08990/12 - Tribunal Central Administrativo Sul

I - Atento o disposto no art. 37º do CPTA, a acção administrativa comum é a forma processual adequada para a formulação, em Tribunal, de pedidos em que não esteja em causa a avaliação ou emissão de um acto administrativo. II - A forma de processo é aferida em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um determinado pedido tendo por base uma determinada causa de pedir, não podendo deixar de entender-se que a impugnação de um acto administrativo tendo por objecto a anulação ou declaração de nulidade desse acto (cfr. arts. 50º, nº 1 e 51º, nº 1 do CPTA), como é o caso presente, segue a forma de acção administrativa especial intentada, pelo que ao ter convolado a forma do processo para acção administrativa comum, quando esta devia seguir a forma de acção administrativa especial intentada, a sentença recorrida enferma do erro de julgamento que lhe vem imputado; III – Se sentença não apreciou as questões que, no entender da Recorrida, deveriam determinar a anulação do acto que impugnou (que a decisão assenta em erro nos pressupostos de facto e enferma de vícios típicos da discricionariedade técnica, além de não se fazer referência ao suporte legal para a qualificação de tal factualidade), mas antes, conheceu de uma questão que as partes não haviam submetido à sua apreciação, o que lhe é vedado pelo art. 668º, nº 1, al. d), 2ª parte, enferma da nulidade de sentença que o Recorrente lhe imputa por omissão e excesso de pronúncia.

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul Vem interposto recurso da sentença do TAF de Castelo Branco que convolou a presente acção de administrativa especial para acção comum e julgou procedente a mesma, anulando a resolução do contrato. Em alegações são formuladas as seguintes conclusões: 1.ª A Autora, ora Recorrida, intentou ação administrativa especial para anulação da Deliberação do Conselho Directivo do ora Réu Turismo de Portugal, de 30.07.2009, que resolveu o contrato de concessão de incentivos financeiros, no âmbito do sistema de incentivos a Pequenas iniciativas Empresariais (SIPIE), celebrado em 29.05.2001, assim sendo, configurou a relação material controvertida como impugnação de um ato administrativo e como tal, ação administrativa especial, nos termos dos artigos 46.º, n.º 2, al. a) e 51.º do CPTA. 2.a Em anotação ao artigo 9.° do CPTA, referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.a Edição, Almedina, 2010 pág. 70 e 71, que "através da mesma fórmula (...) o artigo 9°, n.° 1, toma posição explícita sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade, dando como assente que a legitimação processual é aferida pela relação jurídica controvertida, tal como é apresentada pelo autor. Deste modo, há que atender à relação jurídica tal como o autor a apresenta e configura, isto é, à pretensa relação jurídica, e não à relação jurídica material, tal como ela se constituiu na realidade, sendo por isso indiferente, para a verificação da legitimidade, a questão de saber se o direito existe na titularidade de quem o invoca ou contra quem é feito valer, matéria que diz antes respeito à questão de fundo e poderá, quando muito, determinar a improcedência da acção". 3.a Mais acresce que, de acordo com o artigo 50.° do CPTA, a impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse ato - pretensão esta que a Autora visa obter com a presente ação administrativa. 4.a Pelo que, e tendo em conta que a Recorrida não se propõe discutir nos presentes autos a interpretação, validade ou execução do contrato, pretendendo antes a anulação " do ato praticado pelo Recorrente, afigura-se como adequada a forma de ação administrativa especial para impugnação de ato administrativo. 5.a Nos termos do artigo 659.° , n.° 1, do Código de Processo Civil ("CPC"), a sentença deverá identificar o objeto do litígio e fixar as questões que ao tribunal cumpre solucionar, havendo assim, nestes autos, que fazer uma exposição clara e concisa do pedido e seus fundamentos, o que não aconteceu no caso suo judice, sendo antes a sentença recorrida parca e redutora na identificação do objeto do litígio em presença e nas questões que ao tribunal cabia solucionar. 6.a O artigo 660.° , n.° 2, do CPC que "o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação (...)", estabelecendo o artigo 668.° , n.° 1, al. a), do CPC que a sentença é nula quando "o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (...)". 