RELATÓRIO
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ACÓRDÃOO MUNICÍPIO DE SINTRA deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto a sentença proferida pelo Mmº. Juiz do T.A.F. de Sintra, constante a fls.213 a 215-verso do processo físico, a qual julgou totalmente procedente a impugnação intentada pela sociedade recorrida, "Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A.", visando actos de liquidação de taxas relativas à renovação anual de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, referentes ao ano de 2016, estruturados pela C. M. de Sintra e no valor total de € 20.988,70.O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.229 a 235-verso do processo físico) formulando as seguintes Conclusões:
1-O que se encontra em causa no presente processo é saber se a taxa referente a uma “parte específica do posto de abastecimento de combustível reportado às diversas bombas integrantes do respetivo equipamento aí instalado, e não enquanto unidade funcional no seu todo”, é uma verdadeira taxa ou um imposto (cfr. sentença recorrida).
2-Importa a este propósito distinguir os conceitos de imposto e de taxa, aceitando-se que o critério de distinção entre os dois tributos, é o da bilateralidade/comutatividade da taxa, contraposto à unilateralidade do imposto. A necessidade prática de distinção dos dois instrumentos nasce do diferente formalismo exigível.
3-Na verdade, o imposto, por se tratar de imposição unilateral de um sacrifício patrimonial a favor de uma entidade pública e sem contrapartida direta, integra a reserva de competência relativa do órgão parlamentar máximo do Estado, com representatividade conferida diretamente pelos cidadãos, a Assembleia da República (art.º 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP) em concretização do princípio da legalidade fiscal consagrado no art.º 103.º da CRP.
4-Já a taxa, que se associa a uma contrapartida quer pela utilização de bens do domínio público, quer pela remoção de um obstáculo jurídico à atividade dos particulares, quer ainda pela prestação em concreto de algum serviço público, pode ser estabelecida pelas Assembleias Municipais, nos termos das disposições conjugadas do art.º 241.º da CRP e do art.º 25.º, n.º 1, alínea b) da Lei 75/2013, de 12 de setembro.
5-Tal critério de destrinça há muito utilizado pela doutrina e jurisprudência acabou por ser vertido na Lei Geral Tributária ao dispor no n.º 2 do art.º 4.º que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, e vem reproduzido no art.º 6.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).
6-No caso da taxa ora impugnada, encontra-se prevista no n.º 1.1 do artigo 69.º do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2015, ainda em vigor à data da liquidação, publicado sob o n.º 433/2015, no Diário da República, 2.ª série -N.º 140, de 21 de julho de 2015 (artigo 25.º das Normas Regulamentares da Execução Orçamental do Orçamento Municipal e Grandes Opções do Plano 2016).
7-Na verdade, estabelece o artigo 25.º das Normas Regulamentares da Execução Orçamental constantes do Orçamento e Grandes Opções do Plano para o ano de 2016 que “até à aprovação de novo Regulamento e Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para 2016, mantém-se em vigor o Regulamento e Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra de 2015.”
8-No entanto, o que imposta frisar é que o município tem vindo a desenvolver uma série de ações de fiscalização dos vários PAC instalados na área do município, incluindo os postos agora em causa, por tal se afigurar necessário, entre outras atribuições e competências, à verificação da efetiva localização, do número de mangueiras por cada combustível e de quais os serviços acessórios prestados em cada PAC.
9-Este dever específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustível imposto às Câmaras Municipais, que decorre do DL n.º 267/2002, de 26 de novembro, não se encontra na disponibilidade do Município de Sintra, antes decorre da exigência de uma ação continuada e permanente de vigilância com caráter preventivo.
10-O dever de fiscalização por parte dos municípios, obriga claramente a uma ação de vigilância de modo a verificar o cumprimento permanente dos requisitos específicos deste tipo de instalações, bem como a ações de prevenção para fundamentalmente evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, riscos para a saúde pública, riscos ambientais…
11-E para cobrar a taxa correspondente a este tipo de ações, mal fora se tivessem de provar todas e cada uma das ações realizadas a cabo pelos municípios no cumprimento do dever legal de fiscalização previsto no DL 267/2002.
12-Assim, atento o dever legal dos municípios de vigilância permanente dos postos de abastecimento de combustíveis na área da sua circunscrição a implantação dos mesmos inteiramente em propriedade privada ou em domínio público é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida, é análoga nas duas situações. Na verdade o que releva é o tipo de instalação e não a natureza da sua instalação.
13-Para além desta atividade de fiscalização e vigilância, a taxa em causa é a contrapartida pela permissão do exercício da atividade de exploração de postos de abastecimento de combustíveis, em que o município se obriga a tolerar uma atividade que interfere com o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou até mesmo com a gestão do tráfego. Assim, a remoção do obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares previsto no artigo 3.º do RGTAL prevê o pagamento da taxa para aquele efeito.
14-A implantação de depósitos de abastecimento de combustíveis ainda que em propriedade privada, constitui uma atividade com riscos para a saúde, ambiente, território e essencialmente para a segurança das pessoas, exigindo ao Município de Sintra uma atividade fiscalizadora permanente e contínua de vigilância e prevenção de danos, essencialmente para o bem VIDA das pessoas, devendo ser várias as taxas estabelecidas consoante o grau de perigosidade de cada um dos elementos que compõem os postos de abastecimento em causa.
