Quem foi o relator do acórdão 0918/16.9BESNT?

O relator foi Joaquim Manuel Charneca Condesso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0918/16.9BESNT?

O acórdão foi proferido em 07 de setembro de 2022.

0918/16.9BESNT

Sumário

I - A taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto, de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza comutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária). II - Recaindo embora sobre as partes o ónus da prova dos factos constitutivos, modificativos e/ou extintivos de direitos, a actividade instrutória pertinente para apurar a veracidade de tais factos compete também ao Tribunal, o qual, atento o disposto nos artºs.13, do C.P.P.Tributário, e 99, da L.G.Tributária, deve realizar ou ordenar todas as diligências que considerar úteis ao apuramento da verdade, assim se afirmando, sem margem para dúvidas, o princípio da investigação do Tribunal Tributário no domínio do processo judicial tributário. III - Nos presentes autos, verifica-se uma situação de défice instrutório que demanda o exercício de poderes cassatórios por parte deste Tribunal nos termos do artº.682, nº.3, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário, devendo ordenar-se a baixa dos autos, com vista a que seja produzida a ampliação da matéria de facto pelo Tribunal de 1ª. Instância de acordo com os trâmites identificados neste acórdão. (sumário da exclusiva responsabilidade do relator)

Texto

ACÓRDÃO X RELATÓRIO X O MUNICÍPIO DE SINTRA deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto a sentença proferida pelo Mmº. Juiz do T.A.F. de Sintra, constante a fls.213 a 215-verso do processo físico, a qual julgou totalmente procedente a impugnação intentada pela sociedade recorrida, "Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A.", visando actos de liquidação de taxas relativas à renovação anual de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, referentes ao ano de 2016, estruturados pela C. M. de Sintra e no valor total de € 20.988,70. X O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.229 a 235-verso do processo físico) formulando as seguintes Conclusões: 1-O que se encontra em causa no presente processo é saber se a taxa referente a uma “parte específica do posto de abastecimento de combustível reportado às diversas bombas integrantes do respetivo equipamento aí instalado, e não enquanto unidade funcional no seu todo”, é uma verdadeira taxa ou um imposto (cfr. sentença recorrida). 2-Importa a este propósito distinguir os conceitos de imposto e de taxa, aceitando-se que o critério de distinção entre os dois tributos, é o da bilateralidade/comutatividade da taxa, contraposto à unilateralidade do imposto. A necessidade prática de distinção dos dois instrumentos nasce do diferente formalismo exigível. 3-Na verdade, o imposto, por se tratar de imposição unilateral de um sacrifício patrimonial a favor de uma entidade pública e sem contrapartida direta, integra a reserva de competência relativa do órgão parlamentar máximo do Estado, com representatividade conferida diretamente pelos cidadãos, a Assembleia da República (art.º 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP) em concretização do princípio da legalidade fiscal consagrado no art.º 103.º da CRP. 4-Já a taxa, que se associa a uma contrapartida quer pela utilização de bens do domínio público, quer pela remoção de um obstáculo jurídico à atividade dos particulares, quer ainda pela prestação em concreto de algum serviço público, pode ser estabelecida pelas Assembleias Municipais, nos termos das disposições conjugadas do art.º 241.º da CRP e do art.º 25.º, n.º 1, alínea b) da Lei 75/2013, de 12 de setembro. 5-Tal critério de destrinça há muito utilizado pela doutrina e jurisprudência acabou por ser vertido na Lei Geral Tributária ao dispor no n.º 2 do art.º 4.º que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, e vem reproduzido no art.º 6.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro). 6-No caso da taxa ora impugnada, encontra-se prevista no n.º 1.1 do artigo 69.º do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2015, ainda em vigor à data da liquidação, publicado sob o n.º 433/2015, no Diário da República, 2.ª série -N.º 140, de 21 de julho de 2015 (artigo 25.º das Normas Regulamentares da Execução Orçamental do Orçamento Municipal e Grandes Opções do Plano 2016). 7-Na verdade, estabelece o artigo 25.º das Normas Regulamentares da Execução Orçamental constantes do Orçamento e Grandes Opções do Plano para o ano de 2016 que “até à aprovação de novo Regulamento e Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para 2016, mantém-se em vigor o Regulamento e Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra de 2015.” 8-No entanto, o que imposta frisar é que o município tem vindo a desenvolver uma série de ações de fiscalização dos vários PAC instalados na área do município, incluindo os postos agora em causa, por tal se afigurar necessário, entre outras atribuições e competências, à verificação da efetiva localização, do número de mangueiras por cada combustível e de quais os serviços acessórios prestados em cada PAC. 9-Este dever específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustível imposto às Câmaras Municipais, que decorre do DL n.º 267/2002, de 26 de novembro, não se encontra na disponibilidade do Município de Sintra, antes decorre da exigência de uma ação continuada e permanente de vigilância com caráter preventivo. 10-O dever de fiscalização por parte dos municípios, obriga claramente a uma ação de vigilância de modo a verificar o cumprimento permanente dos requisitos específicos deste tipo de instalações, bem como a ações de prevenção para fundamentalmente evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, riscos para a saúde pública, riscos ambientais… 11-E para cobrar a taxa correspondente a este tipo de ações, mal fora se tivessem de provar todas e cada uma das ações realizadas a cabo pelos municípios no cumprimento do dever legal de fiscalização previsto no DL 267/2002. 12-Assim, atento o dever legal dos municípios de vigilância permanente dos postos de abastecimento de combustíveis na área da sua circunscrição a implantação dos mesmos inteiramente em propriedade privada ou em domínio público é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida, é análoga nas duas situações. Na verdade o que releva é o tipo de instalação e não a natureza da sua instalação. 13-Para além desta atividade de fiscalização e vigilância, a taxa em causa é a contrapartida pela permissão do exercício da atividade de exploração de postos de abastecimento de combustíveis, em que o município se obriga a tolerar uma atividade que interfere com o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou até mesmo com a gestão do tráfego. Assim, a remoção do obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares previsto no artigo 3.º do RGTAL prevê o pagamento da taxa para aquele efeito. 14-A implantação de depósitos de abastecimento de combustíveis ainda que em propriedade privada, constitui uma atividade com riscos para a saúde, ambiente, território e essencialmente para a segurança das pessoas, exigindo ao Município de Sintra uma atividade fiscalizadora permanente e contínua de vigilância e prevenção de danos, essencialmente para o bem VIDA das pessoas, devendo ser várias as taxas estabelecidas consoante o grau de perigosidade de cada um dos elementos que compõem os postos de abastecimento em causa. 15-Na verdade, não podemos de deixar de realçar que não será de todo indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a atividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território, são necessariamente diferentes, com os respetivos custos associados. 16-Importa relevar que o Município de Sintra abrange um vasto território, sendo grande parte reserva ecológica e, por outro lado, como se encontra amplamente divulgado, a Serra e Vila de Sintra foram declarados Património Mundial pela UNESCO, havendo pois que preservar a qualidade de vida dos seus cidadãos e controlar os impactos ambientais negativos para manter as características peculiares de paisagem cultural que lhe granjearam tal título. A taxa exigida pelo Município de Sintra, consubstancia-se na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, abrangida pela previsão do n.