7.a Na perspetiva da Recorrida, o ato praticado pelo Recorrente de resolução do contrato de incentivos deverá ser declarado nulo ou anulado, na medida em que "a fundamentação da decisão assenta em erros nos pressupostos de facto e enferma de vícios típicos do exercício de discricionariedade técnica, além de não fazer referência ao suporte legal para a qualificação de tal factualidade" 8.a Assim, na ação impugnatória aqui em causa, foram identificados vários vícios, a saber, a alegação de que (i) a fundamentação da decisão assenta em erros nos pressupostos de facto, (ii) enferma de vícios típicos do exercício de discricionariedade técnica (iii) e não faz referência ao suporte legal para a qualificação de tal factualidade. 9.a Tendo deixado de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, porque expressamente invocadas, incorreu em omissão de pronúncia, razão pela qual a decisão recorrida é nula, nos termos e por força do disposto na alínea d), n.° 1, do artigo 668.° do CPC , não se tendo pronunciado sobre os vícios e ilegalidade invocadas pela Autora, quanto ao ato impugnado, tal como lhe é imposto pelo disposto nos artigos 95.°, n.° 2 do CPTA. 10.a A Recorrida não logrou demonstrar junto do Turismo de Portugal que assegurou o montante de investimento elegível, já que apesar de alegar terem sido realizadas prestações suplementares, no valor de € 16.100,00, estas não se encontram devidamente comprovadas. 11.ª Nos termos do disposto no artigo 5.° , alínea f) da Portaria 317-A/2000 , de 31 de Maio, a elegibilidade dos projetos de investimento tem como condição que os promotores, "demonstrar que se encontram asseguradas as fontes de financiamento, incluindo, pelo menos, 25% do montante do investimento elegível em capitais próprios, contando para este valor os capitais próprios que excederem os 40% do activo total líquido conforme se encontra definido no n.° 4 ao anexo A do presente diploma". 12.a A Recorrida foi diversas vezes notificada para vir juntar ao processo administrativo extrato bancário ou talão de depósito comprovativos da constituição das prestações suplementares, contudo, a documentação enviada pela mesma na qualidade de Promotora do Projeto, ao ora Recorrente, não se afigura claramente suficiente para comprovar a constituição das mencionadas prestações. 13.a O Recorrente deu conta à Recorrida no ofício n.° 587/2001/DAIC, de 23 de Março de 2001, no qual conta, entre outros requisitos imperativos que este deveria observar o seguinte: "indicação do Banco através do qual serão movimentados, em exclusivo, os recebimentos e pagamentos respeitantes à execução do projecto comparticipado, bem como o correspondente número de conta e NIB, devendo esta conta ser constituída especifica e exclusivamente para os movimentos relacionados com o projecto em causa:" 14.a O Despacho n.° 6231/2004, de 15 de Março de 2004, do Secretário de Estado do Turismo, quando subdelegou competências no Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia, refere no seu n.° 2 que: "Para efeitos do disposto no n.° 1.4, entende-se por "conclusão financeira dos investimentos por fundo" o estado processual de uma candidatura quando, após a análise e verificação física, documental e contabilística da realização do investimento co-financiado, é emitida a última ordem de pagamento ou de devolução relativamente a essa componente de investimento." 15.a A decisão de encerramento do projeto não significa automaticamente que este se encontra integralmente cumprido. 16.a Acresce que, nos termos da cláusula quarta do contrato de concessão de incentivos financeiros, celebrado entre as partes a ora Recorrida, aceita "o acompanhamento e a verificação, para a boa execução e cumprimento das obrigações resultantes deste contrato, a efectuar pelo IFT, pelo Gestor da Intervenção Operacional da Economia, ou por quem estes indicarem, devidamente mandatado para o efeito, nomeadamente as Associações Empresariais". 17.a Assim, o projeto da Recorrida encontrava-se plenamente sujeito ao controle e acompanhamento do Recorrente, decidiu resolver o contrato de concessão de financiamento por incumprimento da alínea f) do n.° 5 da Portaria 317-A/2000 , de 31 de Maio 18.a Perante a verificação do incumprimento pela Recorrida da obrigação definida no artigo 5.° f) da Portaria n.° 317-A/2000 , de 31 de Maio, e respeitando o disposto no artigo 15.° do Decreto-lei n.° 70-A/2000 , de 5 de Maio, o Recorrente estava vinculado a resolver o contrato de concessão de incentivos financeiros no âmbito do SIPIE, nesta conformidade, não padece o ato sindicado de quaisquer vícios decorrentes da discricionariedade. 19.ª Encontra-se amplamente referida a base legal aplicável in casu, cuja violação determinou a resolução do contrato firmado entre as partes, motivada pela falta de demonstração pela Recorrida, que se encontravam asseguradas as fontes de financiamento, uma vez que as prestações suplementares alegadamente realizadas, não foram comprovadas através de extraio bancário ou talão de depósito referentes à conta associada ao projeto. 20.a Ora uma vez que, nos termos do artigo 5.° , alínea f) da Portaria n.