380/2025 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 380/2025 Processo n.º 129/2025 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. A., S.A., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (TAF Aveiro) ação de impugnação judicial contra a autoliquidação, relativa ao ano de 2023, da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), no valor de € 2.166.771,61, ação que foi julgada parcialmente procedente nesta primeira instância, no que ora releva, nos seguintes termos: «[…] A Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético foi criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 – Orçamento do Estado para 2014 –, e a sua vigência foi sucessivamente prorrogada para os anos subsequentes, incluindo para 2023, através do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30/12. Nos termos do artigo 2.º alínea d) do respetivo regime jurídico, estão incluídos na incidência subjetiva da Contribuição as pessoas singulares ou coletivas que integram o setor energético nacional, estabelecidas em território português, que em 1 de janeiro sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n. º 140/2006, de 26/07). Importa notar que em diversas outras ações intentadas pela mesma Impugnante, tendo por objeto autoliquidações de Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético referentes a períodos de tributação anteriores a 2023 e com imputação de idênticos vícios, foram proferidas neste Tribunal, incluindo pelo ora signatário, decisões de improcedência. Tomando por referência a mais recente dessas ações (n.º 367/23.2BEAVR), relativa ao período de tributação de 2022, a fundamentação da decisão de improcedência acolheu o entendimento plasmado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 29/11/2023 no processo n.º 0585/21.8BEAVR, no qual se concluiu que as normas do regime da Contribuição, mantido em vigor durante o exercício fiscal de 2018 por via do que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual)”. Nesse Acórdão, considerou o Tribunal Constitucional que as alterações operadas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 07/12, ao regime de afetação das verbas do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, ao qual se encontrava consignada a receita da Contribuição, nos termos constantes do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 09/04, descaracterizaram o nexo paracomutativo entre certa categoria de sujeitos – as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural – e as finalidades do tributo, a tal ponto que, com tal alteração ao regime legal, deixou de ser possível fundamentar a oneração do seu património no princípio da equivalência. Enfatizou que, para essa categoria de sujeitos, a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético ficou excluída do universo das contribuições financeiras, porquanto, deixando de poder ser considerados presumíveis causadores ou beneficiários das prestações públicas que ao Fundo incumbe providenciar, nada permite isolá-los dos demais contribuintes, pelo que a diferenciação que decorre da sua sujeição à Contribuição viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. O entendimento do Tribunal Constitucional plasmado no Acórdão n.º 101/2023 assenta, portanto, nos efeitos e consequências resultantes da alteração ao Decreto-Lei n.º 55/2014, de 09/04 (que criou o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético), introduzida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 07/12. Este entendimento não se revelou pacífico, tendo o Tribunal Constitucional firmado orientação distinta, nomeadamente nos Acórdãos n.ºs 296/2023, de 25/05/2023, 369/2023 e 372/2023, de 07/06/2023, e 324/2024 e 325/2024, de 17/04/2024, recuperando um juízo negativo de inconstitucionalidade relativamente à Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (originalmente formulado no Acórdão 7/2019, de 08/01), por considerar que “[a]s alterações introduzidas no regime social e ambiental relacionadas com medidas de eficiência energética e de apoio às empresas, era alocada ao setor da energia globalmente considerado, uma vez que apenas um terço era reservado à redução da dívida tarifária, o que permitia considerar respeitado o princípio da equivalência. O Tribunal Constitucional reiterou, portanto, o entendimento segundo o qual, por força das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, a receita passou a ser alocada às políticas energéticas apenas até um terço, podendo mesmo o Governo reduzir essa afetação a zero, razão pela qual deixou de ser possível afirmar a bilateralidade do tributo e, nessa medida, excluir a sua caracterização como imposto. No Acórdão n.º 445/2024 fez-se ainda notar que tal entendimento é transponível para o tributo liquidado por referência ao exercício de 2020, porquanto o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018 se manteve inalterado (cfr., no mesmo sentido, mas relativamente ao período de 2019, os Acórdãos n.ºs 196/2024 e 197/2024, de 12/03/2024). Enfatize-se que a razão de ser desta alteração de jurisprudência em relação às concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural assenta na alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018 aos critérios de distribuição da receita obtida com a cobrança da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético. Com efeito, até essa alteração, resultava da conjugação dos artigos 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 55/2014 que dois terços da receita da Contribuição (até ao limite máximo de 6100.000.000,00) seriam alocados ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética. Com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, a alocação passou a ser até um terço, o que não só inverteu a ordem de prioridades, como atribuiu larga discricionariedade ao Governo na decisão de alocação, que pode mesmo ser nula, visto que a lei não define nenhum limite mínimo nem fixa critérios de decisão. Aqui chegados, importa notar que o Decreto-Lei n.º 55/2014, de 09/04, foi entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15/12, procedendo à fusão do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético no Fundo Ambiental, passando a ser receita deste o produto da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (cfr. artigo 4.º n.º 1 alínea m) do Decreto-Lei 114/2021), mas mantendo o mesmo modelo de repartição da receita (cfr. artigo 4.º n.º 3 do Decreto-Lei 114/2021), ou seja, alocando ao financiamento das políticas do setor energético de cariz social e ambiental até um terço da receita da Contribuição. Estas alterações produziram efeitos a partir de 01/01/2022 (cfr. artigo 10º do Decreto-Lei n.º 114/2021) e mantiveram-se em vigor até, pelo menos, ao período de 2023. No caso específico deste período, o Governo determinou que a receita obtida com a Contribuição fosse afeta ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, no montante de € 250.000,00, sendo o remanescente da receita, estimada em € 63.494.681,00, afeta à cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo de redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (cfr. n.ºs 3 e 4 do Despacho n.º 11035/2023, de 16/10, dos Ministros das Finanças e do Ambiente e da Ação Climática, publicado em Diário da República, Série Il, em 27/10). Ou seja, o Governo determinou que, no ano de 2023, fosse alocada às políticas energéticas parte da receita da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético em montante correspondente a menos de 0,5% da totalidade da receita estimada, circunstância que, tal como explicitado na mencionada jurisprudência do Tribunal Constitucional, desvia o tributo da relação de bilateralidade subjacente à sua criação. Face ao exposto, inexiste motivo para o signatário manter o entendimento em que assentaram as decisões de improcedência exteriorizadas em sentenças proferidas em processos de impugnação intentados pela mesma impugnante contra autoliquidações de Contribuição Extraordinária sobre O Setor Energético referentes a períodos anteriores, devendo, em respeito pelos princípios da segurança jurisprudência do Tribunal Constitucional. Assim, deve concluir-se que a norma resultante da conjugação do artigo 2.º alínea d) do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (aprovado pelo artigo 228 º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12) e do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30/12, na parte em que determina que a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2023, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), padece de inconstitucionalidade por violação do artigo 13.º da Constituição. Consequentemente, tendo a Impugnante autoliquidado a Contribuição referente ao ano de 2023 com base nas referidas disposições, a mesma deve ser anulada, com fundamento na desaplicação, no caso concreto, da referida norma extraída do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético. Tendo em conta solução a que se chegou nos presentes autos, considera-se prejudicado o conhecimento dos restantes fundamentos invocados pela Impugnante para sustentar as suas pretensões dirigidas à autoliquidação da Contribuição (cfr. artigo 608º n º 2 do Código de Processo Civil). Quanto à liquidação de juros de mora, considerando que a sua legalidade está estritamente associada à legalidade da autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, deverá igualmente determinar-se a sua anulação. A Impugnante formula também pedidos de reembolso dos montantes pagos e de condenação da Entidade Impugnada no pagamento de juros indemnizatórios. Sucede que, relativamente a estes pedidos, a Impugnante não concretizou quaisquer alegações ou enunciou quaisquer factos, mormente quanto ao eventual pagamento das importâncias liquidadas. Assim, dada a total ausência de formulação de uma causa de pedir, o Tribunal não conhecerá destes pedidos. Resta, por fim, apreciar o pedido de fixação de indemnização pela prestação de garantia. Embora a Impugnante também não concretize este pedido, não quantificando sequer a indemnização pretendida ou o prejuízo derivado da prestação de garantia, ficou demonstrado nos autos que foi prestada garantia, mediante fiança, no processo executivo instaurado em virtude da autoliquidação aqui impugnada. Ora, sob a epígrafe “Garantia em caso de prestação indevida", dispõe artigo 53.º da Lei Geral Tributária o seguinte: “1 - O devedor que, para suspender a execução, ofereça garantia bancária ou equivalente será indemnizado total ou parcialmente pelos prejuízos resultantes da sua prestação, caso a tenha mantido por período superior a três anos em proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objeto a dívida garantida. 2 - O prazo referido no número anterior não se aplica quando se verifique, em reclamação graciosa ou impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços na liquidação do tributo. 3 - A indemnização referida no n.º 1 tem como limite máximo o montante resultante da aplicação ao valor garantido da taxa de juros indemnizatórios prevista na presente lei e pode ser requerida no próprio processo de reclamação ou impugnação judicial, ou autonomamente. 4 - A indemnização por prestação de garantia indevida será paga por abate à receita do tributo do ano em que o pagamento se efetuou.” Consagra-se nestes preceitos o direito do devedor a ser indemnizado pelos prejuízos suportados com a prestação de garantia bancária ou equivalente para suspensão da execução fiscal caso a liquidação do tributo resulte de erro imputável aos serviços ou, independentemente da existência ou imputabilidade do erro, caso tenha mantido a garantia por período superior a três. Quanto à efetivação do direito, dispõe ainda este preceito que a indemnização pode ser requerida no próprio processo de reclamação ou impugnação judicial, ou autonomamente. Por outro lado, o artigo 171.