38/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 38/84 Processo n° 54/83 Plenário. Relator: Conselheiro Mário Brito Por escritura pública lavrada no dia 28 de Abril de 1977, de fls. 27 - vº a 38 vº do livro de notas nº 189-D do 20º Cartório Notarial de Lisboa (fotocópia de fls. 140 e segs.), foi constituída uma sociedade cooperativa anónima de responsabilidade limitada, denominada Cooperativa de Ensino Universidade Livre, S.C.A.R.L., com sede em Lisboa, tendo popr objecto “apoiar o ensino universitário”, para o que poderia “estabelecer salas de estudo, ministrar o ensino de cadeiras ou cursos paralelos ou complementares do ensino oficial ou particular, criar cursos de especialização ou de reciclagem para pós-graduados, ou promover conferências ou outras actividades de índole científica ou cultural de nível universitário” (nº1 do artigo 2º dos respectivos Estatutos), e cabendo-lhe ainda “promover, patrocinar e exercitar a investigação científica e a alta cultura em todos os ramos do saber, designadamente naqueles que na cooperativa se professem” (nº 2 do mesmo artigo). A mesma cooperativa, devidamente matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa, passou mais tarde a denominar-se Universidade Livre, Cooperativa de Responsabilidade Limitada (fls. 165 e segs.). Em 1 de Março de 1979, foi-lhe concedida, pelo despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior e Investigação Científica, nº 28/79, de 1 de Março de 1979 (no Diário da República, II série, de 10 desse mês), autorização provisória para “funcionar como estabelecimento superior particular”, sob reserva de aprovação dos planos de estudo por parte da mesma Secretaria de Estado e de vistoria das instalações, ficando a concessão da autorização definitiva pendente da aprovação do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Em 30 de Setembro de 1980, o Decreto-Lei nº 426/80 reconheceu a Universidade Livre como pessoa colectiva de utilidade pública, tendo por fim ministrar o ensino de nível pós-secundário. E, como o nº 2 do artigo 4º desse Decreto-Lei dispunha que a composição e funcionamento dos órgãos internos da Universidade Livre, além do reitor, seria definida por portaria do ministério da Educação e Ciência, a Portaria nº 92/81, de 21 de Janeiro, veio dar execução a esse preceito, estabelecendo a composição e funcionamento desses órgãos. Finalmente, a Lei nº 15/81, de 31 de Julho, alterou, por ratificação, o Decreto-Lei nº 426/80. É a apreciação da constitucionalidade de algumas das disposições destes diplomas que vem requerida pelo ex.mo Procurador-Geral da República e pelo ex.mo Provedor de Justiça, a pedido da agora denominada Universidade Livre, C.R.L.. Observando o disposto no artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o ex.mo Primeiro-Ministro remeteu a este Tribunal o parecer da Auditoria Jurídica da presidência do conselho de Ministros junto a fls. 28 e segs. E 109 e segs., em que se sustenta a inconstitucionalidade das normas em questão, e, por sua vez, o ex.mo Presidente da Assembleia da República limitou-se a oferecer o merecimento dos autos (fls. 23 e 133). Cumpre decidir. 2.1. Foi o Decreto-Lei nº 426/80, como disse, que atribuiu à Universidade Livre, estabelecimento de ensino superior particular, a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública (artigo 1º), com o regime próprio dessas pessoas colectivas, nomeadamente quanto à aquisição e fruição de bens e isenções fiscais (artigo 7º, conjugado com a Lei nº 2/78, de 17 de Janeiro). A sua sede foi fixada em Lisboa, embora lhe fosse permitido exercer as suas actividades de ensino e investigação noutras cidades, mediante autorização do Ministério da Educação e Ciência (artigo 2º). A sua representação junto das autoridades públicas foi confiada ao respectivo reitor (artigo 4º, nº1), ficando a composição e funcionamento dos restantes órgãos internos para ser definida em portaria do Ministério da Educação e Ciência (nº2 do mesmo artigo). A criação dos cursos a ministrar pela Universidade dependeria da autorização do mesmo Ministro, mediante aprovação dos respectivos programas, sua direcção e regimes a observar quanto à apreciação do mérito escolar e à atribuição de títulos e diplomas (artigo 5º, nº1). Foi fixado em cento e vinte dias o prazo para a Universidade submeter à aprovação do Ministério o seu estatuto e respectivos regulamentos e os planos dos referidos cursos (artigo 10ª). No que não estivesse previsto neste diploma, a Universidade Livre reger-se-ia pelo seu estatuto e pela legislação sobre o ensino particular e cooperativo (artigo 12º, nº 1). Dando execução ao disposto no nº 2 do artigo 4º desse Decreto-Lei, a Portaria nº 92/81 veio instituir os órgãos internos da Universidade Livre (nº 1) e regular a respectiva composição e competência (nºs. 2 e segs.). A Lei nº15/81 alterou a redacção dos artigos 1º e 10º do Decreto-Lei nº 426/80 e revogou o nº 2 do seu artigo 4º. Vejamos então os preceitos destes diplomas, arguidos de inconstitucionalidade. 