° 317-A/2000 , de 31 de Maio, é condição de elegibilidade de um projeto que seja demonstrado pelo seu promotor que se encontram asseguradas as fontes de financiamento, incluindo pelo menos 25% do montante do investimento elegível em capitais próprios, de acordo, quer com o artigo 15.° do Decreto-lei n.° 70-A/2000 , de 5 de Maio, quer com a alínea a) do número 1, da cláusula 10.a do Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, o Recorrente pode resolver o contrato sempre que o promotor não cumpra qualquer dos objetivos e obrigações estabelecidas no respetivo contrato, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão. Não foram apresentadas contra-alegações. A EMMP emitiu parecer a fls. 263 a 266, no sentido de ser de revogar a sentença na parte em que convolou a presente acção de administrativa especial para comum, prosseguindo a mesma como acção administrativa especial, sendo de negar provimento ao recurso, no decidido quanto ao mérito. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Os Factos Nos termos do disposto no art. 713º , nº 6 do CPC , os factos provados são os indicados na sentença recorrida a fls. 197 a 212. O Direito A sentença recorrida convolou a acção administrativa especial em acção administrativa comum e julgou procedente a mesma, anulando a resolução do contrato. O Recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento, na parte em que convola a acção de especial para comum, e, quanto ao mérito alega que a sentença recorrida enferma da nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art. 668º , nº 1, al. d) do CPC . As questões a decidir são as de saber se, no caso em apreço, a acção sob a forma especial interposta pelas Recorrentes é, ou não, o meio processual idóneo para sustentar o peticionado e se a sentença enferma da nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art. 668º , nº 1 al. d) do CPC . Vejamos. 1 – Erro na forma do processo A A. demandou o aqui Recorrente em acção administrativa especial, ao abrigo dos arts. 46º, nºs 1 e 2, al. a) e 51º, nº 1 do CPTA. Para tanto, alega vir impugnar a “decisão de resolução do contrato de concessão de incentivos – SIPIE 00-42”, que lhe foi comunicada em 06.08.2009, e com a qual não se conforma. Esta comunicação, datada de 31.07.2009, tem o seguinte teor: “ (…) ASSUNTO: SIPIE 00-42 – Resolução do contrato de concessão de incentivos Ex.mos Senhores Cumpre informar V. Ex.as de que, no âmbito da competente deliberação do Conselho Directivo, datada de 30 de Julho de 2009 e exarada sobre a Informação de Serviço n.º 2009.I.7221, foi resolvido o contrato celebrado com V. ex.as em 29 de Maio de 2001, nos termos e com os fundamentos da referida Informação que ora se junta. Por consequência, e tendo presente o estabelecido no n.º 2 da cláusula 10ª daquele contrato de concessão de incentivos, deverá essa sociedade proceder ao reembolso da comparticipação financeira recebida – no valor de € 38.841,95 -, acrescida da cláusula penal a que se refere aquela disposição contratual, no valor de € 7.096,51, calculada à taxa que corresponde a duas vezes a Euribor a 6 meses, devida desde a percepção do incentivo, perfazendo tudo o valor global de € 45.938,46 (quarenta e cinco mil novecentos e trinta e oito euros e quarenta e seis cêntimos). Deverá, assim, V. Ex.a, no prazo de 60 dias a contar da data da recepção do presente ofício, efectuar o pagamento da quantia em dívida - € 45.938,46 sob pena de, não o fazendo, este Instituto se ver forçado a instaurar a competente acção executiva para ressarcimento do montante em dívida. ” (cfr. doc. de fls. 14 a 22 e ponto 3) do probatório). Formula o pedido de “…ser anulado o acto praticado pelo Turismo de Portugal, IP que decide pela resolução do contrato de concessão de incentivos”, alegando que a decisão assenta em erro nos pressupostos de facto e enferma de vícios típicos da discricionariedade técnica, além de não se fazer referência ao suporte legal para a qualificação de tal factualidade (cfr. art. 27 da p.i.). A sentença recorrida, quanto à forma de processo, entendeu que: « (…) “A acção administrativa especial …constitui a forma de processo adequada quando a pretensão material deduzida em juízo se reporta à prática ou omissão de acto administrativo ou à prática ou omissão de norma administrativa (M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA, 2ª ed., pág. 266). Ora, do que se cuida aqui é de uma resolução exercida como faculdade potestativa assente na lex contractus, não se identificando com qualquer acto [de acto] administrativo ou com a emanação de normas regulamentares A causa deve, pois, ser julgada segundo a forma de acção administrativa comum (ordinária) ». Assim, convolou a acção administrativa especial intentada em acção administrativa comum, por entender