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário regula parcialmente o exercício do direito à indemnização, nos seguintes termos: “1 - A indemnização em caso de garantia bancária ou equivalente indevidamente prestada será requerida no processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda. 2 - A indemnização deve ser solicitada na reclamação, impugnação ou recurso ou em caso de o seu fundamento ser superveniente no prazo de 30 dias após a sua ocorrência.” Estabelece-se nestes preceitos que o pedido de indemnização por prestação de garantia indevida, quando apresentado no processo em que esteja controvertida a legalidade da dívida, deve ser formulado na própria petição inicial ou no prazo de 30 dias após a ocorrência de facto superveniente. Feito este enquadramento, importa sublinhar que a prestação de garantia através de fiança não está abrangida pela previsão dos artigos 53.º n.º 1 da Lei Geral Tributária e 171.º n.º 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário, porquanto não constitui garantia bancária ou equivalente; assim sendo, não confere o direito a indemnização por garantia indevida no âmbito do processo tributário em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda. Neste sentido, pode ler-se, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 04.11.2020 no processo n.º 018/20.7BALSB: “Para os efeitos indemnizatórios previstos no artigo 53.º da L.G.T., não é de considerar a fiança entre as garantias (“bancária ou equivalente”) de que depende a sua aplicação”. Assim, tendo a Impugnante prestado garantia sob a forma de fiança, é forçoso concluir-se pela improcedência do pedido de indemnização por garantia indevidamente prestada, pois, como é dito no mencionado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, “a garantia prestada sob a forma de fiança não se encontr[a] abrangida por estes preceitos legais que atribuem e fixam um direito indemnizatório de forma praticamente automática num procedimento simplificado, o que se justifica por a fiança ser, por regra, prestada gratuitamente, isto é, sem qualquer contraprestação especial destinada a retribuir a obrigação assumida pelo fiador, ainda que nada impeça que seja remunerada”. No entanto, como é ainda salientado no mesmo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, tal “não significa que o lesado nos seus direitos patrimoniais pela prestação desta garantia (...). não possa exigir a reparação dos prejuízos que efectivamente sofreu, por se tratar de direito que lhe é assegurado não só pelo art.º 22.º da Constituição como pela Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (Lei n.º 67/2007, de 31.12). Terá, porém, de intentar para o efeito acção judicial para efectivar essa responsabilidade civil da administração tributária, onde terá de invocar e provar todos os danos que sofreu”. Assim sendo, deverá improceder o pedido de pagamento de indemnização pela prestação de garantia. As partes requereram a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, ao abrigo do disposto no artigo 6.º n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais. Prescreve este preceito que, “[nJas causas de valor superior a € 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”. Sobre esta questão, é entendimento reiterado do Supremo Tribunal Administrativo que a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça depende da verificação de dois pressupostos: i) a simplicidade da causa e ii) a conduta processual positiva das partes. Nos presentes autos, está em causa a impugnação judicial da autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético e da liquidação de juros moratórios, referentes ao ano de 2023, tendo a Impugnante invocado a inconstitucionalidade material das normas que modelam o mencionado tributo. As questões suscitadas pelas partes foram debatidas de modo claro, sem subterfúgios processuais, e com recurso a articulados, que embora extensos, se revelaram de fácil apreensão. Consequentemente, considerando que a causa revestiu complexidade inferior à comum, e atento o comportamento processual das partes, será de dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça. DECISÃO: Com os fundamentos expostos, julga-se a presente impugnação parcialmente procedente, nos seguintes termos: Decide-se desaplicar a norma resultante da conjugação do artigo 2.º alínea d) do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12) e do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30/12, na parte em que determina que a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2023, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa; Em consequência, determina-se a anulação da autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético referente ao período de 2023, no montante de € 2.166.771,61, bem como da liquidação de juros de mora, no valor de € 2.492,02, eliminando-as da ordem jurídica; Não se conhece dos pedidos de reembolso e de condenação da Entidade Impugnada no pagamento de juros indemnizatórios; Julga-se improcedente o pedido de condenação da Entidade Impugnada no pagamento de indemnização pela prestação de garantia». 2. O Ministério Público (MP) interpôs recurso para este Tribunal nos seguintes termos: «[…] A Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro vem, nos termos dos artigos 70.º n.º 1 al. a), 71.º, 72 º, n.º 1 al. a) e n.º 3, 75.º, n.º 1 e 75.º-A, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (com as alterações posteriores), interpor RECURSO OBRIGATÓRIO da douta sentença proferida nos autos em epígrafe referenciados, que recusou a aplicação do segmento normativo resultante da conjugação do artigo 2.º alínea d) do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83- C/2013, de 31/12) e do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30/12, na parte em que determina que a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2023, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa. Pelo exposto, requer-se a V.Exas se dignem julgar se o artigo 2.º alínea d) do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12) em conjugação com o artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30/12, na parte em que determina que a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2023, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), padece de inconstitucionalidade, por violação do principio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa». O recurso foi admitido pelo TAF Aveiro, com efeito suspensivo. Já neste Tribunal foram produzidas alegações pelo Recorrente, colmatadas com as seguintes conclusões: Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, nos termos dos artigos 70º, nº 1, alínea a), 72º, nºs 1, alínea a) e 3, 75º e 75º A, da LTC. Este recurso tem como objeto a douta sentença na qual o Mmo. Juiz não aplicou, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13º da Constituição, a norma do artigo 2º, alínea d) do Regime Jurídico da CESE, aprovado pelo artigo 228º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. Desde já, e adiantando, concorda-se, na íntegra com o decidido pelo Mmo. Juiz a quo . A CESE foi criada pelo art. 228º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014), tendo sido mantida nos Orçamentos do Estado posteriores. O Tribunal Constitucional tem entendido, de forma uniforme e reiterada, que não são inconstitucionais as normas objeto dos sucessivos pedidos de controlo, sempre na esteira do primeiro aresto que se pronunciou sobre esta questão – o Acórdão do TC n.º 7/2019, e entre outros, os Acórdãos n.os303/21, 436/2021, 437/2021, 438/2021, 513/2021, 532/2021, 735/2021, 736/2021, 756/2021, 204/2022, 269/2022, 271/2022 e 553/2022. Para se afastar do entendimento assim seguido, entendeu-se no Acórdão nº 101/2023 que com a alteração introduzida ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril (diploma que cria o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético) pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, operou-se uma alteração da ordem de prioridade na alocação das verbas do FSSSE, com vista a dar prioridade à cobertura da dívida tarifária em detrimento do financiamento de políticas públicas do setor energético – passando, pois, a redução da dívida tarifária a ser prioritária. Com esta alteração deixa de ter qualquer justificação a inclusão das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (as entidades do artigo 2.º, al. d) e e), do regime da CESE) como sujeitos passivos deste tributo, uma vez que em relação a eles não se verifica mais, sequer, a já ténue equivalência grupal subjacente à CESE. Com esta alteração passou o Tribunal Constitucional a considerar, na esteira do citado Acórdão nº 101/2023 que, os termos em que, a partir de 2018, se encontravam previstas as prestações públicas que a CESE se destinava a financiar, obstam a que se possa firmar o necessário nexo entre tais prestações e o grupo dos sujeitos passivos que exercem as atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, a que diz respeito a norma sindicada no presente recurso. Com especial relevância para os presentes autos, pode ler-se ali: “Ora, a partir de 2018, o legislador reduziu os objetivos a que a CESE se dirige em termos tais, que deixou de ser possível afirmar que as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural podem ser consideradas responsáveis pela sua concretização, e muito menos presumíveis causadoras ou beneficiárias das prestações públicas que ao FSSSE incumbe providenciar. Resta, pois, concluir que a norma que integra o objeto do presente recurso viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição”. Nesta linha, muito recentemente o Acórdão 517/24 deste Tribunal Constitucional decidiu: “Julgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, a norma do artigo 2.º, alíneas d) e e), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2020 pelo artigo 376.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2020, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural e, bem assim, as que sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural, nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na redação em vigor em 2020”. Não temos porque nos afastar deste entendimento, que aqui se subscreve, pelo que se considera que, também nos presentes autos, deverá o Tribunal Constitucional julgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, o artigo 2.