º 2 do art.º 4.º da LGT. 17-A disposição constante do art.º 69.º, n.º 1.1 da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra é contrapartida pelos serviços de fiscalização especiais a que a instalação de um PAC obriga, especialmente tendo em vista as particulares características de um município que é Património Mundial e engloba no seu território vasta área de reserva natural que necessita de ser mantida e protegida. 18-Estas características fundamentam também a prática de políticas de desincentivo à fixação de atividades poluentes na área do Município, configurando a taxa ora impugnada um dos instrumentos a que deitam mão os órgãos municipais, tendo previsão legal no n.º 2 do art.º 6.º do RGTAL. 19-Não se trata de um preço de mercado que se afere pelo valor do serviço prestado ou pelo custo envolvido na sua prestação. Aqui entram em linha de conta outros fatores de ponderação, como são, neste caso, a necessidade de desincentivar a proliferação de postos de combustíveis por todo o concelho quer ocupem propriedade pública ou privada, com prejuízos para a paisagem e o ambiente, ou, por outro lado, o benefício auferido pelo particular que ao desenvolver a sua legítima atividade económica, está a causar prejuízo ao ambiente envolvente que afeta todos os munícipes que residam ou simplesmente circulem naquela área. 20-Nos termos do disposto na alínea d), do art.º 6.º do RGTAL, é devida taxa municipal pela gestão de tráfego e de áreas de estacionamento, sendo evidente o acréscimo de trânsito provocado pelo funcionamento de um PAC, com os respetivos acessos e saídas para as vias públicas, com a necessária regulação que não é feita pelo concessionário, mas sim pela autarquia. 21-A previsão da alínea f) refere-se à taxação de prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e de proteção civil que, como bem se compreende, são riscos agravados pelo funcionamento de um PAC, cabendo à proteção civil, a cargo da autarquia, fazer planeamento, reforçar meios, fiscalizar e, enfim, intervir sempre que um acidente ocorra. 22-Os municípios têm atribuições e competências, designadamente nos domínios da energia, ambiente e saneamento básico, ordenamento do território e urbanismo (art.º 23.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro). Aliás, decorre mesmo do texto constitucional o dever de defesa do ambiente extensivo a toda a administração (art.º 66.º da CRP). 23-O funcionamento de um PAC determina desde logo desgaste ambiental significativo quer do ar, quer dos solos e águas residuais, decorrente do manuseamento de combustíveis e das possíveis infiltrações, somando a estes um fator de risco acrescido pela própria natureza dos materiais utilizados, ainda que sejam cumpridas todas as normas de segurança exigíveis na atividade em questão. 24-Ao que acima se disse, acrescem todas as condicionantes urbanísticas decorrentes da localização de um PAC, designadamente as previstas na Portaria n.º 131/2002, de 9 de Fevereiro que, ao abrigo do DL 302/2001 aprova o regulamento de construção e exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis. 25-Atentas as atribuições e competências do município, torna-se claro que cada PAC representa um acréscimo de serviços a executar pelo município, no âmbito das suas atribuições e competências. 26-Esse acréscimo justifica a contrapartida de uma taxa a cobrar ao particular que lucra com a atividade que determina esse serviço, sob pena de assim não sendo, ser suportada por todos os munícipes, independentemente de terem ou não interesse na existência de cada PAC, aí sim se podendo detetar uma possível injustiça social. 27-Esta posição já tinha alicerce em alguma jurisprudência, designadamente, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10 de janeiro de 2012-581/2012, acórdão 599/2013, de 18.09.2013, acórdão 24/2009 e acórdão 04946/11-CT-1.º Juízo, de 26.06.2014, bem como no acórdão do Tribunal Constitucional proferido no processo 332/2001, (antes da entrada em vigor da RGTAL) em que foi parte a Câmara Municipal de Sintra e o 316/2014 e relativo à mesma taxa por condicionamentos de tráfego e degradação ambiental. 28-Aliás, é a própria Constituição da República Portuguesa, no seu art.º 238.º que determina que as autarquias locais têm património e finanças próprias e, mais dispõe o texto constitucional, especificamente para os municípios, que estes dispõem de receitas tributárias próprias nos termos da Lei (art.º 254.º,n.º 2 CRP). 29-Assim, a norma contida no n.º 1.1, do artigo 69.º do RTTORMS não padece de qualquer inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa 30-Não sofrendo aquela disposição de qualquer inconstitucionalidade, na qual se fundou a liquidação da taxa exigida à recorrida, não se verifica consequentemente qualquer ilegalidade da mesma, pelo que deve ser exigida por esta autarquia. X A sociedade impugnante e ora recorrida produziu contra-alegações no âmbito da instância de recurso (cfr.fls.238 a 246 do processo físico), as quais encerra com o seguinte quadro Conclusivo: A-Nos presentes autos é possível concluir que o tributo criado n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS não traduz a existência de qualquer tipo de contraprestação que permita a respetiva qualificação jurídica como taxa. B-O Tribunal a quo considerou que o tributo liquidado pela Recorrente não tem a necessária comutatividade, que é pressuposto necessário das taxas, o que determina a qualificação do tributo criado n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS como um imposto. C-A fundamentação da douta Sentença ora recorrida adere à mais recente posição adotada pelo Tribunal Constitucional sobre a presente questão, fundamentação que se encontra plasmada no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018. D-O dever de fiscalização da Recorrente quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes, razão pela qual o dever de fiscalização da Recorrente tem por pressuposto a instalação e por referente a operação de um posto de abastecimento de combustível, e não de qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito. E-Nos termos da matéria de facto dada como assente na douta Sentença, existem oito reservatórios da Recorrida instalados em postos de abastecimento localizados inteiramente em propriedade privada, existindo um deposito que se contra instalado em domínio público. F-A norma criada pela Recorrente no n.º 1.1. do art. 69.º RTTORMS traduz-se num verdadeiro imposto, na medida em que não existe qualquer tipo de contraprestação típica de uma taxa, razão pela qual outra solução não poderia ser adotada pelo Tribunal a quo senão a declaração de inconstitucionalidade da mesma por violação do art. 103.º/2 e art. 165.º/1 al. i), ambos da C.R.P. G-O Recorrente procede a uma tributação desagregada da “unidade de abastecimento de combustível” em diversos componentes e, deste modo, procede a tributação individualizada sobre os mesmos para efeitos de custos de fiscalização municipal. H-Facto que é alegado na conclusão n.º 10 das alegações da Recorrente, fundamentando que a tributação resulta de alegadas ações de fiscalização dos Postos de Abastecimento de Combustíveis, designadamente para evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, saúde pública e riscos ambientais. I-A douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo fundamenta a sua decisão com base no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018, nos termos do qual “Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade”. J-Considera o Tribunal Constitucional, no douto Acórdão n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018, que “Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada”. K-A inexistência de uma relação entre o valor da taxa e o custo/benefício do serviço que lhe está subjacente – exigência que decorre do princípio da equivalência – é suficiente para descaracterizar a taxa enquanto tal, submetendo-a necessariamente ao regime jurídico-constitucional do imposto. L-A taxa não pode ser entendida como uma fonte de receita destinada a cobrir custos gerais da Administração, como acontece com os impostos. E sendo um imposto verifica-se uma inconstitucionalidade orgânica, por a norma que é invocada não ter base em lei da Assembleia da República, como deveria ter. M-Alega a Recorrente no n.