156/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 156/86 Processo: n.º 311/85. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Costa Mesquita. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — A. foi autuado em 23 de Agosto de 1982 por nesse dia conduzir um veículo automóvel à velocidade de 101 km/h num local onde a velocidade máxima autorizada era de 60 km/h. Punido com a multa de 1500$, nos termos dos n. os 8 e 10 do ar­tigo 7.º do Código da Estrada, pagou a multa voluntariamente em 4 de Setembro de 1982. Em 3 de Junho de 1983 o director-geral de Viação aplicou-lhe a me­dida de inibição de conduzir veículos automóveis por 30 dias. Desta decisão interpôs A. recurso hierárquico, que foi «indeferido» por despacho do Secretário de Estado dos Transportes Inte­riores de 28 de Outubro de 1983. Este despacho foi impugnado contenciosamente no Supremo Tribu­nal Administrativo, que, por acórdão de 29 de Outubro de 1985, conce­deu provimento ao recurso, declarando nulo o acto administrativo recor­rido por padecer de vício de usurpação de poder. Para chegar a esta conclusão o Supremo ponderou que as contraven­ções cometidas no exercício da condução são puníveis nos termos gerais da lei penal; e daí ter de entender-se que a sua apreciação, mesmo para efeitos da aplicação da medida de inibição de conduzir, é da exclusiva competência dos tribunais, de acordo com o artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa. Do acórdão interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, restrito à questão de inconstitucionalidade, o Ex. mo Magistrado do Ministério Pú­blico, «ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2 da Constituição da República e 69.º, 70.º, n.º 1, alínea a), 71° e 72.º, n.ºs 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro». Admitido, alegaram: I — O Ministério Público, que conclui: «na esteira da informação n.º 7/81, publicada no Boletim, n.º 303, pp. 106 e seguintes, deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se o douto acórdão recor­rido, para ser reformado o julgado em conformidade com o juízo de cons­titucionalidade material da primeira parte do primeiro parágrafo do n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada». II — A., que conclui: A aplicação da medida de inibição de conduzir por via admi­nistrativa, através do Director-Geral de Viação, constitui flagrante violação das disposições constitucionais dos artigos 32.º e 205.º da Constituição da República; Na verdade, tal medida tem a natureza de uma medida de se­gurança, sendo, pois, de carácter penal, não podendo por isso ser aplicada sem a garantia de prévio processo jurisdicional […] «[...] na esteira da doutrina expendida nos doutos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º s 28, de 21 de Dezembro de 1983, e 318 — é lapso de escrita pois trata-se do Acórdão n.º 315, de 18 de Dezembro de 1985 —, deve ser negado pro­vimento ao recurso, e confirmado o douto acórdão recorrido [...]». Com os vistos legais, vem o processo para julgamento. Cumpre decidir: 2— Não é a primeira vez que o Tribunal Constitucional se debruça sobre a questão que se coloca neste processo. Além dos arestos citados — n. os 28 e 315, de 1983 e 1985, respectivamente —, foi recentemente proferido o Acórdão n.º 135/86, no processo n.º 55/85, no qual, como naqueles dois, se decidiu julgar inconstitucional, por violação dos n. os 1, 2 e 3 do artigo 32.º da Constituição, a norma do n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada, na parte em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar a medida de inibição da faculdade de con­duzir a um condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, paga voluntariamente a multa. Repensado o problema, não se acham razões para modificar esta ju­risprudência. 3— O n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada, na parte que aqui importa, dispõe assim: A inibição definitiva ou temporária da faculdade de conduzir será imposta pelos tribunais […] quando deva seguir-se à conde­nação do condutor por qualquer infracção, e pela Direcção-Geral de Viação, nos casos restantes […] Nos termos do artigo 32.