07/25.5BESNT-A.SA.1 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.º do CPTA, enquanto recurso extraordinário destinado a garantir a unidade, estabilidade e previsibilidade da jurisprudência, exige a verificação cumulativa dos respetivos pressupostos de admissibilidade, cuja interpretação é necessariamente estrita.

II- A existência de oposição de julgados depende de em ambos os acórdãos, em que se aplica o mesmo regime jurídico (ou regimes funcionalmente equivalentes) a situações de facto substancialmente idênticas, se adotem soluções materialmente incompatíveis sobre a mesma questão fundamental de direito.

III- Não se verifica oposição de julgados quando a divergência entre as soluções decorre exclusivamente da diferente configuração dos respetivos quadros fácticos, designadamente quanto à demonstração - ou ausência - de urgência e indispensabilidade que condicionam o uso do meio processual de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

IV- Sendo distintos, no caso concreto, os pressupostos de urgência subjacentes aos acórdãos invocados - num caso, presença de doença grave e condição de vulnerabilidade, e no outro, situação documental regularizada por força de legislação excecional - não se encontra preenchido o requisito da identidade substancial de situações que permita afirmar a existência de contradição sobre a mesma questão fundamental de direito.

(sumário elaborado pela relatora- artigo 663.º , n.º 7 do CPC).

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

I- RELATÓRIO

1. “AA”, Autor na presente ação de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, instaurada contra a “Conservatória do Registo Civil da Amadora”, na qual requereu que a Demandada fosse intimada a proferir decisão sobre o pedido de aquisição de nacionalidade portuguesa apresentado em 06/06/2023, por se mostrar excedido o prazo legalmente fixado para a decisão a proferir, vem interpor recurso para uniformização de jurisprudência, ao abrigo do disposto na alínea a) do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 27 de março de 2025, já transitado em julgado, o qual, negando provimento à apelação por si interposta, confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 06/06/2025, que absolveu a Demandada da instância, com fundamento na exceção dilatória de impropriedade do meio processual.

2. Para tanto alega que o referido acórdão recorrido se encontra em contradição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com o julgado em Acórdão antes proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 02/09/2024, no processo o n.º 02630/233BELSB.

3. O Recorrente apresentou alegações de recurso, que finalizou com as seguintes conclusões:

«I) Existe uma contradição de Acórdãos do TCA- SUL e Ac. do STA, o Ac. recorrido processo n° 7/25.5 BESNT de 27.03.2025, e o Ac. fundamento, processo n° 02630/23.3 BELSB de 26.09.2024.

II) O Ac. recorrido constitui um claro benefício ao infrator Conservatória do Registo Civil da Amadora o qual assume uma postura de clara inércia.

III) Pior. O Recorrente atualmente tem o seu direito de ação para a condenação à prática do ato devido caducado desde 03.11.24.

IV) Ou seja, o Recorrente somente tem a Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias para fazer Justiça nos Tribunais.

V) O Ac. fundamento do STA faz uma análise correta e protege o valor cidadania.

VI) O Ac. fundamento do STA alerta para os perigos da morosidade da ações de condenação á prática do ato devido.

VII) O Ac. recorrido do TCA SUL tinha consciência disto e persiste no erro de premiar o infrator.

VIII) O Recorrente é assim fortemente penalizado.

IX) As posições do Tribunal de l.ª instância e do TCA- Sul acabam por se revelar excessivas e traduzem-se numa violação clara do valor cidadania e do princípio da equiparação e agora do acesso aos tribunais.

X) É, pois, importante o Plenário uniformizar jurisprudência em matéria de idoneidade do instrumento legal a usar nas ações judiciais a interpor nos Tribunais e sobre pedidos e concessão da nacionalidade portuguesa.

XI) E, em definitivo que haja um melhor entendimento da importante oportunidade da Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias como o instrumento legal mais correto na defesa da Lei e da Constituição da República Portuguesa e dos particulares que recorrem aos Tribunais.

XII) Violaram-se os artigos 1°,2°,12°,13°, 15°, 20°, 26°, 27°, 268°,4 da Constituição da República Portuguesa, artigos 7°, 15° e 41° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 6° e 14° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e ainda o artigo 27°, n°s 5,6,10 do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa e ainda o artigo 109° CPTA, artigo 120°,1 CPTA e ainda os artes 5°,8°,10º,13°, 128° todos do CPA e ainda o artigo 607º, 4, do CPC. Violaram -se ainda a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamado pelo Parlamento Europeu, o Código Europeu da Boa Conduta Administrativa, violou-se o Tratado de Lisboa.

