01031/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artº 5º, nº 1 do RCPT não está ferido de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, ainda que a taxa de justiça venha a ser qualificada como imposto, sempre era da competência do Governo legislar sobre esta matéria, na medida em que o fez no uso da autorização legislativa que lhe foi concedida pelo artº 56º da Lei nº 52º-C/96 de 27/12.

II- No entanto, o citado preceito legal é materialmente inconstitucional na medida em que viola os princípios da proporcionalidade e do acesso ao direito.

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., SA, melhor identificada nos autos, não se conformando com a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que julgou improcedente o pedido de reclamação da conta nº ..., de fls. 53 e 54, dela vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões:

a) A taxa de justiça, se entendida com a natureza de taxa e não de imposto, tem carácter bilateral e sinalagmático o que supõe a existência de uma correspectividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado.

b) A taxa de justiça fixada nos presentes autos no valor de € 95,353.60 tem carácter ostensivamente desproporcionado para o serviço prestado.

c) A norma do n.º 1 do artigo 5º do RCPT, em conjugação com a tabela para que remete o artigo 9º daquele regulamento, na medida em que não estabelece um limite máximo para as custas a pagar, nomeadamente através de um limite para o valor da acção a considerar para efeito do cálculo da taxa de justiça, está ferida de inconstitucionalidade material, uma vez que dela resulta uma intolerável desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado.

d) A referida norma viola, pois, os princípios da proporcionalidade e da não discriminação e do acesso à justiça, consignados, respectivamente, nos artigos 2º, 20º e 266º nº 2 da Constituição, tanto mais que o processo administrativo (cujo montante das custas está sujeito a limite máximo) é mais complexo e envolve mais diligências do que um processo tributário.

e) A referida norma viola, igualmente, o princípio da igualdade, previsto no artigo 13º da Constituição, nomeadamente na medida em que o Estado, nos casos em que, por natureza, é parte, não se coibiu de estabelecer um limite máximo para o valor das custas.

f) A mencionada norma, em conjugação com a referida tabela, está ainda ferida de inconstitucionalidade orgânica posto que, em rigor, a taxa de justiça resultante da aplicação dos normativos em causa configura um verdadeiro imposto e não uma taxa, pelo que a sua aprovação cabe no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [cfr. artigo 165º, nº 1, alínea i) da Constituição], o que não sucedeu [pois o RCPT foi aprovado por decreto-lei, ao abrigo do artigo 201º nº 1 alínea a) da CRP)].

A recorrida Fazenda Pública não contra-alegou.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido da procedência do presente recurso, louvando-se, para o efeito, no parecer do Ministério Público, junto da 1ª instância.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- A decisão recorrida fixou as seguintes ocorrências processuais relevantes para a decisão:

- O presente processo, interposto em 2003-11-11, com o valor de € 9.565.547,14, respeita à impugnação do acto de fixação do valor patrimonial de prédio urbano.

- A conta e respectiva nota de pagamento no valor de € 95.353,60, consta a fls. 53 e 54 dos autos.

- Em 2006-04-21 a impugnante foi notificada para o pagamento das custas, cfr. fls. 57.

- Em 2006-05-11, a impugnante deduziu a presente reclamação, cfr. fls. 59 e ss.

3- As questões que constituem objecto do presente recurso são a de saber se a norma do artº 5º, nº 1, conjugado com a Tabela para que remete o artº 9º, nº 1 ambos do RCPT está ferido de inconstitucionalidade material, por violar os princípios da proporcionalidade e da não discriminação e do acesso ao direito, bem como de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que a taxa de justiça resultante da aplicação dos normativos em causa configura um verdadeiro imposto e não uma taxa, pelo que a sua aprovação cabe no âmbito da reserva relativa à competência legislativa da Assembleia da República (cfr. artº 165º, nº 1, al. i) da CRP) e não do Governo.

Desde logo e no que à segunda daquelas questões diz respeito, importa referir que não se verifica a alegada inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, ainda que a taxa de justiça viesse a ser qualificada como imposto, sempre era da competência do Governo legislar sobre esta matéria, na medida em que o fez no uso da autorização legislativa que lhe foi concedida pelo artº 56º da Lei nº52-C/96 de 27/12.

Sendo assim, não pode deixar de improceder a conclusão f) da motivação do recurso.