º da Constituição: 1 — O processo criminal assegurará todas as garantias de defesa. 3 — O arguido tem direito a escolher defensor e a ser por ele assistido em todos os actos do processo, especificando a lei os ca­sos e as fases em que essa assistência é obrigatória. 5 — O processo criminal tem estrutura acusatória, estando a audiência de julgamento e os actos instrutórios que a lei determi­nar subordinados ao princípio do contraditório. 4 — À contravenção das regras do Código da Estrada, a que por comodidade de exposição chamaremos, a partir daqui, condução com ex­cesso de velocidade, não corresponde pena de prisão (n.º 10 do artigo 7.º). Por isso, cumpre à entidade autuante notificar o infractor para efec­tuar o pagamento voluntário dentro de determinado prazo (n.º 1 do ar­tigo 70.º). Não sendo a multa paga voluntariamente, o auto é remetido ao tri­bunal competente para julgamento (n.º 2 do mesmo artigo 70.º). Aí, o transgressor ainda pode pagar voluntariamente a multa desde que o requeira «antes do julgamento» (artigo 553.º do Código de Pro­cesso Penal). Se houver lugar à audiência de julgamento, ao arguido hão-de ser as­seguradas todas as garantias de defesa (n.º 1 do artigo 32.º da Constitui­ção), ele tem o direito de escolher defensor e a ser por ele assistido (n.º 3 do mesmo artigo 32.º) e a audiência há-de subordinar-se ao princípio do contraditório (n.º 5 ainda do referido artigo 32.º). Até aqui nenhuma dúvida se levanta. Mas não é este o caso dos au­tos: A. pagou voluntariamente a multa. Acontece que à contravenção em causa corresponde, além da multa, uma medida, de duração variável, de inibição da faculdade de conduzir. Por isso, tempos volvidos sobre o pagamento voluntário da multa, a Direcção-Geral de Viação fixou essa medida ao infractor. Da decisão cabe recurso hierárquico, recurso que pode ser instruído com quaisquer documentos. Por sua vez, a autoridade para quem se in­terpõe o recurso pode ordenar as diligências que julgue necessárias para averiguar a veracidade dos factos alegados pelo recorrente (n.º 3 do ar­tigo 55.º do Código da Estrada). Negado provimento ao recurso hierárquico, fica aberta a via conten­ciosa. Do despacho — no caso concreto dos autos proferido pelo Secretá­rio de Estado dos Transportes Interiores — há recurso para a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo [alí­nea e) do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril — Es­tatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais]. Este recurso é de mera legalidade e tem por objecto a declaração de «invalidade ou anulação dos actos recorridos» (artigo 6.º do referido Esta­tuto). O trajecto que se desenhou imediatamente atrás foi o percorrido nos autos. 5 — É agora que se levantam as dificuldades que temos de encarar. Não parece legítimo pôr em dúvida que a medida de inibição de con­duzir resultante de uma condução com velocidade excessiva «se destina a sancionar um ilícito que legalmente continua a enquadrar-se numa das categorias dogmáticas do direito criminal clássico: a das contravenções; e é isso inegável porque tal categoria, não obstante a profunda reforma que sofreu o nosso direito sancionatório com a entrada em vigor do novo Có­digo Penal e a consagração legal do ilícito de mera ordenação social, não foi (ainda) abolida entre nós» (transcrito do voto de vencido do Conse­lheiro Cardoso da Costa no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 28/83, já referido). A uma primeira mirada, e sob este ângulo de observação, o caminho para chegarmos ao fim achava-se limpo de obstáculos: submetida a con­travenção ao estrito regime substantivo e processual penal não havia mais do que averiguar a observância precisa das garantias do artigo 32.º da Constituição. 