Quem foi o relator do acórdão 0715/10?

O relator foi Alberto Augusto Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0715/10?

O acórdão foi proferido em 11 de janeiro de 2011.

0715/10 - STA

Sumário

Não procede acção de indemnização por integração de determinado prédio no perímetro Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas, do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros quando a causa de pedir é a impossibilidade de continuação de exploração de pedreira, pois a exploração de pedreiras já era condicionada e, no caso concreto, a exploração estava a ser realizada sem qualquer dos títulos que já antes dessa integração se exigiam.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A…, identificado nos autos, propôs acção ordinária contra o Estado Português, pedindo a sua condenação a pagar-lhe a quantia de € 460.878,00, a título de indemnização pela frustração dos rendimentos que lhe advinham da exploração de uma pedreira em local que passou a integrar o perímetro do Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas, do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros. Alega em fundamento do pedido deduzido, em síntese útil, que iniciou a exploração da pedreira em 1987, mantendo-a nos exactos limites da exploração preexistente, exclusivamente dela retirando o seu sustento e o do seu agregado familiar, até que de tal foi impedido em consequência da inclusão do prédio no perímetro antes indicado. 1.2. Por despacho saneador, fls. 90/92, começou a acção por ser julgada improcedente, com base na natureza legislativa do acto que o Autor elege como causa dos danos, já que o artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48051 se referiria, exclusivamente, a actos administrativos. Esse despacho foi revogado pelo acórdão deste Tribunal de fls. 146 e ss, que decidiu que não havia razão para, sem mais indagações, julgar a acção improcedente. 1.3. A tramitação da acção prosseguiu vindo o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra a proferir a sentença de fls. 298-307, pela qual a acção foi julgada improcedente. 1.4. Inconformado, o autor interpõe o presente recurso, em cujas alegações conclui: «1) O Mmo Juiz “a quo” não devia ter julgado improcedente o pedido por inexistência de dano indemnizável; 2) Ao invés do que sustenta o Mmo Juiz “a quo”, estamos perante uma situação especial e anormal que merece a tutela do direito por forma a reparar os danos sofridos pelo recorrente decorrentes da actuação do Estado; 3) A proibição imposta pelo Monumento Natural Pegadas Dinossáurio Ourém causou ao recorrente um dano de gravidade e intensidade tais que torna injusta a sua não equiparação à expropriação para o efeito de lhe dever ser paga uma indemnização; 4) E uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos, produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é aquela em que um DR posterior vai retirar eficácia a uma exploração de pedreira preexistente dos solos constantes dessa área protegida; 5) A douta sentença recorrida viola, entre outras, as normas insertas no art. 9º do DL 48051 de 21-11-67, isto porque 6) já Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 329/99 de 20-7-1999 considerou que o direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do art. 9° do DL 48051 de 27-11-67, que deve ser interpretado à luz do art. 22° da CRP não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que se viu “expropriado” de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos. 7) A decisão recorrida padece pois do vício de violação de lei por desrespeito às normas legais aplicáveis ao presente caso. 8) E por ter sido proferida em violação aos princípios constitucionais relevantes em matéria de direito de propriedade privada, nomeadamente os constantes dos arts. 62° e 22° da CRP.» 1.5. O Estado, pelo Ministério Público, alegou em contrário, concluindo: «1ª- Para haver indemnização ao abrigo do art. 9° nº 2, do Decreto-Lei n° 48.051, de 1967.11.21, tem de ocorrer um sacrifício especial e anormal, isto é, um sacrifício que não seja imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em razão de uma posição só dela, e que não possa considerar-se um risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em colectividade. 2ª - Por outro lado, aquele sacrifício há-de ser certo, actual (não eventual) e duradouro. 3ª - “Apenas estão sujeitas a indemnização as disposições dos planos urbanísticos que provoquem danos na esfera jurídica dos particulares, lesando as suas posições subjectivas...” (Ac. do STA, de 2000.01.13, Proc. n° 044287). 4ª - Ora, o Autor, à data da publicação do Decreto Regulamentar n° 12/96 (22 de Outubro), que criou o “Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas, não era titular do direito a explorar a pedreira no seu prédio incluído no perímetro delimitado por aquele monumento. 5ª - Por isso, como se diz na douta sentença recorrida, “... o acto normativo de criação do Parque Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas não privou o Autor de qualquer faculdade ou direito que anteriormente se haja constituído, de forma válida, na sua esfera jurídica, pelo que não infligiu dano susceptível de indemnização”. 6ª - Por outro lado, não ficou demonstrado que a criação do Monumento Natural foi causa adequada de danos imprevisíveis e anormais, como exige o n° 1 do art° 9° do DL 48.051, de 21/11/1967». Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1.1. A sentença julgou, em sede de matéria de facto: «De acordo com os documentos junto e não impugnados, que se dão por integralmente reproduzidos, nos locais onde se citam, resultando dos articulados, admitidos por acordo das partes, julgam-se provados os seguintes factos, com interesse para a questão a decidir, que correspondem à matéria considerada assente em sede do despacho saneador: A. O prédio rústico denominado “…”, composto por terra pedregueira, com 2400 m2, sito na Freguesia de Nossa Senhora das Misericórdias, concelho de Ourém, a confrontar do norte e nascente com estrada, sul e poente com baldio, encontra-se inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 11.177 e descrito na CRP de Ourém sob o n.º 01725, a favor do Autor A…, em 14-11-95 (cfr. Certidão de teor a fls. 11 e v°, dos autos); B. O referido prédio foi adquirido pelo Autor, por escritura de compra e venda celebrada em 31 de Agosto de 1995 (fls. 12 a 15 dos autos); C. O prédio acima identificado veio a ser inserido no perímetro do Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém, do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, criado pelo Dec. Reg. n.° 12/96, de 22/10; D. O Autor apresentou, em 06-11-86, a declaração de início de actividade - extracção de calcário - como empresário em nome individual, na Repartição de Finanças de Vila Nova de Ourém (fls. 19 e 20 dos autos); E. O Autor, em 28-12-1998, apresentou na Delegação Regional de Lisboa, da Direcção-Geral da Indústria, Ministério de Indústria e Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionado como actividade principal a extracção de calcário (fls. 22 e 22 v.° dos autos): F. No dia 16 de Outubro de 1997, foi elaborado pelo Instituto de Conservação da Natureza o auto de notícia, cuja cópia constitui fls. 26 dos autos, e ao Autor foi aplicada uma coima no valor de Esc.: 100.000$00, pelo facto de ter procedido à alteração da morfologia do solo e do coberto vegetal mediante o desmonte de pedra para transformação de calçada (...) no prédio identificado na alínea A) (fls. 24/31 dos autos); Do relatório pericial e em função dos depoimentos prestados na audiência de discussão e julgamento foram considerados provados os seguintes factos: 1. O prédio rústico identificado na alínea “A” dos factos assentes, existe e era explorado como pedreira, desde há mais de 20 anos, tendo o Autor, após o haver adquirido, continuado a sua exploração; 2. O Autor começou a explorar o prédio referido em “A” desde o início de 1987, tendo-o adquirido por o mesmo ser propício à extracção de calcário, e se encontrar inserido numa zona onde já existiam outras explorações de pedreira; 3. O Autor declarou o início da actividade de exploração de pedreira, nos termos que constam dos pontos D) e E) da matéria assente, na pedreira já existente, mencionada no artigo 1.º desta base e explorada pelo anterior proprietário; 4. A Área real do prédio identificado na alínea A, calculada em Março de 2001, é de 2680 m2, tendo a pedreira nele existente a volumetria de 6816 m3; 5. O Autor extraía desta pedreira um metro cúbico e pedra calcária por dia; 6. O metro cúbito da pedra calcária tem o valor de €69,83; 7. A referida pedreira funcionou regularmente, sendo extraída pedra pelo Autor; 8. O Autor também retirava desta exploração o seu sustento e o do seu agregado familiar; 9. O Autor iria trabalhar na extracção de pedra, nesta pedreira, até aos 65 anos de idade.» 2.1.2. O recorrente, no corpo das alegações, aponta o seguinte: «A sentença recorrida padece de erro material, porquanto, na Fundamentação da mesma, na alínea E., consta o seguinte: “O Autor, em 28-12-1998, apresentou na Delegação Regional de Lisboa da Direcção-Geral da Indústria, Ministério de Indústria e Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionando como actividade principal a extracção de calcário o oficio”, quando deveria antes constar 28-12-1988, erro material que se repete no 1º parágrafo da página 7 da decisão, quando o tribunal refere que o Autor, em 28/12/1998, apresentou na Delegação Regional de Lisboa da Direcção-Geral da Indústria, Ministério de Indústria e Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionando como actividade principal a extracção de calcário”, quando deveria antes constar 28-12-1988, isto porque o documento junto como Doc. 5 do Autor (fls. 22 e 22v.º dos autos), tem aposto no verso um carimbo de entrada com a data 1988 DEZ. 28. Assim, a sentença recorrida sofre de erro material pois o juiz “a quo” quando escreveu 28/12/1998, deveria antes ter-se escrito, 28/12/1988, devendo ser reparado tal erro na alínea E) dos factos provados e no primeiro parágrafo da página sete da sentença recorrida. Estes dois erros materiais devem ser rectificados, nos termos do disposto nos artigos 666.° e 667.°, n.º 2 do CC». O recorrente tem razão. Conforme o documento que menciona, a data que deve constar é de 28.12.1988, tratando-se de erro de escrita a indicação do ano de 1998. Assim será considerado neste acórdão. 2.2.1. O ora recorrente intenta efectivação de responsabilidade civil do Estado no quadro do artigo 9.º, n.º 1, do DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, responsabilidade pela prática de actos lícitos. Conforme considerado na sentença, e aqui não controvertido, “O fundamento do pedido indemnizatório formulado pelo Autor reside nos prejuízos infligidos pela inclusão do prédio rústico, que explorava como pedreira, no perímetro do Monumento Nacional das Pegadas de Dinossáurios de Ourém, no Parque Natural das Serras de Aire e dos Candeeiros, pelo Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22/10. A inclusão nesse perímetro obsta à continuação da actividade industrial que desenvolvia”. Deve começar por se recordar aquele Decreto Regulamentar, que no seu artigo 4º dispõe: «Artigo 4.