º, alínea d) do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2023 pela Lei do Orçamento do Estado para 2023)». Notificada para, querendo, se pronunciar, a Recorrida A., S.A., apresentou contra-alegações, concluindo do seguinte modo: A CESE viola o princípio da capacidade contributiva, traduzido no princípio da tributação das empresas pelo lucro real, por, ao ter como base objetiva o valor dos ativos das pessoas coletivas abrangidas, constituir uma aproximação indirecta ou presumida aos lucros das mesmas – uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjeturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma coleta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efetivamente nessa forma, ou uma coleta igual ou superior aos lucros efetivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, pelo menos por violação do princípio da proporcionalidade. E não se diga que o facto de a base de incidência objetiva da CESE ser o valor global dos ativos das empresas abrangidas não implica a quebra de nexo entre a medida e os sujeitos passivos, uma vez que aquele valor representa a dimensão das empresas (e que, quanto maior essa dimensão, maior é o seu impacto potencial na sustentabilidade do sector energético, cuja garantia é função da CESE). E que o valor dos ativos das empresas do sector energético não é diretamente proporcional ao impacto potencial que elas representam na sustentabilidade do mesmo. Daí que o valor do ativo não seja um critério adequado, quando apreciado à luz dos objectivos da própria CESE. Ou seja, é contraditório com a própria teleologia da medida. Repare-se, com efeito, antes de mais, que a CESE abrange de modo igual atividades com impacto e risco totalmente distintos, em sectores diversos (petróleos, eletricidade, gás, armazenagem, transporte, refinação, etc.). Uma determinada atividade pode significar um risco ou um impacto muito maior ou muito menor do que o que é representado pelo valor dos ativos de uma qualquer empresa que a prossiga. Termos em que o risco ou impacto não é de todo medido pelo valor dos ativos. Depois, em regra, os ativos de maior valor são aqueles que apresentam menor risco e impacto na sustentabilidade do sector energético: se determinados ativos das empresas energéticas têm um valor elevado, por comparação com outros, pode perfeitamente ser porque são tecnologicamente mais avançados e/ou mais recentes, caso em que o seu valor está contabilisticamente menos amortizado ou depreciado. Ora, se são tecnologicamente mais avançados e/ou mais recentes, então são mais eficientes e menos poluentes. Isto é, são mais valiosos porque são mais sustentáveis. Podemos dizer, pois, que, em grande medida, o valor dos ativos é inversamente proporcional ao seu impacto na sustentabilidade ambiental e energética. Sem prejuízo do que vem dito, e seguindo a jurisprudência reiterada do TC, a CESE de 2023 é também inconstitucional, uma vez que, desde 2019, deixou de haver um nexo causal evidente entre os objetivos do tributo e os operadores que atuam no sector do gás natural, como a Recorrida. Nestes termos, deverão V. Exas: Julgar improcedente o presente recurso; Declarar a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 3.º do regime da CESE vigente durante o ano de 2023, por violação do princípio da tributação das empresas segundo o rendimento real (n.º 2 do artigo 104.º da Constituição). bem como da alínea d) do artigo 2.º do mesmo regime, por violação do princípio da Igualdade (artigo 13.º da Constituição)». 6. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO O presente recurso foi interposto nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC), nos termos da qual “ Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade ”, sendo que “ O recurso é obrigatório para o Ministério Público quando a norma cuja aplicação haja sido recusada, por inconstitucionalidade ou ilegalidade, conste de convenção internacional, ato legislativo ou decreto regulamentar (…)” (artigo 72.º, n.º 3, 1.ª parte, da LTC). I n casu , o tribunal a quo recusou a aplicação da “norma resultante da conjugação do artigo 2.º alínea d) do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12) e do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30/12, na parte em que determina que a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2023, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa ». A título prévio, cumpre referir que a Recorrida, no teor das respetivas contra-alegações, refere que « [n]os termos do despacho de admissão do presente recurso, o respectivo objecto, tal como delimitado pelo sentido decisório da sentença recorrida e pelo requerimento de interposição, cinge-se à questão de saber se a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) vigente durante o ano de 2023, por força do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2023), é materialmente inconstitucional, na medida em que incide sobre o valor global dos elementos do activo das pessoas colectivas sujeitas ao tributo, assim violando o princípio da tributação das empresas segundo o rendimento real (n.º 2 do artigo 104.º da Constituição), no qual se concretiza em matéria de impostos o princípio da igualdade tributária ínsito no princípio geral da Igualdade do artigo 13.º da Constituição. 2 - A sentença a quo respondeu afirmativamente a essa questão, declarando a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 3.º do regime da CESE – o preceito no qual vem estatuída aquela regra geral de incidência sobre os activos. 3 - A Recorrida acompanha tal posição, conforme defendeu em Primeira Instância e de seguida desenvolverá (…) para além da fundamentação e do sentido decisório constantes da sentença – e independentemente deles –, entende a Recorrida que o tributo aqui em causa (a CESE de 2023) deve ser julgado materialmente inconstitucional nos presentes autos também porque a sua incidência sobre o activos de pessoa colectivas como a Recorrida, que não actuam no subsetor da produção de electricidade, viola o princípio da equivalência com base no qual se densifica o referido princípio da Igualdade no campo das contribuições financeiras. 5 - Ou seja, deve ser declarada a inconstitucionalidade material da alínea d) do artigo 2.º do regime da CESE – o preceito no qual se prevê em especial a incidência do tributo sobre os activos das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural. É esta a alínea em que se insere o caso da Recorrida. (…) 7 - A Recorrida entende que essa matéria também deve ser objecto de pronúncia no âmbito do presente recurso, ao abrigo do artigo 79.º-C da Lei do TC (…) 8 - Com efeito, em bom rigor, tendo em conta que o que está em causa nos presentes autos é a questão de saber se a incidência sobre o valor global dos activos dos sujeitos passivos torna ou não a CESE um tributo inconstitucional, então a norma da alínea d) do artigo 2.º mais não é do que um desenvolvimento e concretização da norma do n.º 1 do artigo 3.º. 9- Trata-se, na verdade, apenas de uma parte especial de um mesmo segmento normativo. Pelo que analisar também nesta sede a primeira daquelas normas – a alínea d) do artigo 2.º – não significaria realmente analisar outra norma, completamente desligada da que foi expressamente declarada inconstitucional pela sentença recorrida. Significaria, pelo contrário, analisar de facto a mesma norma – a regra geral de incidência da CESE sobre os ativos”, concluindo que o Tribunal Constitucional deverá “(…) b) Declarar a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 3.º do regime da CESE vigente durante o ano de 2023, por violação do princípio da tributação das empresas segundo o rendimento real (n.º 2 do artigo 104.º da Constituição), c) bem como da alínea d) do artigo 2.º do mesmo regime, por violação do princípio da Igualdade (artigo 13.º da Constituição )». Atendendo à argumentação exarada nas contra-alegações da Recorrida, a qual foi, de modo parcial, anteriormente transcrita, em confronto com o objeto do recurso de constitucionalidade que consubstanciou a ratio decidendi da decisão recorrida, a identificação pela Recorrida quanto à desaplicação pelo Tribunal a quo da norma resultante do disposto pelo n.º 1 do artigo 3.º do regime da CESE, instituída pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e mantida em vigor durante o ano de 2023 pelo artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, por violação do princípio da tributação das empresas segundo o rendimento real, e a pretensão inscrita na identificada peça processual quanto à extensão do objeto do recurso à alínea d) do artigo 2.º do regime jurídico da CESE, em vigor para o mesmo ano, não apresentam cabimento, portanto, no que respeita à primeira dimensão normativa, nem foi a mesma desaplicada por violação do princípio da tributação das empresas segundo o rendimento real, e, no que respeita ao segundo segmento normativo, tal dimensão normativa encontra-se efetivamente abrangida no objeto do recurso, entendendo-se que apenas, por mero lapso, foi requerido, pela Recorrida, de modo respetivo, o referido julgamento no sentido da inconstitucionalidade à luz do referido parâmetro, bem como a identificada extensão. Explicitado o objeto do recurso nos termos precedentes, atente-se, no teor do artigo 2.º alínea d) do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro) – o qual refere, a propósito da incidência objetiva da contribuição extraordinária sobre o setor energético que « [s]ão sujeitos passivos da contribuição extraordinária sobre o setor energético as pessoas singulares ou coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2014, se encontrem numa das seguintes situações: (…) d) Sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 65/2008, de 9 de abril, 66/2010, de 11 de junho, e 231/2012, de 26 de outubro » – e do artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro – o qual refere que se mantém « em vigor a contribuição extraordinária sobre o setor energético, cujo regime foi aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, com as seguintes alterações: a) Todas as referências ao ano de 2015 consideram-se feitas ao ano de 2023, com exceção das que constam do n.º 1 do anexo i a que se referem os n.os 6 e 7 do artigo 3.º do regime; b) A referência ao ano de 2017 constante do n.º 4 do artigo 7.º do regime considera-se feita ao ano de 2023 ». A CESE foi instituída pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, nomeadamente pelo seu artigo 228.º, diploma que aprovou o Orçamento Estado para 2014. Posteriormente, foi mantida vigor, desde logo, pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015, perpetuando a sua vigência nos anos subsequentes, incluindo, no presente contexto, o ano de 2023, por via do disposto pelo artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, que consubstancia a Lei do Orçamento do Estado para 2023. Com efeito, o mencionado artigo 228.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 inscreve o regime que cria a CESE, tributo que « tem por objetivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético» (cfr. decorre do n.º 2 do artigo 1º desse regime). Em consonância com a jurisprudência constitucional relativa à mencionada contribuição financeira, o Acórdão n.º 101/2023 procedeu, a título de enquadramento, a uma análise do tributo em causa, com referência à linha jurisprudencial que se debruçou sobre a conformidade constitucional da CESE, no arco temporal compreendido entre a sua aplicação ao ano de 2014 e a aplicação relativa ao ano de 2018, inclusive , referindo a este propósito que: « 5. Recorde-se que a CESE foi criada no contexto da execução do Programa de Assistência Económica e Financeira («PAEF»), acordado pelo Estado português com a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional. O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, celebrado em maio de 2011, estabelecia como objetivo para o mercado de energia, a par da conclusão dos processos de liberalização dos mercados de eletricidade e de gás natural e da avaliação dos instrumentos de política energética e de tributação, a adoção de medidas tendentes a conter o défice tarifário do setor elétrico (v. o n.