15-Na verdade, não podemos de deixar de realçar que não será de todo indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a atividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território, são necessariamente diferentes, com os respetivos custos associados.
16-Importa relevar que o Município de Sintra abrange um vasto território, sendo grande parte reserva ecológica e, por outro lado, como se encontra amplamente divulgado, a Serra e Vila de Sintra foram declarados Património Mundial pela UNESCO, havendo pois que preservar a qualidade de vida dos seus cidadãos e controlar os impactos ambientais negativos para manter as características peculiares de paisagem cultural que lhe granjearam tal título. A taxa exigida pelo Município de Sintra, consubstancia-se na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, abrangida pela previsão do n.º 2 do art.º 4.º da LGT.
17-A disposição constante do art.º 69.º, n.º 1.1 da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra é contrapartida pelos serviços de fiscalização especiais a que a instalação de um PAC obriga, especialmente tendo em vista as particulares características de um município que é Património Mundial e engloba no seu território vasta área de reserva natural que necessita de ser mantida e protegida.
18-Estas características fundamentam também a prática de políticas de desincentivo à fixação de atividades poluentes na área do Município, configurando a taxa ora impugnada um dos instrumentos a que deitam mão os órgãos municipais, tendo previsão legal no n.º 2 do art.º 6.º do RGTAL.
19-Não se trata de um preço de mercado que se afere pelo valor do serviço prestado ou pelo custo envolvido na sua prestação. Aqui entram em linha de conta outros fatores de ponderação, como são, neste caso, a necessidade de desincentivar a proliferação de postos de combustíveis por todo o concelho quer ocupem propriedade pública ou privada, com prejuízos para a paisagem e o ambiente, ou, por outro lado, o benefício auferido pelo particular que ao desenvolver a sua legítima atividade económica, está a causar prejuízo ao ambiente envolvente que afeta todos os munícipes que residam ou simplesmente circulem naquela área.
20-Nos termos do disposto na alínea d), do art.º 6.º do RGTAL, é devida taxa municipal pela gestão de tráfego e de áreas de estacionamento, sendo evidente o acréscimo de trânsito provocado pelo funcionamento de um PAC, com os respetivos acessos e saídas para as vias públicas, com a necessária regulação que não é feita pelo concessionário, mas sim pela autarquia.
21-A previsão da alínea f) refere-se à taxação de prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e de proteção civil que, como bem se compreende, são riscos agravados pelo funcionamento de um PAC, cabendo à proteção civil, a cargo da autarquia, fazer planeamento, reforçar meios, fiscalizar e, enfim, intervir sempre que um acidente ocorra.
22-Os municípios têm atribuições e competências, designadamente nos domínios da energia, ambiente e saneamento básico, ordenamento do território e urbanismo (art.º 23.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro). Aliás, decorre mesmo do texto constitucional o dever de defesa do ambiente extensivo a toda a administração (art.º 66.º da CRP).
23-O funcionamento de um PAC determina desde logo desgaste ambiental significativo quer do ar, quer dos solos e águas residuais, decorrente do manuseamento de combustíveis e das possíveis infiltrações, somando a estes um fator de risco acrescido pela própria natureza dos materiais utilizados, ainda que sejam cumpridas todas as normas de segurança exigíveis na atividade em questão.
24-Ao que acima se disse, acrescem todas as condicionantes urbanísticas decorrentes da localização de um PAC, designadamente as previstas na Portaria n.º 131/2002, de 9 de Fevereiro que, ao abrigo do DL 302/2001 aprova o regulamento de construção e exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis.
25-Atentas as atribuições e competências do município, torna-se claro que cada PAC representa um acréscimo de serviços a executar pelo município, no âmbito das suas atribuições e competências.
26-Esse acréscimo justifica a contrapartida de uma taxa a cobrar ao particular que lucra com a atividade que determina esse serviço, sob pena de assim não sendo, ser suportada por todos os munícipes, independentemente de terem ou não interesse na existência de cada PAC, aí sim se podendo detetar uma possível injustiça social.
27-Esta posição já tinha alicerce em alguma jurisprudência, designadamente, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10 de janeiro de 2012-581/2012, acórdão 599/2013, de 18.09.2013, acórdão 24/2009 e acórdão 04946/11-CT-1.º Juízo, de 26.06.2014, bem como no acórdão do Tribunal Constitucional proferido no processo 332/2001, (antes da entrada em vigor da RGTAL) em que foi parte a Câmara Municipal de Sintra e o 316/2014 e relativo à mesma taxa por condicionamentos de tráfego e degradação ambiental.
28-Aliás, é a própria Constituição da República Portuguesa, no seu art.º 238.º que determina que as autarquias locais têm património e finanças próprias e, mais dispõe o texto constitucional, especificamente para os municípios, que estes dispõem de receitas tributárias próprias nos termos da Lei (art.º 254.º,n.º 2 CRP).