º Condicionamentos e interdições 1 - Na área abrangida pelo Monumento Natural privilegiam-se a protecção e valorização dos bens geológicos, icnológicos e paleontológicos, sendo ali permitidas as seguintes actividades, mediante parecer favorável do Instituto da Conservação da Natureza: a) Investigação científica; b) Educação ambiental relacionada com os bens patrimoniais do Monumento Natural; c) Instalação de equipamento para a valorização do património icnofóssil e o apoio às actividades referidas nas duas alíneas anteriores. 2 - Na área abrangida pelo Monumento Natural são interditos os seguintes actos e actividades: a) A realização de quaisquer obras de construção civil, nomeadamente urbanísticas, industriais, viárias ou de saneamento, não abrangidas pela alínea c) do número anterior; b) A exploração de recursos e a colheita ou detenção de exemplares geológicos e paleontológicos; c) A alteração da morfologia do solo e do coberto vegetal, nomeadamente mediante escavações, aterros, depósitos de inertes e o vazamento de entulhos, resíduos, lixos ou sucata, com excepção das operações imprescindíveis ao estudo e valorização da jazida de icnofósseis; d) A colheita ou detenção de exemplares ou partes deles pertencentes a quaisquer espécies vegetais ou animais sujeitas a medidas de protecção; e) A instalação de linhas eléctricas ou telefónicas, tubagens de gás e condutas de água ou saneamento, salvo as destinadas exclusivamente e consideradas imprescindíveis ao abastecimento das instalações referidas na alínea c) do número anterior; f) A prática de actividades desportivas motorizadas e equestres; g) O lançamento de águas residuais.» 2.2.2. A sentença começou por convocar, em termos essencialmente descritivos, os pressupostos da responsabilidade em causa. Não há diferendo quanto a essa inicial abordagem. Depois, analisando a matéria de facto, a sentença ponderou o seguinte: «[…] De acordo com a prova efectuada, na data da propositura da acção, o prédio rústico em questão era explorado como pedreira, havia então mais de vinte anos, e o Autor continuou tal exploração a partir do início do ano de 1987, acabando por adquiri-lo para esse fim. O Autor demonstrou ter declarado o início de actividade de extracção de calcário, para efeitos fiscais, bem como que em 28/12/1998 [Leia-se 28/12/1988], apresentou na Delegação Regional de Lisboa da Direcção-Geral da Indústria, do Ministério da Indústria e do Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionando como actividade principal a extracção de calcário. Não se provou, contudo, que o anterior proprietário tivesse feito “declaração informativa dessa actividade”, nem que na sequência da apresentação de tal “ficha’ o estabelecimento haja sido objecto de licenciamento nos termos do artº 14.º do Dec.-Lei n.º 227/82, de 14/6, o que não foi sequer alegado. O Autor não logrou, assim, provar que anterior proprietário se encontrava “na situação de explorador de pedreira «legalmente autorizado»”, mesmo que a declaração de início de actividade tivesse nos termos da Lei n.º 1979, de 23/03/1941, finalidade meramente informativa dos serviços para efeitos de policiamento e segurança da lavra, como afirma. Por outro lado, também diferentemente de quanto alega, com a criação do Parque Natural das Serras de Aire e dos Candeeiros, a extracção de calcário, ainda que represente uma exploração, que por força de evidente esforço interpretativo, face a quanto se conclui no parágrafo precedente, pudesse considerar-se existente, constitui primeiro, evidente actividade de alteração à configuração do relevo natural, (precisamente como o Autor defende no artigo 47 do douto petitório oferecido) razão porque a manutenção da actividade, carecia, claramente de parecer favorável da Comissão Instaladora, em função da específica previsão vertida na al. c) do n.° 1 do art.° 6.° do Dec.-Lei n.° 118/79, de 4 de Maio. Tem assim que concluir-se, irrefragavelmente, que a extracção de calcário do prédio rústico propriedade do Autor nunca esteve devidamente licenciada, não sendo, portanto autorizada. Vale o referido por dizer que o Autor, que em 22 de Outubro de 1996, data da publicação do Decreto Regulamentar n.º 12/96, que institui o Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurio de Ourém/Torres Novas, anexando carta que fixa os respectivos limites, neles incluía o prédio identificado nos autos, não tinha subjectivado na sua esfera jurídica o direito a explorá-lo como pedreira, dele extraindo calcário, embora o haja adquirido para esse fim». Ponto essencial na apreciação do caso é saber da correcção da conclusão da sentença quanto à não autorização e não licenciamento da actividade do recorrente. O recorrente intenta contrariar a ponderação da sentença dizendo, no corpo das suas alegações: «O recorrente alegou que já explorava essa pedreira quando ela era ainda propriedade do seu anteproprietário, que por sua vez havia feito declaração de actividade, declaração essa que tinha na altura uma função meramente informativa dos serviços e que feita no regime na Base XXI, n° 2 da Lei 1979 de 23-3-1941 colocava o declarante na situação de explorador de pedreira legalmente autorizado. A mera “declaração da pedreira” era a figura jurídica utilizada pela maior parte dos exploradores de pedreiras de menor dimensão já que a legislação não obrigava a prévia licença. E mesmo após ter sido criado o Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros pelo D.L. 118/79, ficavam apenas sujeitas a parecer favorável da Comissão Instaladora, as “instalações de explorações ou ampliações das já existentes” - art.° 6, n° 1, b). Ora, no caso da pedreira do recorrente, a mesma era preexistente, logo, não se tratou de nenhuma instalação nova de uma exploração de pedreira, nem a pedreira explorada pelo recorrente sofreu qualquer ampliação, logo, o recorrente não tinha de solicitar qualquer parecer à Comissão Instaladora. E mesmo após a publicação do D.L. 227/82, que fez o enquadramento legal das explorações de pedreiras, refere que os exploradores das pedreiras declaradas na Direcção Geral que não excedam os limites definidos na al. a) do n° 2 do art.° 14 teriam de apresentar na Câmara Municipal do concelho onde se localizavam apenas para efeito de visto e este visto valia como licença de estabelecimento. Ora, o recorrente tinha a pedreira declarada na Direcção-Geral da Indústria. O recorrente, mesmo antes de ter adquirido a pedreira por escritura pública já detinha a exploração dessa pedreira, e tanto assim é que, em 1 de Setembro de 1988, a Direcção-Geral da Indústria enviou ao recorrente um ofício para o avisar para este fazer o registo obrigatório dos estabelecimentos industriais através do modelo 387 referente à actividade de extracção de calcário na morada da pedreira relativa ao ano anterior, 1987 - cfr. Doc. B), fls. 1 do Autor, o que este faz, em 28-12-1988 entregando a ficha de estabelecimento industrial - mod. 387- registo que igualmente refere o início de actividade de extracção de calcário no Bairro, Ourém, em 1987 - cfr. fls. 22 e v° dos autos, o que coincide, aliás, com a declaração das Finanças comprovativa de que o recorrente estava colectado pela actividade de extracção de calcário desde Janeiro de 1987 - cfr. doc. C) do Autor. A pedreira do recorrente estava igualmente cadastrada e constava na Câmara Municipal de Ourém, e tanto assim é, que a mesma constava do mapa cadastral - terreno n° 22 e surge identificada como o símbolo triangular correspondente a local de extracção de pedra - cfr. Doc. 6 do Autor. Assim, não se aceita o entendimento do tribunal “a quo” que não impende sobre o Réu o dever de indemnizar porquanto o acto normativo de criação do PNPD Ourém/Torres Novas, não privou o Autor de qualquer faculdade ou direito que anteriormente se hajam constituído, de forma válida, na sua esfera jurídica, pelo que lhe não infligiu dano susceptível de indemnização». Vejamos. 2.2.3. O aproveitamento de pedreiras encontra-se, pelo menos desde 1927, e pelo Decreto n.º 13642, de 7 de Maio, regido por diploma legal. Treze anos depois foi publicada a Lei n.º 1979, de 23 de Março de 1940, estabelecendo “as bases a que deve obedecer a exploração de pedreiras”. Conforme a sua Base II, “2 - O aproveitamento das pedreiras só pode ser feito nos termos da presente lei e seus regulamentos e está sujeito a fiscalização do Governo”. Não se tratava, portanto, de uma actividade na livre disponibilidade do proprietário da superfície respectiva. E no Título III, sob a epígrafe “Da exploração das pedreiras”, dispunha a Base XXI: “1. A exploração a céu aberto, para uso do proprietário ou explorador, não depende de quaisquer formalidades a cumprir perante a Direcção Geral de Minas e Serviços Geológicos. 2. A exploração a céu aberto, para usos industriais ou obras públicas, feita pelos proprietários ou por terceiros com sua autorização, em que se não empreguem mais de trinta trabalhadores, só pode ser iniciada depois de enviada pelo explorador à Direcção Geral de Minas e Serviços Geológicos declaração da qual conste a identificação da pedreira, a descrição dos trabalhos a realizar, a prova da idoneidade de quem os dirigir e, se for caso disso, um exemplar do contrato a que se refere a base XII. 3. A exploração de pedreiras a céu aberto, para uso industrial ou obras públicas, em que se empreguem mais de trinta trabalhadores, só pode ser iniciada depois de obtida da Direcção Geral da Minas e Serviços Geológicos a respectiva licença de estabelecimento. Neste caso, pode haver um período de três meses para pesquisas, a fim de se obterem os elementos necessários à elaboração do plano da lavra, e só depois será obrigatória a referida licença. 4. A exploração de pedreiras em lavra subterrânea depende sempre de licença de estabelecimento, quer seja feita pelos proprietários, quer por terceiros com sua autorização, e tanto para uso próprio como para fins industriais”. E dispunha a mesma base, na redacção do DL 392/76, de 25 de Maio: “1. A exploração a céu aberto em que se empreguem mais de cinco trabalhadores, ou em que se utilizem meios mecânicos de desmonte e extracção com potência total superior a 50 cv, ou com produção anual superior a 1000 t, ou ainda com profundidade de escavação que exceda 10 m, só pode efectuar-se depois de obtida da Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos a respectiva licença de estabelecimento. 2. A exploração a céu aberto em que não sejam excedidos quaisquer dos limites fixados no número anterior, quanto ao número de trabalhadores, potência utilizada, produção anual ou profundidade de escavação, pode iniciar-se depois de enviada à Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos declaração escrita e de ser por esta devolvido ao explorador o respectivo duplicado com nota de apresentação. A declaração deverá conter a identificação da pedreira, a descrição dos trabalhos a realizar, a indicação da pessoa idónea que os vai dirigir, e ser acompanhada de planta e, se for caso disso, de um exemplar da autorização do contrato a que se refere a base XII. 3. A exploração de pedreira de lavra subterrânea depende sempre de licença de estabelecimento, quer seja feita pelo proprietário, quer por terceiro com a sua autorização, e tanto para uso próprio como para fins industriais ou de obras públicas. 4. Quando a importância das substâncias a extrair, tendo em conta o seu valor, a sua raridade ou escassez, e a relevância económica e social do aproveitamento o justifique, o Governo regulará por portaria as condições de exploração das respectivas pedreiras, com vista a promover a melhoria das condições de aproveitamento e a intensificar a respectiva produção. 