Quem foi o relator do acórdão 0158/08?

O relator foi Freitas Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0158/08?

O acórdão foi proferido em 25 de setembro de 2008.

Acórdão STA (2008) — Interpretação do acto administrativo

Sumário

I - Na interpretação do acto administrativo deve ter-se em conta as circunstâncias em que foi proferido e o seu fim legal, atendendo-se primacialmente aos termos da declaração do órgão administrativo (elemento textual), ao tipo legal de acto, aos seus antecedentes procedimentais e às demais circunstâncias em que foi emitido (elemento histórico), aos motivos que levaram o órgão a actuar e ao fim ou interesse que procurou alcançar (elemento racional) e às praxes administrativas, sem prejuízo da eventual consideração de elementos posteriores à prática do acto, desde que susceptíveis de revelar o sentido com que o acto foi adoptado pela Administração. II - Estando-se perante obras já executadas ilegais, sendo o acto recorrido proferido num procedimento administrativo que visava a legalização de obras de construção já executadas em desconformidade com o licenciamento já concedido, razão por que foram embargadas, e o licenciamento das necessárias à conclusão da edificação do recorrido particular, o conteúdo do acto praticado quando diz que aprova as “alterações” propostas refere-se não ao projecto inicial desrespeitado, mas às obras já executadas, visando em primeira linha legalizá-las. III – Aquele primeiro segmento do acto que mantém a construção da obra já existente a qual, segundo a alegação do recorrente, possui vãos na parede do lado confinante com o seu prédio e se encontra implantada a menos de quatro metros da extrema desse lado, violando os seus direitos de propriedade, reserva da vida privada e afectando o arejamento e salubridade da sua casa de habitação, definindo a situação jurídica dessa parte da construção, é imediatamente lesivo e, como tal contenciosamente recorrível.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A…, identificado nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso que interpôs da deliberação de 12-06-2003, da Câmara Municipal de Porto de Mós, que, no âmbito do processo de licenciamento de construção requerido pelo recorrido particular …, identificado nos autos, aprovou as alterações ao projecto de arquitectura inicialmente apresentado. O recorrente formula as seguintes conclusões: 1- Na douta sentença que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós, datada de 12/6/2003, que aprovou a alteração do projecto de arquitectura no processo camarário n.° 590/97, não se procedeu a uma correcta fundamentação de facto e de direito; II- Acto recorrível é o acto de licenciamento que, embora procedimental, é um acto administrativo imediatamente lesivo, por força dos artigos 200 n.° 1 e 268°, n.° 4 da C.R.P.; III- O acto administrativo de que se recorre - deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós que aprovou o projecto de alteração ao projecto de arquitectura, datado de 12/6/2003 - lesou de imediato os direitos do Recorrente; IV- Em primeiro lugar trata-se de um acto que pretende legalizar obras realizadas em desconformidade com o projecto inicial aprovado e efectuadas em violação de diversas normas jurídicas; V- As obras realizadas interferem com inúmeras normas reguladoras de parâmetros urbanísticos, tais como índices urbanísticos de construção e de implantação, alturas máxima das edificações, localização em relação aos instrumentos de planeamento do território, designadamente PDM, a possibilidade de cave tem a ver com o PDM e que, no caso concreto, resultaram em violação de diversas normas legais que fere o acto de aprovação de diversas nulidades; VI- Apesar da inúmera jurisprudência que propugna pela irrecorribilidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura, também não é menos numerosa, aquela que entende que, quando o acto é imediatamente lesivo, devendo entender-se que o são todos os actos administrativos que afectem a esfera jurídica dos particulares, é recorrível; VII- O pedido de licenciamento requerido (projecto de alterações) pelo particular recorrido pretende legalizar obras já concretizadas, que, para além de terem sido realizadas em desconformidade com projecto anteriormente aprovado, objectivamente contrariam as mais elementares normas de edificação e construção e por isso é ilegal a sua aprovação; VIII- No caso em apreço, mesmo na esteira dessa corrente jurisprudencial o acto administrativo que aprovou o projecto de alterações à arquitectura, mesmo que não se considere definitivo, afecta de forma imediata o recorrente, uma vez que a construção que esse projecto de alterações visa legalizar já está efectuada; IX- O Recorrente já está lesado desde a construção ilegal e em desconformidade com a licença de construção aprovada; X- O Recorrente viu violado diversos direitos, nomeadamente o seu direito de propriedade, o seu direito à reserva da vida privada e à segurança, quer humana, quer dos seus bens (ver factos alegados nos n.°s 1, 2, 4, 8, 9, 10, 27 e 28 da petição inicial do recurso e também destacados neste articulado no seu n.° 64), para a boa decisão da causa; XI- Com a construção ilegal efectuada e com a sua posterior aprovação pelo acto recorrido, o Recorrente viu diminuída substancialmente a luz natural na sua casa de habitação, tendo em consequência surgido sinais evidentes de humidades nas paredes de sua casa, que até então nunca tinham aparecido, XII- Viu aumentada a dificuldade de combate a um eventual incêndio que deflagre na sua casa de habitação, uma vez que o afastamento da referida construção efectuada à estrema da fachada do lado sul é inferior a 4 metros. XIII- Viu ainda ser violado o seu direito de propriedade, já que a fachada norte da construção ilegal e aprovada pelo acto recorrido situa-se apenas a 90 centímetros da estrema norte do terreno do Recorrente. XIV- Com o aumento da cota soleira de cerca de um metro e o facto das janelas do alçado norte do piso 1, terem a soleira a menos de 1,80 metros, foi violado o direito à reserva da privada. XV- O acto administrativo recorrido não se trata da aprovação inicial do projecto de arquitectura mas sim um projecto de alterações ao projecto de arquitectura depois de a obra estar licenciada e ocorre em face de obras efectuadas em desconformidade quer com o projecto aprovado quer com diversas normas legais e, portanto, não licenciáveis; XVI- Ao sentir-se lesado com a construção ilegal, por violação de diversas normas e em desconformidade com o projecto anteriormente aprovado, o recorrente requereu na Câmara Municipal de Porto de Mós que embargasse as obras e que ordenasse a demolição da construção não aprovada no licenciamento inicial; XVII- Pois, conforme exposto, para além da referida construção ser ilegal, afectou directa e imediatamente os direitos de propriedade do Recorrente; XVIII- E, enquanto se mantiver tal construção, para além dos prejuízos provocados de imediato e acima referidos, também está desvalorizado o prédio urbano do Recorrente. XIX- Demonstrado que está que o recorrente foi de imediato lesado com a referida construção ilegal que se pretendeu “legalizar” com a aprovação do projecto de alterações aprovado pelo acto administrativo, objecto do presente recurso, sempre será recorrível, não tendo que se aguardar pelo despacho que defere o licenciamento, após a entrega dos projectos de especialidades (no caso em apreço tal entrega até foi dispensada). XX.