º 5 do Memorando, disponível, em versão portuguesa, em https://www.bportugal.pt/sites/default/files/anexosmou_pt.pdf). Era então patente a tendência de crescimento da dívida tarifária do setor elétrico, em grande medida resultante das opções políticas adotadas num contexto de liberalização do mercado da eletricidade, que se concretizaram na imposição de limites legais à fixação de preços ajustados aos custos reais de funcionamento do sistema e na consequente previsão de «diferimentos tarifários» (tais como os estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 187/95, de 27 de julho, e já numa fase mais adiantada da liberalização dos mercados, pelo Decretos-Lei n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro, o Decreto-Lei n.º 165/2008, de 21 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 78/2011, de 20 de junho, que aditou o artigo 73.º-A ao Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro). Para fazer face a esse problema, previa-se no Memorando que os sobrecustos associados à produção de eletricidade em regime ordinário fossem reduzidos − através da renegociação ou de revisão em baixa dos custos de manutenção do equilíbrio contratual (CMEC) dos restantes contratos de aquisição de energia a longo prazo (CAE) −, bem como que fossem revistas em baixa as tarifas bonificadas de venda da energia produzida em regime especial, ou seja, através da utilização de recursos endógenos renováveis ou de tecnologias de produção combinada de calor e eletricidade (v. o artigo 18.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro). Em dezembro de 2011, o Governo viria a reconhecer os riscos associados ao previsível aumento da dívida tarifária associada às «elevadas margens de retorno» de que eram beneficiários os produtores de eletricidade em regime ordinário e especial, comprometendo-se a adotar as medidas necessárias para eliminar este défice até 2020, assim assegurando a sustentabilidade do Sistema Elétrico Nacional (v. o Anexo à Carta de Intenções apresentada ao Fundo Monetário Internacional, n.º 36, pp. 13-14, disponível em língua inglesa em https://www.imf.org/-/media/files/publications/loi/imported-cpid-pdfs/external/ np/ loi / 2011 /prt/120911.ashx). Com esse intuito, promoveram-se várias iniciativas legislativas e negociais – tais como as que levaram à aprovação de novas regras de remuneração aplicáveis às instalações de cogeração (Portaria n.º 140/2012, de 14 de maio); à alteração do regime de atribuição de incentivos à garantia de potência (Portaria n.º 251/2012, de 20 de agosto); à reconfiguração do regime de remuneração da produção em regime especial a partir de fontes renováveis (com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os 215-A/2012 e 215-B/2012, ambos de 8 de outubro); à alteração do regime de remuneração dos centros electroprodutores eólicos (Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro); ou ao uso das receitas geradas pelos leilões de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na redução dos sobrecustos associados à produção de energia em regime especial a partir de fontes de energia renovável (v. o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de março). Não obstante estas medidas, os esforços de contenção do défice tarifário e promoção da sustentabilidade do sistema elétrico, apreciados no âmbito da oitava e nona revisões do Memorando de Entendimento, foram considerados «insuficientes», anunciando-se a criação de um tributo especial sobre o setor energético cujas receitas se destinariam, na parte que excedesse os cem milhões de euros, à redução da dívida tarifária deste subsetor (v. “The Economic Adjustment Programme for Portugal – Eighth and Ninth Review”, Occasional Papers, n.º 163, Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão Europeia, novembro de 2013, p. 33, disponível em https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp164_en.pdf). Embora estreita e geneticamente ligada ao problema do défice tarifário do setor elétrico, a CESE foi criada pela Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro) com o mais amplo desígnio de “financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético» (v. o artigo 1.º, n.º 2, do regime jurídico da CESE, na redação original), abrangendo operadores de todo o setor energético. Em síntese, o tributo então criado caracterizava-se por: i) ser concebido como um tributo de natureza «extraordinária» ou «transitória» (não só por assim ser designado, mas também por o seu regime participar da anualidade do Orçamento do Estado); ii) incidir sobre os operadores económicos do setor energético que desenvolvam determinadas atividades nos subsetores da eletricidade (produção, transporte, distribuição e comercialização grossista), do gás natural (transporte, distribuição, armazenamento ou comercialização grossista) e do petróleo e produtos de petróleo (refinação, tratamento, armazenamento, transporte, distribuição ou comercialização grossista – v. o artigo 2.º); iii) incidir sobre o valor dos ativos fixos tangíveis, intangíveis (excetuados os elementos da propriedade industrial) e financeiros afetos a concessões ou às atividades licenciadas exercidas, tal como reconhecido na contabilidade dos sujeitos passivos (ou pela Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, na hipótese prevista no n.º 2 do artigo 3.º); iv) estabelecer um elenco complexo de «isenções», que abrangia boa parte dos operadores visados por outras medidas de redução dos sobrecustos, mas também os sujeitos passivos cujo valor total de balanço, no termo do ano civil anterior, fosse inferior a mil e quinhentos euros (v. o artigo 4.º); v) definir uma taxa-regra de 0,85% e taxas especiais para as atividades de produção de eletricidade por intermédio de centrais termoelétricas de ciclo combinado a gás natural e de refinação de petróleo bruto, variáveis em função, respetivamente, da potência instalada ou do índice de operacionalidade das refinarias (v. o artigo 6.º); vi) vedar a repercussão tarifária, direta ou indireta, das importâncias suportadas pelos sujeitos passivos, bem como a sua dedução ao lucro tributável para efeitos de liquidação do IRC (artigos 5.º e 12.º, respetivamente); e vii) constituir receita consignada ao financiamento do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (adiante designado «FSSSE»), a criar “com o objetivo de estabelecer mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do setor energético, designadamente através da contribuição para a redução da dívida tarifária e do financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, de medidas relacionadas com a eficiência energética, de medidas de apoio às empresas e da minimização dos encargos financeiros para o Sistema Elétrico Nacional decorrentes de custos de interesse económico geral (CIEG), designadamente resultantes dos sobrecustos com a convergência tarifária com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira” (v. o n.º 1 do artigo 11.º). Este Fundo foi posteriormente criado pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, em que a receita angariada através da CESE figurava como a sua principal fonte de financiamento (v. o artigo 3.º, n.º 1). Em linha com as previsões dos valores da CESE a arrecadar no ano de 2014, previa-se neste diploma que dois terços da receita do Fundo (com o limite máximo de cem milhões de euros) seriam prioritariamente destinados ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, e o remanescente seria aplicado na redução do défice tarifário do Setor Elétrico Nacional (v. o artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2014). 6. A criação deste tributo desencadeou, como é sabido, a mais intensa litigância. O Tribunal Constitucional tomou posição sobre a inconstitucionalidade do regime jurídico da CESE, pela primeira vez, no Acórdão n.º 7/2019, que versou sobre as normas aplicadas no seu primeiro ano de vigência. Nesse aresto, concluiu-se que a CESE tinha a natureza de uma contribuição financeira, sujeita ao princípio da equivalência, refração no universo dos tributos bilaterais dos princípios constitucionais da igualdade tributária e da proporcionalidade, não sem antes se pronunciar sobre os aspetos mais controversos do respetivo regime jurídico – e em especial, sobre o nexo entre a ampla base de incidência subjetiva do tributo e a finalidade de redução da dívida tarifária do setor elétrico. Quanto à incidência subjetiva, estando em causa um recurso interposto por um sujeito passivo da CESE que não integrava o subsetor da eletricidade, afirmou o Tribunal: “10. A recorrente veio invocar que, em virtude da sua atividade, não exercia «qualquer atividade no setor electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsetor da eletricidade (a atividade da Recorrente é a de armazenamento subterrâneo de gás natural), pelo que em nada contribuiria para o problema da dívida tarifária do SEM». Assim sendo, não usufruiria da contrapartida traduzida na redução do défice ou dívida tarifária, pelo que não estaria assegurada a bilateralidade ou sinalagmaticidade do tributo, devendo este ser considerado um imposto. Sucede que aquela redução é apenas um dos objetivos da CESE, prescrevendo a lei que esta contribuição visa, genericamente, o desenvolvimento de medidas que contribuam para o equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético. Ainda que não referida a uma contraprestação direta, específica e efetiva, resultante de uma relação concreta com um bem ou serviço, o que afasta a sua qualificação como taxa, a sujeição à CESE de determinados operadores económicos tem como um dos seus objetivos «financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético» (artigo 1º, n.º 2, do regime da CESE). É, a par do objetivo da redução da dívida tarifária – que é uma das suas causas –, o objetivo da promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, bem como de medidas de apoio às empresas, que gerará, igualmente, contrapartidas, ainda que difusas, dirigidas aos sujeitos passivos da CESE. A existência destas presumidas contraprestações que vão além do mero objetivo da redução tarifária, e que a criação do FSSSE garante, assegura, também, o caráter estrutural de bilateralidade ou sinalagmaticidade da relação subjacente ao tributo em causa, permitindo excluir a sua caracterização como imposto, já que nelas é possível identificar a satisfação das utilidades do sujeito passivo do tributo como contrapartida do respetivo pagamento. É a participação de um especial setor da atividade económica nos benefícios/custos presumidos da adoção destas políticas de financiamento que permite isolá-los dos demais contribuintes, sujeitando-os à contribuição criada pelas normas em apreciação, sem que essa diferenciação possa considerar-se violadora da Constituição, como veremos. […]”. Retira-se desta jurisprudência que o Tribunal considerou determinante, para efeitos de caracterização do tributo, a circunstância de o produto da CESE se destinar ao financiamento de “ações de regulação”, de “políticas do setor energético de cariz social e ambiental” e de “medidas relacionadas com a eficiência energética [e de] apoio às empresas” de que seriam beneficiários todos os operadores do setor da energia, e não apenas os sujeitos passivos integrados no subsetor da energia elétrica. A existência destas contrapartidas era per se suficiente para comprovar a bilateralidade genérica do tributo, não prejudicada pela circunstância de um terço da sua receita ser destinada, nos termos da lei, à redução do défice tarifário do setor elétrico. Acompanhando a decisão então recorrida, afirmou o Tribunal: “11. Evidentemente, ao contrário do que pretende a requerente, o facto de a CESE ter, igualmente, como