5. A portaria respeitante a estes casos conterá, nomeadamente, as normas relativas aos aspectos seguintes: a) Prazo de duração dos contratos; b) Indemnizações devidas por benfeitorias ao explorador cessante pelo novo explorador, em caso de transmissão; c) Compensação aos proprietários do solo; d) Prazo para legalização das explorações existentes e que venham a ser abrangidas pelo regime previsto no número anterior. 6. Quando se torne necessário obter elementos com vista à elaboração do plano de lavra, pode a licença de estabelecimento ser precedida de um período de pesquisas de duração não superior a um ano, mediante requerimento onde se indiquem os elementos mencionados no n.º 2 desta base. Durante o período de pesquisa é vedada a comercialização de quaisquer produtos extraídos da pedreira. 7. O regulamento desta lei fixará o prazo em que as explorações já existentes devem requerer a licença de estabelecimento”. Verifica-se que na versão original da Lei n.º 1979 não era exigida licença para explorações do tipo da do recorrente; é que, na dele, conforme o documento de fls. 22 dos autos, a que se reporta a alínea E da matéria de facto, a exploração era realizada apenas por um trabalhador, o que a faria inserir no n.º 2 da Base XXI. Assim, na versão originária, bastaria uma declaração, conforme a base dispõe, para o início da actividade. Já com a alteração de 76, para ser dispensada a licença há outras exigências, além do quantitativo de trabalhadores Mas mesmo nos casos de menor dimensão de exploração, só poderia haver início de actividade “depois de enviada à Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos declaração escrita e de ser por esta devolvido ao explorador o respectivo duplicado com nota de apresentação”. 2.2.4. Entretanto, o DL n.º 227/82, de 14 de Junho (artigo 31.º, 2), que revogou expressamente aqueles diplomas, continuou a determinar intervenção administrativa prévia à exploração. Assim, regia o artigo 3.º: “1 - As massas minerais integram-se no domínio privado do proprietário da superfície. 2 - A exploração desta pode, contudo, ser condicionada ou proibida, e só pode ter lugar depois de obtida a licença de estabelecimento respectiva, estando sempre sujeita a fiscalização, nos termos deste diploma”. E depois, no CAPÍTULO III, “Da concessão e transmissão da licença de estabelecimento”, preceitua-se: “Art. 14.º - 1 - A licença de estabelecimento pode ser concedida pela Direcção-Geral ou pela câmara municipal do concelho em que a exploração irá desenvolver-se, conforme o tipo desta. 2 - Para efeitos do número anterior, consideram-se 3 tipos de exploração: a) Exploração a céu aberto, em que não seja excedido nenhum dos seguintes limites: Número de trabalhadores - 15; Potência total de meios mecânicos utilizados na exploração - 500 cv; Profundidade de escavações - 10 m. b) Exploração a céu aberto, em que seja excedido qualquer dos limites referidos na alínea anterior; c) Exploração subterrânea. 3 - Serão da competência da câmara municipal os licenciamentos a que se refere a alínea a) do número anterior, cabendo todos os outros casos na competência da Direcção-Geral”. Atenta a exigência de licença, compreende-se a norma transitória constante do artigo 28.º “Art. 28.º - 1 - Os exploradores das pedreiras declaradas na Direcção-Geral à data da publicação deste diploma, nas quais não se encontre excedido nenhum dos limites definidos na alínea a) do n.º 2 do artigo 14.º, deverão apresentar na câmara municipal do concelho em que as mesmas pedreiras se localizem, para efeitos de visto e no prazo de 6 meses, o duplicado da declaração que têm em seu poder e documento de que conste o acordo entre o proprietário e o explorador, quando as duas situações se não confundam. 2 - A referida declaração, com o visto aposto pela câmara municipal, valerá, para o futuro, como licença de estabelecimento”. 2.2.5. Nas suas alegações, o recorrente reconhece que após o DL 227/82 “os exploradores das pedreiras declaradas na Direcção Geral que não excedam os limites definidos na al. a) do n.º 2 do art.º 14 teriam de apresentar na Câmara Municipal do concelho onde se localizavam apenas para efeito de visto e este visto valia como licença de estabelecimento”. Todavia, como se viu, a alegação do recorrente para contrair a sentença baseia-se em que “já explorava essa pedreira quando ela era ainda propriedade do seu anteproprietário, que por sua vez havia feito declaração de actividade, declaração essa que tinha na altura uma função meramente informativa dos serviços e que feita no regime na Base XXI, n° 2 da Lei 1979 de 23-3-1941 colocava o declarante na situação de explorador de pedreira legalmente autorizado”. E ainda em que “tinha a pedreira declarada na Direcção-Geral da Indústria”. Arvora, nesta parte a seu favor, uma declaração na Direcção-Geral da Indústria através do “modelo 387, referente à actividade de extracção de calcário na morada da pedreira relativa ao ano anterior, 1987 - cfr. Doc. B), fls. 1 do Autor, o que este faz, em 28-12-1988 entregando a ficha de estabelecimento industrial - mod. 387- registo que igualmente refere o início de actividade de extracção de calcário no Bairro, Ourém, em 1987 - cfr. fls. 22 e v° dos autos, o que coincide, aliás, com a declaração das Finanças comprovativa de que o recorrente estava colectado pela actividade de extracção de calcário desde Janeiro de 1987”. Ora, no que respeita à alegada declaração feita pelo anterior proprietário não há nos autos qualquer sinal. O recorrente invocou-a, mas nada se demonstrou. Já quanto à declaração na Direcção-Geral da Indústria. Aquela declaração, através do modelo 387, não corresponde à declaração a que se reporta o DL 227/82. Na verdade, o modelo n.º 387 é o previsto na Portaria n.º 147/87, de 4 de Março, e tem em vista o cumprimento do disposto no DL n.º 97/87, também de 4 de Março. Ora, este diploma tem em vista, simplesmente, o cadastro dos estabelecimento industriais existentes no País, a organizar pela Direcção-Geral da Indústria. Como se diz no respectivo preâmbulo, “Neste diploma institui-se um sistema de registo, de carácter meramente informativo […]” As declarações nessa Direcção-geral, com aquele modelo, não têm assim nada que ver com autorizações, licenças ou outras prévias intervenções administrativas necessárias à legalidade das actividades em causa. Ademais, quer na Base XXI da Lei n.º 1979 - seja na redacção original seja na redacção de 76 - quer no DL 227/82, a direcção-geral perante a qual havia que fazer declaração ou obter licença era a Direcção-Geral de Minas, (nos dois primeiros diplomas chamada Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos e, no terceiro, Direcção-Geral de Geologia e Minas. Note-se o que vem previsto no artigo 2.º do DL 227/82: “No presente diploma, as expressões seguintes devem interpretar-se com o sentido que, para cada uma, vai indicado: […] i) Direcção-Geral - a Direcção-Geral de Geologia e Minas”. Ora, não se demonstrou a existência dessa declaração, seja na primitiva Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos seja na sucessora Direcção-Geral de Geologia e Minas. Por isso, não se vê que tenha sido cumprido seja o disposto na Base XXI da Lei n.º 1979 seja o disposto no DL 227/82. Expliquemos melhor. Quando o recorrente começou a explorar, em 1987, poderia socorrer-se, porventura, de declaração ou licença de que dispusesse o então proprietário, só que não se revela que existisse; por sua vez, também não se revela que em algum momento delas dispusesse o recorrente, por si mesmo, em seu nome. Insistindo, de nenhum ponto da matéria de facto resulta que o anterior proprietário tivesse produzido a declaração exigia pela Lei de 1940, nem pela sua alteração de 76, ou que tivesse pedido o licenciamento conforme o diploma de 82. Por isso, o ora recorrente deveria ter solicitado o respectivo licenciamento, conforme exigido pelo artigo 14.º do DL 227/82, desde que, como provado, começou a sua exploração em 1987. E por isso também não há qualquer elemento que permita considerar a aplicação do artigo 28.º desse DL 227/82, ausente que está dos autos qualquer elemento que pudesse preencher a sua previsão. 2.2.6. O DL 90/90, de 16 de Março, veio estabelecer o novo “regime jurídico de revelação e aproveitamento de bens naturais existentes na crosta terrestre, genericamente designados por recursos geológicos, integrados ou não no domínio público, com excepção das ocorrências de hidrocarbonetos” (artigo 1.º, 1). Nele logo se dispôs: “Artigo 10.º Licença de estabelecimento 1 - A exploração dos recursos que não se integram no domínio público do Estado depende da obtenção de prévia licença de estabelecimento, nos termos legais. 2 - A licença de estabelecimento apenas pode ser concedida: a) Ao proprietário do prédio; b) A terceiro, se tiver celebrado contrato de exploração com o proprietário, nos termos legais”. “Artigo 11.º Designação dos estabelecimentos 1 - Os estabelecimentos de exploração de massas minerais tomam a designação legal de pedreiras. (…)” Entre os recursos que não integram o domínio público do Estado contam-se as massas minerais, conforme o artigo 1.º, n.º 3. Assim, para a exploração de massas minerais continuou a ser necessária licença. Esse diploma, de acordo com o seu artigo 53.º, entrou em vigor para cada uma das espécies de recursos referidos no artigo 1.º, simultaneamente com a regulamentação de cada uma das categorias de recurso geológicos, conforme exigido pelo seu artigo 51.º. E com essa regulamentação e entrada em vigor ficavam revogados, nos termos do artigo 54.º, os anteriores regimes legais, nomeadamente o DL n.º 227/82, de 14 de Junho. 2.2.7. No que toca ao aproveitamento de massas minerais a disciplina específica foi estabelecida pelo DL 89/90, também de 16 de Março (embora este apareça com número inferior ao do DL 90/90, a verdade é que se encontra editado ao abrigo desse DL 90/90, conforme expressamente consta do seu preâmbulo). Nas definições introdutórias, logo consta no artigo 2.º, n.º 1, que se entende por “Explorador da pedreira - o titular da respectiva licença de estabelecimento”. Todo o capítulo IV é dedicado à “concessão, transmissão e cessação dos efeitos jurídicos da licença de estabelecimento”. De notar, entre os vários requisitos para a concessão de licença, o que se prevê no artigo 18.º, n.º 5: “Nenhuma licença pode ser concedida sem o prévio parecer favorável da respectiva comissão de coordenação regional ou do Serviço Nacional de Parques, Reserva e Conservação da Natureza se se tratar de uma área protegida, ou zonas limítrofes, devendo o mesmo ser emitido no prazo máximo de 45 dias contados da sua solicitação”. Por sua vez, dispunha o artigo 59.º: “Áreas protegidas Todos os exploradores de pedreiras localizadas em áreas protegidas deverão, no prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor deste diploma, entregar, para aprovação, no Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza os respectivos planos de recuperação paisagística”. Claro que este 59.º tem como âmbito subjectivo de aplicação os exploradores de pedreira que estivessem licenciados. Para os que, por qualquer motivo, estivessem a explorar sem licença haveriam de aplicar-se os dispositivos referentes à forma da sua obtenção (artigos 19.