Termos em que se requer junto do Plenário dessa mui venerada suprema instância seja fixada ou uniformizada jurisprudência em definitivo sobre a defesa e oportunidade da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias como o instrumento legal mais correcto ou apropriado em matéria de pedido e concessão da nacionalidade portuguesa e na melhor defesa dos particulares que recorrem aos tribunais, da lei e da Constituição da República Portuguesa.»

4. Não foram apresentadas contra-alegações.

5. A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer, no qual se pronunciou pela não admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência por considerar que «não existe oposição ou contradição entre do dois acórdãos, relativamente à mesma questão fundamental de direito- verificação dos pressupostos legais do meio processual da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias – já que são diversos, do ponto de vista dos efeitos jurídicos, os pressupostos de facto em que assentam as respetivas decisões».

Fundamentou esta conclusão referindo, designadamente, o seguinte:

«[…]

A questão fundamental de direito que se aborda (para o que aqui interessa) nestes arestos não é a da determinação da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias como via processual adequada para obter a condenação de uma entidade administrativa a dinamizar um procedimento tendente a pôr termo a uma situação de vulnerabilidade de uma pessoa indocumentada.

Mas antes a de se saber se, no caso, estão preenchidos os pressupostos de utilização do

meio processual da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, face à matéria de facto julgada provada e nos termos do regime legal previsto no art. 109º e ss. do CPTA, a saber:

i) indispensabilidade do meio;

ii) existência de um direito, liberdade ou garantia;

iii) necessidade de uma pronúncia jurisdicional sobre o mérito da causa, que defina definitivamente a situação jurídica.

Nenhuma das decisões – acórdão recorrido e acórdão fundamento - põe em causa que a Intimação possa ser o meio adequado – embora de utilização restrita e limitada - para reagir contra a inércia da administração ou a demora procedimental.

Todavia, para que tal aconteça, terá o requerente que alegar e provar uma concreta situação em que um ou mais dos seus direitos, liberdades ou garantias estão a ser lesados ou na iminência de o serem e, portanto, seja indispensável e urgente, para evitar ou eliminar tal lesão, tutelá-los a título principal, recorrendo à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Ora, refere-se no acórdão recorrido do TCA SUL

“(…) O Requerente alega que deu entrada com o seu pedido para aquisição da nacionalidade portuguesa, por naturalização, ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, da Lei da

Nacionalidade, aprovada pela Lei n.° 37/81, de 3 de outubro, e que reúne todos os requisitos aí previstos designadamente que reside legalmente no território português há mais de cinco anos. Certo que também alega que o seu título de residência caducou em 1 de abril de 2024 e que tem tido dificuldades no agendamento junto da AIMA para renovar o seu título.

Esta circunstância não o coloca, no entanto, ao contrário do que alega, numa situação

de permanência irregular em território nacional.

Por força do disposto nos n.°s 1 e 8 do artigo 16.° do Decreto-Lei n.° 10-A12020, de 13 de março, na sua redação atual, dada pelo Decreto-Lei n.° 41-A/2024, de 26 de junho, os documentos e vistos, designadamente as Autorizações de Residência, relativos à permanência em território nacional, cuja validade tiver expirado a partir de 22 de fevereiro de 2020 são aceites, nos mesmos termos, até 30 de junho de 2025.

Assim, não se encontrando o Requerente, como resulta da sua alegação, a residir em território nacional de forma indocumentada, não pode reconhecer-se que se encontre numa situação de indignidade, suscetível de dar como preenchida a indispensabilidade de que depende a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

Pelo contrário, o Requerente tem a sua situação regularizada e, por força do princípio da equiparação previsto no n.° 1 do artigo 15.° da Constituição, goza dos direitos e está sujeito aos deveres do cidadão português.

O acórdão fundamento proferido neste Supremo Tribunal Administrativo considerou “suficientemente caracterizada a situação de urgência e da necessidade da respetiva pronúncia jurisdicional, considerando, por um lado, (i) a situação de doença grave em que o Autor se encontra, por ser doente oncológico e, por outro, (ii) a factualidade invocada pela própria Entidade Demandada, quanto a enfrentar uma situação de grande pressão, “por força do imenso atraso que se verifica naquele serviço de registo”, em consequência da “gravíssima carência de meios humanos e materiais, em face de um aumento avassalador de pedidos de aquisição e de atribuição de nacionalidade portuguesa, situação que obsta ao cumprimento dos prazos legalmente consignados e implica um atraso cada vez maior na análise e decisão dos processos” (cfr. ponto 16 da alegação e conclusão XIV, do recurso).