6 — Só que esta mirada é muito superficial, como se põe a nu no aludido voto de vencido. De facto, «as contravenções — porque despidas de uma imediata re­ferência ética e visando antes satisfazer genéricas necessidades colectivas de reacção contra acções e omissões que representam um perigo para a ordem e tranquilidade públicas — constituem materialmente um ilícito administrativo, ou, como hoje melhor se dirá, um ilícito de pura ordena­ção social ou a ele em tudo equivalente […] E talvez possa mesmo acrescentar-se […] tanto menos quanto as contravenções não são mais do que um resto que entre nós ficou do direito criminal clássico — um resto que ficou apenas por razões de ordem prática (ligadas às dificulda­des que a sua conversão automática em contra-ordenações suscitaria), mas que, de todo o modo, ficou já fora do Código Penal (um fenómeno de manifesta rejeição por parte deste) e com uma vocação puramente transi­tória». E daí flui: «não se vê razão objectiva que obste a qualificar material­mente como infracções administrativas, contra-ordenações ou equivalen­tes as contravenções ao Código da Estrada, ou seja, que obste a atribuir-lhes a qualificação material que naturalmente e em princípio corresponde à sua qualificação legal. Sendo assim, não estaria o legislador impedido de, na modulação do respectivo regime jurídico, afastar-se, onde o en­tendesse conveniente, das regras e princípios do direito penal e do di­reito processual penal.» 7 — A esta construção sedutora — por precipitar ideias muito próxi­mas do actual movimento de descriminalização — tem o Tribunal Cons­titucional objectado o que segue. O regime legal das contravenções ao Código da Estrada, designada­mente no que respeita ao regime dos recursos, não pode ser afastado sem a intervenção do legislador. Está vedado aos tribunais sobreporem o seu juízo ao do legislador, decidindo que tais contravenções ficam sujeitas ao regime jurídico que vigora para as contra-ordenações, ou seja, o constante do Decreto-lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. 8 — Chegados aqui, propomo-nos demonstrar duas proposições. A primeira, partindo da ideia de que a contravenção em causa consti­tuiria materialmente um ilícito administrativo, contra-ordenação ou equi­valente, consiste na afirmação de que num aspecto fundamental, como é o das garantias de defesa, o contraventor fica menos protegido do que o autor de uma contra-ordenação. A segunda, na afirmação de que o regime legalmente estatuído afronta os n. os 1, 3 e 5 do artigo 32.º da Constituição. 9 — Efectivamente, a aplicação de uma coima e da correspondente sanção acessória é da competência das autoridades administrativas (arti­gos 33.º e 21.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82). Mas, «não será permitida a aplicação de uma coima sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de se pronunciar sobre o caso» (ar­tigo 50. °) e «1 — O arguido da prática de uma contra-ordenação tem o direito de se fazer acompanhar de advogado, escolhido em qualquer fase do processo» (artigo 53.º, este, como aquele, também do Decreto--Lei n.º 433/82). Da decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima há sempre recurso para um juiz de direito (artigos 59.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1), o qual aprecia e tem de fundamentar a decisão, «tanto no que concerne aos factos como ao direito aplicado e às circunstâncias que determinaram a medida da sanção» (n.º 4 do artigo 64.º). O juiz decide em audiência de julgamento, só podendo decidir por despacho quando não considere necessária a audiência e o arguido ou o Ministério Público não se opo­nham ( n. os 1 e 2 do artigo 64.º). Do despacho ou da sentença pode recorrer-se para a Relação no caso de «a condenação de o arguido abran­ger sanções acessórias, salvo se estas consistirem em prestações pecuniárias inferiores a 50 000$;» [alínea b) do n.º 1 do artigo 73.º, como todos os outros referidos, do Decreto-Lei n.º 433/82]. Também se pode recorrer para a Relação quando «o Tribunal decidir através de despacho não obstante o recorrente se ter oposto a tal» [alí­nea e), ainda daquele artigo 73.º]. Em face deste quadro, é inquestionável o desfavor com que a lei trata o contraventor por excesso de velocidade, que pagou voluntariamente a multa da transgressão e ao qual, tempos volvidos, é fixada a medida de inibição da faculdade de conduzir. Como se escreveu no Acórdão n.