º, e 20.º), atenta a sua exigência, conforme o artigo 18.º. Por isso, o ora recorrente, a querer começar a exploração, de forma legal, teria que ter desencadeado o procedimento de obtenção de licença. Ora, também no âmbito de DL 89/90 se não revela estar o recorrente munido de qualquer licença de estabelecimento. 2.2.8. O prédio do recorrente integra o Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros. Esse Parque foi criado pelo Decreto-Lei n.º 118/79, de 4 de Maio. Contém o seguinte: “Art. 6.º - 1 - Dentro dos limites do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros (excluindo os perímetros urbanos dos aglomerados) ficam sujeitos a parecer favorável da Comissão Instaladora: a) Construção, reconstrução, ampliação ou demolição de edifícios e outras construções de qualquer natureza; b) Instalações de explorações ou ampliação das já existentes; c) Aterros, escavações ou qualquer alteração à configuração do relevo natural; d) Derrube de árvores em maciço; e) Abertura de novas vias de comunicação e passagem de linhas eléctricas ou telefónicas; f) Abertura de fossas, de depósitos de lixos ou materiais; g) Captação e desvio de águas. 2 - O parecer a que se refere o número anterior não dispensa quaisquer outros condicionamentos legalmente exigidos”. Posteriormente, a Portaria n.º 21/88, de 12 de Janeiro, aprovando o regulamento do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, dispôs: “Artigo 11.º Exploração de minérios e massas minerais 1 - A exploração de minérios ou de massas minerais na área do Parque depende de autorização prévia da direcção desta área protegida quanto à sua localização e plano de recuperação paisagística. 2 - A instrução do pedido de autorização referido no número anterior implica a entrega para apreciação das seguintes peças desenhadas: a) Planta de localização do terreno à escala 1:5000; b) Carta de capacidade de uso do solo e descrição da sua ocupação agrícola e ou florestal actual às escalas de 1:25000 e 1:5000; c) Carta do relevo actual e futuro na zona de exploração à escala de 1:500; d) Projecto de recuperação paisagística, faseamento da sua execução e respectivo custo. 3 - A licença de estabelecimento só poderá ser concedida desde que o requerente obtenha a autorização referida no n.º 1 e deposite à ordem do Parque e da câmara municipal da área onde a exploração se localize uma caução que garanta a execução do referido na alínea d) do número anterior”. A sentença concluiu que o recorrente carecia do parecer favorável a que se reporta o artigo 6.º, n.º 1, c) do Decreto-Lei n.º 118/79. Contrapõe o recorrente que estando já em actividade a sua exploração não se aplicava aquela alínea. Ora, não oferece dúvida, como observou a sentença que, com a sua actividade, o recorrente procedia a alteração da configuração do relevo natural. Por isso, estaria sujeito, por força do artigo 6.º, a parecer favorável. A circunstância de ser possível integrar o seu estabelecimento no conceito de exploração, caso em que tal parecer só seria exigido para novas instalações ou ampliação, não pode cobrir a situação de extracção. É que esta, por natureza, representa a cada momento uma alteração do relevo natural. 2.2.9. Mas deve dizer-se que, nas circunstâncias do presente caso, a aplicação daquele artigo 6.º não é já relevante, nem a aplicação do artigo 11.º da Portaria n.º 21/88. Com efeito, a aplicação de qualquer deles poderia ter algum significado se os autos revelassem que o recorrente tinha obtido o parecer previsto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 118/79 ou que tinha obtido a autorização prévia prevista no artigo 11.º, n.º 1, e cumprido o demais do artigo 11.º, n.º 3, da Portaria n.º 21/88. É que, sendo esse o caso, haveria que observar em que medida o seu preenchimento traria algum sinal ou demonstração de que a actividade desenvolvida pelo recorrente era, afinal, regular, apesar de não ser titular de declaração, autorização ou licença no quadro dos diplomas gerais sobre aproveitamento de pedreiras. Mas não é isso que acontece. Não se encontra demonstrada a existência de nenhum dos pareceres ou autorizações em debate. 2.2.10. Por isso, o que em termos finais se deve concluir é que, quando se operou a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22/10, o recorrente estava, enquanto explorador de pedreira, em mera situação de facto. Não dispunha de qualquer título jurídico que lhe permitisse realizar essa actividade. Assim, aquele diploma não atingiu nenhuma posição jurídica do recorrente no que respeita à exploração da pedreira. E deve frisar-se, não está posta em causa, nestes autos, a validade dos diplomas legais condicionando essa actividade, através da exigência de prévia intervenção administrativa, seja de autorização seja de licenciamento. 2.2.11. Como se registou introdutoriamente à apreciação de direito, formulou a sentença que “O fundamento do pedido indemnizatório formulado pelo Autor reside nos prejuízos infligidos pela inclusão do prédio rústico, que explorava como pedreira, no perímetro do Monumento Nacional das Pegadas de Dinossáurios de Ourém, no Parque Natural das Serras de Aire e dos Candeeiros, pelo Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22/10. A inclusão nesse perímetro obsta à continuação da actividade industrial que desenvolvia”. A acção foi, assim, estruturada tendo como causa de pedir os especiais e anormais prejuízos causados ao recorrente em razão da impossibilidade de continuação da sua actividade de exploração de pedreira. Ora, não se apurando que essa actividade se realizava sob título jurídico exigível não poderia o tribunal, perante ela só, considerar preenchida a previsão do artigo 9.º do DL 48051. É que a exploração de pedreira, dado em que assentou o autor, ora recorrente, para a determinação da especialidade e anormalidade dos prejuízos, e assentou-a na convicção da regularidade da actividade que desenvolvia, passou a ter que ser considerada, afinal, uma mera situação de facto, sem título susceptível de protecção. 2.2.12. Deve trazer-se, aliás, à colação o que para situações paralelas se prevê na Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, estabelecendo as bases da política e ordenamento do território e de urbanismo: «Artigo 18.º Compensação e indemnização 1 - Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei. 2 - Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior. 3 - A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior”. Como se disse no acórdão deste Tribunal de 28.9.2010, processo 412-10: “A lei de bases impõe, pois, a existência de lei que estabeleça o prazo e condições de exercício do direito de indemnização quando, não sendo possível compensação, haja restrições equivalentes a expropriação. Mas, desde logo, fica assente que essa equivalência só existe perante restrição significativa de direito de uso de solo preexistente e juridicamente consolidado - é aqui que se processa uma equivalência à expropriação constitucionalmente prevista e impondo a indemnização adequada. É nesse quadro que se move o DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. Neste diploma, republicado por duas vezes, a primeira com o DL 316/2007, de 19.9, a segunda com o DL 46/2009, de 20 de Fevereiro, o artigo 143.º, permanece inalterado desde a versão originária. E reza: «Artigo 143.º Dever de indemnização 1 - As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível. 2 - São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação. 3 - As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido. 4 - Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações. 5 - Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade. 6 - É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis. 7 - O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão”. Resulta do articulado, portanto, que só há indemnização e só há equivalência a expropriação se existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada. […] Aqueles diplomas - lei de bases e regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial - devem entender-se como a consagração pela lei ordinária, e no que a restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares se reporta, da modalidade e termos da indemnização por acto lícito, genericamente consagrado no artigo 9.º do DL 48051 e, presentemente, da indemnização pelo sacrifício, genericamente consagrada pelo artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro”. Ora, como se reiterou, não ficou demonstrado nos autos que o aproveitamento que o recorrente realizava enquanto explorador de pedreira estivesse a ser levado a cabo ao abrigo de qualquer licença ou autorização, conforme exigido legalmente. Intenta o recorrente, designadamente nas conclusões, trazer a seu favor jurisprudência do Tribunal Constitucional. Mas logo se reparará, na respectiva conclusão 6), que se reporta a “faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos”. Ora, precisamente não é esse o caso, pois, repete-se, a exploração em causa consistituía uma mera situação de facto, sem título susceptível de protecção. 2.2.13. O recorrente adianta uma última ideia, a da violação dos princípios constitucionais relevantes em matéria de direito de propriedade privada, “nomeadamente os constantes dos arts. 62° e 22° da CRP” (conclusão 8). Ora, no que respeita ao condicionamento da actividade de exploração de pedreira nunca nos autos foi suscitado o problema, nem afinal o coloca o recorrente, agora. Por isso, a alegação servirá não para discutir a possibilidade de condicionamento mas para a discussão de eventual exigência de compensação pela desvalorização do prédio, por isso, já não enquanto explorador de pedreira, mas enquanto proprietário, independentemente de também ser explorador de pedreira. Mas, aqui, há-de notar-se que quando o autor recorrente adquiriu o prédio, em 31 de Agosto de 1995 (B da matéria de facto) já ele integrava o Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, que havia sido criado pelo Decreto-Lei n.º 118/79, de 4 de Maio. Ou seja, já nessa ocasião sabia o recorrente das limitações inerentes à inserção em Parque Natural e naquele Parque Natural. Poderia, ainda assim, verificar-se uma qualquer significativa desvalorização em função do Decreto Regulamentar n.º 12/96, por ainda mais restritivo do que o até previsto. Como vimos, porém, o recorrente centrou o prejuízo no elemento exploração de pedreira, e não no elemento valor do prédio. E, de qualquer modo, nesse segmento, do direito de propriedade, enquanto tal, a sentença também não merece reparo, pois que não fez o recorrente qualquer indicação da especialidade e anormalidade em comparação com outros nas mesmas circunstâncias, isto é, nas circunstância já de integração naquele Parque Natural. 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 11 de Janeiro de 2011. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Pires Esteves.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A…, identificado nos autos, propôs acção ordinária contra o Estado Português, pedindo a sua condenação a pagar-lhe a quantia de € 460.878,00, a título de indemnização pela frustração dos rendimentos que lhe advinham da exploração de uma pedreira em local que passou a integrar o perímetro do Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas, do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros.

