18/84 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Jorge Campinos Acordam, em secção, no Tribunal Constitucional: I 1. A., engenheiro civil, aposentado, interpôs recurso contencioso para a 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo do despacho de 3 de Fevereiro de 1977 do Secretário de Estado da Integração Administrativa (D.R., IIª Série, n.º 94, de 22-4-77) que lhe havia fixado a pensão definitiva de aposentação. Nas alegações apresentadas arguiu a ilegalidade do mesmo despacho, por violação dos artigos 430.º, § 6.º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, 4.º a 6.º do Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, 6.º do Decreto-Lei n.º 330/76, de 7 de Maio e 12.º do Código Civil. 2. Dado que, por acórdão de 28 de Maio de 1981, aquela secção do Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao pedido, o autor interpôs recurso para o Pleno, por o mesmo acórdão ter aplicado ao caso o disposto do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, em violação do disposto nos artigos 4.º a 6.º do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, que fez retrotrair a 30 de 1976 o inicio da vigência do mencionado Decreto n.º 317/76, em violação do preceituado no artigo 269.º, n.º 2, combinado com os artigos 17.º e 18.º, n.ºs 2 e 3 da Constituição (na redacção então vigente). 3. Por acórdão de 26 de Janeiro de 1983, o Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) concedeu provimento ao recurso, recusando a aplicação do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 por inconstitucionalidade material, nos termos do artigo 207.º da Lei Fundamental, pelo que anulou o acto impugnado e revogou o acórdão recorrido. 4. Ao abrigo do disposto no artigo 282.º da Constituição (redacção de 1976), o Ministério Público interpôs recurso, restrito à questão de inconstitucionalidade, para a comissão Constitucional. Mas, nesta, o relator designado limitou-se a ordenar a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional logo que este entrasse em funcionamento. 5. E, assim, em 6 de Maio de 1983 os autos transitaram para o Tribunal Constitucional, nos termos do preceituado no artigo 106.º, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. 6. Neste Tribunal, o Ministério Público apresentou alegações no sentido de se conceder provimento ao recurso, considerando, em síntese, não se verificar a referida violação de normas constitucionais: o Decreto-Lei n.º 413/78 não sacrificou o núcleo essencial do direito ao recurso contencioso, dele não resultando diminuídas a extensão e o alcance do conteúdo essencial daquele direito, nem sequer uma simples limitação ao seu exercício: e, mesmo entendido como lei restritiva que não é, o referido decreto-lei caberia dentro dos parâmetros de uma limitação que não ofende os princípios da proporcionalidade e exigibilidade. Observa a propósito o Ministério Público que o próprio acórdão n.º 437, de 26 de Janeiro de 1882, da Comissão Constitucional, reconhece que a garantia de recurso contenciosos não é em si mesma afectada pela circunstância de a lei ordinária diminuir um fundamento de recurso e que, nesse mesmo acórdão, sé porque se estava perante um claríssimo e irremissível caso em que a retroactividade da lei afecta o princípio da confiança ínsito na ideia de Estado de Direito é que se conclui por um juízo de inconstitucionalidade. 7. Também o recorrente inicial apresentou alegações, estas no sentido de se manter a decisão recorrida. 8. Correram os vistos legais; cumpre decidir. II 9. Já é manifestamente dominante a jurisprudência deste Tribunal Constitucional (cf. Acórdãos n.ºs 20/83, 23/83, 5/84 3 13/84, respectivamente de 16 de Novembro, 22 de Novembro, 16 de Janeiro e 8 de Fevereiro), no sentido de que a norma retroactiva do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 423/78 é inconstitucional por violação do princípio do estado de Direito democrático proclamado no preâmbulo da Constituição da República e reconhecido, entre outras disposições, no seu artigo 2.º (redacção de 1976). 10. Tal inconstitucionalidade não decorre, pois, da retroactividade que o preceito postula. No nosso sistema jurídico, o princípio da não retroactividade das leis, salvo quando expressamente reservado, designadamente em matéria de lei criminal desfavorável (cf. art. 29.º da Constituição), não é constitucionalmente protegido (cf. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 11/83, de 12 de Outubro, in Diário da República, Iª S., n.º 242, de 20-10-1983). 11. Porém, uma norma retroactiva pode ser inconstitucional, não em virtude desse seu sentido, mas porque, ao retrotrair, viola outros princípios ou disposições da Constituição (cf. parecer da Comissão Constitucional, ed. Imprensa Nacional, 1980, 9.º vol., pág. 115). 12. É justamente o que acontece com o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78. A retroactividade nele contida é constitucionalmente inadmissível porque afecta, irremissivelmente, “o princípio da confiança ínsito na ideia do Estado de Direito …” (cf. acórdão n.º 437 da Comissão Constitucional, de 26-1-1982, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, págs. 141 e segs.). 