º 13 e n.º 16 das conclusões das Alegações que a suposta atividade de fiscalização e vigilância é a contrapartida pela permissão do exercício da atividade de exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis, na medida em que a Recorrente é obrigada a tolerar uma atividade que supostamente interfere com o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou com a gestão de tráfego. N-A conclusão a que se pode alcançar é a de que o tributo criado pela Recorrente insere-se no contexto da extrafiscalidade, ou seja, adquire como objetivo principal orientar um determinado tipo de comportamento que, in casu, é traduzido na política de desincentivo à fixação de supostas atividades poluentes na área geografia da Recorrente. O-Facto que acaba por ser confessado no n.º 18 das conclusões das Alegações da Recorrente. P-O mesmo é dizer que a Recorrente, com o tributo criado no n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS visa orientar um comportamento que, in casu, passa pelo seu desincentivo. Q-A conclusão a que se pode chegar é apenas uma: a teleologia subjacente à extrafiscalidade não é subsumível à teoria das taxas, já que não existe uma comutatividade que permita a existência de uma contraprestação. R-Na medida em que a Recorrente previu a criação de um imposto deparamo-nos sob a presença de uma matéria sob reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP). S-Deste modo, outra solução não poderia ser adotada pelo Tribunal a quo que não a inconstitucionalidade a norma prevista no n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS, por violação do princípio da legalidade tributária, nas suas vertentes da reserva de Lei e tipicidade, consagradas nos arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP. X O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.254 a 261 do processo físico) no qual termina pugnando: 1-Que a fixação da matéria de facto é manifestamente escassa e deficiente na sentença recorrida, pelo que resulta incompreensível a análise e os juízos que o Tribunal "a quo" faz na apreciação das questões de direito colocadas no processo; 2-Assim não se entendendo, pelo provimento do recurso e consequente revogação da sentença recorrida. X Corridos os vistos legais (cfr.fls.263 e 268 do processo físico), vêm os autos à conferência para deliberação. X FUNDAMENTAÇÃO X DE FACTO X A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.213-verso e 214 do processo físico): 1-Por ofício de 18.01.2016, dimanado do Município de Sintra relativo às Facturas nº 9400001396/2016, 9400001403/2016, 9400001387/2016, 9400001374/2016, 9400001365/2016, 9400001390/2016, 9400001401, 9400002554, relativo aos depósitos de combustível instalados em terreno privado, e da factura nº 9400001382, instalado em domínio público, foi notificada a impugnante para proceder ao pagamento da quantia total de € 20.988,70 respeitante à taxa devida pelo armazenamento de produtos de petróleo com depósitos subterrâneos em razão das licenças aí identificadas, previsto no art° 69º, nº 1.1 do Reg. e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, mantido em vigor para o ano de 2016 pelo artº 25º do Orçamento do Município para esse ano, quanto a todos os depósitos, acrescido da taxa prevista no nº 1.2.1. do mesmo preceito quanto á 2ªs, as quais foram pagas em 28.03.2016 – cfr. ofícios, licenças, facturas e R.T.T.O.R.M.S., de fls 21 a 77, e documento de pagamento de fls 118, dos autos. 2-A liquidação referida em 1 diz respeito a oito reservatórios instalados em postos de abastecimento localizado inteiramente em propriedade privada sitos no Concelho de Sintra, sendo de € 89,70 por cada um e por ano, considerando a totalidade dos equipamentos de abastecimento, e de um reservatório instalado em domínio público, ao qual é aplicado idêntica taxa, acrescida da importância de € 661,40 por unidade de abastecimento e por ano, tendo o contribuinte reclamado graciosamente daquela taxa, a qual foi indeferida por despacho proferido pelo presidente da respectiva edilidade, em 12.05.2016 - cfr. Ofícios e detalhe da factura, de fls 21 a 75, petição de reclamação de fls 101. e segs, e Oficio e Informação - Proposta dos Serviços , de fls 113 a 116, dos autos. X A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: "…Dos factos com interesse para a decisão da causa e constantes da impugnação, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita…". X Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: "…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório…". X ENQUADRAMENTO JURÍDICO X Em sede de aplicação do direito, a sentença do Tribunal "a quo" decidiu julgar parcialmente procedente a presente impugnação, em consequência do que decretou a anulação das liquidações objecto do processo, tudo em virtude da inconstitucionalidade orgânica do preceito em que se fundamentaram os mesmos actos tributários (cfr.artº.69, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, na versão em vigor para o ano de 2016), na parcela relativa aos postos de abastecimento de combustível instalados em propriedade privada, mais condenando a entidade recorrente no pagamento de juros indemnizatórios à sociedade impugnante e ora recorrida, dado se ter provado o pagamento dos tributos (cfr.nº.1 do probatório supra). X Relembre-se que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal "ad quem", ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artº.639, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6; de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário). O recorrente dissente do julgado alegando, em síntese, que atento o dever legal dos municípios de vigilância permanente dos postos de abastecimento de combustíveis (PAC) existentes na área da sua circunscrição, a implantação dos mesmos, inteiramente em propriedade privada ou em domínio público, é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida, é análoga nas duas situações. Com vista à liquidação da taxa objecto da presente impugnação, não é indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a actividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território, são necessariamente diferentes, com os respectivos custos associados. Que a disposição constante do artº.69, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, consagra a existência de uma taxa que é contrapartida pelos serviços de fiscalização especiais a que a instalação de um PAC obriga, especialmente, tendo em vista as particulares características de um município que é Património Mundial e engloba no seu território vasta área de reserva natural que necessita de ser mantida e protegida. Que a identificada norma não padece de qualquer inconstitucionalidade por violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa. Que não se verifica, por consequência, qualquer ilegalidade das taxas impugnadas no presente processo e que têm por objecto PAC instalados em propriedade privada. Que a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito (cfr.conclusões 1 a 30 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo concretizar um erro de julgamento de direito da decisão recorrida. Examinemos se a decisão objecto do presente recurso comporta tal vício. Antes de mais, dir-se-á que a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto, de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza comutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L. G. Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artºs.14, al.f), e 20, do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei 73/2013, de 3/09; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 28/10/2020, rec.300/19.6BEALM; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. Edição, 2007, pág.30 e seg.; Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2013, pág.43 e seg.). "In casu", do probatório da sentença recorrida consta que as liquidações impugnadas dizem respeito a oito reservatórios instalados em postos de abastecimento localizado inteiramente em propriedade privada, a que acresce um reservatório instalado em domínio público (cfr.nº.2 do probatório supra). Com base nesta factualidade o Tribunal "a quo" decidiu-se pela inconstitucionalidade orgânica da norma regulamentar ao abrigo da qual foi liquidado o tributo impugnado (cfr.artº.69, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, na versão em vigor em 2016), fazendo alusão à doutrina vertida no acórdão do T.Constitucional 379/2018, de 4/07/2018 (por contraposição ao acórdão do mesmo Tribunal 316/2014, de 1/04/2014), e tendo por base o facto de o município ter considerado que a prestação administrativa devida tem como referente uma parte específica do posto de abastecimento de combustível reportado às diversas bombas integrantes do respectivo equipamento aí instalado, e não enquanto unidade funcional no seu todo. Desde logo, não se descortina da sentença, nomeadamente, do probatório supra exarado, qualquer elemento que sirva de base a este juízo formulado pelo Tribunal, atenta a manifesta escassez da matéria de facto estruturada. Por sua vez, a entidade recorrente vem defender que a implantação dos PAC, inteiramente em propriedade privada ou em domínio público, é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida é análoga nas duas situações. Por outro lado, defende que para a liquidação da taxa objecto da presente impugnação, não é indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a actividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território são necessariamente diferentes, com os respectivos custos associados. Dispunha o citado artigo 69 do Regulamento e Tabela de Taxas e outras Receitas do Município de Sintra: Artigo 69º Equipamento de abastecimento de combustíveis líquidos (Regulamento de Publicidade, Outras Utilizações do Espaço Público e Mobiliário Urbano do Município de Sintra; Reg Obras Trabalhos no Subsolo de Domínio Público Municipal, n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 53 -E/2006, de 29 de dezembro; Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que define as bases da política de ambiente) 1 - Por cada um e por ano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89,70 NS 1.1 - Em virtude dos condicionamentos no plano do trafego e acessibilidades, do impacto ambiental negativo da atividade nos recursos naturais (ar, águas e solos) e da consequente atividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes: 1.2 - À taxa prevista no ponto 1.1 acresce, ainda, a seguinte taxação: 1.2.1 - Instalados inteiramente em domínio público . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .661,40 NS 1.2.2 - Instalados em domínio público, mas com depósito em propriedade privada …………466,90 NS 1.2.3 - Instalados em propriedade privada, mas com depósito em domínio público . . . . . . . . . .581,20 NS 1.2.4 - Instalados inteiramente em propriedade privada, mas abastecendo em domínio público …261,20 NS Da "nota justificativa" do mesmo Regulamento consta, a propósito das taxas, a seguinte fundamentação: «No plano financeiro, e de acordo com a estatuição contida na alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 53-E/2006, o valor das taxas constantes no presente Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra foi apurado com base nos custos diretos e indiretos médios, constantes do respetivo quadro anexo, sendo que o valor de cada taxa é formado, em regra, em 80 % pelos custos diretos e em 20 % pelos custos indiretos resultantes dos valores médios imputados às unidades orgânicas responsáveis pelo licenciamento ou autorização ou atividade correspondente. Ficam excluídas da aplicação estrita deste critério, se bem que tenha ficado acautelado o princípio da proporcionalidade, as taxas de desincentivo, cujo valor é fixado com vista a desencorajar certos atos ou operações, bem como as taxas sobre atividades de impacto ambiental negativo, cujo valor é estabelecido para ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de atividades que representem um risco para os bens jurídicos consagrados na Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, ex vi o disposto no n.º 2 do artigo 4.º e no n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 53-E/2006». Revertendo ao caso dos autos, do exame do probatório estruturado na sentença recorrida deve este Tribunal concluir pela existência de um défice instrutório, relevante em termos do posterior decisão de mérito do recurso, o qual se manifesta nos seguintes vectores factuais: 1-Parece depreender-se que o valor da taxa constante do identificado artº.69, nº.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra - € 89,70 euros - é cobrado por equipamento de abastecimento, vulgo "mangueira", cujo número total não foi levado ao probatório face a cada PAC objecto dos actos tributários impugnados; 2-Igualmente nada se retira da matéria de facto provada sobre a concreta quantificação das alegadas vertentes, ambiental negativa e de desincentivo, quanto às taxas objecto da presente impugnação. Concluindo, é forçoso acompanhar o douto parecer do Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal e supra citado, dado que a sentença recorrida padece de défice instrutório, mais se devendo recordar que o S.T.A. é um Tribunal de revista (cfr.artº.12, nº.5, do E.T.A.F.), com exclusiva competência em matéria de direito, em regra (cfr.artº.26, al.b), do E.T.A.F.). Releve-se que, recaindo embora sobre as partes o ónus da prova dos factos constitutivos, modificativos e/ou extintivos de direitos, a actividade instrutória pertinente para apurar a veracidade de tais factos compete também ao Tribunal, o qual, atento o disposto nos artºs.13, do C.P.P.Tributário, e 99, da L.G.Tributária, deve realizar ou ordenar todas as diligências que considerar úteis ao apuramento da verdade, assim se afirmando, sem margem para dúvidas, o princípio da investigação do Tribunal Tributário no domínio do processo judicial tributário (cfr.ac.S.T.A-2ª.Secção, 4/12/2019, rec. 1555/08.5BEBRG; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 20/04/2020, rec.2145/12.5BEPRT; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 10/03/2021, rec.570/15.9BEMDL; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária anotada e comentada, 4ª. Edição, Editora Encontro da Escrita, 2012, pág.859; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 6ª. edição, 2011, pág.173 e seg.). Arrematando, verifica-se uma situação de défice instrutório que demanda o exercício de poderes cassatórios por parte deste Tribunal nos termos do artº.682, nº.3, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário (cfr.ac.S.T.A-2ª.Secção, 21/11/2019, rec.670/15.5BEAVR; ac.S.T.A-2ª.Secção, 6/05/2020, rec.7/18.1BEPDL; António Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, Novo Regime, 4ª. Edição, 2017, Almedina, pág.430 e seg.; José Lebre de Freitas e Outros, C.P.Civil anotado, Volume III, Almedina, 3ª. Edição, 2022, pág.255 e seg.), devendo ordenar-se a baixa dos autos, com vista a que seja produzida a ampliação da matéria de facto pelo Tribunal de 1ª. Instância de acordo com os trâmites identificados supra, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão, prejudicado ficando o exame do mérito do recurso deduzido. X DISPOSITIVO X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EM CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO, ANULAR A SENTENÇA RECORRIDA e ordenar que os autos regressem à 1.ª Instância (T.A.F. de Sintra), a fim de aí, após fixação da pertinente matéria de facto, se proferir nova sentença que leve em consideração a factualidade entretanto apurada. X Condena-se a sociedade recorrida em custas, porque vencida, na presente instância de recurso (cfr.artº.527, do C.P.Civil). X Registe. Notifique. X Lisboa, 7 de Setembro de 2022. - Joaquim Manuel Charneca Condesso (Relator) - Gustavo André Simões Lopes Courinha - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.