Alega em fundamento do pedido deduzido, em síntese útil, que iniciou a exploração da pedreira em 1987, mantendo-a nos exactos limites da exploração preexistente, exclusivamente dela retirando o seu sustento e o do seu agregado familiar, até que de tal foi impedido em consequência da inclusão do prédio no perímetro antes indicado.

1.2. Por despacho saneador, fls. 90/92, começou a acção por ser julgada improcedente, com base na natureza legislativa do acto que o Autor elege como causa dos danos, já que o artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48051 se referiria, exclusivamente, a actos administrativos.

Esse despacho foi revogado pelo acórdão deste Tribunal de fls. 146 e ss, que decidiu que não havia razão para, sem mais indagações, julgar a acção improcedente.

1.3. A tramitação da acção prosseguiu vindo o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra a proferir a sentença de fls. 298-307, pela qual a acção foi julgada improcedente.

1.4. Inconformado, o autor interpõe o presente recurso, em cujas alegações conclui:

«1) O Mmo Juiz “a quo” não devia ter julgado improcedente o pedido por inexistência de dano indemnizável;

2) Ao invés do que sustenta o Mmo Juiz “a quo”, estamos perante uma situação especial e anormal que merece a tutela do direito por forma a reparar os danos sofridos pelo recorrente decorrentes da actuação do Estado;

3) A proibição imposta pelo Monumento Natural Pegadas Dinossáurio Ourém causou ao recorrente um dano de gravidade e intensidade tais que torna injusta a sua não equiparação à expropriação para o efeito de lhe dever ser paga uma indemnização;

4) E uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos, produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é aquela em que um DR posterior vai retirar eficácia a uma exploração de pedreira preexistente dos solos constantes dessa área protegida;

5) A douta sentença recorrida viola, entre outras, as normas insertas no art. 9º do DL 48051 de 21-11-67, isto porque

6) já Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 329/99 de 20-7-1999 considerou que o direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do art. 9° do DL 48051 de 27-11-67, que deve ser interpretado à luz do art. 22° da CRP não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que se viu “expropriado” de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.

7) A decisão recorrida padece pois do vício de violação de lei por desrespeito às normas legais aplicáveis ao presente caso.

8) E por ter sido proferida em violação aos princípios constitucionais relevantes em matéria de direito de propriedade privada, nomeadamente os constantes dos arts. 62° e 22° da CRP.»

1.5. O Estado, pelo Ministério Público, alegou em contrário, concluindo:

«1ª Para haver indemnização ao abrigo do art. 9° nº 2, do Decreto-Lei n° 48.051, de 1967.11.21, tem de ocorrer um sacrifício especial e anormal, isto é, um sacrifício que não seja imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em razão de uma posição só dela, e que não possa considerar-se um risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em colectividade.

2ª Por outro lado, aquele sacrifício há-de ser certo, actual (não eventual) e duradouro.

3ª “Apenas estão sujeitas a indemnização as disposições dos planos urbanísticos que provoquem danos na esfera jurídica dos particulares, lesando as suas posições subjectivas...” (Ac. do STA, de 2000.01.13, Proc. n° 044287).

4ª Ora, o Autor, à data da publicação do Decreto Regulamentar n° 12/96 (22 de Outubro), que criou o “Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas, não era titular do direito a explorar a pedreira no seu prédio incluído no perímetro delimitado por aquele monumento.

5ª Por isso, como se diz na douta sentença recorrida, “... o acto normativo de criação do Parque Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas não privou o Autor de qualquer faculdade ou direito que anteriormente se haja constituído, de forma válida, na sua esfera jurídica, pelo que não infligiu dano susceptível de indemnização”.

6ª Por outro lado, não ficou demonstrado que a criação do Monumento Natural foi causa adequada de danos imprevisíveis e anormais, como exige o n° 1 do art° 9° do DL 48.051, de 21/11/1967».

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.1.1. A sentença julgou, em sede de matéria de facto:

«De acordo com os documentos junto e não impugnados, que se dão por integralmente reproduzidos, nos locais onde se citam, resultando dos articulados, admitidos por acordo das partes, julgam-se provados os seguintes factos, com interesse para a questão a decidir, que correspondem à matéria considerada assente em sede do despacho saneador:

A. O prédio rústico denominado “…”, composto por terra pedregueira, com 2400 m2, sito na Freguesia de Nossa Senhora das Misericórdias, concelho de Ourém, a confrontar do norte e nascente com estrada, sul e poente com baldio, encontra-se inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 11.177 e descrito na CRP de Ourém sob o n.º 01725, a favor do Autor A…, em 14-11-95 (cfr. Certidão de teor a fls. 11 e v°, dos autos);

B. O referido prédio foi adquirido pelo Autor, por escritura de compra e venda celebrada em 31 de Agosto de 1995 (fls. 12 a 15 dos autos);

C. O prédio acima identificado veio a ser inserido no perímetro do Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém, do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, criado pelo Dec. Reg. n.° 12/96, de 22/10;

D. O Autor apresentou, em 06-11-86, a declaração de início de actividade - extracção de calcário - como empresário em nome individual, na Repartição de Finanças de Vila Nova de Ourém (fls. 19 e 20 dos autos);

E. O Autor, em 28-12-1998, apresentou na Delegação Regional de Lisboa, da Direcção-Geral da Indústria, Ministério de Indústria e Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionado como actividade principal a extracção de calcário (fls. 22 e 22 v.° dos autos):

F. No dia 16 de Outubro de 1997, foi elaborado pelo Instituto de Conservação da Natureza o auto de notícia, cuja cópia constitui fls. 26 dos autos, e ao Autor foi aplicada uma coima no valor de Esc.: 100.000$00, pelo facto de ter procedido à alteração da morfologia do solo e do coberto vegetal mediante o desmonte de pedra para transformação de calçada (...) no prédio identificado na alínea A) (fls. 24/31 dos autos);

Do relatório pericial e em função dos depoimentos prestados na audiência de discussão e julgamento foram considerados provados os seguintes factos:

1. O prédio rústico identificado na alínea “A” dos factos assentes, existe e era explorado como pedreira, desde há mais de 20 anos, tendo o Autor, após o haver adquirido, continuado a sua exploração;

2. O Autor começou a explorar o prédio referido em “A” desde o início de 1987, tendo-o adquirido por o mesmo ser propício à extracção de calcário, e se encontrar inserido numa zona onde já existiam outras explorações de pedreira;

3. O Autor declarou o início da actividade de exploração de pedreira, nos termos que constam dos pontos D) e E) da matéria assente, na pedreira já existente, mencionada no artigo 1.º desta base e explorada pelo anterior proprietário;

4. A Área real do prédio identificado na alínea A, calculada em Março de 2001, é de 2680 m2, tendo a pedreira nele existente a volumetria de 6816 m3;

5. O Autor extraía desta pedreira um metro cúbico e pedra calcária por dia;

6. O metro cúbito da pedra calcária tem o valor de €69,83;

7. A referida pedreira funcionou regularmente, sendo extraída pedra pelo Autor;

8. O Autor também retirava desta exploração o seu sustento e o do seu agregado familiar;

9. O Autor iria trabalhar na extracção de pedra, nesta pedreira, até aos 65 anos de idade.»

2.1.2. O recorrente, no corpo das alegações, aponta o seguinte:

«A sentença recorrida padece de erro material, porquanto, na Fundamentação da mesma, na alínea E., consta o seguinte:

“O Autor, em 28-12-1998, apresentou na Delegação Regional de Lisboa da Direcção-Geral da Indústria, Ministério de Indústria e Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionando como actividade principal a extracção de calcário o oficio”, quando deveria antes constar 28-12-1988, erro material que se repete no 1º parágrafo da página 7 da decisão, quando o tribunal refere que o Autor, em 28/12/1998, apresentou na Delegação Regional de Lisboa da Direcção-Geral da Indústria, Ministério de Indústria e Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionando como actividade principal a extracção de calcário”, quando deveria antes constar 28-12-1988, isto porque o documento junto como Doc. 5 do Autor (fls. 22 e 22v.º dos autos), tem aposto no verso um carimbo de entrada com a data 1988 DEZ. 28.

Assim, a sentença recorrida sofre de erro material pois o juiz “a quo” quando escreveu 28/12/1998, deveria antes ter-se escrito, 28/12/1988, devendo ser reparado tal erro na alínea E) dos factos provados e no primeiro parágrafo da página sete da sentença recorrida.

Estes dois erros materiais devem ser rectificados, nos termos do disposto nos artigos 666.° e 667.°, n.º 2 do CC».

O recorrente tem razão. Conforme o documento que menciona, a data que deve constar é de 28.12.1988, tratando-se de erro de escrita a indicação do ano de 1998.

Assim será considerado neste acórdão.

2.2.1. O ora recorrente intenta efectivação de responsabilidade civil do Estado no quadro do artigo 9.º, n.º 1, do DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, responsabilidade pela prática de actos lícitos.

Conforme considerado na sentença, e aqui não controvertido, “O fundamento do pedido indemnizatório formulado pelo Autor reside nos prejuízos infligidos pela inclusão do prédio rústico, que explorava como pedreira, no perímetro do Monumento Nacional das Pegadas de Dinossáurios de Ourém, no Parque Natural das Serras de Aire e dos Candeeiros, pelo Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22/10. A inclusão nesse perímetro obsta à continuação da actividade industrial que desenvolvia”.

Deve começar por se recordar aquele Decreto Regulamentar, que no seu artigo 4º dispõe:

«Artigo 4.º

Condicionamentos e interdições

1- Na área abrangida pelo Monumento Natural privilegiam-se a protecção e valorização dos bens geológicos, icnológicos e paleontológicos, sendo ali permitidas as seguintes actividades, mediante parecer favorável do Instituto da Conservação da Natureza:

a) Investigação científica;

b) Educação ambiental relacionada com os bens patrimoniais do Monumento Natural;

c) Instalação de equipamento para a valorização do património icnofóssil e o apoio às actividades referidas nas duas alíneas anteriores.

2- Na área abrangida pelo Monumento Natural são interditos os seguintes actos e actividades:

a) A realização de quaisquer obras de construção civil, nomeadamente urbanísticas, industriais, viárias ou de saneamento, não abrangidas pela alínea c) do número anterior;

b) A exploração de recursos e a colheita ou detenção de exemplares geológicos e paleontológicos;

c) A alteração da morfologia do solo e do coberto vegetal, nomeadamente mediante escavações, aterros, depósitos de inertes e o vazamento de entulhos, resíduos, lixos ou sucata, com excepção das operações imprescindíveis ao estudo e valorização da jazida de icnofósseis;

d) A colheita ou detenção de exemplares ou partes deles pertencentes a quaisquer espécies vegetais ou animais sujeitas a medidas de protecção;

e) A instalação de linhas eléctricas ou telefónicas, tubagens de gás e condutas de água ou saneamento, salvo as destinadas exclusivamente e consideradas imprescindíveis ao abastecimento das instalações referidas na alínea c) do número anterior;

f) A prática de actividades desportivas motorizadas e equestres;

g) O lançamento de águas residuais.»

