90/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 90/86 Processo n.º 111/85 1ª Secção Relator: Conselheiro Costa Mesquita Acordam no Tribunal Constitucional: 1. A A., S.A.R.L., com sede em Sobralinho, Alverca do Ribatejo, interpôs no Supremo Tribunal Administrativo recurso directo de anulação do acto do Presidente da Direcção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos que nos termos do Decreto-Lei n.º 374-J/79, de 10 de Setembro, lhe determinou o pagamento de 907 979$00, importância relativa a taxas referentes ao período de Julho de Dezembro de 1981. A 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso. Inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Pleno. Mas, sem êxito, porque pelo acórdão de 23 de Julho de 1985 foi confirmado o aresto da Secção. O acórdão do Pleno do Supremo tribunal Administrativo é agora o objecto do recurso para o Tribunal Constitucional, recurso este limitado à questão de constitucionalidade, a qual foi julgada em sentido contrário daquele que a recorrente pretendia. A Sonadel alegou para concluir: As Taxas cobradas pelo Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos são verdadeiros impostos e, como tal, encontram-se submetidos ao princípio da legalidade tributária: A autorização legislativa constante do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, é inconstitucional por não conter o prazo da respectiva vigência; Tal inconstitucionalidade, por violação do n.º 1 do art.º 168.º da Constituição (com a redacção vigente em 1979), implica também a inconstitucionalidade dos diplomas que ao seu abrigo foram publicados, entres os quais o Decreto-Lei n.º 374-J/79, de 10 de Setembro; Este Decreto-Lei, ao regular o quantitativo e incidência das taxas, dispôs sobre a matéria sujeita à reserva de lei e que não estava prevista na aludida autorização legislativa, com o que violou os art.ºs 106.º, n.º 2 e 167.º aliena o), da Constituição (com a redacção vigente em 1979); A inconstitucionalidade referida na precedente alínea, ao afectar elementos sem os quais as “taxas” não podem ser cobradas, invalida todo o Decreto-Lei n.º 374-J/79; O Acórdão violou, assim, o disposto no artigo 207.º da Constituição da República Portuguesa.” Pede que seja concedido provimento ao recurso. O Exmo Magistrado do Ministério Público conclui assim as suas alegações: “ (…) deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o douto Acórdão recorrido, por ter decidido correctamente a questão de inconstitucionalidade, tal como decidiu em caso análogo o Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 131/85, Proc. n.º 184/84, de 24 de Julho, (…)” 2. Com os vistos legais vem o processo para julgamento. Cumpre decidir. 3. O problema que vem posto não é novo, e tem sido resolvido pelo Tribunal Constitucional, de uma maneira constante, no mesmo sentido: inconcorrência da invocada inconstitucionalidade. Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, abundante e igualmente uniforme, pelo menos a partir do acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, in Ac. Doutrinas, n.º 257.º, pags. 579 e segs., onde o problema é tratado com muita profundidade, chegava à mesma conclusão. Não se detectam agora vias de investigação novas pelo que nos limitamos a enunciar as sub-questões colocadas e sintetizar as respostas correctas para elas. 4. Antes de mais, porém, é necessário precisar com rigor o tema do julgamento que se pede ao Tribunal Constitucional. É que a recorrente, ao longo de todo o processo, além de invocar a inconstitucionalidade do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, sustenta a inconstitucionalidade que “invalida todo o Decreto-Lei n.º 374-J/79”. Ora, a fiscalização concreta da constitucionalidade – como sucede, de resto, com a fiscalização abstracta – tem por objecto normas jurídicas, e não diplomas legais. Sob outro ângulo: a natureza instrumental da fiscalização concreta impõe uma dinâmica de utilidade processual. Nesta perspectiva, há-de ponderar-se que o Acórdão objecto do recurso se limitou, expressamente, a aplicar as normas dos artigos 1.º e 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 374-J/79. A primeira, quando fixa as taxas e o objecto da incidência delas, atribuindo-as como receita ao Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos; a segunda, ao determinar que o Instituto procederá à liquidação das quantias correspondentes às taxas devidas. Por isto, o recurso só pode visar, além da norma do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, as normas dos artigos 1.º e 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 374-J/79, das quais o Tribunal Constitucional vai fiscalizar a constitucionalidade. 5. Dispõe o artigo 31.º da lei n.º 21-A/79: “ Fica o Governo autorizado a rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”. Defende a Sonadel que a autorização enferma de inconstitucionalidade por violar o n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (depois da revisão de 1982, o n.º 2) que exige que a lei autorizante defina a duração da autorização. Mas não tem razão. A Lei n.º 21-A/79 foi a lei orçamental para 1979. é verdade que da autorização legislativa contida no seu artigo 31.º não consta o prazo de duração da autorização. Porém, quando no artigo 1.º, n.