Sumário

II- Recaindo embora sobre as partes o ónus da prova dos factos constitutivos, modificativos e/ou extintivos de direitos, a actividade instrutória pertinente para apurar a veracidade de tais factos compete também ao Tribunal, o qual, atento o disposto nos artºs.13, do C.P.P.Tributário, e 99, da L.G.Tributária, deve realizar ou ordenar todas as diligências que considerar úteis ao apuramento da verdade, assim se afirmando, sem margem para dúvidas, o princípio da investigação do Tribunal Tributário no domínio do processo judicial tributário.

III- Nos presentes autos, verifica-se uma situação de défice instrutório que demanda o exercício de poderes cassatórios por parte deste Tribunal nos termos do artº.682, nº.3, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário, devendo ordenar-se a baixa dos autos, com vista a que seja produzida a ampliação da matéria de facto pelo Tribunal de 1ª. Instância de acordo com os trâmites identificados neste acórdão.

(sumário da exclusiva responsabilidade do relator)

Texto Integral

ACÓRDÃO

RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE SINTRA deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto a sentença proferida pelo Mmº. Juiz do T.A.F. de Sintra, constante a fls.213 a 215-verso do processo físico, a qual julgou totalmente procedente a impugnação intentada pela sociedade recorrida, "Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A.", visando actos de liquidação de taxas relativas à renovação anual de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, referentes ao ano de 2016, estruturados pela C. M. de Sintra e no valor total de € 20.988,70.

O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.229 a 235-verso do processo físico) formulando as seguintes Conclusões:

1- O que se encontra em causa no presente processo é saber se a taxa referente a uma “parte específica do posto de abastecimento de combustível reportado às diversas bombas integrantes do respetivo equipamento aí instalado, e não enquanto unidade funcional no seu todo”, é uma verdadeira taxa ou um imposto (cfr. sentença recorrida).

2- Importa a este propósito distinguir os conceitos de imposto e de taxa, aceitando-se que o critério de distinção entre os dois tributos, é o da bilateralidade/comutatividade da taxa, contraposto à unilateralidade do imposto. A necessidade prática de distinção dos dois instrumentos nasce do diferente formalismo exigível.

3- Na verdade, o imposto, por se tratar de imposição unilateral de um sacrifício patrimonial a favor de uma entidade pública e sem contrapartida direta, integra a reserva de competência relativa do órgão parlamentar máximo do Estado, com representatividade conferida diretamente pelos cidadãos, a Assembleia da República (art.º 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP) em concretização do princípio da legalidade fiscal consagrado no art.º 103.º da CRP.

4- Já a taxa, que se associa a uma contrapartida quer pela utilização de bens do domínio público, quer pela remoção de um obstáculo jurídico à atividade dos particulares, quer ainda pela prestação em concreto de algum serviço público, pode ser estabelecida pelas Assembleias Municipais, nos termos das disposições conjugadas do art.º 241.º da CRP e do art.º 25.º, n.º 1, alínea b) da Lei 75/2013, de 12 de setembro.

5- Tal critério de destrinça há muito utilizado pela doutrina e jurisprudência acabou por ser vertido na Lei Geral Tributária ao dispor no n.º 2 do art.º 4.º que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, e vem reproduzido no art.º 6.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).

6- No caso da taxa ora impugnada, encontra-se prevista no n.º 1.1 do artigo 69.º do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2015, ainda em vigor à data da liquidação, publicado sob o n.º 433/2015, no Diário da República, 2.ª série -N.º 140, de 21 de julho de 2015 (artigo 25.º das Normas Regulamentares da Execução Orçamental do Orçamento Municipal e Grandes Opções do Plano 2016).

7- Na verdade, estabelece o artigo 25.º das Normas Regulamentares da Execução Orçamental constantes do Orçamento e Grandes Opções do Plano para o ano de 2016 que “até à aprovação de novo Regulamento e Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para 2016, mantém-se em vigor o Regulamento e Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra de 2015.”

8- No entanto, o que imposta frisar é que o município tem vindo a desenvolver uma série de ações de fiscalização dos vários PAC instalados na área do município, incluindo os postos agora em causa, por tal se afigurar necessário, entre outras atribuições e competências, à verificação da efetiva localização, do número de mangueiras por cada combustível e de quais os serviços acessórios prestados em cada PAC.

9- Este dever específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustível imposto às Câmaras Municipais, que decorre do DL n.º 267/2002, de 26 de novembro, não se encontra na disponibilidade do Município de Sintra, antes decorre da exigência de uma ação continuada e permanente de vigilância com caráter preventivo.

10- O dever de fiscalização por parte dos municípios, obriga claramente a uma ação de vigilância de modo a verificar o cumprimento permanente dos requisitos específicos deste tipo de instalações, bem como a ações de prevenção para fundamentalmente evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, riscos para a saúde pública, riscos ambientais…

11- E para cobrar a taxa correspondente a este tipo de ações, mal fora se tivessem de provar todas e cada uma das ações realizadas a cabo pelos municípios no cumprimento do dever legal de fiscalização previsto no DL 267/2002.

12- Assim, atento o dever legal dos municípios de vigilância permanente dos postos de abastecimento de combustíveis na área da sua circunscrição a implantação dos mesmos inteiramente em propriedade privada ou em domínio público é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida, é análoga nas duas situações. Na verdade o que releva é o tipo de instalação e não a natureza da sua instalação.

13- Para além desta atividade de fiscalização e vigilância, a taxa em causa é a contrapartida pela permissão do exercício da atividade de exploração de postos de abastecimento de combustíveis, em que o município se obriga a tolerar uma atividade que interfere com o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou até mesmo com a gestão do tráfego. Assim, a remoção do obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares previsto no artigo 3.º do RGTAL prevê o pagamento da taxa para aquele efeito.

14- A implantação de depósitos de abastecimento de combustíveis ainda que em propriedade privada, constitui uma atividade com riscos para a saúde, ambiente, território e essencialmente para a segurança das pessoas, exigindo ao Município de Sintra uma atividade fiscalizadora permanente e contínua de vigilância e prevenção de danos, essencialmente para o bem VIDA das pessoas, devendo ser várias as taxas estabelecidas consoante o grau de perigosidade de cada um dos elementos que compõem os postos de abastecimento em causa.

15- Na verdade, não podemos de deixar de realçar que não será de todo indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a atividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território, são necessariamente diferentes, com os respetivos custos associados.

16- Importa relevar que o Município de Sintra abrange um vasto território, sendo grande parte reserva ecológica e, por outro lado, como se encontra amplamente divulgado, a Serra e Vila de Sintra foram declarados Património Mundial pela UNESCO, havendo pois que preservar a qualidade de vida dos seus cidadãos e controlar os impactos ambientais negativos para manter as características peculiares de paisagem cultural que lhe granjearam tal título. A taxa exigida pelo Município de Sintra, consubstancia-se na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, abrangida pela previsão do n.º 2 do art.º 4.º da LGT.