29-Assim, a norma contida no n.º 1.1, do artigo 69.º do RTTORMS não padece de qualquer inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa
30-Não sofrendo aquela disposição de qualquer inconstitucionalidade, na qual se fundou a liquidação da taxa exigida à recorrida, não se verifica consequentemente qualquer ilegalidade da mesma, pelo que deve ser exigida por esta autarquia.
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A sociedade impugnante e ora recorrida produziu contra-alegações no âmbito da instância de recurso (cfr.fls.238 a 246 do processo físico), as quais encerra com o seguinte quadro Conclusivo:
A-Nos presentes autos é possível concluir que o tributo criado n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS não traduz a existência de qualquer tipo de contraprestação que permita a respetiva qualificação jurídica como taxa.
B-O Tribunal a quo considerou que o tributo liquidado pela Recorrente não tem a necessária comutatividade, que é pressuposto necessário das taxas, o que determina a qualificação do tributo criado n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS como um imposto.
C-A fundamentação da douta Sentença ora recorrida adere à mais recente posição adotada pelo Tribunal Constitucional sobre a presente questão, fundamentação que se encontra plasmada no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018.
D-O dever de fiscalização da Recorrente quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes, razão pela qual o dever de fiscalização da Recorrente tem por pressuposto a instalação e por referente a operação de um posto de abastecimento de combustível, e não de qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito.
E-Nos termos da matéria de facto dada como assente na douta Sentença, existem oito reservatórios da Recorrida instalados em postos de abastecimento localizados inteiramente em propriedade privada, existindo um deposito que se contra instalado em domínio público.
F-A norma criada pela Recorrente no n.º 1.1. do art. 69.º RTTORMS traduz-se num verdadeiro imposto, na medida em que não existe qualquer tipo de contraprestação típica de uma taxa, razão pela qual outra solução não poderia ser adotada pelo Tribunal a quo senão a declaração de inconstitucionalidade da mesma por violação do art. 103.º/2 e art. 165.º/1 al. i), ambos da C.R.P.
G-O Recorrente procede a uma tributação desagregada da “unidade de abastecimento de combustível” em diversos componentes e, deste modo, procede a tributação individualizada sobre os mesmos para efeitos de custos de fiscalização municipal.
H-Facto que é alegado na conclusão n.º 10 das alegações da Recorrente, fundamentando que a tributação resulta de alegadas ações de fiscalização dos Postos de Abastecimento de Combustíveis, designadamente para evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, saúde pública e riscos ambientais.
I-A douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo fundamenta a sua decisão com base no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018, nos termos do qual “Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade”.
J-Considera o Tribunal Constitucional, no douto Acórdão n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018, que “Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada”.
K-A inexistência de uma relação entre o valor da taxa e o custo/benefício do serviço que lhe está subjacente – exigência que decorre do princípio da equivalência – é suficiente para descaracterizar a taxa enquanto tal, submetendo-a necessariamente ao regime jurídico-constitucional do imposto.
L-A taxa não pode ser entendida como uma fonte de receita destinada a cobrir custos gerais da Administração, como acontece com os impostos. E sendo um imposto verifica-se uma inconstitucionalidade orgânica, por a norma que é invocada não ter base em lei da Assembleia da República, como deveria ter.
M-Alega a Recorrente no n.º 13 e n.º 16 das conclusões das Alegações que a suposta atividade de fiscalização e vigilância é a contrapartida pela permissão do exercício da atividade de exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis, na medida em que a Recorrente é obrigada a tolerar uma atividade que supostamente interfere com o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou com a gestão de tráfego.
N-A conclusão a que se pode alcançar é a de que o tributo criado pela Recorrente insere-se no contexto da extrafiscalidade, ou seja, adquire como objetivo principal orientar um determinado tipo de comportamento que, in casu, é traduzido na política de desincentivo à fixação de supostas atividades poluentes na área geografia da Recorrente.
O-Facto que acaba por ser confessado no n.º 18 das conclusões das Alegações da Recorrente.
P-O mesmo é dizer que a Recorrente, com o tributo criado no n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS visa orientar um comportamento que, in casu, passa pelo seu desincentivo.
Q-A conclusão a que se pode chegar é apenas uma: a teleologia subjacente à extrafiscalidade não é subsumível à teoria das taxas, já que não existe uma comutatividade que permita a existência de uma contraprestação.
R-Na medida em que a Recorrente previu a criação de um imposto deparamo-nos sob a presença de uma matéria sob reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP).
S-Deste modo, outra solução não poderia ser adotada pelo Tribunal a quo que não a inconstitucionalidade a norma prevista no n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS, por violação do princípio da legalidade tributária, nas suas vertentes da reserva de Lei e tipicidade, consagradas nos arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP.
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O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.254 a 261 do processo físico) no qual termina pugnando:
1-Que a fixação da matéria de facto é manifestamente escassa e deficiente na sentença recorrida, pelo que resulta incompreensível a análise e os juízos que o Tribunal "a quo" faz na apreciação das questões de direito colocadas no processo;
2-Assim não se entendendo, pelo provimento do recurso e consequente revogação da sentença recorrida.
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