objetivo a redução da dívida tarifária do SEN, encarado, também ele, como um mecanismo que promove a sustentabilidade sistémica do setor energético, tal não faz obnubilar aquela outra contrapartida. Deixando de lado o problema de saber se a CESE assume natureza extraordinária, ponto relativamente ao qual o Tribunal Constitucional, atendendo ao objeto do pedido, não tem de se pronunciar – in casu está em causa apenas a apreciação da aplicabilidade da CESE pela primeira vez e no ano para o qual a mesma foi originariamente criada (ano de 2014) – é de acompanhar, sem reservas, a apreciação deste aspeto realizada na decisão recorrida: “Em relação à afetação de um terço da receita da contribuição à redução da dívida tarifária do Setor Elétrico Nacional, cumpre sublinhar que, efetivamente, nesta parte, existe uma redução intensa (senão mesmo uma exclusão) do nexo causal que é pressuposto desta afetação do tributo, uma vez que é especialmente difícil sustentar que a exigência da CESE aos operadores económicos do setor do gás natural tem sentido no contexto da amortização de um stock de dívida que foi gerado pela adoção de medidas de regulação social no subsetor da energia elétrica (o stock da dívida tarifária do setor elétrico é consequência da cláusula-travão na admissibilidade da repercussão integral dos custos do Sistema Elétrico Nacional nas tarifas a suportar pelos consumidores finais), mesmo sabendo que as empresas que hoje são credoras dessa dívida tarifária (pelo menos uma parte significativa das que recebem custos de manutenção do equilíbrio contratual ou garantia de potência e que operam centrais termelétricas) são consumidoras de gás natural que é fornecido pelas operadoras deste segundo setor e através das respetivas infraestruturas. Todavia, essa atenuação (ou mesmo interrupção) do nexo causal respeitante a um terço do valor da contribuição não se afigura suficiente para determinar a se uma situação de desproporção significativa entre a exigência do tributo e a finalidade a que o mesmo se destina, pois não só dois terços do valor do mesmo mantêm, como veremos, aquele nexo causal, como ainda a CESE assume um caráter extraordinário. […]”. […] 14. […] Garantido que esteja que a contribuição lançada encontra justificação no benefício recebido/custo provocado relativo a uma prestação diferenciada de que efetiva ou presumivelmente beneficiará/ou terá provocado um grupo seu sujeito passivo, estará assegurado o sinalagma que justifica a diferenciação tributária, bem como o respeito pelo princípio da equivalência. No caso, como atrás se demonstrou, a sujeição à CESE do grupo constituído pelos operadores económicos em que a recorrente se inclui não é desprovida de contrapartidas. Nem quando globalmente considerado o grupo de operadores no setor da energia, nem quando especificamente considerados aqueles que operam no setor do gás natural. Aliás, na definição da consignação de receitas, é para o setor da energia globalmente considerado que são destinadas a maior parte das verbas, visando o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, e de apoio às empresas, já que apenas um terço é reservado à redução da dívida tarifária do SEN. É, em suma, o caráter sinalagmático, atrás enunciado, que traduz a verificação da equivalência necessária, pelo que não pode deixar de se concluir não existir desrespeito pelo princípio da equivalência. Ao mesmo tempo, a assinalada bilateralidade, encontrada na contraprestação correspondente à sujeição à CESE, retira-lhe o caráter de imposto que incidiria sobre o património das empresas do setor energético que a ela estão obrigadas. Como descrevemos, a estrutura bilateral do tributo justifica que se distinga estes sujeitos passivos dos demais contribuintes, respeitando-se, por isso mesmo, o princípio da equivalência, afastando-se uma injustificada desigualdade.” Já no que respeita à base de incidência objetiva, o Tribunal considerou que, ao eleger a titularidade de certos ativos, o legislador não pretendia atingir o património dos sujeitos passivos ou o rendimento normal extraído pelos operadores económicos abrangidos (enquanto manifestação de uma especial capacidade contributiva), antes aferir da sua presumível aptidão para participar, em maior ou menor medida, dos custos e benefícios que o tributo visava compensar (segundo um critério de equivalência). “15. […] Também no que respeita à incidência objetiva da CESE se considera estar garantido um nexo causal suficiente entre os ativos (no caso, ativos regulados) sobre os quais recai a CESE (artigo 3.º, n.º 1, do Regime jurídico da CESE) e as políticas públicas de cariz social e ambiental do setor energético. A titularidade dos ativos tributáveis por parte das empresas que as normas legais sujeitam à CESE, cuja justificação radica na sustentabilidade sistémica do setor energético, torna-as presumíveis beneficiárias das políticas públicas de energia e da sua regulação. Os ativos não surgem como manifestação meramente hipotética da capacidade contributiva, que fosse exigida como receita para despesas gerais do Estado, mas como indicador que permite presumir a potencial utilidade das prestações públicas que aos operadores aproveitam, e os custos presumidos que provocam, já que os ativos são elementos essenciais ao desenvolvimento da atividade, sendo suficientemente adequados para diferenciarem aquele impacto. Também por esta razão, não pode ligar-se a sujeição do ativo ao tributo a qualquer demonstração de que estaríamos perante um imposto sobre o património das empresas. Na lógica do legislador, a titularidade de ativos em certa área da economia é um dado que permite aferir da suscetibilidade da empresa para ser causa de ou beneficiar de políticas de sustentabilidade, o que a distingue dos demais operadores de outras áreas e dos cidadãos. Não é, assim, uma forma de arrecadar receita, indistintamente”. 7. Esta posição viria a ser reiterada em numerosos recursos interpostos de decisões que aplicaram as normas do regime jurídico da CESE mantidas em vigor nos anos subsequentes (pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 159-C/2015, de 30 de dezembro, 7-A/2016, de 30 de março e 42/2016, de 28 de dezembro). Na vasta maioria desses casos, o Tribunal foi confrontado com a alegação de que a posição assumida no Acórdão n.º 7/2019, atenta a «natureza extraordinária» do tributo, só poderia ter-se por válida para o primeiro ano do seu regime jurídico, que foi objeto de sucessivas renovações. O Tribunal manteve, no entanto, a posição inicialmente adotada. Com efeito, o Tribunal, sem deixar de conferir relevância à “natureza extraordinária” do tributo, considerou que essa “não é determinada por um critério temporal – o ano de 2014 −, mas conjuntural − a verificação periódica de um certo estado de coisas” (v. o Acórdão n.º 513/2021), pelo que a mera prorrogação da vigência do regime jurídico da CESE não infirmava, por si só, o seu caráter transitório. Entendeu-se ainda que os fatores conjunturais que justificaram a aprovação do regime subsistiram após o ano da sua entrada em vigor e, seguramente, até ao ano de 2017, em que cessou o procedimento relativo a défice excessivo iniciado pela Comissão Europeia em 2010 (v., a Decisão (UE) 2017/1225 do Conselho, de 16 de junho de 2017; neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.ºs 513/2021, 532/2021, 736/2021, 204/2022, 214/2022, 580/2022, 581/2022, 658/2022 e 782/2022). Em algumas decisões acrescentou-se que a vocação conjuntural da CESE não poderia ser tomada como uma condição necessária do juízo de não inconstitucionalidade firmado no Acórdão n.º 7/2019. De acordo com esta linha de raciocínio, mesmo que a prorrogação sucessiva deste regime jurídico viesse afinal revelar o seu caráter permanente, a natureza sinalagmática do tributo não ficaria ipso facto excluída. Como se lê no Acórdão n.º 436/2021: “9. […] No entanto, mesmo que a recorrente tivesse razão – e que a evolução do regime jurídico e da prática de aplicação da CESE venha a comprovar, sem margem para dúvidas, e ao contrário do que pode afirmar-se com firmeza neste momento, a sua consolidação no ordenamento jurídico, não podendo, a partir de então, negar-se, o seu caráter permanente –, tal não implicaria, sem mais, a sua desconformidade constitucional. Na realidade, isso reforçaria o paralelismo com as demais contribuições financeiras exigidas a privados para financiamento da regulação de determinados setores de interesse geral – nomeadamente, e como se viu, o setor energético, entendido em termos latos, cuja sustentabilidade sistémica (e não meramente financeira, ou tarifária) se configura como uma forma de cumprimento do dever estadual de proteção do direito fundamental ao ambiente e à qualidade de vida, consagrado no artigo 66.º da Constituição. Nestes termos, a adoção de políticas de cariz social e ambiental direcionadas para o setor energético, bem como de medidas relacionadas com a eficiência energética, constitui, nesta sede, uma forma – de entre todas as que podem ser desenhadas pelo legislador no âmbito da sua larga margem de atuação nesta matéria – de dar cumprimento à obrigação de “promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações” e ainda de “assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com proteção do ambiente e qualidade de vida”, previstas, respetivamente, nas alíneas d) e f) do n.º 2 do artigo 66.º da CRP. Para a avaliação da constitucionalidade da medida nesse cenário, sempre seria, pois, indispensável uma análise detalhada dos concretos elementos atinentes ao regime de tributação, o que, naturalmente, não tem lugar na resolução do caso dos autos, que respeita apenas aos anos iniciais de vigência da CESE, em particular o de 2016. Ou seja, ao contrário da argumentação da recorrente, não se afigura decisivo o elemento da excecionalidade para um julgamento de não inconstitucionalidade do regime jurídico da CESE. Tal caraterística reforça a argumentação plasmada no Acórdão n.º 7/2019, mas está longe de constituir o seu único pilar de sustentação. Para o juízo de não inconstitucionalidade então proferido – e que agora se renova – contribui, sobretudo, a caraterização dogmática do tributo como contribuição financeira, e o objetivo de financiamento de mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor da energia, já que este permite afirmar a sinalagmaticidade do tributo, ainda que não referida a uma contraprestação específica.” Esta orientação − reiterada nos Acórdãos n.ºs 437/2021, 438/2021, 756/2021, 231/2022, 232/2022, 305/2022, 411/2022 e 597/2022, entre outros − foi mais recentemente desenvolvida nos Acórdãos n.ºs 305 e 411, ambos de 2022. Aditou-se, no primeiro aresto, o seguinte: “6. […] O ponto de essência reside na circunstância de a CESE estar dotada dos carateres específicos que permitem qualificá-la como contribuição financeira, distanciando-a de outras figuras jurídico-tributárias próximas (…)[;] é a unidade de interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício de grupo, com relação à CESE e aos operadores no setor energético abrangidos pelo âmbito de incidência subjetiva (artigo 2.º do RJCESE), que suportam a conceptualização do tributo em causa como contribuição financeira inserida na lógica comutativa de aquisição de vantagem difusa pela ação pública, assente em responsabilidade de grupo pela situação carecida da ação pública que a contribuição financia. […] De facto, as receitas geradas pela CESE estão legalmente alocadas ao financiamento do FSSSE (cf. artigo 1.º, n.