2.2. Segundo o ex.mo Procurador-Geral da República, são inconstitucionais: os artigos 1º, 4º, nº 2, 7º, 10º (versão original), e 10º, nºs. 1 e 3 (versão da Lei nº 15(81), do Decreto-Lei nº 426/80, por violação dos artigos 62º, 82º, 87º e 89º, nºs. 3 e 4, da Constituição; os citados artigos 4º, nº 2, e 10º, nºs. 1 e 3, também por violação dos artigo 61º, nº 3, da Constituição (acrescentado pela Lei Constitucional nº 1/83); os mesmos artigos 1º e 4º, nº 2, por violação do artigo 167º, alínea n), da Constituição (inconstitucionalidade orgânica), durante o lapso de tempo que decorreu até à Lei nº 15/81; todos os nºs da Portaria nº 92/81, por violação dos artigos 61º, nº 3, 62º, 82º, 87º e 89º, nºs. 3 e 4, da Constituição. No ponto de vista do ex.mo Provedor de Justiça, são inconstitucionais: o artigo do 1º do Decreto-Lei nº 426/80, por violação do nº 3 do artigo 61º e do nº 2 do artigo 75º da Constituição; o nº 2 do artigo 4º do mesmo Decreto-Lei, por violação do nº 3 do artigo 61º, do nº 1 do artigo 84º e do nº 4 do artigo 89º da Constituição (até à sua revogação pela Lei nº 15/81); o nº 1 do artigo 10º do mesmo diploma (na redacção da Lei nº 15/81), por violação do artigo 12º da Constituição; o nº 3 desse artigo 10º (introduzido pela Lei nº15/81), por violação dos citados artigos 61º, nº 3, e 89º, nº 4; a Portaria nº 92/81, por violação dos mesmos preceitos (nº 3 doa artigo 61º e nº 4 do artigo 89º). Examinemos cada um desses preceitos: 2.3. Artigo 1º do Decreto-Lei nº 426/80. Dispunha esse artigo, na sua redacção primitiva: “A Universidade Livre, como estabelecimento de ensino superior particular, é uma pessoa de utilidade pública e tem por fim ministrar o ensino de nível pós-secundário em paralelo com as restantes Universidades portuguesas e cultivar a investigação e o progresso das ciências nela professadas”. A sua redacção foi alterada pelo artigo 1º da Lei nº 15/81, ficando o mesmo preceito a ser constituído por dois números, o primeiro dos quais reproduz o texto anterior e o nº 2 ficou assim redigido: “O património da Universidade Livre é constituído pelos bens e rendimentos que lhe forem afectados pela cooperativa de Ensino Universidade Livre, S.C.A.R.L., e pelos que lhe vierem a ser doados ou deixados, bem como pelos subsídios que, nos termos do artigo 8º, lhe venham a ser concedidos pelo MEC”. 2.3.1. Pretende o ex.mo Procurador-Geral da República que este artigo 1º (na sua redacção primitiva) enferma de inconstitucionalidade orgânica, por violação do preceito do artigo 167º, alínea n), da Constituição (também na sua versão originária). De acordo com este normativo, era da eclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre “bases do sistema de ensino”. Nas bases do sistema de ensino cabem matérias como: modalidades ou níveis de ensino (ensino pré-escolar e ensino escolar, abrangendo este o ensino básico, o secundário e o superior); obrigatoriedade ou facultatividade do ensino; ensino oficial (ministrado pelo Estado) ou ensino particular (incluindo o cooperativo); escolas onde se ministra o ensino (escolas primárias, escolas secundárias, escolas superiores); gratuitidade ou não gratuitidade do ensino; atribuições do Estado relativamente ao ensino particular; graus que são conferidos pelos estabelecimentos de ensino superior; formação dos agentes de ensino; idade mínima para a matrícula no ensino escolar. De realçar a este propósito que a nossa constituição consigna, no capítulo “direitos e deveres culturais”, a obrigação para o Estado de “assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito”, de “criar um sistema público de educação pré-escolar”, de “garantir a educação permanente e eliminar o analfabetismo”, de “garantir a todos os cidadãos, segundo as suas capacidades, o acesso aos graus mais elevados de ensino, da investigação científica e da criação artística”, de “estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino”, de “estabelecer a ligação ao ensino com as actividades produtivas e sociais” e de “estimular a formação de quadros científicos e técnicos originários das classes trabalhadoras” (artigo 74º, nº 3), e, segundo J. J. gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1978, nota IV ao artigo 167º, nas bases do sistema de ensino devem considerar-se abrangidas, além da estrutura do sistema escolar, todas estas matérias de que fala o artigo 74º. Ora, tem-se como certo que o artigo 1º do Decreto-Lei nº 426/80, ao dispor que a Universidade Livre é uma pessoa colectiva de utilidade pública e tem por fim ministrar o ensino superior em paralelo com as restantes Universidades portuguesas, não legislou sobre bases do sistema de ensino, não violando, portanto, o artigo 167º, alínea n), da Constituição. 