17- A disposição constante do art.º 69.º, n.º 1.1 da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra é contrapartida pelos serviços de fiscalização especiais a que a instalação de um PAC obriga, especialmente tendo em vista as particulares características de um município que é Património Mundial e engloba no seu território vasta área de reserva natural que necessita de ser mantida e protegida.

18- Estas características fundamentam também a prática de políticas de desincentivo à fixação de atividades poluentes na área do Município, configurando a taxa ora impugnada um dos instrumentos a que deitam mão os órgãos municipais, tendo previsão legal no n.º 2 do art.º 6.º do RGTAL.

19- Não se trata de um preço de mercado que se afere pelo valor do serviço prestado ou pelo custo envolvido na sua prestação. Aqui entram em linha de conta outros fatores de ponderação, como são, neste caso, a necessidade de desincentivar a proliferação de postos de combustíveis por todo o concelho quer ocupem propriedade pública ou privada, com prejuízos para a paisagem e o ambiente, ou, por outro lado, o benefício auferido pelo particular que ao desenvolver a sua legítima atividade económica, está a causar prejuízo ao ambiente envolvente que afeta todos os munícipes que residam ou simplesmente circulem naquela área.

20- Nos termos do disposto na alínea d), do art.º 6.º do RGTAL, é devida taxa municipal pela gestão de tráfego e de áreas de estacionamento, sendo evidente o acréscimo de trânsito provocado pelo funcionamento de um PAC, com os respetivos acessos e saídas para as vias públicas, com a necessária regulação que não é feita pelo concessionário, mas sim pela autarquia.

21- A previsão da alínea f) refere-se à taxação de prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e de proteção civil que, como bem se compreende, são riscos agravados pelo funcionamento de um PAC, cabendo à proteção civil, a cargo da autarquia, fazer planeamento, reforçar meios, fiscalizar e, enfim, intervir sempre que um acidente ocorra.

22- Os municípios têm atribuições e competências, designadamente nos domínios da energia, ambiente e saneamento básico, ordenamento do território e urbanismo (art.º 23.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro). Aliás, decorre mesmo do texto constitucional o dever de defesa do ambiente extensivo a toda a administração (art.º 66.º da CRP).

23- O funcionamento de um PAC determina desde logo desgaste ambiental significativo quer do ar, quer dos solos e águas residuais, decorrente do manuseamento de combustíveis e das possíveis infiltrações, somando a estes um fator de risco acrescido pela própria natureza dos materiais utilizados, ainda que sejam cumpridas todas as normas de segurança exigíveis na atividade em questão.

24- Ao que acima se disse, acrescem todas as condicionantes urbanísticas decorrentes da localização de um PAC, designadamente as previstas na Portaria n.º 131/2002, de 9 de Fevereiro que, ao abrigo do DL 302/2001 aprova o regulamento de construção e exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis.

25- Atentas as atribuições e competências do município, torna-se claro que cada PAC representa um acréscimo de serviços a executar pelo município, no âmbito das suas atribuições e competências.

26- Esse acréscimo justifica a contrapartida de uma taxa a cobrar ao particular que lucra com a atividade que determina esse serviço, sob pena de assim não sendo, ser suportada por todos os munícipes, independentemente de terem ou não interesse na existência de cada PAC, aí sim se podendo detetar uma possível injustiça social.

27- Esta posição já tinha alicerce em alguma jurisprudência, designadamente, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10 de janeiro de 2012-581/2012, acórdão 599/2013, de 18.09.2013, acórdão 24/2009 e acórdão 04946/11-CT-1.º Juízo, de 26.06.2014, bem como no acórdão do Tribunal Constitucional proferido no processo 332/2001, (antes da entrada em vigor da RGTAL) em que foi parte a Câmara Municipal de Sintra e o 316/2014 e relativo à mesma taxa por condicionamentos de tráfego e degradação ambiental.

28- Aliás, é a própria Constituição da República Portuguesa, no seu art.º 238.º que determina que as autarquias locais têm património e finanças próprias e, mais dispõe o texto constitucional, especificamente para os municípios, que estes dispõem de receitas tributárias próprias nos termos da Lei (art.º 254.º,n.º 2 CRP).

29- Assim, a norma contida no n.º 1.1, do artigo 69.º do RTTORMS não padece de qualquer inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa

30- Não sofrendo aquela disposição de qualquer inconstitucionalidade, na qual se fundou a liquidação da taxa exigida à recorrida, não se verifica consequentemente qualquer ilegalidade da mesma, pelo que deve ser exigida por esta autarquia.

A sociedade impugnante e ora recorrida produziu contra-alegações no âmbito da instância de recurso (cfr.fls.238 a 246 do processo físico), as quais encerra com o seguinte quadro Conclusivo:

A- Nos presentes autos é possível concluir que o tributo criado n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS não traduz a existência de qualquer tipo de contraprestação que permita a respetiva qualificação jurídica como taxa.

B- O Tribunal a quo considerou que o tributo liquidado pela Recorrente não tem a necessária comutatividade, que é pressuposto necessário das taxas, o que determina a qualificação do tributo criado n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS como um imposto.

C- A fundamentação da douta Sentença ora recorrida adere à mais recente posição adotada pelo Tribunal Constitucional sobre a presente questão, fundamentação que se encontra plasmada no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018.

D- O dever de fiscalização da Recorrente quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes, razão pela qual o dever de fiscalização da Recorrente tem por pressuposto a instalação e por referente a operação de um posto de abastecimento de combustível, e não de qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito.

E- Nos termos da matéria de facto dada como assente na douta Sentença, existem oito reservatórios da Recorrida instalados em postos de abastecimento localizados inteiramente em propriedade privada, existindo um deposito que se contra instalado em domínio público.

F- A norma criada pela Recorrente no n.º 1.1. do art. 69.º RTTORMS traduz-se num verdadeiro imposto, na medida em que não existe qualquer tipo de contraprestação típica de uma taxa, razão pela qual outra solução não poderia ser adotada pelo Tribunal a quo senão a declaração de inconstitucionalidade da mesma por violação do art. 103.º/2 e art. 165.º/1 al. i), ambos da C.R.P.

G- O Recorrente procede a uma tributação desagregada da “unidade de abastecimento de combustível” em diversos componentes e, deste modo, procede a tributação individualizada sobre os mesmos para efeitos de custos de fiscalização municipal.

H- Facto que é alegado na conclusão n.º 10 das alegações da Recorrente, fundamentando que a tributação resulta de alegadas ações de fiscalização dos Postos de Abastecimento de Combustíveis, designadamente para evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, saúde pública e riscos ambientais.

I- A douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo fundamenta a sua decisão com base no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018, nos termos do qual “Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade”.

J- Considera o Tribunal Constitucional, no douto Acórdão n.º 379/2018, Proc. n.º 497/2017, de 04.07.2018, que “Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada”.

K- A inexistência de uma relação entre o valor da taxa e o custo/benefício do serviço que lhe está subjacente – exigência que decorre do princípio da equivalência – é suficiente para descaracterizar a taxa enquanto tal, submetendo-a necessariamente ao regime jurídico-constitucional do imposto.

