo a ordem imposta pela sua prevalência lógica.

Por sua vez, o nº 2 do citado preceito, impõe ao julgador o dever de resolver todas as questões submetidas à sua apreciação exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, isto é, deve o juiz conhecer todas as pretensões formuladas pelas partes, salvo se a procedência de alguma excepção prejudicar a decisão daquelas, tal como sucedeu no caso em apreço.

Neste sentido, pronunciou-se o ac. do S.T.J. , de 20/03/2002, no rec. nº 3720/01: «A obrigação imposta ao juiz de conhecer todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação cessa relativamente àquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras….» - cfr. ainda o Prof. Alberto dos Reis, em Código de Processo Civil anotado, vol. 5, Coimbra ed., 1984, 143.

O mesmo entendimento foi recentemente afirmado pelo STA, no ac. de 10/10/2013, no rec. nº 0774/13, cujo sumário reza assim:

I- Questões a ser resolvidas e argumentos em discussão são coisas diferentes;

II- Só existe omissão de pronúncia se não forem resolvidas as questões que devam ser resolvidas.

Ora, decorre, de forma clara, da leitura da sentença recorrida que foram apreciadas e decididas, em concreto, todas as questões que se impunham resolver.

Na verdade, na situação vertente, o tribunal apreciou de forma detalhada as questões a resolver - a (in)validade /(i)legalidade dos actos administrativos proferidos em 29/01/2010 e em 14/06/2010, pela Eng. MF..., (autora dos actos impugnados).

Por outro lado, o facto da sentença não levar em consideração um ou mais aspectos jurídicos da causa não pressupõe a existência da nulidade prevista na al. d) do nº 1 do artº 668º do CPC, porquanto uma coisa é não levar em consideração um determinado aspecto jurídico, outra completamente distinta é não tomar conhecimento de uma questão que deveria resolver.

Uma coisa, são questões e outra são argumentos, conforme a doutrina e a jurisprudência não se cansam de repetir; e, só relativamente às primeiras, o tribunal está obrigado a de todas conhecer - cfr. ainda o ac. do STA de 18/3/2010, no rec. nº 0528/08, cujo sumário também adverte ”A nulidade de sentença, por omissão de pronúncia, só ocorre quando não conhecer de questão que deva decidir e não já quando deixe de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto.”

In casu, da transcrição da sentença acabada de fazer, ressalta à evidência, que a decisão não padece deste mal.

Em todo o caso, sempre se dirá que o acto administrativo praticado em 29/01/2010 não viola o direito fundamental de propriedade privada e de livre iniciativa, ao contrário do que pretendem fazer crer os Recorrentes.

Como bem advoga a Recorrida, o que está em causa não é o licenciamento de uma actividade económica, mas tão só a ocupação e utilização de construções e do solo para um determinado fim (exposição e comercialização de automóveis), sem que para o efeito exista o necessário licenciamento municipal, dado tratar-se de uma operação urbanística - cfr. artº 2º al. j) do RJUE.

Além do mais, quanto à alegada lesão do direito de propriedade, importa não esquecer que este não é um direito absoluto, uma vez que, em matéria de edificação e urbanização, tem de se submeter às normas legais e regulamentares de urbanismo e ordenamento do território; tais comandos legais e regulamentares aplicam-se a todos os cidadãos.

Aliás os Recorrentes mantêm o respectivo direito de propriedade assim como a possibilidade legal de exercício da actividade comercial em apreço, só que em local apto e devidamente licenciado para esse fim, o que não se verifica na situação em análise.

A existência e a manutenção de edificações ilegais, bem como a ocupação ou utilização de construções e do solo sem a devida licença ou autorização administrativa não têm protecção constitucional; os princípios constitucionais visam salvaguardar a legalidade, pelo que não é defensável a igualdade na ilegalidade, tanto mais que o acto impugnado se insere no exercício de um poder vinculado e não discricionário do aqui Recorrido, sendo que, no caso, foram respeitados todos os princípios jurídicos que vinculam o exercício da actividade deste (Recorrido), nomeadamente, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade e da boa-fé, cujo apelo por parte dos Recorrentes não passa de uma forma desesperada de tentarem obter ganho de causa.