º 2 do RJCESE) e porque a atividade deste fundo está dirigida à “promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional” (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04 e artigo 1.º, n.ºs 1 e 2 do RJCESE), temos por devidamente caracterizado o espetro de vantagens para os operadores económicos do setor enquanto benefício de grupo decorrente da ação pública financiada (artigo 81.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa). Por sua parte, também a necessidade de intervenção estadual tendo em vista garantir equilíbrio ambiental e racionalização na exploração de recursos (artigo 66.º, n.º 2, alíneas d) e f) da Constituição da República Portuguesa), ambos integrados no programa de atividade do FSSSE (cfr. artigo 2.º, alínea a) do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04), constitui essencialmente uma forma de responder à pressão que a atividade económica dos operadores sujeitos à CESE coloca no respetivo domínio setorial e que lhes aproveita, reforçando a subsunção do tributo à figura da contribuição financeira. Desta forma, de acordo com a jurisprudência constitucional, a CESE terá sempre de ser entendida como contribuição em função do seu regime jurídico próprio, aferindo-se a sua legitimidade constitucional nesse pressuposto e resultando, por esse motivo, o seu caráter transitório como meramente conjuntural, ao contrário do que pretende a reclamante […].” Também por remissão para esta jurisprudência, foi proferida a Decisão Sumária n.º 263/2022, em que não foram julgadas inconstitucionais as normas do regime jurídico da CESE vigentes em 2018 ». 14. Tomando como ponto de partida o Acórdão n.º 101/2023, que se debruçou sobre a constitucionalidade da dimensão normativa ora em causa ( rectius , na verdade, de uma norma enunciada de forma muito similar e obtida por referência ao mesmo normativo, embora para o ano de 2018, a que se reportava o ato de liquidação impugnado nos correlativos autos), o mesmo começou por averiguar se os pressupostos em que repousaram os reiterados juízos de não inconstitucionalidade proferidos pelo Tribunal Constitucional se mantinham largamente intocados, tendo referido neste conspecto que: «[…] o regime jurídico da CESE foi objeto de algumas alterações (v. o artigo 238.º da Lei n. os 82-B/2014, de 31 de dezembro, a Lei n.º 33/2015, de 27 de abril e o artigo 264.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro), entre as quais se destaca o alargamento da base de incidência subjetiva aos comercializadores titulares dos contratos de aprovisionamento de longo prazo com obrigação alternativa de aquisição ou compensação (em regime comummente designado de “take or pay”), celebrados em data anterior à entrada em vigor da Diretiva n.º 2003/55/CE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de junho (a que se refere o artigo 39.º-A do Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na redação vigente à data, para o qual remete a alínea m) aditada ao artigo 2.º do regime jurídico da CESE pela Lei n.º 33/2015). Nestes casos, o tributo passou a incidir, primeiro, sobre o valor dos ativos a que se refere o artigo 3.º, n.º 1, do regime jurídico da CESE e sobre o valor económico equivalente dos contratos de aprovisionamento de longo prazo, a determinar nos termos previstos no n.º 5 do mesmo artigo, a que é aplicável uma taxa de 1,45% (v. o n.º 6 do artigo 6.º do regime, na redação da Lei n.º 33/2015). Com as alterações introduzidas em 2016, passou a incidir, adicionalmente, sobre «o excedente apurado para o valor económico equivalente dos contratos» de aprovisionamento, «tendo em conta a informação sobre o real valor desses contratos», a determinar nos termos dos n.ºs 6 a 8 do artigo 3.º, sendo aplicável a este valor a taxa de 1,77% (v. o n.º 3 do artigo 3.º e o n.º 7 do artigo 6.º, com a redação dada pela Lei n.º 42/2016, bem como a Portaria n.º 92-A/2017, de 2 de março). Esta alteração encontra justificação, segundo o Preâmbulo da Portaria n.º 157-B/2015, de 28 de maio, na verificação de “desequilíbrios sistémicos do Sistema Nacional de Gás Natural” (adiante designado “SNGN”), pelo que a parcela da receita da CESE obtida por esta via ficou “totalmente afeta à minimização dos encargos do SNGN, devendo o FSSSE prever, para o efeito, mecanismos para abater o montante das respetivas cobranças que daí resultem na tarifa de uso global do sistema de gás natural, excluindo as tarifas aplicáveis aos centros electroprodutores, e definir a respetiva periodicidade” (v. o n.º 4 do artigo 11.º do regime jurídico da CESE, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 42/2016, bem como o artigo 2.º-A da Portaria n.º 1059/2014, de 18 de dezembro, aditado pela Portaria n.º 133-A/2017, de 10 de abril, e o Despacho n.º 5238-A/2017, de 12 de junho). Por sua vez, e durante este período, o Decreto-Lei n.º 55/2014, que criou o FSSSE, manteve-se inalterado. As tarefas integradas no amplo espectro das “políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética”, que o Fundo em parte se destinava a financiar, não foram objeto de concretização ou desenvolvimento neste diploma. Porém, previa-se que continuassem a absorver a maior parcela da receita obtida com a CESE. Até à aprovação do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, os artigos 2.º e 4.º deste diploma estabeleciam o seguinte: “Artigo 2.º Objetivos O FSSSE visa contribuir para a promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional, designadamente através: Do financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética; Da redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), mediante a receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o setor energético prevista no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. […] Artigo 4.º Despesas 1 – Constituem despesas do FSSSE as que resultem de encargos decorrentes da aplicação do presente decreto-lei, designadamente: Encargos necessários ou decorrentes da realização dos seus objetivos, conforme definidos no artigo 2.º; Encargos de liquidação e cobrança da contribuição extraordinária sobre o setor energético incorridos pela AT, correspondentes a uma percentagem de 3 % da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior. 2 – As verbas do FSSSE devem ser alocadas de acordo com a seguinte ordem de prioridade: Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea a) do artigo 2.º no montante correspondente a dois terços da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior, até ao limite máximo de EUR 100 000 000,00; Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea b) do artigo 2.º no montante remanescente. 3 – O montante referido na alínea a) do número anterior inclui o montante referido na alínea b) do n.º 1.” Esta ordem de prioridades foi, todavia, invertida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018. Entendendo-se que os critérios de distribuição da receita obtida com a cobrança da CESE «se têm vindo a revelar demasiadamente rígidos, impedindo que, em cada ano, se possam ajustar os valores aos objetivos do FSSSE que se mostrem mais prementes» (v. o Preâmbulo do diploma), foram alterados os n.os 2 e 4 do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 55/2014, que passou a dispor o seguinte: “Artigo 4.º Despesas 1 – Constituem despesas do FSSSE as que resultem de encargos decorrentes da aplicação do presente decreto-lei, designadamente: Encargos necessários ou decorrentes da realização dos seus objetivos, conforme definidos no artigo 2.º; Encargos de liquidação e cobrança da contribuição extraordinária sobre o setor energético incorridos pela AT, correspondentes a uma percentagem de 3 % da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior. 2 – As verbas do FSSSE são afetas aos seguintes fins: Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea a) do artigo 2.º no montante até um terço da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior; Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo definido na alínea b) do artigo 2.º no montante remanescente. 3 – O montante referido na alínea a) do número anterior inclui o montante referido na alínea b) do n.º 1. 4 – A percentagem da alocação de verbas prevista na alínea a) do n.º 2 é definida por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da energia ”. Deste modo, ficou o Governo habilitado a decidir, com a mais larga discricionariedade, a percentagem de receita da CESE afeta ao financiamento das políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, no intervalo de 0% a 33%, visto que a lei não define nenhum limite mínimo nem fixa critérios de decisão. Esta alteração terá permitido que, já no ano de 2018, segundo o Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, se tenha observado um “grande aumento (131 M€) registado nas transferências do FSSSE destinadas, na sua totalidade, à B., S.A., no âmbito da redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, proveniente da receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o setor energético” (v. o extrato do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2018, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 17, Parte D, de 24 de janeiro de 2020, p. 353). Cabe ainda sublinhar que esta alteração do destino típico das receitas da CESE ocorreu num contexto significativamente diverso daquele em que o tributo foi criado. Com efeito, superados os condicionamentos impostos pela execução do PAEF e pelo procedimento de défice excessivo, findo em 2017, observava-se já em 2018 uma “tendência de diminuição da dívida tarifária do SEN, iniciada em 2015” (v. o Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 109-A/2018). Depois de ter atingido o valor mais alto em 2015 (cinco mil e oitenta milhões de euros), estimava-se que em 2018 este diminuísse para cerca de três mil e setecentos milhões de euros (v. o Comunicado da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos sobre a Proposta de Tarifas e Preços para a Energia Elétrica em 2018, disponível em https://www.erse.pt/media/1r0c1sce/comunicado_propostas-tarifas-ee_2018 _vfinal.pdf, p. 4). Era ainda expectável que essa tendência viesse a acentuar-se em resultado das medidas de redução de custos adotadas no âmbito da execução do PAEF a que se fez menção supra, bem como da consignação de outras receitas à redução do défice tarifário do setor energético (v.g., da parcela de receita dos leilões de licenças, a que se refere o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, transferida pelo Fundo Ambiental, criado pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, assim como das receitas provenientes da cobrança de impostos especiais sobre o consumo, a que se refere o artigo 251.º da Lei do Orçamento do Estado para 2018). Tudo isto implica, como é bom de ver, uma alteração profunda dos pressupostos de facto e de direito em que repousaram as decisões proferidas sobre a CESE no período entre 2014 e 2017: quanto aos primeiros, consubstanciados nos fatores conjunturais atendidos no Acórdão n.º 7/2019, subsistindo embora em 2018 um considerável volume de dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, verificava-se uma tendência firme de redução; quanto aos segundos, a ênfase dada nesse aresto, bem como na jurisprudência posterior deste Tribunal, ao financiamento de medidas de regulação, de apoio às empresas e de cariz social e ambiental, relacionadas com a eficiência energética, deixou de corresponder ao destino legal das receitas da CESE, em virtude das alterações introduzidas no regime jurídico do FSSSE ». 