- Estando aprovado o projecto de alterações à arquitectura, com dispensa de nova entrega de projectos de especialidades, o acto tornou-se, inclusivamente, definitivo e executório, e portanto, sempre recorrível; XXI- No caso “sob judice” é notório que os efeitos lesivos são imediatos; XXII- Tais efeitos iniciaram-se com a construção ilegal, cuja demolição desde logo o recorrente solicitou à Câmara Municipal de Porto de Mós; XXIII- Com a aprovação do projecto de alterações da arquitectura já está aferida pela entidade licenciadora a conformidade desse projecto com os dispositivos legais, não mais podendo ser alteradas, ficando a Câmara Municipal vinculada perante o particular recorrido; XXIV- Considerar que o acto administrativo recorrido nos presentes autos é irrecorrível, tinha por efeito prolongar os efeitos nocivos provocados ao Recorrente pela referida construção ilegal, por mais uns meses ou anos, sabendo nós o requerente particular não tem que levantar de imediato a nova licença de construção. XXV- De qualquer forma o entende o Recorrente, que o acto administrativo é sempre recorrível, não sendo necessário recorrer à excepção referida anteriormente, de qualquer forma aplicável ao caso “sob judice” e aceite por toda a jurisprudência. XXVI- Mas, mesmo assim, entende o recorrente que, não obstante a corrente jurisprudencial já citada, importa ainda determinar qual a natureza jurídica do acto de aprovação municipal do projecto de arquitectura, XXVII- Nas duas fases do procedimento administrativo a autoridade administrativa produz dois actos distintos e duas decisões distintas: o acto de aprovação do projecto de arquitectura e o acto de aprovação dos projectos da especialidade, cada um deles, definem a respectiva situação jurídica; XXVIII- No caso em apreço, ao projecto de alterações à arquitectura, aprovado pelo acto de que se recorre, não se seguiu qualquer pedido de alterações aos projectos da especialidade; XXIX- O licenciamento do projecto de arquitectura é preparatório, no sentido de que precede a apresentação dos projectos da especialidade, mas a aprovação do primeiro compromete irremediavelmente a decisão a tomar sobre o licenciamento, e neste sentido, é um acto destacável ou prejudicial; XXX- É o acto de aprovação do projecto de arquitectura que verifica a conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor e, neste sentido, os aspectos aqui apreciados e objecto de decisão são definitivos, não podendo a Câmara Municipal tornar a apreciá-los e se decidir indeferir a licença terá de invocar outros motivos, sendo um acto constitutivo de direitos; XXXI- Assim, a aprovação do projecto de arquitectura, apesar de ser um acto prévio é um verdadeiro acto administrativo e só pode ser alterada ou eliminada através dos regimes da revogação do acto administrativo constitutivo de direitos; XXXII- O que acontece é que este acto de aprovação do projecto de arquitectura só é eficaz com a emissão da respectiva licença de construção; XXXIII- O acto administrativo está perfeito, sendo a emissão da licença a condição de eficácia do acto, que nos termos do artigo 129° do C.P.A., tratando-se de uma eficácia diferida; XXXIV- Assim, a verificação dos requisitos de eficácia do acto não pode ser confundida com a apreciação da sua legalidade; XXXV- A meritíssima Juiz “a quo” ao não considerar como provados factos relevantes (que não foram sequer colocados em causa pela entidade Recorrida), quer para a decisão da questão da admissibilidade ou não do recurso quer para as questões de findo do presente recurso violou os Art.°s 668, n.° 1, alínea d) e 660, n.° 2 do C.P.C., por omissão de pronúncia. XXXVI- Ao não se pronunciar sobre os factos alegados donde se conclui que o acto administrativo provocou danos imediatos ao Recorrente, a sentença é nula. XXXVII - Mesmo que assim não se entendesse, o que só por dever de patrocínio se admite, sempre estaríamos perante um erro de julgamento que importa a revogação da sentença recorrida, e após novo exame crítico aos factos provados que não foram tidos em conta na decisão recorrida, alterar a decisão no sentido de que tal acto administrativo é recorrível e, em consequência serem julgadas as outras questões levantadas no recurso contencioso de anulação: XXXVIII- Se se entender que o acto de aprovação do projecto de arquitectura não é recorrível, o ora Recorrente deve ser convidado, a aperfeiçoar a petição de recurso nos termos parágrafo 1.º do Art.° 838 do Código Administrativo, na interpretação que lhe foi dada pelo S.T.J., apresentando uma nova petição corrigida; XXXIX- Tal convite ao aperfeiçoamento da petição decorre do princípio da justiça que é um principio constitucional de aplicação generalizada (Art.° 2° da C.R.P.) e deve ser aplicada a regra do Art.° 40 da L.P.T.A., já que manifestamente o erro é seria desculpável, já que nem a jurisprudência, nem a doutrina são unânimes nesta questão. XL- Mais, se se entender que acto administrativo recorrido é irrecorrível e se não for formulado ao Recorrente o convite para aperfeiçoamento da petição de recurso, este vê precludida a possibilidade de anular o licenciamento das alterações ao projecto que visavam a legalização de uma construção manifestamente ilegal. Não houve contra alegações. A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: “1. O recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF de Coimbra que rejeitou, com fundamento em irrecorribilidade, o recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós que aprovou o projecto de arquitectura em causa, e, que entendeu que, neste caso, está vedado o uso do mecanismo previsto no art° 400, no 1, alínea a), da LPTA, não havendo lugar ao convite para aperfeiçoamento do articulado inicial. O recorrente, além de atacar a sentença no que concerne às soluções dadas a estas duas questões, imputa-lhe, ainda, nulidade por omissão de pronúncia. 2.1 Na análise do recurso começaremos pela invocada nulidade da sentença. No que concerne a este vício alega o recorrente nas conclusões da alegação: “A Meritíssima Juiz “a quo” ao não considerar como provados factos relevantes (que não foram sequer colocados em causa pela entidade recorrida), quer para a questão da admissibilidade ou não do recurso, quer para as questões de fundo do presente recurso, violou os art°s 668°, n° 1, d) e 660°, O 2 do CPC, por omissão de pronúncia. Ao não se pronunciar sobre os factos alegados donde se conclui que o acto administrativo provocou danos imediatos ao recorrente, a sentença é nula”. Como é sabido, a nulidade por omissão de pronúncia constitui uma consequência, por parte do julgador, do incumprimento da norma do n° 2 do art° 660° do CPC, nos termos da qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Acontece que neste caso a sentença apreciou a questão de saber se o acto recorrido provocava ou não danos imediatos ao recorrente. Com efeito, pode aí ler-se, em determinado passo, o seguinte: “(...) não restando dúvidas de que o acto de que o recorrente recorre é a aprovação do projecto de arquitectura referente às alterações ao projecto inicialmente aprovado, o presente recurso deve ser rejeitado, uma vez que o acto em apreço não possui imediata aptidão lesiva dos direitos ou interesses de eventuais interessados, em virtude de consistir num acto preparatório, integrado num procedimento tendente à emanação de decisão final. Acresce que, atentas as razões invocadas pelo recorrente, não se vislumbra qualquer facto susceptível de suportar conclusão diferente”. Decorre do que se acaba de transcrever que a sentença apreciou a questão que se colocava, concluindo que o acto recorrido não dispunha de imediata aptidão lesiva e que em face das razões invocadas pelo recorrente não se descortinava qualquer facto que pudesse fundar uma diferente solução. Se acaso a sentença não deu a devida relevância a determinados factos alegados pelo recorrente, conforme o próprio alega, esse é um procedimento que não consubstancia omissão de pronúncia e sim erro de julgamento. Nestes termos improcede o vício em questão. 