L- A taxa não pode ser entendida como uma fonte de receita destinada a cobrir custos gerais da Administração, como acontece com os impostos. E sendo um imposto verifica-se uma inconstitucionalidade orgânica, por a norma que é invocada não ter base em lei da Assembleia da República, como deveria ter.

M- Alega a Recorrente no n.º 13 e n.º 16 das conclusões das Alegações que a suposta atividade de fiscalização e vigilância é a contrapartida pela permissão do exercício da atividade de exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis, na medida em que a Recorrente é obrigada a tolerar uma atividade que supostamente interfere com o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou com a gestão de tráfego.

N- A conclusão a que se pode alcançar é a de que o tributo criado pela Recorrente insere-se no contexto da extrafiscalidade, ou seja, adquire como objetivo principal orientar um determinado tipo de comportamento que, in casu, é traduzido na política de desincentivo à fixação de supostas atividades poluentes na área geografia da Recorrente.

O- Facto que acaba por ser confessado no n.º 18 das conclusões das Alegações da Recorrente.

P- O mesmo é dizer que a Recorrente, com o tributo criado no n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS visa orientar um comportamento que, in casu, passa pelo seu desincentivo.

Q- A conclusão a que se pode chegar é apenas uma: a teleologia subjacente à extrafiscalidade não é subsumível à teoria das taxas, já que não existe uma comutatividade que permita a existência de uma contraprestação.

R- Na medida em que a Recorrente previu a criação de um imposto deparamo-nos sob a presença de uma matéria sob reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP).

S- Deste modo, outra solução não poderia ser adotada pelo Tribunal a quo que não a inconstitucionalidade a norma prevista no n.º 1.1. do art. 69.º do RTTORMS, por violação do princípio da legalidade tributária, nas suas vertentes da reserva de Lei e tipicidade, consagradas nos arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP.

O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.254 a 261 do processo físico) no qual termina pugnando:

1- Que a fixação da matéria de facto é manifestamente escassa e deficiente na sentença recorrida, pelo que resulta incompreensível a análise e os juízos que o Tribunal "a quo" faz na apreciação das questões de direito colocadas no processo;

2- Assim não se entendendo, pelo provimento do recurso e consequente revogação da sentença recorrida.

Corridos os vistos legais (cfr.fls.263 e 268 do processo físico), vêm os autos à conferência para deliberação.

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.213-verso e 214 do processo físico):

1- Por ofício de 18.01.2016, dimanado do Município de Sintra relativo às Facturas nº 9400001396/2016, 9400001403/2016, 9400001387/2016, 9400001374/2016, 9400001365/2016, 9400001390/2016, 9400001401, 9400002554, relativo aos depósitos de combustível instalados em terreno privado, e da factura nº 9400001382, instalado em domínio público, foi notificada a impugnante para proceder ao pagamento da quantia total de € 20.988,70 respeitante à taxa devida pelo armazenamento de produtos de petróleo com depósitos subterrâneos em razão das licenças aí identificadas, previsto no art° 69º, nº 1.1 do Reg. e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, mantido em vigor para o ano de 2016 pelo artº 25º do Orçamento do Município para esse ano, quanto a todos os depósitos, acrescido da taxa prevista no nº 1.2.1. do mesmo preceito quanto á 2ªs, as quais foram pagas em 28.03.2016 – cfr. ofícios, licenças, facturas e R.T.T.O.R.M.S., de fls 21 a 77, e documento de pagamento de fls 118, dos autos.

2- A liquidação referida em 1 diz respeito a oito reservatórios instalados em postos de abastecimento localizado inteiramente em propriedade privada sitos no Concelho de Sintra, sendo de € 89,70 por cada um e por ano, considerando a totalidade dos equipamentos de abastecimento, e de um reservatório instalado em domínio público, ao qual é aplicado idêntica taxa, acrescida da importância de € 661,40 por unidade de abastecimento e por ano, tendo o contribuinte reclamado graciosamente daquela taxa, a qual foi indeferida por despacho proferido pelo presidente da respectiva edilidade, em 12.05.2016 - cfr. Ofícios e detalhe da factura, de fls 21 a 75, petição de reclamação de fls 101. e segs, e Oficio e Informação - Proposta dos Serviços , de fls 113 a 116, dos autos.

A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: "…Dos factos com interesse para a decisão da causa e constantes da impugnação, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita…".

Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: "…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório…".

ENQUADRAMENTO JURÍDICO

Em sede de aplicação do direito, a sentença do Tribunal "a quo" decidiu julgar parcialmente procedente a presente impugnação, em consequência do que decretou a anulação das liquidações objecto do processo, tudo em virtude da inconstitucionalidade orgânica do preceito em que se fundamentaram os mesmos actos tributários (cfr.artº.69, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, na versão em vigor para o ano de 2016), na parcela relativa aos postos de abastecimento de combustível instalados em propriedade privada, mais condenando a entidade recorrente no pagamento de juros indemnizatórios à sociedade impugnante e ora recorrida, dado se ter provado o pagamento dos tributos (cfr.nº.1 do probatório supra).

Relembre-se que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal "ad quem", ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artº.639, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6; de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário).

O recorrente dissente do julgado alegando, em síntese, que atento o dever legal dos municípios de vigilância permanente dos postos de abastecimento de combustíveis (PAC) existentes na área da sua circunscrição, a implantação dos mesmos, inteiramente em propriedade privada ou em domínio público, é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida, é análoga nas duas situações. Com vista à liquidação da taxa objecto da presente impugnação, não é indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a actividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território, são necessariamente diferentes, com os respectivos custos associados. Que a disposição constante do artº.69, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, consagra a existência de uma taxa que é contrapartida pelos serviços de fiscalização especiais a que a instalação de um PAC obriga, especialmente, tendo em vista as particulares características de um município que é Património Mundial e engloba no seu território vasta área de reserva natural que necessita de ser mantida e protegida. Que a identificada norma não padece de qualquer inconstitucionalidade por violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa. Que não se verifica, por consequência, qualquer ilegalidade das taxas impugnadas no presente processo e que têm por objecto PAC instalados em propriedade privada. Que a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito (cfr.conclusões 1 a 30 do recurso). Com base em tal alegação pretendendo concretizar um erro de julgamento de direito da decisão recorrida.

Examinemos se a decisão objecto do presente recurso comporta tal vício.

Antes de mais, dir-se-á que a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto, de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza comutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L. G. Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artºs.14, al.f), e 20, do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei 73/2013, de 3/09; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 28/10/2020, rec.300/19.6BEALM; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. Edição, 2007, pág.30 e seg.; Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2013, pág.43 e seg.).