existir erro na forma de processo. Nos termos do disposto no nº 1 do art. 37º do CPTA, seguem a forma da acção administrativa comum “os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.”, exemplificando-se no seu nº 2 alguns processos que seguem aquela forma. Por sua vez, a acção administrativa especial vem regulada no art. 46º e seguintes do CPTA, cujo nº 1 prevê que: “ Seguem a forma da acção administrativa especial (...) os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.” Assim, atento o disposto no art. 37º do CPTA, a acção administrativa comum é a forma processual adequada para a formulação, em Tribunal, de pedidos em que não esteja em causa a avaliação ou emissão de um acto administrativo. E o seu âmbito de aplicação é de “ (…) todos os casos (que pertençam à jurisdição administrativa e aos quais a lei, qualquer lei, não faça corresponder um processo especial, como sucede com as pretensões ou pedidos subsumíveis no âmbito da acção administrativa especial (…). Assim, quando estejam em causa o exercício de poderes públicos de autoridade (ou o incumprimento do dever desse exercício), será a acção administrativa especial o meio processual de reacção adequado. Em todos os outros casos, muito diversificados e heterogéneos, mas que têm como denominador comum (mínimo) o facto de integrarem uma relação jurídica tendencialmente paritária, valerá a acção administrativa comum cujo âmbito se encontra, assim, por “exclusão de partes” (como o refere este art. 37.º/1 do CPTA). ” - cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA, Anotado, Vol. I, pág. 260 e 261. Ora, atentos os factos dados como provados, mostra-se estar em causa (entre outros factos, nomeadamente, a celebração de um contrato de Concessão de Incentivos Financeiros – 1º) dos factos provados), a existência de uma deliberação de resolução do contrato, emitida pelo aqui Recorrente, precedida de um procedimento administrativo no qual, inclusive, se procedeu à audiência do interessado (cfr. ponto 3 da Informação de serviço nº 2009.I.7221, in fine e ponto 4). Trata-se, segundo entendemos, de um verdadeiro acto administrativo praticado pelo Recorrente, lesivo dos direitos da Autora, aqui, Recorrida, ao qual esta imputa os vícios de erro sobre os pressupostos de facto, falta ou insuficiência de fundamentação de direito e “vícios típicos do exercício da discricionariedade técnica”. Assim sendo, procede a A. à impugnação do referido acto administrativo através de acção administrativa especial, por ser esta a forma que seguem “os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos” (cfr. nº 1 do art. 46º do CPTA). Efectivamente, até face à doutrina e preceitos legais invocados na sentença recorrida sobre as duas formas de processo, afigura-se-nos que os autos deveriam seguir a forma de acção administrativa especial, que a Autora interpôs, e não a acção administrativa comum, para que se entendeu convolar a acção. É que a Autora configurou a acção de acordo com a forma processual de acção administrativa especial de impugnação, formulando o pedido condicente com tal forma processual, qual foi o de “…ser anulado o acto praticado pelo Turismo de Portugal, IP que decide pela resolução do contrato de concessão de incentivos”. Ou seja, do acto administrativo consubstanciado na deliberação do Conselho Directivo do aqui Recorrente, datada de 30.07.2009, que decidiu resolver o contrato de incentivos com os fundamentos da Informação de Serviço nº 2009.I.17221, tendo como causa de pedir os vícios acima indicados. Como se sumariou no Ac. deste TCA de 16.10.2003, Proc. 10692/01, a propósito de uma deliberação de denúncia de um contrato de provimento: “ 2. Essa deliberação de denúncia configura-se como acto administrativo lesivo de direitos no domínio de uma relação jurídica pública, em que dela resulta a produção de efeitos jurídicos concretos plasmados na extinção de relações intersubjectivas estabelecidas e decorrentes do contrato de provimento celebrado; ”. Mais se dizendo no referido acórdão que: « (…) dúvidas não se suscitam quanto à natureza, em sede jurídico-administrativa, da denúncia do contrato (…), pois que, evidentemente, se configura como acto administrativo lesivo de direitos no domínio de uma relação jurídica pública Sérvulo Correia , Noções de direito administrativo, Danúbio, 1982, pág. 288;, na exacta medida em que daquela deliberação de denúncia resulta a produção de efeitos jurídicos concretos plasmados na extinção das relações intersubjectivas estabelecidas e decorrentes do contrato (…). Não estamos, assim, no domínio da interpretação, validade ou execução dos contratos administrativos – cfr artº 51º nº 1 ETAF – mas no domínio do “(…)que, tradicionalmente, é qualificado como exercício de poderes de autoridade e que se concretiza na emissão