2.2.2. A sentença começou por convocar, em termos essencialmente descritivos, os pressupostos da responsabilidade em causa.

Não há diferendo quanto a essa inicial abordagem.

Depois, analisando a matéria de facto, a sentença ponderou o seguinte:

«[…] De acordo com a prova efectuada, na data da propositura da acção, o prédio rústico em questão era explorado como pedreira, havia então mais de vinte anos, e o Autor continuou tal exploração a partir do início do ano de 1987, acabando por adquiri-lo para esse fim.

O Autor demonstrou ter declarado o início de actividade de extracção de calcário, para efeitos fiscais, bem como que em 28/12/1998 [Leia-se 28/12/1988], apresentou na Delegação Regional de Lisboa da Direcção-Geral da Indústria, do Ministério da Indústria e do Comércio, a ficha de estabelecimento industrial, mencionando como actividade principal a extracção de calcário.

Não se provou, contudo, que o anterior proprietário tivesse feito “declaração informativa dessa actividade”, nem que na sequência da apresentação de tal “ficha’ o estabelecimento haja sido objecto de licenciamento nos termos do artº 14.º do Dec.-Lei n.º 227/82, de 14/6, o que não foi sequer alegado.

O Autor não logrou, assim, provar que anterior proprietário se encontrava “na situação de explorador de pedreira «legalmente autorizado»”, mesmo que a declaração de início de actividade tivesse nos termos da Lei n.º 1979, de 23/03/1941, finalidade meramente informativa dos serviços para efeitos de policiamento e segurança da lavra, como afirma.

Por outro lado, também diferentemente de quanto alega, com a criação do Parque Natural das Serras de Aire e dos Candeeiros, a extracção de calcário, ainda que represente uma exploração, que por força de evidente esforço interpretativo, face a quanto se conclui no parágrafo precedente, pudesse considerar-se existente, constitui primeiro, evidente actividade de alteração à configuração do relevo natural, (precisamente como o Autor defende no artigo 47 do douto petitório oferecido) razão porque a manutenção da actividade, carecia, claramente de parecer favorável da Comissão Instaladora, em função da específica previsão vertida na al. c) do n.° 1 do art.° 6.° do Dec.-Lei n.° 118/79, de 4 de Maio.

Tem assim que concluir-se, irrefragavelmente, que a extracção de calcário do prédio rústico propriedade do Autor nunca esteve devidamente licenciada, não sendo, portanto autorizada.

Vale o referido por dizer que o Autor, que em 22 de Outubro de 1996, data da publicação do Decreto Regulamentar n.º 12/96, que institui o Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurio de Ourém/Torres Novas, anexando carta que fixa os respectivos limites, neles incluía o prédio identificado nos autos, não tinha subjectivado na sua esfera jurídica o direito a explorá-lo como pedreira, dele extraindo calcário, embora o haja adquirido para esse fim».

Ponto essencial na apreciação do caso é saber da correcção da conclusão da sentença quanto à não autorização e não licenciamento da actividade do recorrente.

O recorrente intenta contrariar a ponderação da sentença dizendo, no corpo das suas alegações:

«O recorrente alegou que já explorava essa pedreira quando ela era ainda propriedade do seu anteproprietário, que por sua vez havia feito declaração de actividade, declaração essa que tinha na altura uma função meramente informativa dos serviços e que feita no regime na Base XXI, n° 2 da Lei 1979 de 23-3-1941 colocava o declarante na situação de explorador de pedreira legalmente autorizado.

A mera “declaração da pedreira” era a figura jurídica utilizada pela maior parte dos exploradores de pedreiras de menor dimensão já que a legislação não obrigava a prévia licença.

E mesmo após ter sido criado o Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros pelo D.L. 118/79, ficavam apenas sujeitas a parecer favorável da Comissão Instaladora, as “instalações de explorações ou ampliações das já existentes” - art.° 6, n° 1, b).

Ora, no caso da pedreira do recorrente, a mesma era preexistente, logo, não se tratou de nenhuma instalação nova de uma exploração de pedreira, nem a pedreira explorada pelo recorrente sofreu qualquer ampliação, logo, o recorrente não tinha de solicitar qualquer parecer à Comissão Instaladora.

E mesmo após a publicação do D.L. 227/82, que fez o enquadramento legal das explorações de pedreiras, refere que os exploradores das pedreiras declaradas na Direcção Geral que não excedam os limites definidos na al. a) do n° 2 do art.° 14 teriam de apresentar na Câmara Municipal do concelho onde se localizavam apenas para efeito de visto e este visto valia como licença de estabelecimento.

Ora, o recorrente tinha a pedreira declarada na Direcção-Geral da Indústria.

O recorrente, mesmo antes de ter adquirido a pedreira por escritura pública já detinha a exploração dessa pedreira, e tanto assim é que, em 1 de Setembro de 1988, a Direcção-Geral da Indústria enviou ao recorrente um ofício para o avisar para este fazer o registo obrigatório dos estabelecimentos industriais através do modelo 387 referente à actividade de extracção de calcário na morada da pedreira relativa ao ano anterior, 1987 - cfr. Doc. B), fls. 1 do Autor, o que este faz, em 28-12-1988 entregando a ficha de estabelecimento industrial - mod. 387- registo que igualmente refere o início de actividade de extracção de calcário no Bairro, Ourém, em 1987 - cfr. fls. 22 e v° dos autos, o que coincide, aliás, com a declaração das Finanças comprovativa de que o recorrente estava colectado pela actividade de extracção de calcário desde Janeiro de 1987 - cfr. doc. C) do Autor.

A pedreira do recorrente estava igualmente cadastrada e constava na Câmara Municipal de Ourém, e tanto assim é, que a mesma constava do mapa cadastral - terreno n° 22 e surge identificada como o símbolo triangular correspondente a local de extracção de pedra - cfr. Doc. 6 do Autor.

Assim, não se aceita o entendimento do tribunal “a quo” que não impende sobre o Réu o dever de indemnizar porquanto o acto normativo de criação do PNPD Ourém/Torres Novas, não privou o Autor de qualquer faculdade ou direito que anteriormente se hajam constituído, de forma válida, na sua esfera jurídica, pelo que lhe não infligiu dano susceptível de indemnização».

Vejamos.

2.2.3. O aproveitamento de pedreiras encontra-se, pelo menos desde 1927, e pelo Decreto n.º 13642, de 7 de Maio, regido por diploma legal.

Treze anos depois foi publicada a Lei n.º 1979, de 23 de Março de 1940, estabelecendo “as bases a que deve obedecer a exploração de pedreiras”.

Conforme a sua Base II, “2 - O aproveitamento das pedreiras só pode ser feito nos termos da presente lei e seus regulamentos e está sujeito a fiscalização do Governo”.

Não se tratava, portanto, de uma actividade na livre disponibilidade do proprietário da superfície respectiva.

E no Título III, sob a epígrafe “Da exploração das pedreiras”, dispunha a Base XXI:

“1. A exploração a céu aberto, para uso do proprietário ou explorador, não depende de quaisquer formalidades a cumprir perante a Direcção Geral de Minas e Serviços Geológicos.

2. A exploração a céu aberto, para usos industriais ou obras públicas, feita pelos proprietários ou por terceiros com sua autorização, em que se não empreguem mais de trinta trabalhadores, só pode ser iniciada depois de enviada pelo explorador à Direcção Geral de Minas e Serviços Geológicos declaração da qual conste a identificação da pedreira, a descrição dos trabalhos a realizar, a prova da idoneidade de quem os dirigir e, se for caso disso, um exemplar do contrato a que se refere a base XII.

3. A exploração de pedreiras a céu aberto, para uso industrial ou obras públicas, em que se empreguem mais de trinta trabalhadores, só pode ser iniciada depois de obtida da Direcção Geral da Minas e Serviços Geológicos a respectiva licença de estabelecimento. Neste caso, pode haver um período de três meses para pesquisas, a fim de se obterem os elementos necessários à elaboração do plano da lavra, e só depois será obrigatória a referida licença.

4. A exploração de pedreiras em lavra subterrânea depende sempre de licença de estabelecimento, quer seja feita pelos proprietários, quer por terceiros com sua autorização, e tanto para uso próprio como para fins industriais”.

E dispunha a mesma base, na redacção do DL 392/76, de 25 de Maio:

“1. A exploração a céu aberto em que se empreguem mais de cinco trabalhadores, ou em que se utilizem meios mecânicos de desmonte e extracção com potência total superior a 50 cv, ou com produção anual superior a 1000 t, ou ainda com profundidade de escavação que exceda 10 m, só pode efectuar-se depois de obtida da Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos a respectiva licença de estabelecimento.

2. A exploração a céu aberto em que não sejam excedidos quaisquer dos limites fixados no número anterior, quanto ao número de trabalhadores, potência utilizada, produção anual ou profundidade de escavação, pode iniciar-se depois de enviada à Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos declaração escrita e de ser por esta devolvido ao explorador o respectivo duplicado com nota de apresentação. A declaração deverá conter a identificação da pedreira, a descrição dos trabalhos a realizar, a indicação da pessoa idónea que os vai dirigir, e ser acompanhada de planta e, se for caso disso, de um exemplar da autorização do contrato a que se refere a base XII.

3. A exploração de pedreira de lavra subterrânea depende sempre de licença de estabelecimento, quer seja feita pelo proprietário, quer por terceiro com a sua autorização, e tanto para uso próprio como para fins industriais ou de obras públicas.

4. Quando a importância das substâncias a extrair, tendo em conta o seu valor, a sua raridade ou escassez, e a relevância económica e social do aproveitamento o justifique, o Governo regulará por portaria as condições de exploração das respectivas pedreiras, com vista a promover a melhoria das condições de aproveitamento e a intensificar a respectiva produção.

5. A portaria respeitante a estes casos conterá, nomeadamente, as normas relativas aos aspectos seguintes:

a) Prazo de duração dos contratos;

b) Indemnizações devidas por benfeitorias ao explorador cessante pelo novo explorador, em caso de transmissão;

c) Compensação aos proprietários do solo;

d) Prazo para legalização das explorações existentes e que venham a ser abrangidas pelo regime previsto no número anterior.