Sem embargo, diremos que na hipótese vertente a eventual co-existência de situações que tenham merecido um tratamento desigual pela administração não legitima, de todo, a manutenção ad aeternum desse tratamento, quando, como é o caso, infrinja gritante e ostensivamente o princípio da legalidade que igualmente vincula a administração.

De sublinhar ainda que os aqui Recorrentes sabem que as construções e a utilização do solo aqui em causa são ilegais (disso têm conhecimento pelo menos desde o mês de Novembro de 2008 - cfr. o ponto 5) do probatório -, assim como sabem que as desconformidades urbanísticas não são passíveis de legalização.

Não obstante, durante este tempo não tomaram as medidas devidas e adequadas em ordem a sanar tais ilegalidades.

Desatende-se, pois, o argumento atinente à nulidade da sentença.

E o que dizer quanto à discordância do julgamento de direito efectuado pelo tribunal a quo?

A este propósito aventam os Recorrentes que não se lhes afigura clara a possibilidade legal de delegação/subdelegação de poderes para a prática do(s) acto(s) em questão.

Cremos que também neste domínio lhes não assiste razão. Senão vejamos:

Dispõe o nº 1 do artº 106º do RJUE que «O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.» e o nº 1 do artº 109º dispõe que «Sem prejuízo do disposto nos nºs. 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 281/99, de 26 de Julho, o presidente da câmara municipal é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios (…)», não referindo em nenhum dos preceitos a possibilidade de delegação.

Só que, como é sabido, não se pode interpretar as normas jurídicas de modo isolado e descontextualizado da sua sistematização no diploma em que se inserem.

Ora, se tivermos em atenção a sistematização e inserção dos referidos normativos no RJUE, constatamos que, não obstante os artºs 106º e 109º não preverem expressamente a delegação para a prática desses actos, a mesma está consagrada na lei e como tal é admissível.

Com efeito, estes normativos do RJUE enquadram-se na Subsecção III (Medidas de tutela da legalidade urbanística) da Secção V (Fiscalização) e na Subsecção I sob o título (Disposições gerais); o artº 94º encontra-se sob a epígrafe “Competência”, isto é, uma norma genérica sobre a atribuição de competência para os actos previstos nas subsecções desta Secção V.

Essa norma, (leia-se artigo 94º) estipula, no seu nº 1, que «Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, a fiscalização prevista no artigo anterior compete ao presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação em qualquer dos vereadores»

Deste modo, existe norma genérica na Secção V que prevê a faculdade de delegação; por isso é desnecessário que em todos os normativos dessa Secção - que prevejam a competência do presidente da câmara municipal para a realização de certos e determinados actos - se reitere a possibilidade de delegação desse mesmo poder.

Logo, no caso posto, a delegação de poderes do presidente da câmara municipal (ou seja, do órgão municipal originariamente competente) no vereador do pelouro é legal e válida pelo que as alegações dos Recorrentes nesta matéria não permitem extrair as conclusões almejadas - cfr. ainda a al. m) do nº 2 do artº 68º da Lei nº 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11/01.

Logo, se o Presidente da Câmara pode delegar ou subdelegar nos Vereadores o exercício da sua competência, própria ou delegada, nenhuma ilegalidade existe quando lhes transfere algumas das competências que a lei originariamente lhe atribui.

Tal equivale a dizer que, apesar da competência para embargar e ordenar demolições de edificações erigidas ilegalmente estar radicada no Presidente da Câmara, nada impede que a mesma seja delegada num dos Vereadores e que este, no uso dessa competência, profira ordens de demolição, como sucedeu aqui - cfr., neste sentido, os acórdãos do STA de 12/03/2009 e de 18/03/2010, nos recs. nºs 01065/08 e 0528/08, respectivamente e, na doutrina, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, em Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, Liv. Almedina, 2009, 531.

Além do mais, sendo a competência um conjunto de poderes funcionais conferidos a um órgão de uma pessoa colectiva com vista à realização das atribuições que lhe estão cometidas, a sua delegação tem, necessariamente, de incluir os poderes indispensáveis ao seu cabal exercício visto que, de outro modo, aquelas atribuições não poderiam ser atingidas. Ou seja, a delegação de competências com vista à realização de uma atribuição da pessoa colectiva tem de compreender os meios e poderes indispensáveis à sua efectiva concretização, pois que, de outro modo, será desprovida de eficácia e totalmente inútil.