2.2 Vejamos, agora, a questão da recorribilidade do acto. Sobre esta matéria subscrevemos inteiramente o entendimento vertido na sentença, o qual corresponde a orientação unânime na jurisprudência deste STA, conforme dá conta o aresto de 2006.01.25, no processo n° 1127/05, que cita os muitos acórdãos que se pronunciaram nesse sentido. Adiantamos, ainda, no mesmo sentido, os acórdãos de 2006.03.14, no processo n° 1016/05 e o recente acórdão de 2008.03.12, no processo n° 620/07. É certo que poderão existir casos em que o acto de aprovação do projecto de arquitectura é imediatamente recorrível, por ser, por si só, lesivo da esfera jurídica de particulares. E o acórdão acabado de citar de 2006.01.25 dá, até, um exemplo referindo: a aprovação do projecto de arquitectura de um edifício de grandes dimensões terá, normalmente, efeitos negativos imediatos sobre o valor comercial de edifícios que desfrutem de vistas deslumbrantes que por ele possam vir a ser impedidas, podendo afectar desde logo os interesses daqueles que estejam a comercializá-los. Acontece, porém, que neste caso a factualidade alegada pelo recorrente não permite concluir pela lesividade do acto recorrido. Consideremos a matéria alegada nas conclusões IX a XV, que se dá aqui por inteiramente reproduzida. As lesões aí mencionadas, que consubstanciam violação do direito de propriedade e violação da reserva privada, bem como as restantes, mencionados nas conclusões Xl e XII, não derivam do acto recorrido e sim da prática ilegal consubstanciada na construção da obra em desconformidade com o projecto aprovado. O acto recorrido, proferido posteriormente, insere-se num outro procedimento, tendente ao licenciamento da obra com as alterações introduzidas relativamente à que fora antes licenciada. A aprovação do projecto de arquitectura em nada afectou a esfera jurídica do ora recorrente. Conforme revela a documentação junta pelo próprio interessado, a fls. 19, na mesma data da deliberação impugnada, em 2003.06.23, foi proferido acto procedimental com o seguinte teor: “deve apresentar projectos de estabilidade, águas, esgotos, térmico e gás.” E esses projectos vieram efectivamente a ser apresentados, contrariamente ao alegado pelo recorrente, como se conclui pelo exame do 2° volume do processo instrutor. Se porventura estes projectos não tivessem sido apresentados, o acto de deferimento do pedido de licenciamento de 2003.10.22 (a fls 569 do 2° vol. do processo instrutor) não teria sido proferido e a obra ter-se-ia mantido em situação ilegal, tal como se encontrava antes da prolação do acto de aprovação do projecto de arquitectura. Como se retira do teor do ofício de fls. 574 do 2° volume do processo instrutor, o embargo que recaía sobre a obra apenas foi levantado na data do acto que deferiu o pedido de licenciamento. Nestes termos, sendo o acto recorrido um acto preparatório, desprovido de lesividade própria, só poderia ser sindicado em sede de recurso interposto do acto final, por força do princípio da impugnação unitária. Impunha-se, assim, que a sentença rejeitasse o recurso contencioso, com fundamento em irrecorribilidade, tal como o fez. 2.3 Passemos, agora, à questão de saber se havia fundamento para a regularização da petição. Alega o recorrente que, a concluir-se pela irrecorribilidade do acto impugnado, então deveria haver lugar a regularização da petição, que se fundaria no art° 40° da LPTA, dado o erro ser manifestamente desculpável, por nem a jurisprudência nem a doutrina serem unânimes nesta questão. Também esta alegação improcede, em nosso entender. Por um lado, a jurisprudência sobre esta matéria é unânime, como atrás se deixou expresso. Aliás o recorrente não cita nenhum acórdão que se tenha pronunciado pela recorribilidade, em geral, do acto de aprovação do projecto de arquitectura. Por outro lado, a doutrina que é citada também não apoia a tese do recorrente, pelo contrário. Fernanda Paula Oliveira, em anotação ao acórdão deste STA, inserido nesta linha jurisprudencial, de 98.05.05, no processo n° 43497 (in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 13, p. 51 e seguintes), não se limita a escrever a parte do texto transcrita pelo recorrente. O raciocínio que vem a desenvolver chega precisamente à solução oposta da que é defendida nas alegações. Assim, mais adiante escreve: “Apesar desta nossa posição diversa daquela que é defendida pelo presente Acórdão, a verdade é que concordamos com a solução nele preconizada de que os contra-interessados não podem impugnar contenciosamente o acto de aprovação do projecto de arquitectura. É que, se é verdade que o acto de aprovação do projecto de arquitectura, porque acto administrativo, produz efeitos jurídicos externos, a verdade é que esses efeitos se limitam ao requerente da licença de construção, pelo que tal acto não tem eficácia imediata e, por isso, lesiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento - terceiros no âmbito da relação jurídica constituída com a aprovação do projecto de arquitectura. De facto, apesar de o acto de aprovação do projecto de arquitectura se pronunciar sobre determinados aspectos de um modo final e vinculativo para a Administração, a verdade é que não há a garantia de que a decisão final do licenciamento seja positiva, desde logo porque a licença pode ser recusada por outros motivos, como estarem os projectos de especialidade desconformes com as normas legais ou regulamentares que lhes são aplicáveis (alínea b) do n° 1 do art° 63° do DL n° 445/91) ou ter havido recusa prévia fundamentada, por alguma das entidades consultadas, da aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei em relação aos mesmos projectos de especialidade (alínea g) do mesmo preceito legal)”. Acresce que o recorrente não cita qualquer outra doutrina donde conclua ser a sua tese defensável. Não vemos, assim, que se possa sustentar a desculpabilidade do erro cometido. Assim sendo, terá também de improceder a censura que nesta parte é dirigida à sentença. 3. Em razão do exposto emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.” II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1. Por deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós, datada de 11/09/1998, foi aprovado o projecto de arquitectura, referente ao pedido de licenciamento de construção efectuado pelo ora recorrido particular … e que deu origem ao processo camarário de obras n.° 590/97; 2. Em 26/04/1999, o Presidente da Câmara Municipal de Porto de Mós aprovou os projectos de especialidades: 3. Em 29/03/2001 foi levantado auto de contra-ordenação contra o recorrido particular … uma vez que a obra edificada não se encontrava em conformidade com o projecto aprovado e, em consequência, a obra embargada; 4. O recorrido particular apresentou em 19/07/2001, 18/01/2002, 19/04/2002, 05/06/2002, 30/09/2002, 11/12/2002, 31/03/2003 e 26/05/2003 alterações ao projecto de arquitectura aprovado e descrito no ponto 1 deste probatório; 5. Por deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós, datada de 12/06/2003, foi aprovado o projecto de arquitectura referente às alterações ao projecto de arquitectura aprovado em 11/09/1998, relativo ao pedido de licenciamento de construção efectuado pelo ora recorrido particular … e que deu origem ao processo camarário de obras n.° 590/97; 6. Em 28/07/2003 o recorrido particular requereu a aprovação dos projectos das especialidades. Ao abrigo do artigo 712, n.º2, do CPCivil, aditam-se os seguintes factos: 7. Em 19-08-99, foi emitido, pela Câmara Municipal de Porto de Mós, o alvará de licença para obras n.º 249/99, relativo ao processo camarário de obras n.° 590/97 - fls. 583, do processo instrutor. 8. Em 29-03-2001 foi embargada a obra relativa ao processo de obras n.º 590/97, “por estar a ser executada em desacordo com o projecto aprovado” – auto de embargo de fls. 172 do processo instrutor. 9. No referido auto de embargo consigna-se: “ A obra encontra-se com a estrutura construída, faltando colocar a lage de esteira e cobertura. As paredes exteriores encontram-se construídas em tosco e as paredes interiores em construção…” 10. Em 4-05-2001, o recorrido particular requereu a aprovação de alterações ao projecto inicial – fls. 581 processo instrutor. 11. Em 23-05-03 apresentou os elementos exigidos pela Câmara Municipal para aprovação do projecto de alterações - fls. 577 e 343 processo instrutor 12. A fls. 518 do processo instrutor consta o seguinte: “Presente à reunião de 2003/06/12 Deliberação «Deliberado aprovar»”, seguida de seis assinaturas; 13. Em 23-06-2003 foi proferido um despacho de teor “ Deve apresentar projectos de estabilidade, águas, esgotos, térmico, gás “ – fls. 518 processo instrutor, 14. Em 22-10-2003, foi licenciada novamente a obra e foi levantado o embargo referido em 7 – fls. 575 e 574 15. O projecto aprovado abrange uma área de construção a mais de 493,5 m2 – fls. 518/v.º processo instrutor. III. A primeira questão a decidir, por razões de precedência lógica, é a da recorribilidade contenciosa da deliberação de 12-06-2003, da Câmara Municipal de Porto de Mós, que face aos elementos apresentados pelo recorrido particular na sequência do embargo das obras de construção de um prédio que haviam sido executadas em desconformidade com o projecto licenciado, aprovou o novo projecto de arquitectura, que incluía demolição de parte do já edificado, legalizando, assim, as obras anteriormente executadas e permitindo o seu desembargo (fls. 574). A sentença recorrida, interpretando a deliberação impugnada como mera aprovação do projecto de arquitectura num processo de licenciamento, regulado à data pelo DL n.