(…) Embora de utilização restrita e limitada, quando em comparação com os demais meios processuais, o Autor logra demonstrar a verificação dos pressupostos de utilização do presente meio processual.”

Do exposto, decorre que estamos face a distintas situações fácticas que mereceram, por isso, diferentes soluções jurídicas, nomeadamente no que concerne ao preenchimento do pressuposto da urgência.

Os diferentes desfechos foram estabelecidos para situações de facto claramente

dissemelhantes.

Foi essa ausência de equivalência da base fáctica que condicionou os julgados e não uma divergente interpretação do mesmo quadro normativo.»

6. Notificado do parecer emitido pelo Ministério Público para efeitos de contraditório, conforme prescrito pelo art.º 146.º, n.º2 do CPTA, nenhuma das partes se pronunciou.

II. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

7. Nos termos do disposto no artigo 663.º, n.º6 do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º3, do CPTA, dão-se aqui por reproduzidos os factos que foram considerados relevantes nos Acórdãos recorrido e fundamento.

II. B. DE DIREITO

8. O recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.º, n.ºs 1 a 3 do CPTA é um recurso extraordinário, vocacionado para assegurar a coesão, a estabilidade e a previsibilidade da jurisprudência no contencioso administrativo e fiscal, cuja interposição contende com o caso julgado e cujos requisitos, por isso, reclamam uma interpretação estrita e rigorosa.

9. À luz do artigo 152.º do CPTA, a sua admissibilidade depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:

i) Da existência de decisões contraditórias, ou seja, de soluções materialmente antagónicas, entre dois acórdãos das Secções de Contencioso Administrativo dos TCA, ou entre um acórdão dessas Secções e um acórdão anterior da Secção de Contencioso Administrativo do STA, ou entre dois acórdãos desta última Secção.

Importa precisar que para cada questão relativamente à qual se invoque a existência de decisão contraditória/oposição, o recorrente deve eleger apenas um acórdão fundamento e que a circunstância de os arestos terem sido proferidos sob diplomas legais distintos não obsta à oposição, desde que o conteúdo normativo aplicável seja substancialmente equivalente.

ii) De contraditoriedade sobre a mesma questão fundamental de direito, ou seja, a contradição/oposição entre julgados tem de incidir sobre uma idêntica questão jurídica essencial, o que pressupõe que se verifique uma situação de identidade substancial do quadro fáctico considerado em cada um dos julgados e a aplicação de normas com conteúdo equivalente, bem como a formulação expressa e antagónica da ratio decidendi. A oposição entre julgados tem de decorrer de decisões expressas, não bastando juízos implícitos nem o confronto entre fundamentação de um e decisão de outro. É pacifico que só se pode invocar mais do que um acórdão fundamento quando o recurso versa sobre múltiplas questões jurídicas distintas, sendo que, para cada uma delas pode ser invocado um acórdão fundamento distinto.

iii) Da verificação do trânsito em julgado quer do acórdão recorrido, quer do acórdão fundamento, sendo que, nos termos no artigo 688.º, n.º2 do CPC aplicável ex vi artigo 140.º, n.º3 do CPTA, se presume o trânsito em julgado do último, e o recurso tem de ser interposto no prazo de 30 dias subsequente ao trânsito em julgado do acórdão recorrido.

iv) Da desconformidade da solução adotada no acórdão recorrido com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA, prevenindo-se a utilização do recurso como via de mera reapreciação e reservando-o para situações em que a uniformidade do direito se veja efetivamente ameaçada.

10. Nos termos do artigo 152.º, n.º2 do CPTA, o Recorrente, nas suas alegações, deve alegar, de forma precisa e circunstanciadamente a contradição decisória sobre a mesma questão essencial de direito; e os aspetos da identidade (de quadros normativos, substantivos ou processuais, e dos respetivos pressupostos de facto) que determinam a contradição alegada – cfr. Ac. do STA, de 24.11.2022, Proc.02515/21.8BEPRT.