º 1, alínea a), se afirma que são aprovadas “as linhas gerais do Orçamento Geral do Estado para 1979” exprime-se a dimensão temporal de todos os dispositivos da lei. Sob este ângulo não é legitimo duvidar de que o Governo podia, em princípio, servir-se da autorização referida até 31 de Dezembro de 1979. Mas à mesma conclusão se há-de chegar quando pensamos no substrato real de uma lei de orçamento: um corpo normativo unitário que exprime um quadro global e coerente da política financeira, e mesmo da política económico-financeira, a adoptar em determinado ano, isto é, com um horizonte temporal definido ( neste sentido, Cardoso da Costa, in “Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento”, nos “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro”, III, pags. 407 e segs). Do exposto resulta que o n.º 1 do artigo 168.º da Constituição da República, no segmento que temos vindo a considerar, não foi violado pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79. 6. Importa, todavia, salientar que no intróito ao Decreto-Lei n.º 374-J/79 o Governo não faz apelo à autorização conferida pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79 mas sim à autorização conferida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro, o que levanta outros problemas. O Decreto-Lei n.º 374-J/79 foi publicado com data de 10 de Setembro. A Lei n.º 43/79 tem a data de 7 de Setembro. Aparentemente, para quem defende que existe uma presunção de coincidência entre a data que consta do diploma e o dia em que o jornal oficial em que vem publicado é distribuído, havendo apenas um direito à reparação por parte dos interessados que tenham sido prejudicados com uma distribuição tardia, nenhum problema se punha. Acontece, porém, que este ponto de vista (cfr. Oliveira Ascensão, in “ O Direito, Introdução e Teoria Geral”, 2ª edição, pag. 256) é, pelo menos, de exactidão duvidosa. E os tribunais (cfr. v.g o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Março de 1979, in Acórdãos Doutrinais, n.º 211, pag. 569) e a Procuradoria-Geral da República (Parecer n.º 23/79, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio de 1979) não o acolheram, fazendo prevalecer sobre a data do jornal oficial o dia em que ele é efectivamente posto á disposição do público (data da distribuição). Escreveu-se atrás que só aparentemente o problema não se colocava no domínio da primeira corrente de opinião apontada. É que sempre ficava de pé a seguinte hesitação: as disposições do Decreto-Lei n.º 374-J/79 entravam em vigor, nos termos do seu artigo 8.º, no dia seguinte ao da publicação, logo em 11. As da Lei, por aplicação da regra geral do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 3/79, de 10 de Setembro, em 12. A dificuldade é a mesma se ponderarmos as datas da distribuição. O Decreto-Lei n.º 374-J/79 foi publicado em Suplemento ao Diário da República n.º 209, I série; a Lei n.º 43/79 foi publicada em Suplemento ao Diário da República n.º 207, I Série. Ambos os suplementos foram postas à disposição do público no mesmo dia – 11 de Setembro. Daí que pelas razões já ditas da “vacatio” de um e de outro as disposições do Decreto-Lei devessem entrar em vigor em 12 e as da Lei apenas em 16. E, como consequência, poder afirmar-se que na data da remissão não existia a autorização legislativa para a qual o Governo remete no Decreto-Lei n.º 374-J/79. Mas sem procedência. Mesmo no domínio do texto originário da Constituição anterior à revisão de 1982, só a falta de publicidade implicava a inexistência jurídica (n.º 4 do artigo 122.º). Ora, que em 11 de Setembro a lei autorizante estava publicada não se põe dúvida. Logo, não se poder falar aqui de inexistência jurídica da lei em 11 de Setembro. E o que os conceitos de “inexistência jurídica” e “não vigência” do diploma são conceitos com dimensão diferente é matéria inquestionada. O mais que é possível afirmar-se é que a cobertura da autorização só adquire plena eficácia em 16 de Setembro, ou, por outras palavras, que mesmo “se o decreto-lei for publicado antes de a lei de autorização entrar em vigor, isto apenas impede que aquele entre em vigor antes do inicio de vigência da lei” (Constituição da República Portuguesa, Gomes Canotilho e Vital Moreira, 2ª edição, 2.º volume, pag. 205). Repetindo a ideia de que a fiscalização concreta da constitucionalidade tem um carácter instrumental, e que no caso em apreço essa fiscalização foi suscitada para lograr a anulação – ou a declaração de nulidade – de um acto administrativo reportado a uma conduta de administrado que teve lugar em Maio de 1980, é neste quadro temporal ulterior a 16 de Setembro de 1979, que a questão da constitucionalidade dos artigos 1.º e 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 374-J/79 há-de ser apreciada. 7. A autorização contida no artigo 6.º da Lei n.º 43/79 não refere o prazo de duração, pelo que, a uma aproximação, voltar-se-ia a afirmar que o n.º 1 do artigo 168.º da Constituição tinha sido violado. Esta mirada é falsa. A autorização contida no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79 fora concedida ao IV Governo Constitucional, e o V Governo Constitucional, receando que por força do disposto no artigo 168.º, n.º 3, da Constituição (hoje n.º 4 do mesmo artigo) houvesse caducado, tomou a iniciativa de repetir o pedido de autorização. Com dúvidas, e justificadas – não é isolada a opinião de Cardoso da Costa segundo a qual as autorizações legislativas contidas em lei do orçamento não caducam com a exoneração do Governo a que foram concedidas – a Assembleia da República renovou, no artigo 6.