01082/03 - Porto - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O n.º 24 da Portaria nº 56/87, de 23 de Janeiro, não se limitou a alterar o n.º 24 da Portaria n.º 715/85, de 24 de Setembro, mas criou um novo e importante incentivo à deslocação e fixação de recursos humanos da administração central para serviços desconcentrados e autarquias locais de zonas periféricas.

II. A majoração do tempo de serviço, para efeitos de aposentação, prevista nesse n.º 24 da Portaria n.º 56/87, de 23 de Janeiro, tendo como pressuposto legal a deslocação de serviço prestado na administração central para serviço a prestar na periferia, não exige que o interessado tenha prestado serviço sempre no mesmo local periférico.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

A Direcção da Caixa Geral de Aposentações (D/CGA) veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo então 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – em 31 de Maio de 2005 – que anulou a sua decisão de 5 de Agosto de 2003, através da qual foi indeferido o pedido formulado por J… para lhe ser considerado o aumento de 10% previsto na Portaria nº715/85, de 24 de Setembro, para efeitos de cálculo da pensão de aposentação.

Formula – culminando as suas alegações – as seguintes conclusões que se reproduzem:

1ª O despacho de 5 de Agosto de 2003, proferido pela D/CGA não padece de qualquer invalidade;

2ª Em face da revogação operada pelo artigo 18º do Decreto-Lei nº 190/99, de 5 de Junho, nunca a CGA poderia atender o pedido do recorrente e, por conseguinte, considerar o aumento de 10%, previsto no artigo 24º da Portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, relativamente ao tempo em que exerceu funções na empresa Transportes Urbanos de Braga (TUB) - 16/06/90 a 28/02/95 - e na Câmara Municipal de Paredes (CMP) - 01/03/1995 a 02/12/02;

3ª Decorre, de forma inquestionável, do disposto no artigo 43º do Estatuto da Aposentação (EA), que o regime de aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se profira o despacho a reconhecer o direito à aposentação;

4ª Em Agosto de 2003, data em que foi proferido o despacho de aposentação, já não se encontrava em vigor o artigo 24º da Portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 190/99, de 5 de Junho, pelo que a CGA, sob pena de violação grave da legalidade a que está obrigada, nunca poderia reconhecer o direito pretendido;

5ª Em todo o caso, ainda que assim não fosse, nunca o interessado poderia beneficiar do aumento de 10% como pretende;

6ª A legislação em causa, Portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, só seria aplicável à sua transferência da Direcção Geral da Administração Autárquica para a Câmara Municipal de Santo Tirso (CMST), pelo que apenas o período de tempo em que prestou serviço nessa autarquia beneficia da percentagem de aumento de 10%, prevista no artigo 24º da Portaria nº 56/87, de 23 de Janeiro.

Termina pedindo a este Tribunal Central a revogação da sentença recorrida.

O recorrido não contra-alegou.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional.

A instância continua válida e regular.

De Facto

São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:

1) O recorrente ingressou no quadro da Câmara Municipal de Santo Tirso (CMST) em 1 de Agosto de 1988, proveniente da Direcção Geral da Administração Autárquica (DGAA), ao abrigo da Portaria nº56/87, de 23 de Janeiro;

2) Manteve-se nessa situação profissional até 15 de Outubro de 1989;

3) Em 16 de Outubro de 1989, transitou para a empresa de Transportes Urbanos de Braga (TUB), tendo desempenhado funções nesta empresa municipal até 28 de Fevereiro de 1995;

4) No dia 1 de Março de 1995 desempenhou funções na Câmara Municipal de Paredes (CMP), situação que se manteve até 2 de Dezembro de 2002;

5) Considerando mal contabilizada a sua pensão de aposentação, solicitou a revisão do respectivo processo de revisão, pretensão que foi indeferida por decisão de 5 de Agosto de 2003 da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, suportando-se nas razões enunciadas no parecer de que há cópia a folhas 11 a 15;

6) A decisão de indeferimento foi notificada ao recorrente em 16 de Agosto de 2003;

7) O presente recurso contencioso foi instaurado em 16 de Outubro de 2003.