º 555/99, de 16-12, rejeitou o recurso contencioso dele interposto considerando tal acto não lesivo porque meramente preparatório da decisão final de licenciamento que só ocorre após a apresentação dos projectos de especialidades, adoptando a fundamentação do acórdão de 25-01-2006 proferido no processo n.º 1127/05, que transcreve. O recorrente discorda alegando, além do mais, que o acto recorrido não constitui uma simples aprovação de um projecto de arquitectura na medida em que tem como efeito directo a legalização das obras já realizadas em desconformidade com projecto anteriormente aprovado, e porque tais obras lhe afectam os seus direitos de propriedade e reserva da vida privada, bem como a iluminação e salubridade da casa de habitação de que é proprietário, é um acto administrativo imediatamente lesivo e, portanto, contenciosamente recorrível. Vejamos. Antes de mais importa fazer uma resenha de todo o procedimento que antecedeu a prolação da deliberação impugnada a fim de proceder à interpretação da mesma. Assim, Ao recorrido particular foi concedida pela entidade recorrida - Câmara Municipal de Porto de Mós – uma licença de construção de um prédio a implantar num terreno confinante com o do recorrente, onde este tinha já construída a sua casa de habitação. O recorrido particular iniciou as obras em desconformidade com o projecto licenciado pelo que a obra, que se encontrava já com a estrutura construída, faltando colocar a lage de esteira e cobertura, bem como com as paredes exteriores construídas em tosco e as paredes interiores em construção, foi embargada pela recorrida, possuindo ainda uma volumetria maior que a licenciada - cfr. fls. 168 a 172 do processo instrutor. Perante esta situação o recorrido particular iniciou diligências com vista à legalização da situação a fim de obter o levantamento do embargo construir a sua casa de habitação. Após várias vicissitudes (reuniões e apresentação de projecto e propostas de alteração do projecto inicial) apresentou um projecto de alterações que, embora com volumetria superior, previa a demolição de parte do já construído e rectificação da cobertura, a recorrida, em reunião camarária de 12-06-2003, deliberou aprovar. É contra esta deliberação que o recorrente se insurge na petição do recurso contencioso de fls. 2, e agora contra a sentença que o rejeitou por ilegalidade de interposição, considerando tratar-se de mero acto preparatório da decisão final do procedimento de licenciamento de obra, uma vez que tal deliberação se limitava a aprovar o projecto de arquitectura, não lesivo e, portanto, contenciosamente irrecorrível. Na interpretação do acto administrativo deve ter-se em conta as circunstâncias em que foi proferido e o seu fim legal, ou como se escreve no sumário do acórdão deste STA, de 9-11-2000, Proc.º n.º 46320, in AP DR 12-2-2003, 8045, “ atender primacialmente aos termos da declaração do órgão administrativo (elemento textual), ao tipo legal de acto, aos seus antecedentes procedimentais e às demais circunstâncias em que foi emitido (elemento histórico), aos motivos que levaram o órgão a actuar e ao fim ou interesse que procurou alcançar (elemento racional) e às praxes administrativas, sem prejuízo da eventual consideração de elementos posteriores à prática do acto, desde que susceptíveis de revelar o sentido com que o acto foi adoptado pela Administração. No caso em apreço, estando-se perante obras já executadas ilegais, sendo o acto recorrido proferido num procedimento administrativo que visava a legalização de obras de construção já executadas e o licenciamento das necessárias à conclusão da edificação do recorrido particular, o conteúdo do acto praticado quando diz que aprova as “alterações” propostas refere-se não ao projecto inicial desrespeitado, mas às obras já executadas, visando em primeira linha legalizá-las. Na verdade, só após a legalização dessas obras, usando os poderes conferidos pelo artigo 167 do RGEU - caso contrário teriam de ser demolidas –, é que seria possível à entidade recorrida permitir a construção de parte nova, esta sim de acordo como o projecto agora apresentado e aprovado ( em 2003) Aliás só faz sentido exigir projectos de especialidades, e no caso só de algumas, em relação à parte a inovar e não à já construída. Estamos, pois, perante uma legalização de obra e não de uma simples aprovação do projecto de arquitectura num processo de licenciamento de obras a realizar. É, pois, este segmento do acto que mantendo a construção da obra já existente que, segundo a alegação do recorrente, possui vãos na parede do lado confinante com o seu prédio e encontra-se implantada a menos de quatro metros da extrema desse lado, violando os seus direitos de propriedade, reserva da vida privada e afectando o arejamento e salubridade da sua casa de habitação, definindo a situação jurídica dessa parte da construção, é imediatamente lesivo e que não sendo impugnado ficará estabilizado na ordem jurídica. Como se escreve no acórdão de 23-10-1997 Proc.º n.º 36597, “ o sistema do licenciamento de obras gizado pelo DL 445/91 pressupõe que o licenciamento precede a construção. Toda a disciplina do diploma está construída neste pressuposto, porque o licenciamento de obras particulares de construção civil é tecnicamente uma autorização, sendo embora discutível se se trata de uma autorização constitutiva ou de uma autorização permissiva (Cfr. Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, lições policopiadas, 1978, pg. 116; sobre a problemática geral da fonte do chamado jus aedificandi Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Principio da Igualdade, pg. 348 e sgs). … Ora quem pede a aprovação de projecto correspondente a obras já realizadas não pretende uma autorização para exercer o direito de construir, mas uma aprovação para manter o ilegalmente realizado” … O que se diz para as "obras clandestinas" vale para as obras realizadas em desconformidade com o projecto aprovado.” Aliás, de acordo com tal entendimento - que a resolução da situação das obras executadas sem licença ou em desconformidade com o licenciamento concedido tem de ser buscada nos artigos 165 e 167 RGEU que prevê um de dois destinos: a legalização ou a demolição - é que se considera aplicável ao silêncio da Administração nos casos em que as obras a licenciar se encontram já executadas, o regime geral previsto no artigo 109º, do CPA ( indeferimento tácito ) e não o do 108º ( deferimento ), sendo inaplicável o regime do licenciamento de obras particulares, no caso, de acordo com o principio “ tempus regit actum”, o DL n.º 445/91, de 20 de Dezembro – neste sentido acórdão do Pleno de 31-03-1998, Proc.º n.º 39598, in AP DR 5-4-2001, 563 e ainda os acórdãos da Secção de 23/10/97 rec. 36.957, de 25/10/97 rec. 42.789, de 6/5/98 rec. 39.600, de 10/5/98 rec. 43.433, de 21-03-2001, rec.º n.º 46857, in AP DR 21-7-2003, 2271, de 24/5/01 rec. 47.069, de 27/11/01 rec. 48.064, de 26/9/02 rec. 485/02 e de 5-02-2003, rec.º n.º 1005/02. Conclui-se, assim, que a deliberação contenciosamente impugna, na medida em que definiu a situação jurídica das obras já executadas pelo recorrido particular legalizando-as, obras essas que, segundo alega o recorrente lhe causam prejuízos, é, nesse segmento uma acto administrativo imediatamente lesivo dos direitos e interesses do recorrente, e, consequência contenciosamente recorrível. Decidindo em contrário a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do artigo 268, n.º4, da CRP e 25, n.º 1, da LPTA, pelo que não pode manter-se, procedendo as conclusões da alegação do recorrente nessa parte, ficando prejudicado o conhecimento de todas as restantes. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra para conhecimento do objecto do recurso contencioso, se qualquer outro motivo a tal não obstar. Sem custas. Lisboa, 25 de Setembro de 2008. - Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho - Adérito Santos.