2.3.2. E violará os artigos 62º, 82º, 87º e 89º, nºs 3 e 4, como quer o ex.mo Procurador-Geral da República, ou o nº 3 do artigo 61º (trata-se da redacção actual) e o nº 2 do artigo 75º, como afirma o ex.mo Provedor de Justiça? O artigo 61º, na parte que aqui interessa, dá a todos o direito de constituírem cooperativas (nº 1, na anterior redacção; nº 2, na redacção actual) e dispõe que as cooperativas desenvolvem livremente as suas actividades (1ª parte do nº 3, na actual redacção). O artigo 62º garante a todos o direito à propriedade privada e à sua transmissão, em vida ou por morte (nº1), e acrescenta que, fora dos casos previstos na Constituição, a expropriação por utilidade pública (hoje, também a requisição) só pode ser efectuado por pagamento de justa indemnização (nº 2). No nº 2 do artigo 75º confere-se ao Estado o poder de fiscalizar o ensino particular (hoje, fala-se também no ensino cooperativo). Segundo o artigo 82º (nº 1 da redacção primitiva), é a lei que determina os meios e as formas de intervenção e de nacionalização e socialização de meios de produção, bem como os critérios de fixação de indemnizações. No artigo 87º prevê-se a expropriação dos meios de produção em abandono. No nº 3 (hoje, nº 4) do artigo 89º diz-se que o sector cooperativo é constituido pelos bens e unidades de produção possuídos e geridos pelos cooperadores, em obediência aos princípios cooperativos. Ora, desde logo terá de afastar-se a violação do artigo 61º, nº 1, já que não foi vedada ou limitada à Cooperativa de ensino Universidade Livre a possibilidade de se constituir como tal. Evidente é também a não violação de qualquer dos artigos 62º, nº 2, 82º, nº 1, e 87º, por não poder falar-se aqui em expropriação por utilidade pública (cfr. O Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro) ou em qualquer forma de intervenção estadual, de nacionalização ou de socialização, no sentido que a estas figuras deve atribui-se: - sobre os respectivos conceitos vejam-se, por exemplo, Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, anotação ao artigo 82º, e António Meneses Cordeiro, A Constituição Patrimonial Privada (em Estudos sobre a Constituição, 3º volume, pág. 365), nº 22. Quanto ao artigo 75º: Atribui-se agora expressamente ao Estado a fiscalização do ensino cooperativo (antes da Lei Constitucional nº1/82, falava-se em “ensino particular”, certamente por contraposição a “ensino público”, de modo, portanto, a abranger também o cooperativo). E, na verdade, contêm-se normas sobre essa matéria, quer na lei nº 9/79, relativa às bases do ensino particular e cooperativo, quer ao Estatuto do ensino Particular e Cooperativo (Decreto-Lei nº 553/80, de 21 de Novembro), quer no Código Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 454/80, de 9 de Outubro, quer nos diplomas que sucessivamente regulamentam as cooperativas de ensino, ou sejam, os Decretos-Lei nºs. 310/81, de 17 de Novembro, e 441-A/82, de 6 de Novembro: - assim, por força do artigo 22º, nº 1, deste último diploma, “nenhuma cooperativa de ensino pode iniciar o funcionamento da actividade escolar de estabelecimento de ensino a seu cargo antes da autorização do Ministério da Educação”. Ora, a concessão de personalidade à Universidade Livre, feita no artigo1º do Decreto-Lei nº 426/80, não foi o meio ou processo adequado de fiscalização pelo estado do ensino por ela ministrado. Mas o que se não pode dizer é que seja o nº 2 do artigo 75º a norma violada com tal preceito. O artigo 1º do Decreto-Lei nº 426/80 violou, sim, o nº 1 do artigo 62º. Garante-se aí, com efeito, o “direito à propriedade privada” e, embora não seja unânime o sentido a dar ao preceito, isto é, se o direito de propriedade, para a nossa Constituição, constitui um direito fundamental especial – como quer o Prof. João de Castro Mendes, Direitos, Liberdades e Garantias – Alguns Aspectos Gerais (em Estudos sobre a Constituição, 1º volume, pág. 93), nº 6 -, um dos “direitos de natureza análoga aos direitos previstos