15. Face ao exposto, volvendo à dimensão normativa objeto do presente recurso, impõe-se referir, no que concerne ao regime jurídico subjacente à mesma, que o Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, que desencadeou a criação do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE), foi objeto de revogação ex vi legis pelo disposto na alínea c) do artigo 8.º Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, o qual procedeu à alteração ao Fundo Ambiental e à orgânica da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, tendo o mesmo produzido efeitos no dia 1 de janeiro de 2022, exceto no que concerne à alteração efetuada ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, que produziu efeitos a partir de 30 de novembro de 2021 (cfr. artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro). A par da revogação do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, que motivou a criação do FSSSE, a extinção do antedito fundo foi expressamente reiterada na alteração ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, promovida pelo Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, o qual determinou a extinção do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (cfr. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro). 16. Em virtude das mencionadas alterações legislativas, o Fundo Ambiental incorporou, de modo substancial, aquelas que eram as finalidades previamente prosseguidas pelo FSSSE, conforme se infere, desde logo, do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, o qual evidencia « os resultados positivos decorrentes da criação do Fundo Ambiental », manifestando a necessidade premente de « fundir os restantes Fundos, de forma a que [pudesse] existir um mecanismo mais capacitado e unívoco a todas as áreas abrangidas, que [pudesse] conferir uma maior dinâmica e eficácia e promover ganhos de escala. Assim, dando cumprimento ao Programa do Governo, o (…) decreto-lei [fundiu] no Fundo Ambiental um conjunto de outros fundos no âmbito da área governativa do ambiente e da ação climática, designadamente o (…) Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético. Com esta alteração alarga-se o espetro de atuação do Fundo Ambiental, em particular nas áreas da energia e da floresta, as quais ocupam um lugar de destaque na senda da descarbonização, reforçando a sua lógica integrada de intervenção, passando a integrar também a possibilidade de apoiar ações em matéria de bem-estar dos animais de companhia, tendo em consideração as competências atribuídas à área governativa do ambiente e da ação climática » (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro) 17. Em consonância com o propósito preambularmente enunciado, o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, procedeu à alteração do disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, alterando, por conseguinte, as finalidades e os objetivos do Fundo Ambiental. Para além da sua missão primordial de apoiar as políticas ambientais com vista à prossecução dos objetivos do desenvolvimento sustentável, foram aditadas novas finalidades, destacando-se o suporte às políticas de ação climática, com o intuito de alcançar propósitos congruentes, e de contribuir para o cumprimento dos compromissos e objetivos nacionais e internacionais. Assim, além das matérias anteriormente visadas, tais como as alterações climáticas, os recursos hídricos, os resíduos e a conservação da natureza e biodiversidade, foram igualmente incorporados novos eixos de intervenção, nomeadamente as energias provenientes de fontes renováveis e a eficiência energética. 18. No seguimento do exposto, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, foi igualmente objeto de alteração no sentido de destinar o Fundo Ambiental ao financiamento de entidades, atividades ou projetos que, inter alia , se orientassem para o cumprimento de objetivos de mitigação das alterações climáticas, por intermédio de ações que contribuíssem para a redução de gases com efeito de estufa (GEE) e, desse modo, para o cumprimento das metas preconizadas, designadamente no domínio das emissões de GEE, das energias renováveis e da eficiência energética (cfr. alínea a) do artigo 3.º, de acordo com a redação conferida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, que reproduz, mutatis mutandis , a redação anterior à conferida por este último diploma legal, salvo no que se refere à delimitação de tais objetivos aos « setores residencial e produtivo no caso das pequenas e médias empresas » e ao domínio dos transportes que, a partir da alteração legislativa, passa a estar enquadrado numa alínea autónoma); de eficiência energética, energias de fonte renovável, autoconsumo e comunidades de energia renovável, combate à pobreza energética e transição justa; e de promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional (cfr. alíneas p) e q) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, na redação conferida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro). 19. É de relevante consideração, nesta sede, a redação conferida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, a qual estabelece que constituem receitas do fundo o « produto da contribuição extraordinária sobre o setor energético (CESE), prevista no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na sua redação atual » (cfr. alínea m) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro). Acresce que, no n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, conforme a referida redação, se dispõe que « O produto da CESE, previsto na alínea m) do n.º 1, visa contribuir para a promoção do equilíbrio da sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional, sendo a percentagem de alocação definida, anualmente, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da energia, considerando que: a) Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo de financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, no montante até um terço da receita; b) Cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo de redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), no montante remanescente; c) Para a prossecução dos objetivos de redução da dívida tarifária do SEN, o montante definido na alínea anterior é deduzido aos custos de interesse económico geral (CIEG) a repercutir em cada ano na tarifa de uso global do sistema aplicável aos clientes finais e comercializadores, em conformidade com o disposto na alínea seguinte; d) A repartição pelos CIEG do montante a deduzir nos termos da alínea anterior é definida por despacho do membro do Governo responsável pela área da energia ». 20. Nestes termos, importa assinalar que, em confronto com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018 ao Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril – diploma este vigente até 1 de janeiro de 2022 –, subsistiu, ainda que com reconfiguração sistemática, o regime de afetação de receitas provenientes da CESE ao financiamento de encargos associados à concretização de políticas públicas no setor energético, de natureza social e ambiental, nomeadamente no domínio da eficiência energética. Mantém-se, assim, a possibilidade de afetação de uma fração da receita arrecadada, até ao limite de um terço do seu montante global, competindo aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da energia a fixação da percentagem de alocação concreta, mediante despacho conjunto. Acresce que, na redação normativa vigente para o ano de 2023, se densificou este regime ao estabelecer-se que tal despacho de definição da percentagem de afetação deveria ser emitido com periodicidade anual. 21. Em conformidade, no que concerne ao ano de 2023, foi determinada, por intermédio do Despacho n.º 11035/2023, de 27 de outubro, « A afetação do produto estimado da CESE no ano de 2023, no valor de (euro) 250 000, ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, na sua redação atual » bem como « A afetação do remanescente do produto estimado, à data, da CESE no ano de 2023, no valor de (euro) 63 494 681, à cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo de redução da dívida tarifária do SEN, com incidência nas tarifas de 2024, nos termos das alíneas b) e d) do n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, na sua redação atual » (cfr., de modo respetivo, números 3 e 4 do referido Despacho ministerial). 22. Por sua vez, no que respeita às despesas, em conformidade com a redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, passa a estabelecer que constituem « despesas do Fundo as resultantes dos encargos e responsabilidades decorrentes da prossecução das suas atividades, incluindo uma comissão anual para suportar as despesas de gestão, o apoio técnico, administrativo e logístico » (cfr. n.º 1). No que se refere à comissão anual esta « é definida por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente e da ação climática, exarado até ao dia 30 de janeiro de cada ano, num valor não superior a 0,5 /prct. do valor das receitas próprias do Fundo, inscritas em cada ano, e atribuída à Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente » (cfr. n.º 2). Adicionalmente, o Fundo suporta « os encargos do Estado da aplicação do regime jurídico da responsabilidade por danos ambientais aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, na sua redação atual », devendo, ainda, suportar « as ações de recuperação, gestão, controlo e eliminação de fontes órfãs, tal como disposto nos artigos 58.º e 59.º do Decreto-Lei n.º 108/2018, de 3 de dezembro, na sua redação atual » (cfr., de modo respetivo, números 3 e 4). Por fim, o Fundo pode assumir « eventuais contribuições internacionais no contexto de Convenções Internacionais em que Portugal seja Parte, nas áreas de atuação do Fundo, mediante despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente e da ação climática » (cfr. n.º 5). 23. Conforme resulta do Acórdão n.º 101/2023, que, por remissão à jurisprudência consagrada no Acórdão n.º 268/2021, sublinha o conceito de contribuição financeira constitucionalmente consagrado, um tributo é qualificado como contribuição financeira quando, cumulativamente, pressupõe uma relação bilateral entre uma entidade pública e um conjunto homogéneo de sujeitos, os quais se presumem causadores ou beneficiários de determinadas prestações administrativas. A sua finalidade, por conseguinte, deve ser a arrecadação de receitas destinadas a compensar os custos ou benefícios gerados ou aproveitados por esses sujeitos. Assim, à luz da mencionada jurisprudência constitucional, uma definição normativa adequada, especialmente no que tange às regras que estabelecem a incidência subjetiva e objetiva, bem como as finalidades de um tributo desta natureza, deve clarificar o nexo essencial entre a ação pública e os seus destinatários, sendo imprescindível que este vínculo demonstre não apenas a homogeneidade de interesses, mas, acima de tudo, a responsabilidade coletiva do grupo, justificando, dessa forma, que a carga tributária recai sobre os sujeitos que o compõem e não sobre toda a coletividade. Ademais, consoante se extrai da mesma jurisprudência, a configuração primordial da CESE tinha como propósito não apenas mitigar o défice tarifário do Sistema Elétrico Nacional (SEN), mas também financiar políticas públicas no setor energético, com uma orientação social e ambiental, englobando ações regulatórias e medidas de promoção da eficiência energética. Tais objetivos, de notável abrangência, são consonantes com as responsabilidades fundamentais do Estado, sendo acrescidos pelo facto de o Estado português ter assumido compromissos internacionais de elevado vulto, os quais visam a consolidação de um mercado energético liberalizado, autossuficiente, seguro e sustentável, conforme se evidenciam nas Resoluções do Conselho de Ministros n.