E, porque assim, quando o Presidente da Câmara delega na Vereadora autora do acto administrativo impugnado as competências na área da fiscalização municipal, todos os serviços de fiscalização, incluindo de fiscalização urbanística, ter-se à que considerar que essa delegação integra a transferência de poderes necessários para que ordene a demolição de obras, construções ou edificações efectuadas sem licença.

De referir ainda que na situação sub judice se verificam todos os requisitos da delegação de poderes, dado que radica na lei (cfr. artº 69º nº 2 da Lei das Autarquias Locais); existe um delegante (Presidente da Câmara) e um delegado (Vereadora, autora dos actos impugnados) e, por fim, depende sempre de um acto de delegação, (cfr. docs. 1 e 2 juntos aos autos com a contestação).

Assim, ao contrário do invocado, existe um efectivo acto de delegação de poderes que é válido e legal. Mas, mesmo que assim se não entendesse, não poderia uma irregularidade operada no acto de delegação de competência(s) desencadear a consequência visada pelos Autores/Recorrentes.

Como ensina o Prof. Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, vol. III, 1989, pág. 298 e segs., o vício da incompetência «consiste na prática, por um órgão da Administração, de um acto incluído nas atribuições ou nas competências de outro órgão da Administração».

Enquanto as atribuições se referem à pessoa colectiva em si mesma, a competência reporta-se aos órgãos. No caso dos Municípios os órgãos têm competências diferentes, mas prosseguem todas as mesmas atribuições, as atribuições do Município. Daqui decorre que, relativamente aos órgãos autárquicos, não se colocam, em regra, questões de incompetência por falta de atribuições, caso em que o acto seria nulo, mas sim, questões de incompetência, por o acto ter sido praticado dentro da competência de outro órgão autárquico, caso em que a sanção é a (mera) anulabilidade.

E, conforme melhor se alcança da sentença foi com base neste entendimento que o Tribunal decidiu que no caso em apreço:

«…

ainda que oferecesse razão aos AA., o acto impugnado nunca padecia do regime de invalidade mais gravoso, isto é, nulidade.

…

Podemos, pois, concluir que o acto praticado ao abrigo da delegação de competências (como expressamente nele se refere), delegação essa que a Lei não proíbe - v. Lei nº 169/99, de 18/09, art. 68º, nº 2, alínea m), e art. 69º nº 2 - não revela padecer da pretendida inexistência/nulidade, vicio invalidante que os AA. lhe querem atribuir.

Antes sim, a verificarem-se os vícios imputados ao acto e supra referidos, nunca poderiam os mesmos conduzir à declaração de nulidade do acto impugnado, porque a sanção gravosa da nulidade está reservada, apenas, aos actos desprovidos de qualquer dos elementos essenciais, e aos casos especialmente previstos na lei - art. 133º nº 1 do CPA

…».

É deste modo, inegável que a decisão sob censura apreciou e pronunciou-se sobre os vícios imputados ao acto impugnado, decidindo de forma acertada, fazendo correcta interpretação e aplicação do direito, seguindo, aliás, de perto a posição sufragada no ac. do STA de 18/03/2010, no âmbito do rec. nº 0528/08), já acima invocado e que sintetizou a temática deste modo:

I- A nulidade de sentença, por omissão de pronúncia, só ocorre quando não conhecer de questão que deva decidir e não já quando deixe de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto.

II- Não incorre em vício de incompetência o acto administrativo praticado ao abrigo de delegação de competência válido e eficaz.

III- A competência do presidente da câmara para a fiscalização administrativa de operações urbanísticas, prevista na Secção V do DL 555/99, de 16 de Dezembro, abrange as medidas de tutela da legalidade urbanística, especificadas na Secção III daquela mesma Secção V.

IV- A competência referida em 3 é passível de delegação em qualquer dos vereadores, nos termos dos artigos 69º, número 2 da Lei das Autarquias Locais e 94º, número 2, do RJUE.

Já no que tange à argumentação atinente ao desrespeito de quaisquer comandos constitucionais, ela afigura-se de todo destituída de suporte fáctico.