no título II”, aos quais se refere o artigo 17º da Constituição – como sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, nota II ao artigo 62º - ou apenas um direito económico e não um direito individual como entende Meneses Cordeiro, estudo citado, nº 1 do Decreto-Lei nº 426/80, ao separar da Cooperativa de Ensino Universidade livre, S.C.A.R.L., autonomizando-a como pessoa jurídica diferente, a Universidade Livre, ofendeu o “direito à propriedade privada” a que se refere aquele artigo 62º, no seu nº 1, e de que era titular a Cooperativa. E violou também o princípio da liberdade de associação, “enquanto direito da própria associação a prosseguir livremente a sua actividade”, abrangendo, portanto, a “autonomia estatutária” e a “liberdade de organização e actuação” ou o “direito de auto-organização” (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, nota II ao artigo 46º e nota V ao artigo 57º), princípio nesse próprio de um Estado de direito democrático (Constituição, artigo 2º) e que aflora em vários preceitos da lei fundamental: assim, artigo 46º, nº 2 (“as associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas”), artigo 57º (actual artigo 56º), nº 2, alínea c) (no exercício da liberdade sindical é garantida aos trabalhadores a “liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindical”), artigo 61º, nº 3, na sua actual redacção (“as cooperativas desenvolvem livremente as suas actividades”). Como consequência da violação do “direito à propriedade privada” garantido no nº 1 do artigo 62º, poderia pretender-se que foi violado igualmente o nº 3 (actual nº 4) do artigo 89º, na justa medida em que o “sector cooperativo” ficou desfalcado de “bens” que pertenciam à Cooperativa. Tal não pede, porém, concluir-se, desde logo porque dos estatutos da Cooperativa não resulta que esta se tenha constituído “em obediência aos princípios cooperativos”, designadamente o princípio da adesão livre (princípio da porta aberta). Sobre estes princípios pode ver-se: José Manuel ribeiro Sérvulo Correia, O Sector Cooperativo Português. Ensaio de uma análise de conjunto (no Boletim do Ministério da Justiça, nº 196, pág. 31), nº 5; Joaquim da Silva Lourenço, O Cooperativismo e a Constituição (em Estudos sobre a Constituição, 2º volume, pág. 373), nºs 14 e 15; Meneses Cordeiro, estudo citado, nº 19; e Prof. Jorge Miranda, Manual de Direito constitucional, tomo II, 2ª edição (1983), nº 10. Como ensina este último autor, “para efeito de regime constitucional, as cooperativas definem-se através de certos parâmetros, os princípios cooperativos (artigos 61º, nº 2, e 89º, nº4). Só as empresas que os observem beneficiam do auxílio do Estado (artigos 84º, 65º, nº 2, alínea b), 100º, 102º e 110º, nº 3) e têm direitos de participação (artigos 104º e 110º, nº 3); podem ser preferidas pelos trabalhadores em vez da reprivatização de pequenas e médias empresas nacionalizadas fora dos sectores básicos da economia (artigo 83º, nº 2), e não são tidas como “entidades da mesma natureza” das empresas privadas, nos sectores vedados à iniciativa privada (artigo 85º, nº 3).” 2.4. Artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 426/80. Dispunha este nº, já aliás revogado pelo artigo 2º da Lei nº 15/81: “A composição e funcionamento dos restantes órgãos internos da Universidade Livre [no nº 1 falava-se do reitor] será definida por portaria do Ministério da Educação e Ciência, tendo em conta a participação dos docentes e discentes, cabendo àqueles a responsabilidade de assegurar a qualidade científica e pedagógica do ensino.” 2.4.1. Pretende o ex.mo Procurador-Geral da República que também esta norma enferma de inconstitucionalidade orgânica, por violação do citado artigo 167º, alínea n), da Constituição. Mas, pelas razões já ditas, não se trata de matéria que se inclua nas bases do sistema de ensino e que seja, por isso mesmo, da competência da Assembleia da República. O próprio Decreto-Lei nº 441-A/82, de 6 de Novembro, que contém, disposições relativas às cooperativas de ensino, preceitua, aliás, no seu artigo 23º que nos estabelecimentos de ensino onde se ministre o ensino superior deverão existir, pelo menos, os seguintes órgãos académicos: reitor ou director, conselho científico, conselho pedagógico e conselho disciplinar (nº1); e que a forma de eleição, a composição e o funcionamento desses órgãos e de outros que os estabelecimentos de ensino proponham se regerão obrigatoriamente pelo estatuto do respectivo estabelecimento, desde que não contrarie o disposto quanto a idênticos órgãos de ensino superior oficial (nº 2). Não se verifica, pois, a inconstitucionalidade orgânica apontada ao nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 426/80. 