de pronúncias às quais o ordenamento jurídico confere a capacidade de definirem – e, porventura, de modificarem – a situação jurídica de pessoas ou de coisas por forma unilateral e, portanto, sem contar com o concurso de outras vontades que não a do próprio autor da declaração (…)” Mário Aroso de Almeida , Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, Teses, pág. 88; Freitas do Amaral , Direito administrativo, Vol. II, págs. 18 e 20; Vol. III, pág. 89 ». No caso presente, a Autora, tal como resulta da petição inicial, não pretende discutir a interpretação, validade ou execução do contrato, pretendendo, isso sim, a anulação de uma deliberação do Conselho directivo do Recorrente, que decidiu resolver o contrato de concessão de incentivos. Assim, e tendo em atenção que, tal como refere a sentença recorrida, a forma de processo é aferida em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um determinado pedido tendo por base uma determinada causa de pedir, não pode deixar de entender-se que a impugnação de um acto administrativo tendo por objecto a anulação ou declaração de nulidade desse acto (cfr. arts. 50º, nº 1 e 51º, nº 1 do CPTA), como é o caso presente, segue a forma de acção administrativa especial intentada. Termos em que, ao ter convolado a forma do processo para acção administrativa comum, quando esta devia seguir a forma de acção administrativa especial intentada, a sentença recorrida enferma do erro de julgamento que lhe vem imputado, procedendo as conclusões 1ª a 4ª do recurso. 2 – Nulidade da sentença Alega o recorrente a nulidade de sentença com fundamento em que a sentença não se pronunciou sobre os vícios e ilegalidades do acto impugnado, invocados pela ora Recorrida, tendo violado o disposto no art. 659º , nº 1 do CPC . Dispõe este preceito que a sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar. Ora, estas questões são as que as partes submeteram à apreciação do julgador, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 660 , nº 2 do CPC ), devendo entender-se por questões as matérias respeitantes ao pedido, à causa de pedir ou aos pressupostos processuais, e não os argumentos ou razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista. O desrespeito pelo disposto no art. 660º , nº 2 do CPC , consubstancia a nulidade de sentença prevista na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC , que ocorre quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (omissão de pronúncia) ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento (excesso de pronúncia). A sentença recorrida entendeu que o encerramento do projecto importava, face ao disposto no nº 3 do art. 20º da Portaria nº 317-A/2000 , de 31/5, a extinção ope legis da relação, pelo que a resolução do contrato determinada carecia de objecto, sendo juridicamente impossível. Ora, o que resulta da sentença ao assim decidir, é que esta não apreciou as questões que, no entender da Recorrida, deveriam determinar a anulação do acto que impugnou (que a decisão assenta em erro nos pressupostos de facto e enferma de vícios típicos da discricionariedade técnica, além de não se fazer referência ao suporte legal para a qualificação de tal factualidade), mas antes, conheceu de uma questão que as partes não haviam submetido à sua apreciação, o que lhe é vedado pelo art. 668º, nº 1, al. d), 2ª parte. Até porque, tendo o tribunal recorrido entendido que a forma de processo a seguir é a de acção administrativa comum, não podia socorrer-se do disposto no art. 95, nº 2 do CPTA, identificando novas causas de invalidade (sendo que para fazer uso deste preceito sempre teria que, previamente, ouvir as partes sobre tais novas ilegalidades). Assim, a sentença recorrida enferma da nulidade de sentença que o Recorrente lhe imputa por omissão e excesso de pronúncia, procedendo as conclusões 5ª a 9ª do recurso. Quanto às restantes conclusões respeitam ao mérito da acção, não podendo este Tribunal delas conhecer, nos termos do art. 149º, nº 3 do CPTA, uma vez que a forma de processo a seguir é a acção administrativa especial e a sentença recorrida foi proferida em fase de despacho saneador, não se mostrando que as partes tenham renunciado à apresentação de alegações escritas, pelo que os autos deverão prosseguir (cfr. arts. 87º, nº 1, al. b) a contrario e 91º, nº 4 do CPTA), suscitando-se oportunamente, nos termos do art. 95º, nº 2 do CPTA (e caso o Sr. Juiz assim o entenda) a causa de invalidade (ou carência de objecto, que tornaria juridicamente impossível o acto impugnado) de que conheceu na sentença recorrida. Pelo exposto, acordam em: - conceder provimento ao recurso, determinando que a acção siga a forma de acção administrativa especial e declarando a nulidade da sentença recorrida; – sem custas. Lisboa, 20 de Dezembro de 2012