De Direito

I. Importa, agora, apreciar os fundamentos deste recurso jurisdicional e proceder à sua decisão de acordo com as balizas fixadas pela lei processual – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis, no presente recurso jurisdicional, por força do artigo 102º da LPTA.

II. Na decisão que constitui o objecto do recurso contencioso, a Direcção da CGA considerou que o tempo de serviço prestado pelo aí recorrente J… na TUB – entre 16.10.89 e 28.02.95 – e na CMP – entre 01.03.95 e 02.12.02 – não se encontra abrangido pelo disposto no artigo 24º da Portaria nº56/87 de 23 de Janeiro.

Para isso, baseou-se numa interpretação desta norma segundo a qual a majoração, para efeito de aposentação, só releva relativamente ao tempo de serviço prestado pelo funcionário ou agente no lugar periférico para o qual transitou vindo directamente da administração central, ou seja, no presente caso, apenas seria de considerar o tempo prestado pelo recorrido na CMST.

A sentença impugnada assim não entendeu, e anulou tal decisão com base em diversa interpretação do referido artigo 24º da Portaria nº56/87 de 23 de Janeiro.

Em sede de recurso jurisdicional, a Direcção da CGA acrescentou à sua tese um novo argumento, que não foi suscitado antes nem considerado pela sentença recorrida. Entende que em face da revogação operada pelo artigo 18º do DL nº190/99, de 5 de Junho, nunca poderia ter considerado o tempo de serviço prestado pelo recorrido na TUB – 16.10.89 a 28.02.95 - e na CMP – 01.03.95 a 02.12.02 – porque o artigo 43º do EA – segundo o qual o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se profira o despacho a reconhecer o direito à aposentação - não o permite.

III. A atribuição de incentivos à deslocação e fixação de funcionários públicos na periferia foi, pela primeira vez, consagrada no DL nº164/82 de 10 de Maio.

O legislador de 1982, constatando a ocorrência de grandes assimetrias na repartição geográfica dos recursos humanos da Administração Pública, e as dificuldades com que alguns organismos e serviços desconcentrados da administração central e as autarquias locais se defrontavam no recrutamento de pessoal, decidiu criar incentivos motivadores de deslocações para zonas de periferia. Para isso, criou o “subsídio de deslocação” e o “subsídio de instalação”, a par de incentivos atinentes a apoio social e familiar, de que se destaca o “subsídio de residência”.

Este diploma deixou de vigorar a partir de 1 de Março de 1984, com a entrada em vigor do DL nº45/84, de 3 de Fevereiro, que o revogou – ver seu artigo 15º.

O legislador de 1984, continuando a constatar que havia serviços desconcentrados da administração central, e autarquias locais, com carências de pessoal, reviu o anterior mecanismo de incentivos e definiu os princípios gerais informadores da sua atribuição cumulativa ou isolada. Distinguiu “subsídio de deslocação” de “incentivos para a fixação na periferia”, e, entre estes últimos, os de natureza pecuniária – “subsídio para a fixação na periferia” e “subsídio de residência” – dos de natureza não pecuniária – “garantia de transferência escolar dos filhos”, “preferência na colocação do cônjuge”. Para efeitos de atribuição e diferenciação destes subsídios e incentivos considerou no território do continente 3 zonas com diferentes níveis de qualidade de vida e poder atractivo – zona A - de reduzida periferia - zona B – de média periferia - e zona C – de extrema periferia – bem como impôs condições à concessão dos incentivos – exercício de funções em regime de tempo completo e exclusividade. Mais disse, entre outras coisas, que o regime e as condições de atribuição dos subsídios e incentivos previstos seriam estabelecidos por portaria dos Ministros da Administração Interna e das Finanças e do Plano e do Secretário de Estado da Administração Pública – ver seus artigos 1º nº1, 3º nº1, 4º nº1 alíneas a) b) e c), 6º, 7º e 10º alínea a).