º 29/2010 (Estratégia Nacional para a Energia 2020) e n.º 20/2013 (Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética e para as Energias Renováveis 2013-2020). Não se desconsiderando, portanto, a possibilidade de que os custos substanciais derivados das políticas públicas e das medidas de incentivo e regulação adotadas pelo Estado, com a finalidade de cumprir tarefas de inquestionável interesse público, possam ser imputados aos operadores económicos pertencentes a determinados setores que se beneficiem, em particular, das políticas e medidas de incentivo, admite-se, consequentemente, a criação de um tributo destinado à obtenção de receitas que, por intermédio de um fundo autónomo, sejam alocadas ao financiamento de prestações públicas que gerem benefícios específicos para um determinado grupo de operadores económicos. 24. Não obstante, tendo em consideração sucessivas alterações legislativas que moldaram o regime jurídico da CESE, nos anos subsequentes a 2018, em virtude do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, e, em particular, o regime jurídico resultante do Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, que conforma a disciplina jurídica da referida contribuição extraordinária para o ano de 2023, conclui-se pela impossibilidade de estabelecer um nexo entre as prestações visadas e o grupo de sujeitos passivos que exercem as atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, que correspondem aos sujeitos passivos visados no presente recurso. 25. Efetivamente, sem prejuízo da fusão das finalidades previamente prosseguidas pelo FSSSE no seio do Fundo Ambiental, conforme se observa na alteração introduzida ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, subsiste a constatação de que, apesar da manutenção da afetação, em conformidade com as modificações operadas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, do montante correspondente até um terço da receita à cobertura de encargos decorrentes da realização do objetivo de financiamento de políticas do setor energético de índole social e ambiental, e da destinação da parte maioritária da receita auferida com a CESE à cobertura dos encargos relacionados com a redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), se mantém a omissão quanto aos fundamentos que motivem a imposição, pelo legislador, da exigência da participação nos encargos daí derivados de operadores não integrados no subsetor, quando não foram responsáveis por tais encargos, nem se vislumbra qualquer benefício especial que extraiam. A este respeito, o Acórdão n.º 101/2023 assinalou que se tornou « evidente que, por imposição legal, a maior parcela da receita se destinaria, a partir desse momento, a reduzir a dívida tarifária do setor elétrico, sem que sejam claras as razões pelas quais o legislador teve por adequado exigir a operadores não integrados nesse subsetor que participassem nos encargos daí advenientes, quando lhes não deram causa alguma, nem se vê que daí extraiam um especial benefício. Cabe notar que a mera circunstância de todos os operadores integrarem o «setor energético» não é manifestamente suficiente para afirmar que exista uma responsabilidade de grupo do subsetor do gás natural pelos encargos respeitantes a um problema específico do subsetor da energia elétrica. Embora seguramente exista alguma homogeneidade de interesses e interdependência entre os vários operadores do mercado energético, são diferentes as condições em que estes operam e bem assim os problemas de sustentabilidade que a propósito de cada um se colocam. Tanto assim que o próprio regime jurídico da CESE, desde as alterações introduzidas em 2015, passou a afetar ao SNGN uma parte da receita do tributo − a que é exigida aos comercializadores do SNGN, titulares de contratos de aprovisionamento de longo prazo −, com o intuito de prevenir os «desequilíbrios sistémicos» próprios deste subsetor. O que daqui se depreende é que não há motivo algum para fazer correr por conta das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural encargos associados à redução da dívida tarifária do setor elétrico. Nem há razão nenhuma para supor que a prevenção dos riscos associados à instabilidade tarifária no setor elétrico aproveita em especial medida aos operadores dos demais subsetores − não se podendo admitir como contraprova a suposição de que um tal benefício advém, como que obliquamente, da circunstância de boa parte das empresas credoras da dívida tarifária serem grandes consumidoras de gás natural. Acresce que o regime não define critérios que imponham que uma parte relevante da receita da CESE se mantenha afeta ao financiamento de medidas tendentes a favorecer os interesses de todos os operadores económicos incluídos no seu âmbito de incidência subjetiva (e não isentos). Pelo contrário, na prática, é confiada ao Governo a possibilidade de, em função dos «objetivos que se revelem mais prementes», afetar toda a receita da CESE à redução da dívida tarifária do setor elétrico – ou seja, ao financiamento de prestações públicas de que os operadores do setor do gás natural não podem, como se viu, presumir-se causadores ou beneficiários». 26. Por sua vez, ainda que se considerasse, em abstrato, a hipótese de um terço da receita da CESE ter sido consignada ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética - circunstância que não se verificou no ano de 2023, consoante decorre dos n. os 3 e 4 do Despacho n.º 11035/2023, de 16 de outubro, dos Ministros das Finanças e do Ambiente e da Ação Climática, publicado em Diário da República, Série II, em 27 de outubro - tal não afastaria as reservas sobre a constitucionalidade da CESE evidenciadas pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, no que concerne ao princípio da igualdade. 27. Com efeito, conforme se expôs no referido aresto, mutatis mutandis (nomeadamente no que concerne à menção ao FSSSE, que, no caso sub judice , deverá entender-se como se reportando ao Fundo Ambiental) « a circunstância de as tarefas que o tributo se destina a financiar não terem sido objeto de densificação mínima, não permite sequer apreender se e em que medida cada um dos subsetores em causa é visado pelas medidas a adotar pelo FSSSE. De facto, mesmo em tais condições – estritamente hipotéticas −, não se poderia presumir que um terço da receita da CESE tivesse sido destinado a medidas de que seriam especiais beneficiários os operadores do subsetor do gás natural, de modo a garantir um certo equilíbrio na participação pelos subgrupos de operadores dos benefícios presumivelmente proporcionados pelo FSSSE. A jurisprudência constitucional tem enfatizado que, em matéria de contribuições financeiras, o legislador tem o ónus de delimitar, com precisão, a base de incidência subjetiva do tributo. A este respeito, afirmou-se no Acórdão n.º 344/2019 o seguinte: “Nesta última espécie de tributos – contribuições – o princípio da equivalência vincula o legislador a definir o universo de sujeitos passivos que se presume provocar ou aproveitar a prestação administrativa. Não podendo dar-se por seguro que cada um dos concretos sujeitos passivos provoca ou aproveita a prestação pública – como ocorre nas taxas – exige-se que o legislador isole os grupos de pessoas às quais estejam presumivelmente associados custos e benefícios comuns. Assim, o princípio da equivalência projeta-se na estruturação subjetiva do tributo através do recorte de um grupo de pessoas que tem interesses e qualidades em comum, que tem responsabilidades na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige, e que a prestação tributária seja empregue no interesse dos membros grupo. A propósito destes “requisitos de legitimação” dos tributos de estrutura bilateral grupal refere Sérgio Vasques que “só a provocação de custos comuns e o aproveitamento de benefícios comuns garantem a homogeneidade capaz de legitimar a sobretributação de um qualquer grupo social ou económico no confronto com o todo da coletividade, mostrando-se discriminatória uma contribuição cobrada na sua falta” ( O Princípio da Equivalência como Critério da Igualdade Tributária , Almedina, pág. 528). Ora, a partir de 2018, o legislador reduziu os objetivos a que a CESE se dirige em termos tais, que deixou de ser possível afirmar que as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural podem ser consideradas responsáveis pela sua concretização, e muito menos presumíveis causadoras ou beneficiárias das prestações públicas que ao FSSSE incumbe providenciar. Resta, pois, concluir que a norma que integra o objeto do presente recurso viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição ». 28. Em suma, importa concluir que as alterações iniciadas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, e ulteriormente mantidas, pelo Decreto-Lei n.º 114/2021, de 15 de dezembro, ao regime de afetação das verbas da CESE – então transferidas para o Fundo Ambiental – operaram uma transformação substancial do quadro normativo, que impossibilita a sustentação, no quadro normativo atualmente vigente, de uma relação paracomutativa que fundamente a imposição do encargo tributário aos concessionários das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural. Para estes sujeitos, a CESE deixou de se configurar como uma contribuição financeira, assumindo, em substância, a natureza de um verdadeiro imposto, cuja legitimidade carece de respaldo no princípio da capacidade contributiva. 29. Em face de todo o exposto, e não se prefigurando razões para divergir do sentido decisório aduzido no Acórdão n.º 101/2023 já citado (e para cujos fundamentos, não obstante as alterações legislativas verificadas relativamente ao ano de 2023, por inteiramente transponíveis para o caso em apreço, se remete) renova-se o juízo de inconstitucionalidade da norma objeto do presente recurso, por violação do princípio do artigo 13.º da CRP, com a consequente improcedência do mesmo. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional por violação do artigo 13.º da Constituição, o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013 , de 31 de dezembro, cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2023 pelo artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022 , de 30/12), na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2023, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural; e, em consequência, b) Não conceder provimento ao recurso. Sem custas, por não serem devidas, uma vez que o Ministério Público, que interpôs o presente recurso por imposição legal e « em nome próprio na defesa dos direitos e interesses que lhe são confiados por lei», está isento das mesmas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento das Custas Processuais, aplicável por remissão expressa do artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, sempre nas suas redações atuais. Lisboa, 13 de maio de 2025 - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca (Vencido, nos termos da declaração de voto aposta no Acórdão n.º 196/2024, por entender que continuam a valer os argumentos aí expendidos.) - José João Abrantes (Vencido nos termos da declaração de voto aposta ao Ac. n.º 196/2024 entendendo que continuam válidos os argumentos aí expendidos)