4- Por outro lado e quanto à primeira das referidas questões, como bem anota o Exmº Magistrado do Ministério Público, no seu douto parecer de fls. 73, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº 1.182/96, publicado no DR, II Série, de 11/2/97, cuja jurisprudência vamos aqui seguir, com as devidas adaptações, uma vez que, não obstante o mesmo ter sido “tirado” a propósito do artº 3º do Decreto-lei nº 199/90 de 19/6, o certo é que essa questão é em tudo idêntica à dos presentes autos, tanto mais que o referido diploma legal era o que vigorava antes da entrada em vigor do RCPT e que foi por este revogado.

Escreveu-se, então neste aresto que “….Reporta-se a jurisdição fiscal essencialmente aos "litígios emergentes das relações jurídicas fiscais" (artigo 212º nº 3 da Constituição), as que decorrem da actuação do «sistema fiscal» (artigo 103º da Constituição) e têm na sua base a realidade «imposto». Não pode, assim, olvidar-se que se trata de uma jurisdição intimamente ligada a algo que na sua intencionalidade constitucional "visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza" (artigo 103º nº 1 da Constituição) e que visa, por exemplo, numa das suas vertentes, "a diminuição das desigualdades" (artigo 104º nº 1 da Constituição). Como "uma das poucas obrigações públicas dos cidadãos constitucionalmente consagradas" (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra 1993, p.459), não podem os impostos (a sua especial natureza) deixar de constituir um elemento a ter em conta na indagação de constitucionalidade aqui em causa.

…Importa explicitar mais detalhadamente esta ideia.

Já acima aludimos amplamente à circunstância de as custas no processo tributário se terem assumido sempre como substancialmente mais elevadas. A procura de uma racionalidade para esta situação, não pode deixar de ter presente a especificidade do fenómeno jurídico em torno do qual se constrói esta jurisdição. A banalização, através da ausência ou da exiguidade de custos adicionais, da discussão judicial da tributação, poderia levar - e note-se que levaria principalmente quanto aos contribuintes de maior potencial económico e tributário - a um constante procrastinar do recebimento pelo Estado das receitas tributárias. As custas judiciais não deixam, nesta medida, de assumir, no processo de actuação dos agentes económicos, um papel similar aos «custos de transacção» [transaction costs (todos os custos necessários aos agentes económicos para alcançar uma regulamentação autónoma das suas relações contratuais: os custos de saber com quem se vai contratar, da obtenção da informação para contratar, das negociações e conclusão do contrato e os custos da exigência do seu cumprimento) v. Manuel Victor Martins, "Ronald Coase: Na Fronteira da Economia e do Direito", in Sub Judice, Janeiro/Abril 1992, nº 2, p.29] e, como tal, não deixam de influenciar o comportamento desses agentes: se uma justiça fiscal eficaz potencia uma melhor tributação, a existência de custos irrisórios de utilização desta, não deixa de potenciar uma menor eficácia da tributação, enfim, do sistema fiscal.

…O acesso à justiça, implicando a criação e afectação de importantes meios a um fim, representa para o Estado - para a generalidade dos contribuintes através dos impostos - custos. O estabelecimento de custas (da obrigação, em determinadas condições, do pagamento de importâncias pela utilização da «máquina judiciária») funciona acessoriamente como um redutor desses custos sociais suportados pelo Estado, redutor que a Constituição, ao não impor a gratuitidade da justiça, aceita dentro de certos limites.

Nesta circunstância, paralelamente à especificidade do fenómeno tributário, podemos encontrar um fundamento apresentando relevância constitucional para que a justiça tributária seja, comparativamente a outros sectores da actividade jurisdicional, mais cara. O problema, no entanto, não reside no ser mais cara, mas no quanto ela é mais cara. Aqui, no quantum, haverá que pesquisar se a justiça fiscal é realmente acessível à generalidade dos cidadãos sem terem de recorrer ao sistema de apoio judiciário" (Acórdão nº 467/91).

A prossecução do interesse constitucionalmente protegido com a tributação, implica, neste caso, certa compressão do direito fundamental de acesso à justiça (um bem mais caro que outro equivalente é um bem menos acessível). Há que procurar, assim, se essa compressão, relativamente àqueles que não têm o acesso à justiça garantido neste domínio, pelo apoio judiciário, se situa dentro de limites razoáveis, como o impõe a observância do princípio da proporcionalidade, implícito no artigo 18º nº2 segundo trecho da Lei Fundamental.

Num primeiro momento perguntar-se-á se a medida legislativa em causa - o encarecimento das custas em processo tributário - é apropriada à prossecução do fim a ela subjacente (v. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª ed., Coimbra 1993, p. 382/383): aquilo que atrás qualificámos como a optimização do sistema tributário através da não banalização da discussão infindável de toda a actividade fiscal nos tribunais.