2.4.2. E violará esse preceito o nº 3 do artigo 61º e o nº 3 (actual nº 4) do artigo 61º e o nº 3 89º (como querem os requerentes), os artigos 62º, 82º e 87º (como pretende o ex.mo Procurador-Geral da República) ou o nº 1 do artigo 84º (c0m0 afirma o ex.mo Provedor de Justiça)? Já se transcreveu o nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 426/80 e já se resumiu o conteúdos dos preceitos do nº 3 do artigo 61º (redacção actual), bem como dos artigos 62º, 82º e 87º e do nº 3 (hoje, nº 4) do artigo 89º, todos da Constituição. Falta apenas referir que o nº 1 do artigo 84º incumbe ao Estado o dever de fomentar (estimular e apoiar, na redacção actual) a criação e a actividade de cooperativas. Começando por este último preceito, não se vê em que é que ele possa ter sido violado por uma norma, como a do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 426/80, que manda definir por portaria do Ministério da Educação e Ciência a composição e funcionamento de órgãos de uma universidade. Quanto aos outros preceitos: O que atrás ficou dito relativamente ao artigo 1º do Decreto-Lei nº 426/80 é suficiente para se concluir que também o nº 2 do artigo 4º não violou o nº 2 do artigo 62º, o artigo 82º, o artigo 87º ou o nº 3 (actual nº 4) do artigo 89º. A norma em apreciação não põe igualmente em causa o “direito à propriedade privada” garantido pelo nº 1 do artigo 62º e, por isso, não foi violado também este preceito. O que ela viola é o princípio da liberdade de associação, no sentido atrás definido, isto é, enquanto direito da Cooperativa a elaborar ela própria os seus estatutos, a organizar-se, a prosseguir livremente a sua actividade (cfr. O artigo 61º, nº 3), sem prejuízo, é claro, do respeito pelos requisitos genericamente fixados nos termos da Constituição. 2.5. Artigo 7º do Decreto-Lei nº 426/80. Dispõe este artigo: “Relativamente à aquisição e fruição dos seus bens e às actividades que exerça para a realização dos seus fins, a Universidade Livre goza das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública e, consequentemente, está abrangida pela Lei nº 2/78, de 17 de Janeiro”. Também este artigo violaria, no pensamento do ex.mo Procurador-Geral da República, os artigos 62º, 82º, 87º e 89º, nºs. 3 e 4. Representando ele uma mera aplicação à Universidade Livre da natureza de pessoa colectiva de utilidade pública que lhe é atribuída pelo artigo 1º do mesmo diploma, não pode deixar de enfermar da inconstitucionalidade que já vimos afectar esse artigo 1º. Mas não mais. 2.6. Artigo 10º do Decreto-Lei nº 426/80, na sua redacção originária: “A Universidade Livre submeterá à aprovação do MEC, no prazo de cento e vinte dias, o seu estatuto e respectivos regulamentos e os planos de estudo dos cursos referidos no nº 1 do artigo 5º do presente diploma”. Com a Lei nº 15/81 o preceito passou a ter a seguinte redacção: “1. O Estatuto da Universidade Livre definirá a composição e funcionamento dos órgãos internos da Universidade, garantindo a participação dos docentes, a quem cabe a responsabilidade de assegurar a qualidade científica e pedagógica do ensino, e dos discentes, e deve ser submetido à aprovação do Ministério da Educação e Ciência pela Cooperativa de Ensino Universidade Livre, S.C.A.R.L., com parecer favorável da Universidade, no prazo de sessenta dias. A Universidade Livre submeterá à aprovação do MEC, no prazo de cento e vinte dias, os respectivos regulamentos e os planos de estudo dos cursos referidos no nº 1 do artigo 5º do presente diploma. enquanto não for aprovado o Estatuto da Universidade Livre, continua em vigor a Portaria nº 92/81 instituiu os órgãos internos da Universidade Livre, que passaram a ser o reitor e vice-reitores, o conselho universitário, o conselho pedagógico e científico, os conselhos escolares dos departamentos, o conselho administrativo, o conselho disciplinar e comissões especiais (nº 10); fixou a competência do reitor e vice-reitores (nº 2), a composição e competência do conselho universitário (nºs. 3º e 4º), do conselho pedagógico e científico (nºs 5º e 6º), dos conselhos escolares dos departamentos (nºs. 7º e 8º), do conselho administrativo (nºs 9º e 10º) e do conselho disciplinar (nºs. 11º e 12º), e as finalidades e constituição das comiss~es especiais (nºs. 13º e 14º); e regulou a duração do mandato dos órgãos académicos electivos e sua entrada em funções (nº 15º). Para o ex.mo Procurador-Geral da República, o