Sumário

II- Estando-se perante obras já executadas ilegais, sendo o acto recorrido proferido num procedimento administrativo que visava a legalização de obras de construção já executadas em desconformidade com o licenciamento já concedido, razão por que foram embargadas, e o licenciamento das necessárias à conclusão da edificação do recorrido particular, o conteúdo do acto praticado quando diz que aprova as “alterações” propostas refere-se não ao projecto inicial desrespeitado, mas às obras já executadas, visando em primeira linha legalizá-las.

III- Aquele primeiro segmento do acto que mantém a construção da obra já existente a qual, segundo a alegação do recorrente, possui vãos na parede do lado confinante com o seu prédio e se encontra implantada a menos de quatro metros da extrema desse lado, violando os seus direitos de propriedade, reserva da vida privada e afectando o arejamento e salubridade da sua casa de habitação, definindo a situação jurídica dessa parte da construção, é imediatamente lesivo e, como tal contenciosamente recorrível.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificado nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso que interpôs da deliberação de 12-06-2003, da Câmara Municipal de Porto de Mós, que, no âmbito do processo de licenciamento de construção requerido pelo recorrido particular …, identificado nos autos, aprovou as alterações ao projecto de arquitectura inicialmente apresentado.

O recorrente formula as seguintes conclusões:

1- Na douta sentença que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós, datada de 12/6/2003, que aprovou a alteração do projecto de arquitectura no processo camarário n.° 590/97, não se procedeu a uma correcta fundamentação de facto e de direito;

II- Acto recorrível é o acto de licenciamento que, embora procedimental, é um acto administrativo imediatamente lesivo, por força dos artigos 200 n.° 1 e 268°, n.° 4 da C.R.P.;

III- O acto administrativo de que se recorre - deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós que aprovou o projecto de alteração ao projecto de arquitectura, datado de 12/6/2003 - lesou de imediato os direitos do Recorrente;

IV- Em primeiro lugar trata-se de um acto que pretende legalizar obras realizadas em desconformidade com o projecto inicial aprovado e efectuadas em violação de diversas normas jurídicas;

V- As obras realizadas interferem com inúmeras normas reguladoras de parâmetros urbanísticos, tais como índices urbanísticos de construção e de implantação, alturas máxima das edificações, localização em relação aos instrumentos de planeamento do território, designadamente PDM, a possibilidade de cave tem a ver com o PDM e que, no caso concreto, resultaram em violação de diversas normas legais que fere o acto de aprovação de diversas nulidades;

VI- Apesar da inúmera jurisprudência que propugna pela irrecorribilidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura, também não é menos numerosa, aquela que entende que, quando o acto é imediatamente lesivo, devendo entender-se que o são todos os actos administrativos que afectem a esfera jurídica dos particulares, é recorrível;

VII- O pedido de licenciamento requerido (projecto de alterações) pelo particular recorrido pretende legalizar obras já concretizadas, que, para além de terem sido realizadas em desconformidade com projecto anteriormente aprovado, objectivamente contrariam as mais elementares normas de edificação e construção e por isso é ilegal a sua aprovação;

VIII- No caso em apreço, mesmo na esteira dessa corrente jurisprudencial o acto administrativo que aprovou o projecto de alterações à arquitectura, mesmo que não se considere definitivo, afecta de forma imediata o recorrente, uma vez que a construção que esse projecto de alterações visa legalizar já está efectuada;

IX- O Recorrente já está lesado desde a construção ilegal e em desconformidade com a licença de construção aprovada;

X- O Recorrente viu violado diversos direitos, nomeadamente o seu direito de propriedade, o seu direito à reserva da vida privada e à segurança, quer humana, quer dos seus bens (ver factos alegados nos n.°s 1, 2, 4, 8, 9, 10, 27 e 28 da petição inicial do recurso e também destacados neste articulado no seu n.° 64), para a boa decisão da causa;

XI- Com a construção ilegal efectuada e com a sua posterior aprovação pelo acto recorrido, o Recorrente viu diminuída substancialmente a luz natural na sua casa de habitação, tendo em consequência surgido sinais evidentes de humidades nas paredes de sua casa, que até então nunca tinham aparecido,

XII- Viu aumentada a dificuldade de combate a um eventual incêndio que deflagre na sua casa de habitação, uma vez que o afastamento da referida construção efectuada à estrema da fachada do lado sul é inferior a 4 metros.

XIII- Viu ainda ser violado o seu direito de propriedade, já que a fachada norte da construção ilegal e aprovada pelo acto recorrido situa-se apenas a 90 centímetros da estrema norte do terreno do Recorrente.

XIV- Com o aumento da cota soleira de cerca de um metro e o facto das janelas do alçado norte do piso 1, terem a soleira a menos de 1,80 metros, foi violado o direito à reserva da privada.

XV- O acto administrativo recorrido não se trata da aprovação inicial do projecto de arquitectura mas sim um projecto de alterações ao projecto de arquitectura depois de a obra estar licenciada e ocorre em face de obras efectuadas em desconformidade quer com o projecto aprovado quer com diversas normas legais e, portanto, não licenciáveis;

XVI- Ao sentir-se lesado com a construção ilegal, por violação de diversas normas e em desconformidade com o projecto anteriormente aprovado, o recorrente requereu na Câmara Municipal de Porto de Mós que embargasse as obras e que ordenasse a demolição da construção não aprovada no licenciamento inicial;

XVII- Pois, conforme exposto, para além da referida construção ser ilegal, afectou directa e imediatamente os direitos de propriedade do Recorrente;

XVIII- E, enquanto se mantiver tal construção, para além dos prejuízos provocados de imediato e acima referidos, também está desvalorizado o prédio urbano do Recorrente. XIX- Demonstrado que está que o recorrente foi de imediato lesado com a referida construção ilegal que se pretendeu “legalizar” com a aprovação do projecto de alterações aprovado pelo acto administrativo, objecto do presente recurso, sempre será recorrível, não tendo que se aguardar pelo despacho que defere o licenciamento, após a entrega dos projectos de especialidades (no caso em apreço tal entrega até foi dispensada).

XX. - Estando aprovado o projecto de alterações à arquitectura, com dispensa de nova entrega de projectos de especialidades, o acto tornou-se, inclusivamente, definitivo e executório, e portanto, sempre recorrível;

XXI- No caso “sob judice” é notório que os efeitos lesivos são imediatos;

XXII- Tais efeitos iniciaram-se com a construção ilegal, cuja demolição desde logo o recorrente solicitou à Câmara Municipal de Porto de Mós;

XXIII- Com a aprovação do projecto de alterações da arquitectura já está aferida pela entidade licenciadora a conformidade desse projecto com os dispositivos legais, não mais podendo ser alteradas, ficando a Câmara Municipal vinculada perante o particular recorrido;

XXIV- Considerar que o acto administrativo recorrido nos presentes autos é irrecorrível, tinha por efeito prolongar os efeitos nocivos provocados ao Recorrente pela referida construção ilegal, por mais uns meses ou anos, sabendo nós o requerente particular não tem que levantar de imediato a nova licença de construção.

XXV- De qualquer forma o entende o Recorrente, que o acto administrativo é sempre recorrível, não sendo necessário recorrer à excepção referida anteriormente, de qualquer forma aplicável ao caso “sob judice” e aceite por toda a jurisprudência.