É assim que surge a Portaria nº715/85, de 24 de Setembro, regulamentando os termos e as condições de aplicação do regime previsto no DL nº45/84 de 3 de Fevereiro. Nela se diz que a atribuição de incentivos para a periferia obriga – para além do já referido exercício de funções em regime de tempo completo e exclusividade – ao exercício de funções por um período mínimo de 3 anos, e se explica que para efeitos da contagem deste período mínimo de 3 anos é considerado o tempo de permanência na periferia, independentemente da zona onde o funcionário ou agente foi inicialmente colocado – ver seus artigos 29º e 30º.

Algumas das normas deste diploma foram alteradas pela Portaria nº56/87 de 23 de Janeiro – foi alterada a alínea a) do nº5, bem como os nºs 18º, 19º, 20º, 21º, 22º, 23º, 24º e 26º - visando – na sequência do reforço qualitativo e quantitativo do esquema de incentivos para fixação ou deslocação de pessoal para serviços sediados na periferia, previsto na Lei de Orçamento do Estado para 1986 – regulamentar as condições de atribuição dos novos incentivos e, bem assim, aumentar o valor dos já existentes, em ordem a torná-los mais motivadores para os funcionários e agentes do Estado que se dispusessem à fixação ou deslocação para zonas periféricas – ver preâmbulo.

O nº24º da Portaria 715/85 de 24 de Setembro – que fixava os casos de cessação do direito de percepção integral do “subsídio de residência” – foi totalmente modificado neste novo diploma, passando a ter a seguinte redacção: O tempo de serviço prestado na periferia por funcionários e agentes deslocados na periferia será aumentado, para efeitos de aposentação, de acordo com as seguintes percentagens: a) zona A – 10%; b) zona B – 15%; zona C – 20%.

Esta portaria entrou em vigor no dia 24 de Janeiro de 1987 e cessou a sua vigência no dia 6 de Junho de 1999, com a entrada em vigor do DL nº190/99, de 5 de Junho, que a revogou e deixou cair o incentivo criado pelo seu nº24º – ver artigos 5º, 18º e 19º do DL nº190/99 de 5 de Junho.

IV. Parece inquestionável que o nº24º da Portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, não se limitou a alterar o nº24 da Portaria nº715/85, de 24 de Setembro, mas criou um novo e importante incentivo à deslocação e fixação de recursos humanos da administração central para serviços desconcentrados e autarquias locais de zonas periféricas. Isto mesmo se deduz não só da novidade ontológica da medida majorativa, mas também do teor do preâmbulo da portaria em questão, no qual expressamente se diz – além do mais – que visa regulamentar as condições de atribuição dos novos incentivos.

A norma em causa deve ser interpretada de acordo com os critérios legais consagrados no artigo 9º do Código Civil: a sua interpretação não deve ser meramente literal, devendo ter em conta, também, a intenção do legislador, aferida, sobretudo, pela unidade do sistema jurídico, circunstâncias em que nasceu a norma e condições específicas em que vai ser aplicada.

Nada na letra da norma em referência impõe a interpretação que lhe é dada pela Direcção da CGA, segundo a qual a majoração, para efeito de aposentação, só releva relativamente ao tempo de serviço prestado pelo funcionário ou agente no lugar periférico para o qual transitou vindo directamente da administração central.

