37/84 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 — Acusado em processo correccional pelo Ministério Público da prá­tica da infracção prevista e punível pelo artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 619/76, de 27 de Julho, por, na qualidade de sócio-gerente da sociedade A, L.da, não ter apresentado na Inspecção-Geral de Finanças, no dia 5 de Janeiro de 1981, os livros Inventário e Balanço, Diário, Razão e Livro de Actas da referida sociedade, com registos referentes aos anos de 1975 e 1976, para o que fora notificado por ordem de um inspector de Finanças, B. foi absolvido por sentença do 8.º Juízo Correc­cional de Lisboa de 1 de Fevereiro de 1983, em virtude de se não terem provado «nem os elementos objectivos nem os subjectivos do crime pelo qual o réu vinha pronunciado». Em recurso interposto para a Relação de Lisboa, esta, por acórdão de 15 de Junho de 1983, não conheceu do seu objecto, em virtude de ter considerado o Decreto-Lei n.º 619/76 organicamente inconstitucional: é que, tendo embora esse diploma sido editado com base no artigo 3.º, n.º 1, alínea 3), da Lei n.º 6/75, de 26 de Março, e promulgado em 13 de Julho de 1976, ou seja, antes da posse do Presidente da República (que ocorreu em 14 desse mês), e, portanto, quando ainda não tinha entrado em funcionamento o sistema dos órgãos de soberania previsto na Constituição (disposição transitória do n.º 1 do artigo 294.º), ele só veio a ser publicado em 27 do mesmo mês de Julho, o que significa que apenas nesta data adquiriu existência jurídica (por força do n.º 4 do artigo 122.º da Constituição), e então, por já estar em funcionamento aquele sistema (citado n.º 1 do artigo 294.º), só a Assembleia da República tinha, em princípio, competência para legislar na matéria [artigo 167.º, alínea e)]. É desse acórdão que vem o presente recurso, interposto ao abrigo do disposto, entre outros preceitos, no do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e restrito naturalmente à questão da inconstitucionalidade. Neste Tribunal o Ex.mo Magistrado do Ministério Público alegou no sentido da não inconstitucionalidade (orgânica) do citado Decreto-Lei n.º 619/76. Cumpre decidir. 2 — Ponderando que «só com medidas de certa gravidade é que se poderá combater a evasão e a fraude fiscal», o Decreto-Lei n.º 619/76 veio considerar infracção tributária, punível com pena de prisão, «a recusa de exibição da escrita ou de arquivo e dos documentos com ela relaciona­dos» [artigo 1.º, n.º 1, alínea c)]. Foi por este preceito que o arguido B. foi incriminado, como se disse, em processo correccional. O diploma foi editado no uso da faculdade conferida pelo artigo 3.º, n.º 1, alínea 3), da Lei Constitucional n.º 6/75, de 26 de Março, como nele próprio se diz. Na verdade, esta Lei n.º 6/75, do Conselho da Revolução, atribuiu competência ao Governo Provisório, além do mais, para «fazer decretos-leis» [artigo 3.º, n.º 1, alínea 3)]. E essa competência manteve-se mesmo depois da entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa (promulgada em 2 de Abril de 1976), isto é, para além de 25 de Abril desse ano (n.º 3 do seu artigo 312.º), porque, em virtude do disposto no n.º 1 do artigo 294.º, o sistema dos órgãos de soberania nela previsto só entraria em funcionamento com a posse do Presidente da República que viesse a ser eleito, posse que só se verificou em 14 de Julho do mesmo ano. Daí que o Governo tivesse competência para fazer decretos-leis em matéria de crimes, e especificamente quanto às «infracções tributárias» que foram objecto do questionado Decreto-lei n.