artigo 10º, na sua primitiva redacção, os nºs 1 e 3 do mesmo artigo, na redacção actual, e bem assim a Portaria nº 92/81, violam os preceitos dos artigos 62º, 82º, 87º e 89º, nºs 3 e 4, da Constituição, violando ainda os nºs 1 e 3 do artigo 10º e a Portaria nº 92/81 o preceito do nº 3 do artigo 61º (versão actual). Por sua vez o ex.mo Provedor de Justiça é de opinião que o nº 1 do artigo 10º viola o artigo 12º da Constituição, e o nº 3 do mesmo artigo e a Portaria nº 92/81 violam os preceitos do nº 3 do artigo 61º e do nº 4 do artigo 89º. Conhecidos os restantes preceitos pretensamente violados, transcreve-se o artigo 12º da Constituição: “1. Todos os cidadãos gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres consignados na Constituição. 2. As pessoas colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza”. A verdade é que as normas agora em apreciação contendem apenas com o princípio da liberdade de associação, tal como ficou caracterizado a propósito dos artigos 1º e 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 426/80. Esse é, pois, o único princípio por ela violado. Esta conclusão não implica, porém, quanto aos planos de estudo, que o Governo não possa determinar às escolas particulares e cooperativas, em geral, que elas os submetam à respectiva aprovação. 3. Pelo exposto: não se declara a inconstitucionalidade, quer do artigo 1º, quer do nº 2 do artigo4º, do Decreto-Lei nº 426/80, por violação do artigo 167º, alínea n) da Constituição; declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 1º, 4º, nº 2, 7º, 10º (antiga redacção) e 10, nºs 1 e 3 (redacção da Lei nº 15/81) do citado Decreto-Lei, e da Portaria nº 92/81, por violação do princípio da liberdade de associação, também como ficou definido; e dos mesmos artigos 1º e 7º, também por violação do nº1 do artigo 62º da Constituição. Lisboa, 11 de Abril de 1984 Mário Brito Antero Alves Monteiro Dinis Martins da Fonseca Vital Moreira José Maria Magalhães Godinho Jorge Campinos Messias Bento (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto junto). Joaquim Costa Aroso (vencido, em parte, nos mesmos termos e pelas razões constantes da declaração de voto de Messias Bento) José Manuel Cardoso da Costa (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto do Ex.mo Conselheiro Messias Bento que, com a devida vénia, subscrevo. Permitindo-me ainda, para além disso, sublinhar, com referência ao artigo 1º do diploma – na versão da Lei nº 15/81, o nº 1 desse artigo – que a sua inconstitucionalidade, radicando na atribuição de personalidade jurídica ao estabelecimento “Universidade Livre”, se situa afinal, bem vistas as coisas, apenas no inciso de tal preceito em que a mesma entidade é qualificada como “pessoa colectiva de utilidade pública”. Nesse entendimento – provavelmente válido também para o art. 7º - votei). Luís Nunes de Almeida (vencido, em parte, nos mesmos termos e co os fundamentos da declaração de voto do Ex.mo Consº Messias Bento). Raul Mateus (votei a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos da declaração de voto anexa). Armando M. Marques Guedes Declaração de voto 1. Do meu ponto de vista, o art. 10º do DL. Nº 426/80, de 30 de Setembro, na sua redacção primitiva, só é inconstitucional na medida em que exige que a Universidade Livre submeta à apreciação do MEC o seu Estatuto e respectivos regulamentos. Já o não é na parte em que impõe a sujeição a essa mesma aprovação, dos planos de estudo. De facto, só naquele ponto o legislador violou o princípio da autonomia organizatória de que gozam as entidades privadas (singulares ou colectivas), designadamente as cooperativas, decorrente da ideia de Estado de Direito e reflectido, entre outros, nos arts. nºs 1 e 2 e 61º, nº 3 , da Constituição. Na parte, porém em que manda submeter os planos a aprovação ministerial, o legislador limita-se a exercer o direito – que lhe assiste (v. art.75º, nº 2) – de fiscalizar o ensino particular e cooperativo, sempre que este, porque enquadrado no âmbito do sistema nacional de educação, haja de conceder diplomas ou certificados de estudos ou graus académicos. O ensino particular e cooperativo viu as suas bases gerais aprovadas pela Assembleia da República, através da Lei nº 9/79, de 19 de Março. É certo que os seus princípios se não aplicam às escolas de nível superior (v. art. 4º, nº 2). No entanto, não deixa de ter interesse referir – ao menos como tópico de interpretação – que, no art. 6º. Nº 2, c), daquela Lei, se preceitua serem atribuições do Estado “garantir o nível pedagógico e científico dos programas e métodos, de acordo com as orientações gerais da política educativa”. E esta doutrina aparece repetida no art. 4º, e), do DL. Nº 553/80, de 21 de Novembro, que contém o Estatuto do ensino Particular e Cooperativo, com excepção das escolas de nível superior. Aí se dispõe, com efeito, competir ao Estado “velar pelo nível pedagógico e científico dos programas e estudos”. 