11. A jurisprudência uniforme e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo tem densificado, em particular, o requisito da “mesma questão fundamental de direito”, estabelecendo critérios exigentes e estáveis desde a vigência da LPTA até ao regime atual. Entre muitos, vejam-se os Acórdãos do Pleno da Secção (datas e processos conforme indicados no seu projeto, que aqui sintetizamos): 7.5.2008, proc. 0901/07; 20.5.2010, proc. 0248/10; 16.9.2010, proc. 0262/10; 18.11.2010, proc. 0355/10; 7.7.2011, proc. 0310/09; 15.11.2012, proc. 0928/12; 15.10.2015, proc. 01343/14; 16.12.2015, proc. 01011/15; 22.9.2016, proc. 0348/16; 26.1.2017, proc. 0970/16; 26.10.2017, procs. 0356/11 e 0461/17; 24.10.2019, proc. 037/16.8BECTB; 12.12.2019, proc. 01539/17.4BELRA; 19.1.2023, procs. 0183/12.7BEVIS e 0550/21.5BECBR; 23.2.2023, proc. 02884/13.3BELSB-A; 18.4.2024, procs. 0156/10.4BEFUN e 0173/23.4BALSB.

12. Resulta desta jurisprudência que apenas se está perante a “mesma questão fundamental de direito” quando dois acórdãos, aplicando o mesmo regime (ou regimes funcionalmente equivalentes) a situações de facto substancialmente idênticas, chegam a soluções frontalmente opostas. E a uniformização apenas se justifica “quando uma mesma situação recebe duas soluções divergentes da jurisprudência”.

13. Feito este enquadramento, cumpre indagar se, no caso sub judice, se mostram preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência previstos no artigo 152.º, n.ºs 1 a 3, do CPTA.

14. O Recorrente sustenta que o acórdão recorrido de 27.03.2025, proferido pelo TCA Sul, se encontra em contradição com o acórdão fundamento, proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 2024, no proc. n.º 02630/23.3BELSB, porquanto, neste último, o STA decidiu que o mecanismo da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é meio processual idóneo para obter a decisão administrativa quanto a pedido de nacionalidade portuguesa quando a Administração não aprecia o pedido dentro do prazo legal.

15. Embora o Recorrente não tenha delineado com precisão a questão de direito que entende estar em oposição, é possível apreender que pretende ver apreciada a alegada contradição nos acórdãos invocados quanto ao que neles se decidiu sobre a idoneidade da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias como meio adequado para obter a condenação da Administração a decidir em tempo pedidos de nacionalidade, tendentes a pôr termo a uma situação de vulnerabilidade de pessoa indocumentada.

16. Desde logo, importa precisar que nem o acórdão recorrido nem o acórdão fundamento afastam, em abstrato, a mobilização do meio processual da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias em situações relativas a pedidos de nacionalidade para reagir contra a inércia administrativa: tudo depende do recorte do caso concreto. Cabe a quem recorre à intimação alegar e provar factos que traduzam uma situação de urgência e indispensabilidade de tutela definitiva de um direito, liberdade ou garantia, com demonstração da insuficiência da tutela através de ação administrativa não urgente, ainda que acompanhada de providência cautelar.

17. No caso, confrontados os acórdãos invocados, a conclusão que se impõe extrair, é que não estamos perante realidades fácticas substancialmente idênticas. A distinta configuração das situações de facto em cada um dos arestos impede que se possa afirmar que a alegada contradição resulta de uma divergente interpretação jurídica da mesma questão fundamental de direito, como resulta já do parecer do Ministério Público supra transcrito.

Vejamos.

18. No acórdão fundamento - de 26.09.2024 (Proc. 02630/23.3BELSB) - estando igualmente em causa a demora procedimental num pedido de aquisição de nacionalidade, o STA admitiu excecionalmente a intimação por considerar suficientemente caracterizada a urgência: (i) o Autor era doente oncológico; e (ii) a própria Administração reconhecia a gravíssima carência de meios e o “aumento avassalador de pedidos”, com impacto na impossibilidade de cumprir prazos e em atrasos crescentes. Sublinhou-se ainda que a não residência em território nacional “não releva” para aferir a idoneidade do meio (relevando, quando muito, para o mérito). E, quanto ao critério jurídico, reiterou-se que, por regra, a intimação não é o meio normal para reagir contra a inércia ou demora; contudo, se dessa inércia resulta que um ou mais DLG estão a ser lesados ou na iminência de o ser e se torna indispensável e urgente tutelá-los a título principal, justifica-se a intimação. Lê-se nesse acórdão:

«Por regra, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é o meio normal adequado para reagir contra a inércia da Administração ou a demora procedimental. Contudo, se tal inércia ou demora (…) deixa o requerente numa situação concreta em que um ou mais dos seus direitos, liberdades ou garantias estão a ser lesados ou na iminência de o serem e é indispensável e urgente tutelá-los a título principal, justifica-se recorrer à intimação.»