XXVI- Mas, mesmo assim, entende o recorrente que, não obstante a corrente jurisprudencial já citada, importa ainda determinar qual a natureza jurídica do acto de aprovação municipal do projecto de arquitectura,

XXVII- Nas duas fases do procedimento administrativo a autoridade administrativa produz dois actos distintos e duas decisões distintas: o acto de aprovação do projecto de arquitectura e o acto de aprovação dos projectos da especialidade, cada um deles, definem a respectiva situação jurídica;

XXVIII- No caso em apreço, ao projecto de alterações à arquitectura, aprovado pelo acto de que se recorre, não se seguiu qualquer pedido de alterações aos projectos da especialidade;

XXIX- O licenciamento do projecto de arquitectura é preparatório, no sentido de que precede a apresentação dos projectos da especialidade, mas a aprovação do primeiro compromete irremediavelmente a decisão a tomar sobre o licenciamento, e neste sentido, é um acto destacável ou prejudicial;

XXX- É o acto de aprovação do projecto de arquitectura que verifica a conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor e, neste sentido, os aspectos aqui apreciados e objecto de decisão são definitivos, não podendo a Câmara Municipal tornar a apreciá-los e se decidir indeferir a licença terá de invocar outros motivos, sendo um acto constitutivo de direitos;

XXXI- Assim, a aprovação do projecto de arquitectura, apesar de ser um acto prévio é um verdadeiro acto administrativo e só pode ser alterada ou eliminada através dos regimes da revogação do acto administrativo constitutivo de direitos;

XXXII- O que acontece é que este acto de aprovação do projecto de arquitectura só é eficaz com a emissão da respectiva licença de construção;

XXXIII- O acto administrativo está perfeito, sendo a emissão da licença a condição de eficácia do acto, que nos termos do artigo 129° do C.P.A., tratando-se de uma eficácia diferida;

XXXIV- Assim, a verificação dos requisitos de eficácia do acto não pode ser confundida com a apreciação da sua legalidade;

XXXV- A meritíssima Juiz “a quo” ao não considerar como provados factos relevantes (que não foram sequer colocados em causa pela entidade Recorrida), quer para a decisão da questão da admissibilidade ou não do recurso quer para as questões de findo do presente recurso violou os Art.°s 668, n.° 1, alínea d) e 660, n.° 2 do C.P.C., por omissão de pronúncia.

XXXVI- Ao não se pronunciar sobre os factos alegados donde se conclui que o acto administrativo provocou danos imediatos ao Recorrente, a sentença é nula.

XXXVII- Mesmo que assim não se entendesse, o que só por dever de patrocínio se admite, sempre estaríamos perante um erro de julgamento que importa a revogação da sentença recorrida, e após novo exame crítico aos factos provados que não foram tidos em conta na decisão recorrida, alterar a decisão no sentido de que tal acto administrativo é recorrível e, em consequência serem julgadas as outras questões levantadas no recurso contencioso de anulação:

XXXVIII- Se se entender que o acto de aprovação do projecto de arquitectura não é recorrível, o ora Recorrente deve ser convidado, a aperfeiçoar a petição de recurso nos termos parágrafo 1.º do Art.° 838 do Código Administrativo, na interpretação que lhe foi dada pelo S.T.J., apresentando uma nova petição corrigida;

XXXIX- Tal convite ao aperfeiçoamento da petição decorre do princípio da justiça que é um principio constitucional de aplicação generalizada (Art.° 2° da C.R.P.) e deve ser aplicada a regra do Art.° 40 da L.P.T.A., já que manifestamente o erro é seria desculpável, já que nem a jurisprudência, nem a doutrina são unânimes nesta questão. XL- Mais, se se entender que acto administrativo recorrido é irrecorrível e se não for formulado ao Recorrente o convite para aperfeiçoamento da petição de recurso, este vê precludida a possibilidade de anular o licenciamento das alterações ao projecto que visavam a legalização de uma construção manifestamente ilegal.

Não houve contra alegações.

A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“1. O recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF de Coimbra que rejeitou, com fundamento em irrecorribilidade, o recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós que aprovou o projecto de arquitectura em causa, e, que entendeu que, neste caso, está vedado o uso do mecanismo previsto no art° 400, no 1, alínea a), da LPTA, não havendo lugar ao convite para aperfeiçoamento do articulado inicial.

O recorrente, além de atacar a sentença no que concerne às soluções dadas a estas duas questões, imputa-lhe, ainda, nulidade por omissão de pronúncia.

2. 1 Na análise do recurso começaremos pela invocada nulidade da sentença.

No que concerne a este vício alega o recorrente nas conclusões da alegação:

“A Meritíssima Juiz “a quo” ao não considerar como provados factos relevantes (que não foram sequer colocados em causa pela entidade recorrida), quer para a questão da admissibilidade ou não do recurso, quer para as questões de fundo do presente recurso, violou os art°s 668°, n° 1, d) e 660°, O 2 do CPC, por omissão de pronúncia.

Ao não se pronunciar sobre os factos alegados donde se conclui que o acto administrativo provocou danos imediatos ao recorrente, a sentença é nula”.

Como é sabido, a nulidade por omissão de pronúncia constitui uma consequência, por parte do julgador, do incumprimento da norma do n° 2 do art° 660° do CPC, nos termos da qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Acontece que neste caso a sentença apreciou a questão de saber se o acto recorrido provocava ou não danos imediatos ao recorrente.

Com efeito, pode aí ler-se, em determinado passo, o seguinte:

“(...) não restando dúvidas de que o acto de que o recorrente recorre é a aprovação do projecto de arquitectura referente às alterações ao projecto inicialmente aprovado, o presente recurso deve ser rejeitado, uma vez que o acto em apreço não possui imediata aptidão lesiva dos direitos ou interesses de eventuais interessados, em virtude de consistir num acto preparatório, integrado num procedimento tendente à emanação de decisão final.

Acresce que, atentas as razões invocadas pelo recorrente, não se vislumbra qualquer facto susceptível de suportar conclusão diferente”.

Decorre do que se acaba de transcrever que a sentença apreciou a questão que se colocava, concluindo que o acto recorrido não dispunha de imediata aptidão lesiva e que em face das razões invocadas pelo recorrente não se descortinava qualquer facto que pudesse fundar uma diferente solução. Se acaso a sentença não deu a devida relevância a determinados factos alegados pelo recorrente, conforme o próprio alega, esse é um procedimento que não consubstancia omissão de pronúncia e sim erro de julgamento.

Nestes termos improcede o vício em questão.

2. 2 Vejamos, agora, a questão da recorribilidade do acto.

Sobre esta matéria subscrevemos inteiramente o entendimento vertido na sentença, o qual corresponde a orientação unânime na jurisprudência deste STA, conforme dá conta o aresto de 2006.01.25, no processo n° 1127/05, que cita os muitos acórdãos que se pronunciaram nesse sentido. Adiantamos, ainda, no mesmo sentido, os acórdãos de 2006.03.14, no processo n° 1016/05 e o recente acórdão de 2008.03.12, no processo n° 620/07.

É certo que poderão existir casos em que o acto de aprovação do projecto de arquitectura é imediatamente recorrível, por ser, por si só, lesivo da esfera jurídica de particulares. E o acórdão acabado de citar de 2006.01.25 dá, até, um exemplo referindo: a aprovação do projecto de arquitectura de um edifício de grandes dimensões terá, normalmente, efeitos negativos imediatos sobre o valor comercial de edifícios que desfrutem de vistas deslumbrantes que por ele possam vir a ser impedidas, podendo afectar desde logo os interesses daqueles que estejam a comercializá-los.

Acontece, porém, que neste caso a factualidade alegada pelo recorrente não permite concluir pela lesividade do acto recorrido.

Consideremos a matéria alegada nas conclusões IX a XV, que se dá aqui por inteiramente reproduzida.