A este objectivo - que é tão legítimo como o é o estabelecimento de alçadas - é apropriada, tendo presente a margem de liberdade de conformação do legislador neste campo, a opção por uma tributação mais pesada da actividade processual.

Seguidamente haverá que perguntar se essa opção, nos seus exactos termos, significou a "menor desvantagem possível" para a posição jusfundamental decorrente do direito de acesso aos tribunais. Aqui, equacionando-se se o legislador "poderia ter adoptado outro meio igualmente eficaz e menos desvantajoso para os cidadãos" (ibidem), dir-se-á que outros meios são pensáveis (condicionamentos diversos de natureza processual, ou não, à impugnação judicial da actividade tributária, etc.), embora não seja minimamente seguro que qualquer outra opção neste domínio pudesse à partida ser considerada menos desvantajosa.

Haverá, então, que pensar em termos de "proporcionalidade em sentido restrito", questionando-se "se o resultado obtido (...) é proporcional à carga coactiva" que comporta (ibidem). A ponderação de meios e fins a que assim somos conduzidos não pode deixar de ter presente os quantitativos concretos das custas no processo tributário e, em função disso, não pode deixar de conduzir à conclusão que os valores em causa, quando encarados numa lógica comparativa com os decorrentes do CCJ, se revelam manifestamente excessivos e desproporcionados, tornando a justiça tributária frequentemente incomportável, tomando por paradigma "a capacidade contributiva do cidadão médio "(Acórdão nº 248/94). Veja-se, a este propósito a situação do ora recorrente que, ao impugnar a avaliação de uma propriedade fixada em cerca de € 9.000.000, se vê confrontado com uma dívida de custas (num processo que terminou, sem julgamento, na 2ª Instância fiscal) de € 95.353,60 (v. conta de fls. 53). Em suma: as custas fiscais, não tendo que corresponder às custas de outras espécies de processo, não podem ser desproporcionalmente mais altas ou por em risco o acesso à justiça.

…Esta constatação - e retomamos aqui uma linha argumentativa baseada na comparação de situações - sai reforçada se tivermos presente que a jurisdição fiscal integra o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 212º da Constituição), cuja 2ª Secção trata do contencioso tributário (artigos 8º e 12º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, constante da Lei nº 13/02, de 19 de Fevereiro). Ora, o regime de custas nesta 2ª Secção é o decorrente do CCJ e não o do RCPT, designadamente do DL nº 29/98 de 11/2, pois, o artigo 73º-A daquele diploma legal, antes das alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 324/03 de 27/12, estabelece que “o processo judicial tributário, bem como os actos judiciais praticados no âmbito do procedimento tributário, estão sujeitos a custas, nos termos deste Código”…

Significa isto, que dentro do mesmo processo, subindo este à 2ª Secção do STA, temos a aplicação de dois regimes de custas tão discrepantes nos seus valores, quanto o são o RCPT (na 1ª e 2ª instâncias fiscais) e o do CCJ (no STA)…

Estas diferenças de regime de custas, dentro do mesmo processo e da mesma jurisdição, acentuam substancialmente a incongruência do sistema tornando patente aquilo que no Acórdão nº 248/94 se chama "onerar, de forma discriminatória, determinados processos com relação a outros", numa completa perca daquele "equilíbrio interno ao sistema necessário à observância dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação".

…Da ponderação de todos estes dados, não pode deixar de emergir um juízo de inconstitucionalidade da conjugação normativa do artigo 5º, nº 1 com as tabelas anexas do artº 9º, nº 1 ambos do RCPT, na parte que interessa a uma acção deste tipo e valor, por ofensa do direito de acesso aos tribunais, subjacente ao artigo 20º nº 1 do texto constitucional, conjugado com o princípio da proporcionalidade”.

No mesmo sentido, pode ver-se os Acórdãos do Tribunal Constitucional citados pelo Ministério Público, no seu douto parecer.

Face ao exposto, conclui-se, assim, que o artº 5º, nº 1, conjugado com o artº 9º, nº 1 ambos do RCPT é materialmente inconstitucional, pelo que a conta impugnada, que se baseou nessas normas, enferma de erro sobre os pressupostos de direito, que constitui ilegalidade que justifica a sua anulação.

5- Nestes termos, acorda-se em conceder provimento ao presente recurso, revogando-se o despacho recorrido, que haverá de ser substituído por outro que leve em consideração o acima exposto.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Abril de 2007. – Pimenta do Vale (relator) – Jorge Lino – Lúcio Barbosa.