13. É que, no caso sub judice, como no acórdão acabado de citar, “a retroactividade não só actua em desfavor da situação do administrado como só o consegue alcançar através da desautorização, com efeitos para o passado, de uma corrente jurisprudencial, com o que é irremediavelmente afectada a confiança dos cidadãos – merecedora da tutela constitucional – já não apenas no legislador, mas também no próprio poder judicial”. 14. Aliás, segundo a jurisprudência específica desta 1ª secção do Tribunal Constitucional (cf. citados acórdãos n.ºs. 28/83 e 13/84), cuja fundamentação se dá aqui por integralmente reproduzida, o preceito contestado, ao retrotrair, atingiu também o direito ao recurso contencioso garantido no antigo artigo 269.º, n.º 2 da Constituição (actual artigo 268.º, n.º 3). 15. Com efeito, ao mandar retrotrair a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto-Lei n.º 317/76, de 30 de Abril, o Decreto-Lei n.º 413/78 veio retirar aos cidadãos, lesados nos seus direitos ou nos seus interesses legítimos por actos definitivos ou executórios, a garantia constitucionalmente reconhecida de fazer anular tais actos. 16. Sem dúvida que o artigo único do diploma em apreço não prescreve, do ponto de vista formal, que os actos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/78 deixam de ser contenciosamente impugnáveis. Simplesmente, enquanto originariamente o cidadão lesado podia fazer anular o acto ilegal, depôs da publicação do Decreto-Lei n.º 413/78 perdeu tal possibilidade; com efeito, o acto deixou de ser impugnável pelo motivo que efectivamente o tornava ilegal. 17. Assim, só aparentemente é que aquele diploma não veio retirar ou impedir directamente o recurso contencioso de actos ilegais. Contudo, tornado legal o que antes era ilegal, revalidando actos administrativos já praticados e judicialmente anulados, a retroactividade tem como objectivo obstacular a impugnação “vitoriosa” de actos pendentes para apreciação em sede de recurso contencioso. Desde logo, por “ínvio caminho”, o cidadão é objectivamente privado de um direito constitucionalmente consagrado e garantido. 18. Chegados a esta conclusão nem se torna necessário averiguar se esse direito consagrado e garantido pelo antigo artigo n.º 269.º, n.º 2 da Constituição (actual art. 268.º, n.º 3) é ou não, nos termos do artigo 17.º da mesma Constituição, um “direito fundamental de natureza análoga”, ao qual se aplicaria, no caso afirmativo, o regime previsto no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3 da Lei Fundamental. 19. Por isso, se pode concluir definitivamente com o citado acórdão n.º 28/83 deste Tribunal Constitucional que diz: “… o propósito e o resultado do DL 413/78 foi o de impedir a impugnação vitoriosa dos actos administrativos praticados ao abrigo do dec. 317/76. Os cidadãos que podiam impugná-los – e que já os tinham impugnado – foram privados dessa prerrogativa ou viram inutilizados os seus recursos. O direito ao recurso contencioso foi pois aniquilado – directa ou mediatamente, tanto faz neste caso -, com violação portanto do art. 268/3 da CRP”. III 20. Nestes termos, o Tribunal Constitucional, reunido em secção, acorda em julgar inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do princípio do Estado de direito democrático, proclamado no preâmbulo da Constituição nomeadamente reconhecido no seu artigo 2.º, e do direito ao recurso contencioso garantido pelo então artigo 269.º, n.º 2, da mesma lei fundamental (actual artigo 268.º, n.º 3). Em consequência, mais se acorda em negar provimento ao recurso e confirmar, embora por fundamentos não totalmente coincidentes, o douto acórdão recorrido no tocante ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 22 de Fevereiro de 1984 Jorge Campinos (tendo em conta as declarações anexadas aos Acórdãos n.ºs 23/83, de 22 de Novembro, e 13/84, de 8 de Fevereiro, com vista à aclaração do nosso voto concordante.) Raul Mateus Vital Moreira Joaquim Costa Aroso Antero Alves Monteiro Diniz (votei vencido no tocante à fundamentação e à conclusão do acórdão na parte em que se houve por violado o n.º 2 do artigo 269.º da Constituição, na sua versão originária, com base nas razões constantes da declaração agora junta.) Armando Manuel Marques Guedes (vencido, de harmonia com o voto expendido no Processo n.º 25/83.) DECLARAÇÃO DE VOTO Na esteira das declarações apresentadas em acórdãos que anteriormente versaram sobre esta matéria, também agora não votei a fundamentação e a conclusão do acórdão, na parte em que se teve por violado o n.º 2, do artigo 269.º da Constituição, na sua versão originária. A garantia constitucional do recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, tem por conteúdo a possibilidade de acesso ao tribunal para defesa dos direitos eventualmente lesados e não já a tutela concreta e individualizada dos fundamentos do recurso. Os fundamentos concretos de recurso podem ser modificados sem que a garantia do recurso seja afectada, porquanto aquela norma apenas faz valer de forma expressa para os actos administrativos definitivos e executórios, a doutrina em geral consignada na primeira parte do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, quando dispõe que a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos. À luz destas considerações, o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, não afronta a garantia do recurso contencioso. Antero Alves Monteiro Diniz