As lesões aí mencionadas, que consubstanciam violação do direito de propriedade e violação da reserva privada, bem como as restantes, mencionados nas conclusões Xl e XII, não derivam do acto recorrido e sim da prática ilegal consubstanciada na construção da obra em desconformidade com o projecto aprovado.

O acto recorrido, proferido posteriormente, insere-se num outro procedimento, tendente ao licenciamento da obra com as alterações introduzidas relativamente à que fora antes licenciada.

A aprovação do projecto de arquitectura em nada afectou a esfera jurídica do ora recorrente.

Conforme revela a documentação junta pelo próprio interessado, a fls. 19, na mesma data da deliberação impugnada, em 2003.06.23, foi proferido acto procedimental com o seguinte teor: “deve apresentar projectos de estabilidade, águas, esgotos, térmico e gás.”

E esses projectos vieram efectivamente a ser apresentados, contrariamente ao alegado pelo recorrente, como se conclui pelo exame do 2° volume do processo instrutor.

Se porventura estes projectos não tivessem sido apresentados, o acto de deferimento do pedido de licenciamento de 2003.10.22 (a fls 569 do 2° vol. do processo instrutor) não teria sido proferido e a obra ter-se-ia mantido em situação ilegal, tal como se encontrava antes da prolação do acto de aprovação do projecto de arquitectura. Como se retira do teor do ofício de fls. 574 do 2° volume do processo instrutor, o embargo que recaía sobre a obra apenas foi levantado na data do acto que deferiu o pedido de licenciamento.

Nestes termos, sendo o acto recorrido um acto preparatório, desprovido de lesividade própria, só poderia ser sindicado em sede de recurso interposto do acto final, por força do princípio da impugnação unitária.

Impunha-se, assim, que a sentença rejeitasse o recurso contencioso, com fundamento em irrecorribilidade, tal como o fez.

2. 3 Passemos, agora, à questão de saber se havia fundamento para a regularização da petição.

Alega o recorrente que, a concluir-se pela irrecorribilidade do acto impugnado, então deveria haver lugar a regularização da petição, que se fundaria no art° 40° da LPTA, dado o erro ser manifestamente desculpável, por nem a jurisprudência nem a doutrina serem unânimes nesta questão.

Também esta alegação improcede, em nosso entender.

Por um lado, a jurisprudência sobre esta matéria é unânime, como atrás se deixou expresso. Aliás o recorrente não cita nenhum acórdão que se tenha pronunciado pela recorribilidade, em geral, do acto de aprovação do projecto de arquitectura.

Por outro lado, a doutrina que é citada também não apoia a tese do recorrente, pelo contrário. Fernanda Paula Oliveira, em anotação ao acórdão deste STA, inserido nesta linha jurisprudencial, de 98.05.05, no processo n° 43497 (in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 13, p. 51 e seguintes), não se limita a escrever a parte do texto transcrita pelo recorrente. O raciocínio que vem a desenvolver chega precisamente à solução oposta da que é defendida nas alegações.

Assim, mais adiante escreve:

“Apesar desta nossa posição diversa daquela que é defendida pelo presente Acórdão, a verdade é que concordamos com a solução nele preconizada de que os contra-interessados não podem impugnar contenciosamente o acto de aprovação do projecto de arquitectura.

É que, se é verdade que o acto de aprovação do projecto de arquitectura, porque acto administrativo, produz efeitos jurídicos externos, a verdade é que esses efeitos se limitam ao requerente da licença de construção, pelo que tal acto não tem eficácia imediata e, por isso, lesiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento - terceiros no âmbito da relação jurídica constituída com a aprovação do projecto de arquitectura.

De facto, apesar de o acto de aprovação do projecto de arquitectura se pronunciar sobre determinados aspectos de um modo final e vinculativo para a Administração, a verdade é que não há a garantia de que a decisão final do licenciamento seja positiva, desde logo porque a licença pode ser recusada por outros motivos, como estarem os projectos de especialidade desconformes com as normas legais ou regulamentares que lhes são aplicáveis (alínea b) do n° 1 do art° 63° do DL n° 445/91) ou ter havido recusa prévia fundamentada, por alguma das entidades consultadas, da aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei em relação aos mesmos projectos de especialidade (alínea g) do mesmo preceito legal)”.

Acresce que o recorrente não cita qualquer outra doutrina donde conclua ser a sua tese defensável.

Não vemos, assim, que se possa sustentar a desculpabilidade do erro cometido.

Assim sendo, terá também de improceder a censura que nesta parte é dirigida à sentença.

3. Em razão do exposto emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.”

II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1. Por deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós, datada de 11/09/1998, foi aprovado o projecto de arquitectura, referente ao pedido de licenciamento de construção efectuado pelo ora recorrido particular … e que deu origem ao processo camarário de obras n.° 590/97;

2. Em 26/04/1999, o Presidente da Câmara Municipal de Porto de Mós aprovou os projectos de especialidades:

3. Em 29/03/2001 foi levantado auto de contra-ordenação contra o recorrido particular … uma vez que a obra edificada não se encontrava em conformidade com o projecto aprovado e, em consequência, a obra embargada;

4. O recorrido particular apresentou em 19/07/2001, 18/01/2002, 19/04/2002, 05/06/2002, 30/09/2002, 11/12/2002, 31/03/2003 e 26/05/2003 alterações ao projecto de arquitectura aprovado e descrito no ponto 1 deste probatório;

5. Por deliberação da Câmara Municipal de Porto de Mós, datada de 12/06/2003, foi aprovado o projecto de arquitectura referente às alterações ao projecto de arquitectura aprovado em 11/09/1998, relativo ao pedido de licenciamento de construção efectuado pelo ora recorrido particular … e que deu origem ao processo camarário de obras n.° 590/97;

6. Em 28/07/2003 o recorrido particular requereu a aprovação dos projectos das especialidades.

Ao abrigo do artigo 712, n.º2, do CPCivil, aditam-se os seguintes factos:

7. Em 19-08-99, foi emitido, pela Câmara Municipal de Porto de Mós, o alvará de licença para obras n.º 249/99, relativo ao processo camarário de obras n.° 590/97 - fls. 583, do processo instrutor.

8. Em 29-03-2001 foi embargada a obra relativa ao processo de obras n.º 590/97, “por estar a ser executada em desacordo com o projecto aprovado” – auto de embargo de fls. 172 do processo instrutor.

9. No referido auto de embargo consigna-se: “ A obra encontra-se com a estrutura construída, faltando colocar a lage de esteira e cobertura. As paredes exteriores encontram-se construídas em tosco e as paredes interiores em construção…”

10. Em 4-05-2001, o recorrido particular requereu a aprovação de alterações ao projecto inicial – fls. 581 processo instrutor.

11. Em 23-05-03 apresentou os elementos exigidos pela Câmara Municipal para aprovação do projecto de alterações - fls. 577 e 343 processo instrutor

12. A fls. 518 do processo instrutor consta o seguinte: “Presente à reunião de 2003/06/12 Deliberação «Deliberado aprovar»”, seguida de seis assinaturas;

13. Em 23-06-2003 foi proferido um despacho de teor “ Deve apresentar projectos de estabilidade, águas, esgotos, térmico, gás “ – fls. 518 processo instrutor,

14. Em 22-10-2003, foi licenciada novamente a obra e foi levantado o embargo referido em 7 – fls. 575 e 574

15. O projecto aprovado abrange uma área de construção a mais de 493,5 m2 – fls. 518/v.º processo instrutor.

III. A primeira questão a decidir, por razões de precedência lógica, é a da recorribilidade contenciosa da deliberação de 12-06-2003, da Câmara Municipal de Porto de Mós, que face aos elementos apresentados pelo recorrido particular na sequência do embargo das obras de construção de um prédio que haviam sido executadas em desconformidade com o projecto licenciado, aprovou o novo projecto de arquitectura, que incluía demolição de parte do já edificado, legalizando, assim, as obras anteriormente executadas e permitindo o seu desembargo (fls. 574).