6. Quando se torne necessário obter elementos com vista à elaboração do plano de lavra, pode a licença de estabelecimento ser precedida de um período de pesquisas de duração não superior a um ano, mediante requerimento onde se indiquem os elementos mencionados no n.º 2 desta base. Durante o período de pesquisa é vedada a comercialização de quaisquer produtos extraídos da pedreira.

7. O regulamento desta lei fixará o prazo em que as explorações já existentes devem requerer a licença de estabelecimento”.

Verifica-se que na versão original da Lei n.º 1979 não era exigida licença para explorações do tipo da do recorrente; é que, na dele, conforme o documento de fls. 22 dos autos, a que se reporta a alínea E da matéria de facto, a exploração era realizada apenas por um trabalhador, o que a faria inserir no n.º 2 da Base XXI.

Assim, na versão originária, bastaria uma declaração, conforme a base dispõe, para o início da actividade.

Já com a alteração de 76, para ser dispensada a licença há outras exigências, além do quantitativo de trabalhadores

Mas mesmo nos casos de menor dimensão de exploração, só poderia haver início de actividade “depois de enviada à Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos declaração escrita e de ser por esta devolvido ao explorador o respectivo duplicado com nota de apresentação”.

2.2.4. Entretanto, o DL n.º 227/82, de 14 de Junho (artigo 31.º, 2), que revogou expressamente aqueles diplomas, continuou a determinar intervenção administrativa prévia à exploração. Assim, regia o artigo 3.º:

“1- As massas minerais integram-se no domínio privado do proprietário da superfície.

2- A exploração desta pode, contudo, ser condicionada ou proibida, e só pode ter lugar depois de obtida a licença de estabelecimento respectiva, estando sempre sujeita a fiscalização, nos termos deste diploma”.

E depois, no CAPÍTULO III, “Da concessão e transmissão da licença de estabelecimento”, preceitua-se:

“Art. 14.º - 1 - A licença de estabelecimento pode ser concedida pela Direcção-Geral ou pela câmara municipal do concelho em que a exploração irá desenvolver-se, conforme o tipo desta.

2- Para efeitos do número anterior, consideram-se 3 tipos de exploração:

a) Exploração a céu aberto, em que não seja excedido nenhum dos seguintes limites:

Número de trabalhadores - 15;

Potência total de meios mecânicos utilizados na exploração - 500 cv;

Profundidade de escavações - 10 m.

b) Exploração a céu aberto, em que seja excedido qualquer dos limites referidos na alínea anterior;

c) Exploração subterrânea.

3- Serão da competência da câmara municipal os licenciamentos a que se refere a alínea a) do número anterior, cabendo todos os outros casos na competência da Direcção-Geral”.

Atenta a exigência de licença, compreende-se a norma transitória constante do artigo 28.º

“Art. 28.º - 1 - Os exploradores das pedreiras declaradas na Direcção-Geral à data da publicação deste diploma, nas quais não se encontre excedido nenhum dos limites definidos na alínea a) do n.º 2 do artigo 14.º, deverão apresentar na câmara municipal do concelho em que as mesmas pedreiras se localizem, para efeitos de visto e no prazo de 6 meses, o duplicado da declaração que têm em seu poder e documento de que conste o acordo entre o proprietário e o explorador, quando as duas situações se não confundam.

2- A referida declaração, com o visto aposto pela câmara municipal, valerá, para o futuro, como licença de estabelecimento”.

2.2.5. Nas suas alegações, o recorrente reconhece que após o DL 227/82 “os exploradores das pedreiras declaradas na Direcção Geral que não excedam os limites definidos na al. a) do n.º 2 do art.º 14 teriam de apresentar na Câmara Municipal do concelho onde se localizavam apenas para efeito de visto e este visto valia como licença de estabelecimento”.

Todavia, como se viu, a alegação do recorrente para contrair a sentença baseia-se em que “já explorava essa pedreira quando ela era ainda propriedade do seu anteproprietário, que por sua vez havia feito declaração de actividade, declaração essa que tinha na altura uma função meramente informativa dos serviços e que feita no regime na Base XXI, n° 2 da Lei 1979 de 23-3-1941 colocava o declarante na situação de explorador de pedreira legalmente autorizado”.

E ainda em que “tinha a pedreira declarada na Direcção-Geral da Indústria”. Arvora, nesta parte a seu favor, uma declaração na Direcção-Geral da Indústria através do “modelo 387, referente à actividade de extracção de calcário na morada da pedreira relativa ao ano anterior, 1987 - cfr. Doc. B), fls. 1 do Autor, o que este faz, em 28-12-1988 entregando a ficha de estabelecimento industrial - mod. 387- registo que igualmente refere o início de actividade de extracção de calcário no Bairro, Ourém, em 1987 - cfr. fls. 22 e v° dos autos, o que coincide, aliás, com a declaração das Finanças comprovativa de que o recorrente estava colectado pela actividade de extracção de calcário desde Janeiro de 1987”.

Ora, no que respeita à alegada declaração feita pelo anterior proprietário não há nos autos qualquer sinal. O recorrente invocou-a, mas nada se demonstrou.

Já quanto à declaração na Direcção-Geral da Indústria.

Aquela declaração, através do modelo 387, não corresponde à declaração a que se reporta o DL 227/82.

Na verdade, o modelo n.º 387 é o previsto na Portaria n.º 147/87, de 4 de Março, e tem em vista o cumprimento do disposto no DL n.º 97/87, também de 4 de Março. Ora, este diploma tem em vista, simplesmente, o cadastro dos estabelecimento industriais existentes no País, a organizar pela Direcção-Geral da Indústria. Como se diz no respectivo preâmbulo, “Neste diploma institui-se um sistema de registo, de carácter meramente informativo […]”

As declarações nessa Direcção-geral, com aquele modelo, não têm assim nada que ver com autorizações, licenças ou outras prévias intervenções administrativas necessárias à legalidade das actividades em causa.

Ademais, quer na Base XXI da Lei n.º 1979 - seja na redacção original seja na redacção de 76 - quer no DL 227/82, a direcção-geral perante a qual havia que fazer declaração ou obter licença era a Direcção-Geral de Minas, (nos dois primeiros diplomas chamada Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos e, no terceiro, Direcção-Geral de Geologia e Minas.

Note-se o que vem previsto no artigo 2.º do DL 227/82:

“No presente diploma, as expressões seguintes devem interpretar-se com o sentido que, para cada uma, vai indicado:

[…]

i) Direcção-Geral - a Direcção-Geral de Geologia e Minas”.

Ora, não se demonstrou a existência dessa declaração, seja na primitiva Direcção-Geral de Minas e Serviços Geológicos seja na sucessora Direcção-Geral de Geologia e Minas.

Por isso, não se vê que tenha sido cumprido seja o disposto na Base XXI da Lei n.º 1979 seja o disposto no DL 227/82.

Expliquemos melhor.

Quando o recorrente começou a explorar, em 1987, poderia socorrer-se, porventura, de declaração ou licença de que dispusesse o então proprietário, só que não se revela que existisse; por sua vez, também não se revela que em algum momento delas dispusesse o recorrente, por si mesmo, em seu nome.

Insistindo, de nenhum ponto da matéria de facto resulta que o anterior proprietário tivesse produzido a declaração exigia pela Lei de 1940, nem pela sua alteração de 76, ou que tivesse pedido o licenciamento conforme o diploma de 82.

Por isso, o ora recorrente deveria ter solicitado o respectivo licenciamento, conforme exigido pelo artigo 14.º do DL 227/82, desde que, como provado, começou a sua exploração em 1987.

E por isso também não há qualquer elemento que permita considerar a aplicação do artigo 28.º desse DL 227/82, ausente que está dos autos qualquer elemento que pudesse preencher a sua previsão.

2.2.6. O DL 90/90, de 16 de Março, veio estabelecer o novo “regime jurídico de revelação e aproveitamento de bens naturais existentes na crosta terrestre, genericamente designados por recursos geológicos, integrados ou não no domínio público, com excepção das ocorrências de hidrocarbonetos” (artigo 1.º, 1).

Nele logo se dispôs:

“Artigo 10.º

Licença de estabelecimento

1- A exploração dos recursos que não se integram no domínio público do Estado depende da obtenção de prévia licença de estabelecimento, nos termos legais.

2- A licença de estabelecimento apenas pode ser concedida:

a) Ao proprietário do prédio;

b) A terceiro, se tiver celebrado contrato de exploração com o proprietário, nos termos legais”.

“Artigo 11.º

Designação dos estabelecimentos

1- Os estabelecimentos de exploração de massas minerais tomam a designação legal de pedreiras.

(…)”

Entre os recursos que não integram o domínio público do Estado contam-se as massas minerais, conforme o artigo 1.º, n.º 3.

Assim, para a exploração de massas minerais continuou a ser necessária licença.

Esse diploma, de acordo com o seu artigo 53.º, entrou em vigor para cada uma das espécies de recursos referidos no artigo 1.º, simultaneamente com a regulamentação de cada uma das categorias de recurso geológicos, conforme exigido pelo seu artigo 51.º.

E com essa regulamentação e entrada em vigor ficavam revogados, nos termos do artigo 54.º, os anteriores regimes legais, nomeadamente o DL n.º 227/82, de 14 de Junho.

2.2.7. No que toca ao aproveitamento de massas minerais a disciplina específica foi estabelecida pelo DL 89/90, também de 16 de Março (embora este apareça com número inferior ao do DL 90/90, a verdade é que se encontra editado ao abrigo desse DL 90/90, conforme expressamente consta do seu preâmbulo).

Nas definições introdutórias, logo consta no artigo 2.º, n.º 1, que se entende por “Explorador da pedreira - o titular da respectiva licença de estabelecimento”.

Todo o capítulo IV é dedicado à “concessão, transmissão e cessação dos efeitos jurídicos da licença de estabelecimento”.

De notar, entre os vários requisitos para a concessão de licença, o que se prevê no artigo 18.º, n.º 5:

“Nenhuma licença pode ser concedida sem o prévio parecer favorável da respectiva comissão de coordenação regional ou do Serviço Nacional de Parques, Reserva e Conservação da Natureza se se tratar de uma área protegida, ou zonas limítrofes, devendo o mesmo ser emitido no prazo máximo de 45 dias contados da sua solicitação”.

Por sua vez, dispunha o artigo 59.º:

“Áreas protegidas

Todos os exploradores de pedreiras localizadas em áreas protegidas deverão, no prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor deste diploma, entregar, para aprovação, no Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza os respectivos planos de recuperação paisagística”.