Antes tudo indica que, nos vários diplomas referidos, o legislador mantém uma intenção substancial: incentivar a deslocação de recursos humanos da administração central para serviços desconcentrados e autárquicos de zonas periféricas, no intuito de combater carências e assimetrias na distribuição geográfica do pessoal da Administração Pública. Ora, para além de fazer pouco sentido que o legislador, na mira deste escopo, incentive por um lado e desincentive por outro – como resultaria da interpretação do nº24 feita pela D/CGA – parece resultar suficientemente claro, da unidade do contexto legal, que a majoração em causa se aplica a todo o tempo de serviço prestado na periferia por funcionários e agentes deslocados na periferia, independentemente de esse serviço ser prestado em um ou em vários lugares periféricos. De facto, é o próprio legislador que, nos nºs 29º e 30º da portaria nº715/85 de 24 de Setembro – números estes que não foram alterados pela portaria nº56/87 de 23 de Janeiro, e se mantiveram em vigor até 6 de Junho de 1999, altura em que se efectivou a revogação decretada pelo artigo 18º do DL nº190/99, de 5 de Junho – diz o seguinte: para além das condições descritas no artigo 7º do DL nº45/84, de 3 de Fevereiro, a atribuição dos incentivos para a periferia obriga ao exercício de funções por um período mínimo de 3 anos – nº29º - e para efeitos da contagem do período de 3 anos é considerado o tempo de permanência na periferia, independentemente da zona onde o funcionário ou agente foi inicialmente colocado – nº30º, destaque nosso.

Aliás, foi esta interpretação que acabou por ser assumida pelo legislador de 1999, conforme se pode constatar pelo teor dos nºs 1 e 2 do artigo 2º do DL nº190/99 de 5 de Junho.

Não poderemos deixar de sublinhar, ainda, que a interpretação defendida pela Direcção da CGA conflituaria com o princípio da igualdade, que exige o tratamento do igual de modo igual e do desigual de modo desigual – artigo 13º da CRP. Dificilmente se entenderia, na verdade, que funcionários ou agentes deslocados na periferia em relação ao serviço central donde inicialmente emanaram, fossem tratados de modo distinto pelo simples facto de ficarem sempre ou não no mesmo local periférico.

Não faz sentido dizer que se o recorrido, oriundo da DGAA – serviço central – continuasse na CMST teria direito há majoração, mas se mudasse dessa para outra autarquia periférica – como mudou – deixaria de ter tal direito.

Teremos de concluir, pois, que a majoração do tempo de serviço, para efeitos de aposentação, prevista no nº24º da Portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, tendo como pressuposto legal a deslocação de serviço prestado na administração central para serviço a prestar na periferia, não exige que o interessado tenha prestado serviço sempre no mesmo local periférico.

V. Por último.

O regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente à data em que é proferido despacho a reconhecer o direito à aposentação, sendo que isto não prejudica os efeitos que a lei atribua, em matéria de aposentação, a situações anteriores – ver artigo 43º nº1 alínea a) e nº2 do EA.

Com base nesta norma, entende a Direcção da CGA que seria ilegal contemplar para efeitos de majoração o tempo de serviço prestado pelo recorrido nas TUB e CMP, porque em Agosto de 2003, altura em que lhe foi reconhecido o direito à aposentação, já estava revogado o nº24 da portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, não sendo, portanto, “lei em vigor”.

Esta argumentação é, desde logo, incongruente, na medida em que, se fosse válida, abrangeria todo o tempo de serviço prestado na periferia pelo recorrido, ou seja, não só o prestado nas TUB e CMP, mas também na CMST. Na verdade, se o argumento é a não vigência do referido nº24 à data do reconhecimento do direito à aposentação, ele tanto não vigorava num caso como noutro.

Mas é claro que falece razão à recorrente.

À data da entrada em vigor do DL nº190/99, de 5 de Junho, já o recorrente tinha adquirido há muito o direito à atribuição do incentivo consagrado no nº24 da portaria nº56/87, de 23 de Janeiro, razão pela qual se impunha o respeito por esta situação existente à data da prolação do despacho de aposentação, levando-se em conta este direito adquirido e os efeitos que a lei lhe atribui.

Doutra forma, estaríamos a atribuir, ilegalmente, efeitos retroactivos ao DL nº190/99, de 5 de Junho, e a fazer uma interpretação errada do artigo 43º do EA.

Deve, por conseguinte, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida com os fundamentos acabados de expor.

DECISÃO

Nestes termos acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.

Sem custas, por isenção legal da entidade recorrente – artigo 2º TC.

D. N.

Porto, 9 de Março de 2006