º 135/86: «[…] embora a decisão que a aplique (a medida de inibição) seja contenciosamente recorrível, um tal recurso não impede que a medida da inibição possa acabar, em definitivo, por ser aplicada sem precedência de uma audiência de julga­mento, onde seja possível estabelecer o contraditório e o arguido ser ou­vido e defender-se pessoalmente ou com a assistência de um defensor, pronunciando-se sobre o 'se' e o 'quanto' da medida.» A este respeito é bem significativa a diferença que está ínsita na lição de Eduardo Correia. Sendo defensor da ideia, que a lógica do sistema impunha, de ser interposto para os tribunais administrativos o recurso da decisão de uma autoridade administrativa que aplicasse uma coima por autoria de uma contra-ordenação, o criminalista de Coimbra não se es­quece de pôr, logo a seguir, o dedo na ferida: «Nem se vê, aliás, por que se não possa sugerir o caminho […] no sentido de atribuir compe­tência aos tribunais administrativos para sindicarem, em termos mais am­plos que os correspondentes à apreciação de mera legalidade, as decisões da Administração que apliquem as reacções não criminais em causa» («Di­reito penal e Direito de Mera Ordenação Social», in Boletim da Facul­dade de Direito, vol . XLIX, 1973, pp. 276 e 277). Ora, o que é certo é que no caso vertente o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo continua a ser de mera legalidade, o que afasta, por definição, uma jurisdição plena. É verdade que na fase graciosa o interessado pode juntar documentos e a autoridade administrativa para a qual se recorre hierarquicamente pode ordenar as diligências que entenda necessárias para averiguar a veracidade dos factos alegados pelo recorrente. Mas está fora de dúvida que o prin­cípio do contraditório não funciona aqui. Como também, e agora já no âmbito do contencioso, no domínio do julgamento, a fazer no Supremo Tribunal Administrativo, para o qual o infractor tem de recorrer directa­mente, Tribunal cuja estrutura se não compadece com a presença do ar­guido para ser ouvido e defender-se, pessoalmente ou com a assistência de um defensor, ao contrário do que acontece com o representante do Ministério Público, que assiste às sessões de julgamento e é ouvido na discussão (artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho). 10 — Pelo que se escreveu parece seguro poder concluir-se que o re­gime estatuído na lei para a aplicação da medida de inibição da facul­dade de conduzir àqueles transgressores que pagaram voluntariamente a multa por condução com velocidade excessiva encurta de maneira inad­missível as garantias de defesa do arguido. E nem se objecte com a oblação da multa. A experiência ensina que arguidos há que preferem liquidar a multa ao incómodo de se desloca­rem ao tribunal em dia sobre cuja marcação não são ouvidos e no qual a presença lhes pode causar graves transtornos. E quantas vezes é mais económico pagar do que deslocar-se da sua residência à comarca em cuja área a transgressão foi cometida (o caso dos autos pode servir de para­digma: o arguido vive no Porto e a transgressão foi cometida nas proxi­midades de Grândola). Além do que, ao ser notificado para pagar voluntariamente, não é lembrada ao transgressor a futura aplicação da medida, e muito menos a sua dimensão temporal. Resta ponderar que o princípio da defesa e das garantias correspon­dente vale para o processo de transgressão; o artigo 32.º da Constituição, ao consagrá-lo para o processo criminal, pensou este com o âmbito que a lei ordinária lhe assinalava, que o mesmo é dizer, por forma a abarcar nele aquela forma processual (neste sentido, o Acórdão n.º 164 da Comissão Constitucional, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 291, pp. 318 e segs.). 11 — Assim, acordam em: Julgar inconstitucional, por violação dos n.ºs 1, 3 e 5 do ar­tigo 32.º da Constituição da República Portuguesa, a norma do n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada, na parte em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação para apli­car a medida de inibição da faculdade de conduzir a um con­dutor que pagou voluntariamente a multa a seguir a ser au­tuado por circular com velocidade excessiva; Negar provimento ao recurso. Lisboa, 14 de Maio de 1986. — António Luís Correia da Costa Mes­quita — Vital Moreira — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.