"In casu", do probatório da sentença recorrida consta que as liquidações impugnadas dizem respeito a oito reservatórios instalados em postos de abastecimento localizado inteiramente em propriedade privada, a que acresce um reservatório instalado em domínio público (cfr.nº.2 do probatório supra). Com base nesta factualidade o Tribunal "a quo" decidiu-se pela inconstitucionalidade orgânica da norma regulamentar ao abrigo da qual foi liquidado o tributo impugnado (cfr.artº.69, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, na versão em vigor em 2016), fazendo alusão à doutrina vertida no acórdão do T.Constitucional 379/2018, de 4/07/2018 (por contraposição ao acórdão do mesmo Tribunal 316/2014, de 1/04/2014), e tendo por base o facto de o município ter considerado que a prestação administrativa devida tem como referente uma parte específica do posto de abastecimento de combustível reportado às diversas bombas integrantes do respectivo equipamento aí instalado, e não enquanto unidade funcional no seu todo.

Desde logo, não se descortina da sentença, nomeadamente, do probatório supra exarado, qualquer elemento que sirva de base a este juízo formulado pelo Tribunal, atenta a manifesta escassez da matéria de facto estruturada.

Por sua vez, a entidade recorrente vem defender que a implantação dos PAC, inteiramente em propriedade privada ou em domínio público, é completamente irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida é análoga nas duas situações. Por outro lado, defende que para a liquidação da taxa objecto da presente impugnação, não é indiferente que um posto de combustível contenha apenas uma, ou um maior número de bombas, pois que a actividade de fiscalização a desenvolver pelo município e os efeitos para o ambiente e para o território são necessariamente diferentes, com os respectivos custos associados.

Dispunha o citado artigo 69 do Regulamento e Tabela de Taxas e outras Receitas do Município de Sintra:

Artigo 69º

Equipamento de abastecimento de combustíveis líquidos

(Regulamento de Publicidade, Outras Utilizações do Espaço Público e Mobiliário Urbano do Município de Sintra; Reg Obras Trabalhos no Subsolo de Domínio Público Municipal, n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 53 -E/2006, de 29 de dezembro; Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que define as bases da política de ambiente)

1- Por cada um e por ano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89,70 NS

1.1- Em virtude dos condicionamentos no plano do trafego e acessibilidades, do impacto ambiental negativo da atividade nos recursos naturais (ar, águas e solos) e da consequente atividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes:

1.2- À taxa prevista no ponto 1.1 acresce, ainda, a seguinte taxação:

1.2.1- Instalados inteiramente em domínio público . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .661,40 NS

1.2.2- Instalados em domínio público, mas com depósito em propriedade privada …………466,90 NS

1.2.3- Instalados em propriedade privada, mas com depósito em domínio público . . . . . . . . . .581,20 NS

1.2.4- Instalados inteiramente em propriedade privada, mas abastecendo em domínio público …261,20 NS

Da "nota justificativa" do mesmo Regulamento consta, a propósito das taxas, a seguinte fundamentação:

«No plano financeiro, e de acordo com a estatuição contida na alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 53-E/2006, o valor das taxas constantes no presente Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra foi apurado com base nos custos diretos e indiretos médios, constantes do respetivo quadro anexo, sendo que o valor de cada taxa é formado, em regra, em 80 % pelos custos diretos e em 20 % pelos custos indiretos resultantes dos valores médios imputados às unidades orgânicas responsáveis pelo licenciamento ou autorização ou atividade correspondente. Ficam excluídas da aplicação estrita deste critério, se bem que tenha ficado acautelado o princípio da proporcionalidade, as taxas de desincentivo, cujo valor é fixado com vista a desencorajar certos atos ou operações, bem como as taxas sobre atividades de impacto ambiental negativo, cujo valor é estabelecido para ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de atividades que representem um risco para os bens jurídicos consagrados na Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, ex vi o disposto no n.º 2 do artigo 4.º e no n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 53-E/2006».

Revertendo ao caso dos autos, do exame do probatório estruturado na sentença recorrida deve este Tribunal concluir pela existência de um défice instrutório, relevante em termos do posterior decisão de mérito do recurso, o qual se manifesta nos seguintes vectores factuais:

1- Parece depreender-se que o valor da taxa constante do identificado artº.69, nº.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra - € 89,70 euros - é cobrado por equipamento de abastecimento, vulgo "mangueira", cujo número total não foi levado ao probatório face a cada PAC objecto dos actos tributários impugnados;

2- Igualmente nada se retira da matéria de facto provada sobre a concreta quantificação das alegadas vertentes, ambiental negativa e de desincentivo, quanto às taxas objecto da presente impugnação.

Concluindo, é forçoso acompanhar o douto parecer do Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal e supra citado, dado que a sentença recorrida padece de défice instrutório, mais se devendo recordar que o S.T.A. é um Tribunal de revista (cfr.artº.12, nº.5, do E.T.A.F.), com exclusiva competência em matéria de direito, em regra (cfr.artº.26, al.b), do E.T.A.F.).

Releve-se que, recaindo embora sobre as partes o ónus da prova dos factos constitutivos, modificativos e/ou extintivos de direitos, a actividade instrutória pertinente para apurar a veracidade de tais factos compete também ao Tribunal, o qual, atento o disposto nos artºs.13, do C.P.P.Tributário, e 99, da L.G.Tributária, deve realizar ou ordenar todas as diligências que considerar úteis ao apuramento da verdade, assim se afirmando, sem margem para dúvidas, o princípio da investigação do Tribunal Tributário no domínio do processo judicial tributário (cfr.ac.S.T.A-2ª.Secção, 4/12/2019, rec. 1555/08.5BEBRG; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 20/04/2020, rec.2145/12.5BEPRT; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 10/03/2021, rec.570/15.9BEMDL; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária anotada e comentada, 4ª. Edição, Editora Encontro da Escrita, 2012, pág.859; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 6ª. edição, 2011, pág.173 e seg.).

Arrematando, verifica-se uma situação de défice instrutório que demanda o exercício de poderes cassatórios por parte deste Tribunal nos termos do artº.682, nº.3, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário (cfr.ac.S.T.A-2ª.Secção, 21/11/2019, rec.670/15.5BEAVR; ac.S.T.A-2ª.Secção, 6/05/2020, rec.7/18.1BEPDL; António Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, Novo Regime, 4ª. Edição, 2017, Almedina, pág.430 e seg.; José Lebre de Freitas e Outros, C.P.Civil anotado, Volume III, Almedina, 3ª. Edição, 2022, pág.255 e seg.), devendo ordenar-se a baixa dos autos, com vista a que seja produzida a ampliação da matéria de facto pelo Tribunal de 1ª. Instância de acordo com os trâmites identificados supra, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão, prejudicado ficando o exame do mérito do recurso deduzido.

DISPOSITIVO

Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EM CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO, ANULAR A SENTENÇA RECORRIDA e ordenar que os autos regressem à 1.ª Instância (T.A.F. de Sintra), a fim de aí, após fixação da pertinente matéria de facto, se proferir nova sentença que leve em consideração a factualidade entretanto apurada.

Condena-se a sociedade recorrida em custas, porque vencida, na presente instância de recurso (cfr.artº.527, do C.P.Civil).

Registe.

Notifique.

Lisboa, 7 de Setembro de 2022. - Joaquim Manuel Charneca Condesso (Relator) - Gustavo André Simões Lopes Courinha - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.

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