2. Idênticas são as razões por que entendi também que o art. 10º, nº 1, daquele DL. Nº 426/80 – agora, na redacção introduzida pela Lei nº 15/81, de 31 de Julho – só é inconstitucional no ponto em que exige que o Estatuto da Universidade Livre seja submetido à aprovação do MEC, já não o sendo enquanto impõe que ela tenha um Estatuto e que, neste, se defina a composição e funcionamento dos órgãos da Universidade, garantindo a participação dos docentes – a quem cabe a responsabilidade de assegurar a qualidade científica e pedagógica do ensino -, e bem assim a dos discentes. Só naquela medida, com efeito, se viola o mencionado principio de auto-organização, pois, quanto ao mais, do que se trata é do exercício do referido poder de tutela por parte do Estado sobre o ensino particular e cooperativo. Nas cooperativas que ministrem ensino superior – veio, entretanto, preceituar o art. 24º, nº 3, do DL. Nº 310/80, de 17 de Novembro – “a composição e funcionamento dos órgãos académicos […] reger-se-ão pelos respectivos estatutos, sem prejuízo do disposto quanto a idênticos órgãos do ensino superior oficial”. Órgãos académicos que deverão ser, pelo menos, os seguintes: (a). Reitor ou director; (b). conselho pedagógico ou científico; (c). conselho disciplinar (v. nº 2 do mesmo art. 24º). Embora apenas quanto às escolas cooperativas de ensino superior – as escolas aguardam a publicação do decreto-lei, a que se refere o artigo nº 4º, nº 2, da Lei nº 9/79 -, a existência de um estatuto próprio, onde se definam a composição e o funcionamento dos órgãos académicos, é hoje uma exigência legal. Quando, pois, no nº 1 do art. 10º do DL. Nº 426/80, na redacção da Lei nº 15/81, se prevê a necessidade de um Estatuto próprio para a Universidade Livre, onde se definam a composição e o funcionamento dos respectivos órgãos académicos, não se está a atentar contra qualquer dos direitos da pessoa colectiva “Cooperativa Universidade Livre”. Trata-se, com efeito, de uma exigência que sempre se justificaria, com ou sem autonomização (personalização) da Universidade Livre em relação à respectiva Cooperativa. É uma exigência que, por isso mesmo, aqui vem feita independentemente dessa autonomização. Autonomização que – operada pelo art. 1º do mencionado DL. Nº 426/80 – aqui, porém, não está pressuposta, tal como o não está, de resto, na redacção primitiva deste art. 10º. – Messias Bento DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Dentro do sistema jurídico, o Tribunal Constitucional actua como subsistema coordenador, cujo papel de auto-regulação é fundamental na manutenção do seu equilíbrio, pois que o sistema é aberto e em intercâmbio constante com os órgãos dotados de competência normativa. Assim, a interferência, positiva ou negativa, destes órgãos é susceptível de provocar, por referência ao parâmetro constitucional, desequilíbrios no sistema jurídico. Nessa função homeostática, a uma situação de instabilidade induzida por acção do legislador, responde o Tribunal com uma subtracção compensadora: a norma irregular é inconstitucionalizada e excluída do sistema [artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição]; e a uma situação de instabilidade causada por omissão do legislador, responde o Tribunal apelando para uma adição compensadora por parte do órgão legislativo competente para tomar as medidas necessárias à execução das normas constitucionais (artigo 282ª, nº2). No primeiro caso, o de inconstitucionalidade por acção, se for originária a inconstitucionalidade da norma, assim declarada pelo Tribunal Constitucional com força obrigatória geral – artigo 282ª, nº 1 – a respectiva declaração produzirá, em regra efeitos desde a entrada em vigor da norma inconstitucionalizada. Excepcionalmente, e esta não é a única excepção, poderá o Tribunal - artigo 282ª, nº4 – quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, fixar os efeitos da inconstitucionalidade com alcance mais restrito. A restrição de efeitos é susceptível de comportar uma mera referência temporal (durante o período de tempo ressalvado é mantido o influxo da norma inconstitucionalizada sobre todas as situações jurídicas com ela conexionadas), ou envolver ainda uma indicação categorizadora (a cristalização do influxo da norma, em tal período, abraçará só algumas dessas situações). Com maior ou menor amplitude, a restrição de efeitos, nos quadros do artigo 282º, nº 4 da Constituição, dependerá da ocorrência de um dos requisitos atrás apontados (segurança jurídica, equidade, interesse público), requisitos que têm de revestir, qualquer deles, e não só o último, excepcional relevo. 2. Ao declarar a inconstitucionalidade de uma norma com força obrigatória geral, o Tribunal Constitucional contribui para o reequilíbrio do sistema jurídico. Mas, ao mesmo tempo, há que reconhecê-lo, o exercício desta competência constitui um factor de incerteza e insegurança do direito. “A confiança nas leis existentes, a certeza de que produzirão os devidos efeitos os factos realizados em harmonia com as suas prescrições, o respeito pelos interesses criados dob a garantis da lei, constituem a verdadeira base da autoridade e da força obrigatória das leis e, por meio delas, de ordem social” (Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil, volume I, página 70). Tal certeza e segurança do direito é que serão em geral afectadas, em maior ou menos grau, pelos reflexos, da inconstitucionalização ex tunc de uma norma, sobre as relações jurídicas que à sua sombra nasceram, evoluíram ou se extinguiram (a inconstitucionalização, importa notá-lo, poderá, porém, ao nível das suas consequências, ser de sinal contrário, o que sucederá sempre que acarrete a expurgação do ordenamento jurídico de norma que haja representado grave ataque – por exemplo, por inadmissível retroactividade – a essa mesma certeza e segurança). A limitação de efeitos representa assim um meio de atenuar os riscos da incerteza e insegurança consequentes, em princípio, à declaração de inconstitucionalidade por acção. As normas em causa no presente acórdão são objecto de um juízo de inconstitucionalidade originária. De facto, desde a sua entrada em vigor se confrontaram com a Constituição, sendo irrelevante, nesse domínio, a revisão introduzida pela Lei Constitucional nº 1/81, de 30 de Setembro: a inconstitucionalidade manteve-se. Por razões de segurança jurídica entendi que o Tribunal devia ter feito uso dos poderes conferidos pelo artigo 282º, nº 4, da Constituição. De seguida direi porquê. A segurança jurídica não é apenas a “certeza do conteúdo do direito ou a ‘segurança do direito’ em si mesmo, mas também “mais naturalmente a ‘segurança através do direito’, a ‘certeza da acção’ ou a segurança da vida social oferecida e garantida pelo direito” (Castanheira Neves, revista da Legislação e Jurisprudência, ano 105, página 260, nota 80). É particularmente nesta segunda acepção que o nº 4 do artigo 282º da Constituição se refere à segurança jurídica. Dentro da moldura deste preceito, e na lógica do que se disse anteriormente, não basta para justificar a limitação de efeitos que a declaração de inconstitucionalidade envolva uma certa incerteza para o mundo do direito e para a vida social dele dependente. Isso, como se viu, sucederá em regra. Essencial será, sim, que a investida contra a segurança jurídica resultante da inconstitucionalização alcance excepcional relevo. No caso, as normas inconstitucionalizadas do Decreto-Lei nº 426/80, de 30 de Setembro, da Lei nº15/81, de 31 de Julho, e da Portaria nº 92/81, de 21 de Janeiro, haviam autonomizado o estabelecimento Universidade Livre, S.C.A.R.L., que o criara como seu, e haviam-lhe atribuído personalidade jurídica, impondo-lhe uma estrutura organizatória impeditiva de qualquer interferência efectiva da Cooperativa. Esta institucionalização, com efeito ex tunc, repercurtir-se-à sobre a situação jurídica dos discentes que frequentam ou frequentaram a Universidade Livre, pessoa colectiva de utilidade pública? Ao nível do direito positivo, a resposta a esta pergunta não tem um mínimo de certeza, quer pela novidade da situação, quer pela ausência de normas que expressamente a prevejam. A segurança que o direito deve oferecer e garantir cessa aqui de existir. As vítimas dessa incerteza, que naturalmente actuaram de boa fé, são aqueles discentes, discriminados em relação aos demais estudantes universitários, sem problemas dessa natureza. Esta note de violenta insegurança justificaria, na álgebra do artigo 282º, nº 4 da Constituição, a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, limitação que na minha perspectiva, deveria comportar uma indicação de ordem categorizadora, com inteira ressalva, até ao momento da publicação do acórdão no Diário da República, daquelas situações. – Raul Mateus