Claro que este 59.º tem como âmbito subjectivo de aplicação os exploradores de pedreira que estivessem licenciados. Para os que, por qualquer motivo, estivessem a explorar sem licença haveriam de aplicar-se os dispositivos referentes à forma da sua obtenção (artigos 19.º, e 20.º), atenta a sua exigência, conforme o artigo 18.º.

Por isso, o ora recorrente, a querer começar a exploração, de forma legal, teria que ter desencadeado o procedimento de obtenção de licença.

Ora, também no âmbito de DL 89/90 se não revela estar o recorrente munido de qualquer licença de estabelecimento.

2.2.8. O prédio do recorrente integra o Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros.

Esse Parque foi criado pelo Decreto-Lei n.º 118/79, de 4 de Maio.

Contém o seguinte:

“Art. 6.º - 1 - Dentro dos limites do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros (excluindo os perímetros urbanos dos aglomerados) ficam sujeitos a parecer favorável da Comissão Instaladora:

a) Construção, reconstrução, ampliação ou demolição de edifícios e outras construções de qualquer natureza;

b) Instalações de explorações ou ampliação das já existentes;

c) Aterros, escavações ou qualquer alteração à configuração do relevo natural;

d) Derrube de árvores em maciço;

e) Abertura de novas vias de comunicação e passagem de linhas eléctricas ou telefónicas;

f) Abertura de fossas, de depósitos de lixos ou materiais;

g) Captação e desvio de águas.

2- O parecer a que se refere o número anterior não dispensa quaisquer outros condicionamentos legalmente exigidos”.

Posteriormente, a Portaria n.º 21/88, de 12 de Janeiro, aprovando o regulamento do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, dispôs:

“Artigo 11.º Exploração de minérios e massas minerais

1- A exploração de minérios ou de massas minerais na área do Parque depende de autorização prévia da direcção desta área protegida quanto à sua localização e plano de recuperação paisagística.

2- A instrução do pedido de autorização referido no número anterior implica a entrega para apreciação das seguintes peças desenhadas:

a) Planta de localização do terreno à escala 1:5000;

b) Carta de capacidade de uso do solo e descrição da sua ocupação agrícola e ou florestal actual às escalas de 1:25000 e 1:5000;

c) Carta do relevo actual e futuro na zona de exploração à escala de 1:500;

d) Projecto de recuperação paisagística, faseamento da sua execução e respectivo custo.

3- A licença de estabelecimento só poderá ser concedida desde que o requerente obtenha a autorização referida no n.º 1 e deposite à ordem do Parque e da câmara municipal da área onde a exploração se localize uma caução que garanta a execução do referido na alínea d) do número anterior”.

A sentença concluiu que o recorrente carecia do parecer favorável a que se reporta o artigo 6.º, n.º 1, c) do Decreto-Lei n.º 118/79.

Contrapõe o recorrente que estando já em actividade a sua exploração não se aplicava aquela alínea.

Ora, não oferece dúvida, como observou a sentença que, com a sua actividade, o recorrente procedia a alteração da configuração do relevo natural. Por isso, estaria sujeito, por força do artigo 6.º, a parecer favorável.

A circunstância de ser possível integrar o seu estabelecimento no conceito de exploração, caso em que tal parecer só seria exigido para novas instalações ou ampliação, não pode cobrir a situação de extracção. É que esta, por natureza, representa a cada momento uma alteração do relevo natural.

2.2.9. Mas deve dizer-se que, nas circunstâncias do presente caso, a aplicação daquele artigo 6.º não é já relevante, nem a aplicação do artigo 11.º da Portaria n.º 21/88.

Com efeito, a aplicação de qualquer deles poderia ter algum significado se os autos revelassem que o recorrente tinha obtido o parecer previsto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 118/79 ou que tinha obtido a autorização prévia prevista no artigo 11.º, n.º 1, e cumprido o demais do artigo 11.º, n.º 3, da Portaria n.º 21/88.

É que, sendo esse o caso, haveria que observar em que medida o seu preenchimento traria algum sinal ou demonstração de que a actividade desenvolvida pelo recorrente era, afinal, regular, apesar de não ser titular de declaração, autorização ou licença no quadro dos diplomas gerais sobre aproveitamento de pedreiras.

Mas não é isso que acontece. Não se encontra demonstrada a existência de nenhum dos pareceres ou autorizações em debate.

2.2.10. Por isso, o que em termos finais se deve concluir é que, quando se operou a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22/10, o recorrente estava, enquanto explorador de pedreira, em mera situação de facto.

Não dispunha de qualquer título jurídico que lhe permitisse realizar essa actividade.

Assim, aquele diploma não atingiu nenhuma posição jurídica do recorrente no que respeita à exploração da pedreira.

E deve frisar-se, não está posta em causa, nestes autos, a validade dos diplomas legais condicionando essa actividade, através da exigência de prévia intervenção administrativa, seja de autorização seja de licenciamento.

2.2.11. Como se registou introdutoriamente à apreciação de direito, formulou a sentença que “O fundamento do pedido indemnizatório formulado pelo Autor reside nos prejuízos infligidos pela inclusão do prédio rústico, que explorava como pedreira, no perímetro do Monumento Nacional das Pegadas de Dinossáurios de Ourém, no Parque Natural das Serras de Aire e dos Candeeiros, pelo Decreto Regulamentar n.º 12/96, de 22/10. A inclusão nesse perímetro obsta à continuação da actividade industrial que desenvolvia”.

A acção foi, assim, estruturada tendo como causa de pedir os especiais e anormais prejuízos causados ao recorrente em razão da impossibilidade de continuação da sua actividade de exploração de pedreira.

Ora, não se apurando que essa actividade se realizava sob título jurídico exigível não poderia o tribunal, perante ela só, considerar preenchida a previsão do artigo 9.º do DL 48051.

É que a exploração de pedreira, dado em que assentou o autor, ora recorrente, para a determinação da especialidade e anormalidade dos prejuízos, e assentou-a na convicção da regularidade da actividade que desenvolvia, passou a ter que ser considerada, afinal, uma mera situação de facto, sem título susceptível de protecção.

2.2.12. Deve trazer-se, aliás, à colação o que para situações paralelas se prevê na Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, estabelecendo as bases da política e ordenamento do território e de urbanismo:

«Artigo 18.º

Compensação e indemnização

1- Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei.

2- Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior.

3- A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior”.

Como se disse no acórdão deste Tribunal de 28.9.2010, processo 412-10:

“A lei de bases impõe, pois, a existência de lei que estabeleça o prazo e condições de exercício do direito de indemnização quando, não sendo possível compensação, haja restrições equivalentes a expropriação.

Mas, desde logo, fica assente que essa equivalência só existe perante restrição significativa de direito de uso de solo preexistente e juridicamente consolidado - é aqui que se processa uma equivalência à expropriação constitucionalmente prevista e impondo a indemnização adequada.

É nesse quadro que se move o DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial.

Neste diploma, republicado por duas vezes, a primeira com o DL 316/2007, de 19.9, a segunda com o DL 46/2009, de 20 de Fevereiro, o artigo 143.º, permanece inalterado desde a versão originária. E reza:

«Artigo 143.º

Dever de indemnização

1- As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível.

2- São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação.

3- As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.

4- Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações.

5- Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade.

6- É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis.

7- O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão”.

Resulta do articulado, portanto, que só há indemnização e só há equivalência a expropriação se existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada.

[…] Aqueles diplomas - lei de bases e regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial - devem entender-se como a consagração pela lei ordinária, e no que a restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares se reporta, da modalidade e termos da indemnização por acto lícito, genericamente consagrado no artigo 9.º do DL 48051 e, presentemente, da indemnização pelo sacrifício, genericamente consagrada pelo artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro”.

Ora, como se reiterou, não ficou demonstrado nos autos que o aproveitamento que o recorrente realizava enquanto explorador de pedreira estivesse a ser levado a cabo ao abrigo de qualquer licença ou autorização, conforme exigido legalmente.

Intenta o recorrente, designadamente nas conclusões, trazer a seu favor jurisprudência do Tribunal Constitucional. Mas logo se reparará, na respectiva conclusão 6), que se reporta a “faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos”.

Ora, precisamente não é esse o caso, pois, repete-se, a exploração em causa consistituía uma mera situação de facto, sem título susceptível de protecção.

2.2.13. O recorrente adianta uma última ideia, a da violação dos princípios constitucionais relevantes em matéria de direito de propriedade privada, “nomeadamente os constantes dos arts. 62° e 22° da CRP” (conclusão 8).

Ora, no que respeita ao condicionamento da actividade de exploração de pedreira nunca nos autos foi suscitado o problema, nem afinal o coloca o recorrente, agora.

Por isso, a alegação servirá não para discutir a possibilidade de condicionamento mas para a discussão de eventual exigência de compensação pela desvalorização do prédio, por isso, já não enquanto explorador de pedreira, mas enquanto proprietário, independentemente de também ser explorador de pedreira.

Mas, aqui, há-de notar-se que quando o autor recorrente adquiriu o prédio, em 31 de Agosto de 1995 (B da matéria de facto) já ele integrava o Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, que havia sido criado pelo Decreto-Lei n.º 118/79, de 4 de Maio.

Ou seja, já nessa ocasião sabia o recorrente das limitações inerentes à inserção em Parque Natural e naquele Parque Natural.

Poderia, ainda assim, verificar-se uma qualquer significativa desvalorização em função do Decreto Regulamentar n.º 12/96, por ainda mais restritivo do que o até previsto.

Como vimos, porém, o recorrente centrou o prejuízo no elemento exploração de pedreira, e não no elemento valor do prédio.

E, de qualquer modo, nesse segmento, do direito de propriedade, enquanto tal, a sentença também não merece reparo, pois que não fez o recorrente qualquer indicação da especialidade e anormalidade em comparação com outros nas mesmas circunstâncias, isto é, nas circunstância já de integração naquele Parque Natural.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2011. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Pires Esteves.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 48051 DE 1967/11/21 ART9 N1.
DRGU 12/96 DE 1996/10/22 ART4.
L 1979 DE 1940/03/23 BII BXXI.
DL 392/76 DE 1976/05/25.
DL 227/82 DE 1982/06/14 ART3 ART14.
ART28 ART2 ART31 N2.
DL 97/87 DE 1987/03/04.
PORT 147/87 DE 1987/03/04.
DL 90/90 DE 1990/03/16 ART1 N1 ART11 ART51 ART53 ART54.
DL 89/90 DE 1990/03/16 ART2 N1 ART18 N5 ART59 ART19 ART20.
DL 118/79 DE 1979/05/04 ART6.
PORT 21/88 DE 1988/01/12 ART11.
L 48/98 DE 1998/08/11 ART18.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC412/10 DE 2010/09/28.

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