A sentença recorrida, interpretando a deliberação impugnada como mera aprovação do projecto de arquitectura num processo de licenciamento, regulado à data pelo DL n.º 555/99, de 16-12, rejeitou o recurso contencioso dele interposto considerando tal acto não lesivo porque meramente preparatório da decisão final de licenciamento que só ocorre após a apresentação dos projectos de especialidades, adoptando a fundamentação do acórdão de 25-01-2006 proferido no processo n.º 1127/05, que transcreve.

O recorrente discorda alegando, além do mais, que o acto recorrido não constitui uma simples aprovação de um projecto de arquitectura na medida em que tem como efeito directo a legalização das obras já realizadas em desconformidade com projecto anteriormente aprovado, e porque tais obras lhe afectam os seus direitos de propriedade e reserva da vida privada, bem como a iluminação e salubridade da casa de habitação de que é proprietário, é um acto administrativo imediatamente lesivo e, portanto, contenciosamente recorrível.

Vejamos.

Antes de mais importa fazer uma resenha de todo o procedimento que antecedeu a prolação da deliberação impugnada a fim de proceder à interpretação da mesma.

Assim,

Ao recorrido particular foi concedida pela entidade recorrida - Câmara Municipal de Porto de Mós – uma licença de construção de um prédio a implantar num terreno confinante com o do recorrente, onde este tinha já construída a sua casa de habitação.

O recorrido particular iniciou as obras em desconformidade com o projecto licenciado pelo que a obra, que se encontrava já com a estrutura construída, faltando colocar a lage de esteira e cobertura, bem como com as paredes exteriores construídas em tosco e as paredes interiores em construção, foi embargada pela recorrida, possuindo ainda uma volumetria maior que a licenciada - cfr. fls. 168 a 172 do processo instrutor.

Perante esta situação o recorrido particular iniciou diligências com vista à legalização da situação a fim de obter o levantamento do embargo construir a sua casa de habitação.

Após várias vicissitudes (reuniões e apresentação de projecto e propostas de alteração do projecto inicial) apresentou um projecto de alterações que, embora com volumetria superior, previa a demolição de parte do já construído e rectificação da cobertura, a recorrida, em reunião camarária de 12-06-2003, deliberou aprovar.

É contra esta deliberação que o recorrente se insurge na petição do recurso contencioso de fls. 2, e agora contra a sentença que o rejeitou por ilegalidade de interposição, considerando tratar-se de mero acto preparatório da decisão final do procedimento de licenciamento de obra, uma vez que tal deliberação se limitava a aprovar o projecto de arquitectura, não lesivo e, portanto, contenciosamente irrecorrível.

Na interpretação do acto administrativo deve ter-se em conta as circunstâncias em que foi proferido e o seu fim legal, ou como se escreve no sumário do acórdão deste STA, de 9-11-2000, Proc.º n.º 46320, in AP DR 12-2-2003, 8045, “ atender primacialmente aos termos da declaração do órgão administrativo (elemento textual), ao tipo legal de acto, aos seus antecedentes procedimentais e às demais circunstâncias em que foi emitido (elemento histórico), aos motivos que levaram o órgão a actuar e ao fim ou interesse que procurou alcançar (elemento racional) e às praxes administrativas, sem prejuízo da eventual consideração de elementos posteriores à prática do acto, desde que susceptíveis de revelar o sentido com que o acto foi adoptado pela Administração.

No caso em apreço, estando-se perante obras já executadas ilegais, sendo o acto recorrido proferido num procedimento administrativo que visava a legalização de obras de construção já executadas e o licenciamento das necessárias à conclusão da edificação do recorrido particular, o conteúdo do acto praticado quando diz que aprova as “alterações” propostas refere-se não ao projecto inicial desrespeitado, mas às obras já executadas, visando em primeira linha legalizá-las.

Na verdade, só após a legalização dessas obras, usando os poderes conferidos pelo artigo 167 do RGEU - caso contrário teriam de ser demolidas –, é que seria possível à entidade recorrida permitir a construção de parte nova, esta sim de acordo como o projecto agora apresentado e aprovado ( em 2003)

Aliás só faz sentido exigir projectos de especialidades, e no caso só de algumas, em relação à parte a inovar e não à já construída.

Estamos, pois, perante uma legalização de obra e não de uma simples aprovação do projecto de arquitectura num processo de licenciamento de obras a realizar.

É, pois, este segmento do acto que mantendo a construção da obra já existente que, segundo a alegação do recorrente, possui vãos na parede do lado confinante com o seu prédio e encontra-se implantada a menos de quatro metros da extrema desse lado, violando os seus direitos de propriedade, reserva da vida privada e afectando o arejamento e salubridade da sua casa de habitação, definindo a situação jurídica dessa parte da construção, é imediatamente lesivo e que não sendo impugnado ficará estabilizado na ordem jurídica.

Como se escreve no acórdão de 23-10-1997 Proc.º n.º 36597, “ o sistema do licenciamento de obras gizado pelo DL 445/91 pressupõe que o licenciamento precede a construção. Toda a disciplina do diploma está construída neste pressuposto, porque o licenciamento de obras particulares de construção civil é tecnicamente uma autorização, sendo embora discutível se se trata de uma autorização constitutiva ou de uma autorização permissiva (Cfr. Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, lições policopiadas, 1978, pg. 116; sobre a problemática geral da fonte do chamado jus aedificandi Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Principio da Igualdade, pg. 348 e sgs).

… Ora quem pede a aprovação de projecto correspondente a obras já realizadas não pretende uma autorização para exercer o direito de construir, mas uma aprovação para manter o ilegalmente realizado”

… O que se diz para as "obras clandestinas" vale para as obras realizadas em desconformidade com o projecto aprovado.”

Aliás, de acordo com tal entendimento - que a resolução da situação das obras executadas sem licença ou em desconformidade com o licenciamento concedido tem de ser buscada nos artigos 165 e 167 RGEU que prevê um de dois destinos: a legalização ou a demolição - é que se considera aplicável ao silêncio da Administração nos casos em que as obras a licenciar se encontram já executadas, o regime geral previsto no artigo 109º, do CPA ( indeferimento tácito ) e não o do 108º ( deferimento ), sendo inaplicável o regime do licenciamento de obras particulares, no caso, de acordo com o principio “ tempus regit actum”, o DL n.º 445/91, de 20 de Dezembro – neste sentido acórdão do Pleno de 31-03-1998, Proc.º n.º 39598, in AP DR 5-4-2001, 563 e ainda os acórdãos da Secção de 23/10/97 rec. 36.957, de 25/10/97 rec. 42.789, de 6/5/98 rec. 39.600, de 10/5/98 rec. 43.433, de 21-03-2001, rec.º n.º 46857, in AP DR 21-7-2003, 2271, de 24/5/01 rec. 47.069, de 27/11/01 rec. 48.064, de 26/9/02 rec. 485/02 e de 5-02-2003, rec.º n.º 1005/02.

Conclui-se, assim, que a deliberação contenciosamente impugna, na medida em que definiu a situação jurídica das obras já executadas pelo recorrido particular legalizando-as, obras essas que, segundo alega o recorrente lhe causam prejuízos, é, nesse segmento uma acto administrativo imediatamente lesivo dos direitos e interesses do recorrente, e, consequência contenciosamente recorrível.

Decidindo em contrário a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do artigo 268, n.º4, da CRP e 25, n.º 1, da LPTA, pelo que não pode manter-se, procedendo as conclusões da alegação do recorrente nessa parte, ficando prejudicado o conhecimento de todas as restantes.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra para conhecimento do objecto do recurso contencioso, se qualquer outro motivo a tal não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Setembro de 2008. - Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho - Adérito Santos.

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