º 619/76, na data em que este foi aprovado (necessariamente anterior a 13 de Julho, já que nesta data foi ele promulgado). Simplesmente, tal diploma só veio a ser publicado em 27 de Julho, isto é, posteriormente à data da posse do Presidente da República eleito nos termos da Constituição, e, portanto, quando já tinha entrado em funcionamento o sistema dos órgãos de soberania nela previsto. E, como, por força do n.º 4 do artigo 122.º da Constituição, a falta de publicidade implicava a inexistência jurídica do acto, a conclusão pareceria ser que, antes de 27 de Julho, o referido Decreto-Lei devia ter-se como inexistente e, a partir de 14 de Julho — portanto, em 27 desse mês —, já o Governo não tinha competência para, sem autorização, legislar na matéria, por ela ser da exclusiva competência da Assembleia da República [artigo 167.º alínea e), da Constituição]. Neste sentido se orientou a Comissão de Assuntos Constitucionais da Assembleia da República, em parecer de 21 de Dezembro de 1979 (no Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 1.ª sessão legislativa, n.º 59, de 27 de Dezembro de 1976, p. 1904-(7), e nos Pareceres da Comissão de Assuntos Constitucionais, 1.º vol., I Legislatura, p. 163) — parecer emitido a propósito do Decreto-Lei n.º 667/76, de 5 de Agosto —, bem como a Comissão Constitucional, em várias decisões: v. g., Acórdãos n.ºs 4 e 5, de 19 de Abril de 1977, n.º 6, de 5 de Maio, de 1977, n.º 8, de 12 de Maio de 1977 (no Apêndice ao Diário da República de 6 de Junho de 1977), n.ºs 9, 10, 11, 12 e 14, de 19 de Maio de 1977 (no citado Apêndice de 25 de Outubro de 1977), n.º 15, de 26 de Maio de 1977 (no mesmo Apêndice de 25 de Outubro de 1977), n.ºs 16 e 17, de 2 de Junho de 1977 (ainda no mesmo Apêndice de 25 de Outubro de 1977) — acórdãos, todos eles, proferidos a propósito do n.º 5 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 618/76; Acórdão n.º 165, de 17 de Julho de 1979 (no Apêndice ao Diário da República de 16 de Abril de 1981) — a propósito de normas do Decreto-Lei n.º 667/76, de 5 de Agosto. Já, porém, nos citados acórdãos da Comissão Constitucional se assina­lava que a tese dominante acerca do problema em questão, isto é, o pro­blema de saber em que momento se perfaz o acto legislativo, «parece ser no sentido de a fase conclusiva [do processo legislativo] corresponder à aprovação pelo órgão legislativo ou, quando muito, à promulgação e de a publicação não relevar senão para a eficácia da lei», como se lê no acór­dão n.º 4. Assim, por exemplo, José de Oliveira Ascensão, O Direito, Introdu­ção e Teoria Geral (1977), n.º 150, VI, escrevia a propósito: «Não parece muito feliz a qualificação [do n.º 4 do artigo 122.º da Constituição], pois a publicação insere-se num processo, uma série de actos necessários para a produção do efeito — criação de uma regra jurídica. Antes da publicação os actos realizados não são inexistentes. Melhor é dizer com o Código Civil Português que a publicação é indispensável para a obriga­toriedade». Dizia, por sua vez, José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional (1977), n.º 12.8, d): «A publicação é o acto mediante o qual os actos normativos são levados ao conhecimento dos seus destinatá­rios. Costuma considerar-se a publicação, sob o ponto de vista jurídico, como um acto de comunicação e, portanto, como um requisito de eficá­cia do acto (acto de integração necessária) e não como um elemento de validade do mesmo». E o obstáculo derivado do n.º 4 do artigo 122.º da Constituição, ao estabelecer que a falta de publicidade implicava a inexistência jurídica do acto e a parecer significar que a publicação do acto (no jornal oficial) «era um requisito essencial, de validade e não apenas de eficácia», veio a ser afastado no acórdão da mesma Comissão, n.º 212, de 27 de Maio de 1980 (no Apêndice ao Diário da República de 16 de Abril de 1981), proferido a propósito de uma norma do citado Decreto-Lei n.