19. Em síntese, no acórdão fundamento, este Supremo Tribunal admitiu a intimação por considerar plenamente demonstrada uma situação de urgência, uma vez que, o Autor era doente oncológico e a própria Administração reconhecia a grave carência de meios e o aumento avassalador de pedidos, com impacto relevante nos prazos procedimentais. Sublinhou-se que, embora a intimação não seja o meio normal para reagir contra a inércia, é adequada quando da demora resulta lesão iminente ou atual de direitos fundamentais e se torna indispensável a tutela imediata.

20. Diversamente, no acórdão recorrido, o TCA Sul considerou que o Requerente, ora Recorrente, não se encontrava numa situação de indocumentação ou vulnerabilidade, por força do regime excecional de prorrogação de documentos previsto no art. 16.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação vigente, que mantém válidos os títulos expirados até 30 de junho de 2025. Assim, entendeu inexistir uma situação de urgência ou indispensabilidade da intimação, dado que a situação do Requerente se encontrava regularizada e não se demonstrara qualquer lesão iminente de direitos. Afirmou-se nesse acórdão, em síntese, que:

«(…) O Requerente alega que deu entrada com o seu pedido para aquisição da nacionalidade portuguesa, por naturalização, ao abrigo do artigo 6.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade (…) e que reúne todos os requisitos aí previstos, designadamente que reside legalmente no território português há mais de cinco anos. Certo que também alega que o seu título de residência caducou em 1 de abril de 2024 e que tem tido dificuldades de agendamento junto da AIMA para o renovar. Esta circunstância não o coloca, no entanto, ao contrário do que alega, numa situação de permanência irregular em território nacional.

Por força do disposto nos n.ºs 1 e 8 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, dada pelo Decreto-Lei n.º 41-A/2024, de 26 de junho, os documentos e vistos (…) cuja validade tiver expirado a partir de 22 de fevereiro de 2020 são aceites (…) até 30 de junho de 2025.

Assim, não se encontrando o Requerente (…) a residir (…) de forma indocumentada, não pode reconhecer-se que se encontre numa situação de indignidade, suscetível de dar como preenchida a indispensabilidade de que depende a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias. Pelo contrário, o Requerente tem a sua situação regularizada e, por força do princípio da equiparação previsto no n.º 1 do artigo 15.º da Constituição, goza dos direitos e está sujeito aos deveres do cidadão português.»

21. Daqui decorre que nos acórdãos em apreço estão efetivamente em causa situações de facto distintas, que justificaram soluções jurídicas diferentes, nomeadamente quanto ao pressuposto da urgência e da indispensabilidade do meio.

22. É esta falta de identidade substancial das situações de facto apreciadas nos acórdãos em confronto, ou seja, esta diversidade material, e não qualquer divergente interpretação jurídica, que explica as diferentes decisões proferidas nos acórdãos em confronto.

23. Em suma, não há “duas jurisprudências”, mas duas decisões que, aplicando a mesma jurisprudência, chegaram a resultados opostos, por ser diferente o núcleo essencial das situações de facto que suportaram a aplicação do mesmo quadro normativo.

24. Assim sendo, é forçoso concluir que não se verifica nenhuma oposição sobre a mesma questão fundamental de direito nos acórdãos invocados, nos termos exigidos pelo artigo 152.º do CPTA, razão pela qual o recurso para uniformização de jurisprudência não pode ser admitido.

25. Ainda recentemente, numa situação em tudo similar à que se coloca no presente recurso e em que era invocado o mesmo acórdão fundamento, o STA, em Acórdão de 30.10.2025, proferido no processo n.º 0741/24.7BECBR decidiu não admitir um recurso de uniformização de jurisprudência, precisamente por também ter concluído que não existe oposição de julgados se os acórdãos em confronto partirem de situações factuais distintas.

Assim sendo, reafirma-se, o presente recurso para uniformização de jurisprudência não pode ser admitido.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o presente recurso.

Sem custas.

Notifique.

Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

Lisboa, 26 de fevereiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - José Francisco Fonseca da Paz - Paulo Filipe Ferreira Carvalho - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Cláudio Ramos Monteiro - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Pedro José Marchão Marques - Catarina Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Frederico Macedo Branco.