Ainda assim, no que concerne à alegada violação do princípio da proporcionalidade, é por demais consabido que este comete à Administração a obrigação de adequar os seus actos aos fins concretos que se visam atingir, ajustando ao necessário e razoável as limitações impostas aos direitos e interesses de outras entidades.

Assim, este princípio tem subjacente a ideia de limitação do excesso, de forma a que o exercício dos poderes não ultrapasse o indispensável à realização dos objectivos públicos. O que vale por dizer que as decisões da Administração que interfiram com aqueles direitos dos particulares devem ser adequadas e proporcionadas aos objectivos a realizar, de harmonia com o consagrado nos artigos 266º, nºs 1 e 2, da CRP, 4º e 5º do CPA.

Conforme é aceite pela doutrina e pela jurisprudência e aqui sustentado pelo MP, o princípio da proporcionalidade assume três vertentes essenciais:

-a adequação, que estabelece a conexão entre os meios e as medidas e os fins e os objectivos;

-a necessidade, que se traduz na opção pela acção menos gravosa para os interesses dos particulares, ou seja, a menos lesiva dos seus direitos e interesses; e

-o equilíbrio, ou proporcionalidade em sentido estrito, que estabelece a relação entre a acção e o resultado.

Um tal princípio, verdadeiramente estruturante do princípio do estado de direito, constitui um postulado ou norma de actuação a ser observado no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando, desse modo, como limite interno dessa actividade, não relevando, em consequência, no domínio da actividade vinculada, consistente esta na simples subsunção de um dado concreto à previsão dos comandos legais vigentes - neste sentido, cfr. o acórdão do Pleno da secção de CA do STA de 17/12/99, n.º 040313.

O que significa que, se o acto for vinculado, a eventual injustiça derivará directa e necessariamente da lei, a qual não poderá deixar de ser aplicada pelo juiz, sem embargo do eventual caso de inconstitucionalidade de que a mesma enferme.

Tal equivale a dizer que, se acaso estiver em questão a actividade vinculada da administração, estará vedado ao tribunal extrair ilações, a nível da proporcionalidade, que se mostrem passíveis de fazer perigar o princípio da legalidade, dada a sua inequívoca prevalência.

Ora, como já se disse, neste caso, os actos levados a cabo pelo Recorrido, foram-no no contexto de um poder vinculado, não padecendo de qualquer erro, sendo por isso legais, o que torna sem sentido ponderar, nesta sede, a violação de princípios que apenas relevam no âmbito da actuação discricionária da administração.

Afastada, assim, a falada violação do princípio da proporcionalidade, em qualquer uma das suas vertentes, o mesmo se pode dizer, mutatis mutandis em relação ao suposto desrespeito do princípio da boa fé.

É certo que o artº 6º-A do CPA acolheu expressamente o princípio da boa fé, no domínio do direito administrativo, estabelecendo que «no exercício da actividade administrativa, e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regas da boa fé», sendo que o respeito pela boa fé se realiza através da ponderação dos “valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial: a) da confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; b) do objectivo a alcançar com a actuação empreendida”.

Ora, uma das mais importantes concretizações da boa fé, constante da al. a) do nº 2 do artigo 6º-A, é justamente o princípio da protecção da confiança, que se traduz numa regra ético-jurídica fundamental e que impõe que sejam asseguradas as legítimas expectativas criadas aos cidadãos, baseadas na conduta de outrem. Postula-se, deste modo, a protecção dos particulares em relação à actuação administrativa que objectivamente incuta uma convicção fundada na sua efectivação.

Todavia, tal protecção não é absoluta já que pressupõe a verificação de determinados requisitos, a saber, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva da pessoa lesada; a ocorrência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes nessa crença e, outrossim, a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado - cfr. Freitas do Amaral, ob. cit., II, pág. 137.

Ora, face à concreta situação configurada nos autos, cujos contornos foram suficiente e correctamente delineados e tratados na sentença, forçoso é concluir que improcede, também quanto a esta parte, a argumentação aduzida pelos Recorrentes.

Desatendem-se, pois, todas as conclusões da alegação.

DECISÃO

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pelos Recorrentes.

Notifique e D.N

Porto, 08/11/2013

Ass.: Fernanda Brandão

Ass.: Isabel Soeiro

Ass.: José Veloso