º 667/76. Em primeiro lugar, chamou-se aí a atenção para o facto de que das fases que culminam o processo de formação de um decreto-lei — aprovação ou deliberação em Conselho de Ministros, promulgação e publicação — só a fase da publicação desse Decreto-Lei n.º 667/76 — e o mesmo suce­deu no caso do diploma de que nos ocupamos (o Decreto-Lei n.º 619/76) — decorreu na vigência de nova norma de competência e só, portanto, para essa fase se poderia pôr a questão da sua não con­formidade com a nova norma. Seguiu-se neste ponto, aliás, a lição do Prof. Jorge Miranda, decor­rente dos seguintes passos da sua dissertação, A Constituição de 1976, Lisboa (1978), n.º 29: Em contrapartida, é intocável a validade dos actos jurídico-públicos praticados durante a vigência das normas constitucionais anteriores — validade formal ou validade formal e orgânica — por­que cada acto jurídico somente está sujeito à norma em vigor no momento da sua produção e as normas constitucionais (como quais­quer normas jurídicas) apenas dispõem para o futuro; porque, a não se entender assim, a mudança do sistema de órgãos de sobe­rania poria em risco a subsistência do travejamento básico de sec­tores fundamentais da ordem jurídica. Perante actos jurídico-públicos de formação processual, é de entender — por virtude do postulado geral de aplicação imediata das normas de processo — que não têm de voltai a ser percorridas as fases já concluídas, mas que as fases ainda por percorrer devem enquadrar-se na Constituição nova e submeter-se às regras de com­petência e de forma que dela constem, a elas se reportando a vali­dade dos actos no seu conjunto. Depois, considerou-se no mesmo Acórdão n.º 212 que o legislador (constituinte ou não) pode, para atingir certos objectivos, estabelecer uma determinada sanção para a falta de um elemento do acto, ainda que, con­ceituai ou logicamente, em pura técnica jurídica, não devesse corresponder-lhe essa sanção. Assim é que, com a sanção da inexistência cominada no n.º 4 do artigo 122.º, se terá querido significar que nenhuma obe­diência fosse devida ao acto, quer por qualquer autoridade, quer pelos cidadãos, antes de ocorrer a publicação. «Mas — lê-se ainda nesse acórdão — da inexistência não se segue necessariamente que a publica­ção seja elemento constitutivo do acto legislativo». Esta orientação veio a ser mantida pela Comissão Constitucional, no Parecer n.º 23/80, de 1 de Julho (nos Pareceres da Comissão Constitu­cional, 13.º vol., p. 99) — ainda a propósito de normas do Decreto-Lei n.º 667/76 — e no Parecer n.º 4/81, de 19 de Março (nos mesmos Pare­ceres, 14.º vol., p. 205), nota 23. De acordo com ela pode, pois, concluir-se que já na vigência do n.º 4 do artigo 122.º da Constituição (na sua primitiva redacção) a publica­ção de um decreto-lei não era elemento de validade, mas apenas de efi­cácia, como veio a estabelecer-se no n.º 2 do mesmo artigo (na redacção resultante da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro). E, assim, porque só a publicação do Decreto-Lei n.º 619/76 se verifi­cou depois de 14 de Julho de 1976, tendo a sua aprovação, como aliás a promulgação, ocorrido anteriormente, e porque, à data em que a apro­vou, o Governo tinha competência para legislar na matéria que foi objecto do diploma, não enferma o mesmo de inconstitucionalidade orgânica. 3 — Pelo exposto, não se julga inconstitucional o Decreto-Lei n.º 619/76 e, consequentemente, concede-se provimento ao recurso e ordena-se que os autos baixem à Relação de Lisboa a fim de que esta reforme o acórdão recorrido em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade. Lisboa, 4 de Abril de 1984. — Mário de Brito — José Magalhães Godi­nho — José Manuel Cardoso da Costa — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — Armando M. Marques Guedes.