º da lei n.º 43/79, o título da autorização que permitia ao Governo “rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”. Conhecido agora o enquadramento preciso da nova autorização, pode dizer-se, com segurança, que a Assembleia da República ao remeter para o artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79 localiza a norma, de maneira expressa, no âmbito da Lei Orçamental para 1979. Mas, então, tem de concluir-se que a duração da autorização está definida: O Governo pode dinamizá-la até 31 de Dezembro de 1979. 8. O último problema que tem de ser resolvido consiste em apurar se o artigo 2.º, n.º 1, do decreto-lei n.º 374-H/79 extravasa da autorização legislativa conferida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79. Pelo fenómeno da devolução a que já assistimos, o objecto e a extensão da autorização estão definidos no artigo 31.º da lei n.º 21-A/79: “rever a base de incidência e regime de cobranças das receitas dos organismos de coordenação económica”. Foram-lhe atribuídas receitas, nomeadamente as importâncias das taxas que incidem sobre as actividades coordenadas e os respectivos produtos (alínea a) do n.º 1 do artigo 29.º); os quantitativos das taxas, a sua incidência e forma de cobrança seriam estabelecidos por portaria conjunta do Ministro das Finanças e do Secretário de Estado do Comércio (n.º 2 do artigo 29.º). Esse diploma veio a ser a Portaria n.º 401/73, de 8 de Junho. Quando foi publicado o Decreto-Lei n.º 374-J/79 a matéria constava, fundamentalmente, do Decreto-Lei n.º 426/72 e das Portarias n.ºs 427/72 e 4 de Agosto, e 401/73. Aconteceu, porém, que a inconstitucionalidade destes dois últimos diplomas foi persistentemente afirmada pelo Supremo tribunal Administrativo. É neste contexto que surge o Decreto-Lei n.º 374-J/79, através do qual, mantendo, embora, nas suas linhas mestras o regime anterior, o Governo procurou “substituir” os diplomas ditos inconstitucionais. Afigura-se líquido que, autorizado a rever, o Governo não exorbita da autorização legislativa de que se munira ao manter a situação normativa precedente (neste sentido o Parecer n.º 25/82 da Comissão Constitucional, edição oficial, volume 20.º, págs. 199 e segs.). Mas, o ponto saliente da questão reside no correcto entendimento do conceito de normas de incidência, necessário para averiguar se no caso concreto concorre a indispensável relação de conformidade entre a lei autorizante e o decreto-lei que fez uso da autorização. Cardoso da Costa escreveu no “Curso de Direito Fiscal”, 2ª edição, pag. 20, nota 1, que “tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência”; no mesmo sentido, Soares Martinez, “ Manual de Direito Fiscal”, pags. 122 e 123. Ora, na proposta de lei n.º 275/I, com a qual o V Governo Constitucional pretendeu renovar a autorização legislativa constante do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, depois de se afirmar no relatório que se “impõe a revisão das actuais taxas” pela situação financeira de alguns organismos de coordenação económica, entre os quais se conta a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, alude-se no artigo único à simples autorização do Governo para “rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”. É transparente que a expressão “ base de incidência” é aqui usada na acepção ampla que a doutrina citada subscreve. E a unidade do processo legislativo que une o artigo 6.º da Lei n.º 43/79 ao artigo único da proposta de lei n.º 275/I (esta proposta de lei foi depois, com as propostas de Lei n.ºs 262/I e 272/I, substituída pela proposta de lei n.º 277/I, da qual resultou a Lei n.º 43/79), impõe que se conclua que foi com idêntico alcance abrangente que a locução passou para o referido artigo 6.º. Mas, ainda que assim não fosse, sempre se imporia, no plano hermenêutico, considerar, como a Comissão Constitucional considerou no já citado Parecer n.º 25/82, que as matérias do lançamento e liquidação das receitas “situando-se logicamente entre a incidência e a cobrança, estariam não essencial, mas naturalmente, co-envolvidas na autorização” do artigo 6.º da Lei n.º 43/79, como co-envolvidas estariam nessa autorização, e dentro da mesma lógica, a definição das taxas como instrumento por excelência da própria liquidação. De resto, na sequência desse Parecer o Conselho da Revolução absteve-se de declarar a inconstitucionalidade “do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 374-H/79, de 10 de Setembro, referente às receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e farmacêuticos (Resolução n.º 159/82, publicada no Diário da República, I Série, n.º 203, de 2 de Setembro de 1982), norma que é gémea da do artigo 1.º do decreto-lei n.º 374-J/79. 9. Em conclusão, julga-se que as normas dos artigos 31.º da lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho e 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 374-J/79, de 10 de Setembro, estas duas últimas com referência ao período posterior a 16 de Setembro de 1979, não são inconstitucionais. Por consequência, confirma-se o acórdão recorrido. Lisboa, 19 de Março de 1986 António Correia Mesquita Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes