13/84 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Jorge Campinos. Acordam no Tribunal Constitucional: I 1 — A., engenheiro-electrotécnico, aposentado, interpôs recurso contencioso para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) do despacho do Secretário de Estado da Integração Administrativa de 7 de Junho de 1977 (Diário da República, 2.ª série, n.º 189, de 17 de Agosto de 1977), que lhe havia fixado a pensão de aposentação definitiva; nas suas alegações finais arguiu a ilega­lidade do referido despacho por violação, «na fixação dos limites à pen­são de aposentação e, consequentemente, no cálculo desta», dos artigos 1.º e 2.º do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril. 2 — Dado que, entretanto, o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, viera conferir força de lei, com efeitos retroactivos, ao refe­rido Decreto n.º 317/76, a 1.ª Secção do STA decidiu, no seu acórdão de 17 de Maio de 1979, suspender a instância por seis meses, até que a Comissão Constitucional se pronunciasse sobre «problema semelhante». 3— Junta aos autos uma cópia do acórdão da Comissão Constitucio­nal, e prosseguida a instância, a 1.ª Secção do STA decidiu, em acórdão de 9 de Outubro de 1980, conceder provimento ao recurso, anulando o despacho impugnado na parte em que considerou aplicáveis à fixação da pensão de aposentação os limites decorrentes do aditamento introduzido pelo Decreto n.º 317/76, já que esses limites só podiam ser fixados em diploma com força de lei; por outro lado, recusou-se «a aplicar, com fun­damento em inconstitucionalidade material por ofensa do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º e n.º 2 do artigo 269 ° da Constituição da República, o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, enquanto manda aplicar como decreto-lei e a partir de 20 de Abril de 1976, o Decreto n.º 317/76;». 4 — Deste acórdão recorreu, para o Tribunal Pleno, o Ministério Público, alegando, em síntese, quanto à questão de inconstitucionalidade, não se verificar a referida violação de normas constitucionais; embora retroactivo, o Decreto-Lei n.º 413/78 não teria sacrificado o núcleo essen­cial do direito ao recurso contencioso, pois que ao interessado não ficou vedada a alegação de quaisquer vícios nem a invocação da matéria de facto correspondente; tal diploma caberia dentro dos parâmetros de uma limi­tação que não ofende os princípios da proporcionalidade e exigibilidade. 5 — O recorrente inicial também produziu alegações, estas no sen­tido da manutenção da decisão da 1.ª Secção do STA. 6 — Por acórdão de 27 de Outubro de 1982, o STA em Tribunal Pleno, confirmou a decisão recorrida, considerando designadamente (na parte que à questão de inconstitucionalidade diz respeito) que a retroac­tividade do Decreto-Lei n.º 413/78, «visando inequivocamente a sanação ou revalidação de actos administrativos feridos de ilegalidade porque pra­ticados ao abrigo do mencionado Decreto n.º 317/76, iria destruir total­mente a garantia constitucional do recurso contencioso consagrada no ar­tigo 269.º, n.º 2, da Constituição da República, impedindo os respectivos destinatários de arguir o vício que os inquinava e que aquela aplicação retroactiva visava sanar»; além de que o mesmo diploma, «na parte em que manda aplicar retroactivamente o Decreto n.º 317/76, não constitui uma lei com carácter geral e abstracto, pois são bem determinados ou determináveis os seus destinatários»; trata-se, pois, de «restrição de um direito fundamental (ou de natureza análoga) não prevista na Constitui­ção e estabelecida, não por forma geral e abstracta, mas por via concreta e individual». 7 — Desta decisão interpôs novo recurso o Ministério Público, agora para a Comissão Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 280.º da Constituição (na redacção então em vigor). Retomando no essencial a argumentação aduzida no STA (Pleno), observa ainda que a Comissão Constitucional, por acórdão de 26 de Janeiro de 1982, havia entretanto julgado inconstitucional, por violação do artigo 269.º, n.º 2, da Consti­tuição, o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, mas, «re­conhecendo a dificuldade da argumentação do tipo da do acórdão ora recorrido, [a Comissão] aderiu a diferentes fundamentos, invocando uma retroactividade constitucionalmente ilegítima, por ofensa do princípio do Estado de Direito democrático consignado no Preâmbulo da Constituição (e não por a norma em questão eliminar em concreto um fundamento do recurso contencioso) […]. Ponto este que se deixa em aberto para sobre ele a Comissão voltar a debruçar-se»; nestes termos, conclui pedindo a revogação do acórdão recorrido. 8 — Também o recorrente inicial apresentou alegações, louvando-se no referido acórdão da Comissão Constitucional. 9 — Em 6 de Abril de 1983, os autos transitaram para este Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no artigo 106.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. E, corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir. II 10 — Este Tribunal Constitucional, em secção, já se pronunciou, nos seus Acórdãos n.ºs 20/83, 23/83 e 5/84, respectivamente de 16 de Novembro, 22 de Novembro e 16 de Janeiro (ainda inéditos), pela inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do princípio do Estado de Direito democrático, consagrado no Preâmbulo e no artigo 2.º da actual Constituição da República. Logo se reparará que, segundo esta jurisprudência, neste ponto apoiada em variada doutrina (v., por todos, J. J. Gomes Canotilho, Direito Cons­titucional, ed. Almedina, 1980, 2.ª ed., p. 437) e dando seguimento à constante posição da Comissão Constitucional, quer em arestos (cf., entre muitos outros, Acórdão n.º 463, de 13 de Janeiro de 1983, in Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, p. 133) quer em pare­ceres (cf, entre muitos outros, Parecer n.º 14/82, de 22 de Abril, in Bole­tim do Ministério da Justiça, n.º 318, pp. 217 e segs.) e já, até, do pró­prio Tribunal Constitucional (cf. Acórdão n.º 11/83, de 12 de Outubro de 1983, in Diário da República, 1.ª série, n.º 242, de 20 de Outu­bro de 1983), a inconstitucionalidade do referido n.º 2 do artigo único do citado Decreto-Lei n.º 413/78 não advém da retroactividade nele con­tida. É que, com efeito, no actual sistema jurídico português, o princípio da não retroactividade das leis não tem assento constitucional geral, salvo em áreas reservadas, designadamente quando se trate da lei criminal des­favorável (cf. artigo 29.º da Lei Fundamental; v. Parecer n.º 25/79, de 10 de Setembro, in Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Nacio­nal, 1980, 9.º vol., pp. 114-115). Contudo, se uma lei retroactiva não é, per se, inconstitucional, poderá sê-lo se a retroactividade implicar a violação de princípios ou de disposi­ções constitucionais autónomos; isto é, «podem certas leis retroactivas vir a ser desconformes com a Constituição, não por virtude desse seu sen­tido, mas sim por contradição com outros preceitos ou princípios consti­tucionais» (ibidem, p. 115). E é isso, precisamente, que se verifica quanto à norma retroactiva do n.º 2 do artigo único do referido Decreto-Lei n.º 413/78. Parafraseando o Acórdão n.º 437 da Comissão Constitucional, proferido em 26 de Janeiro de 1982 (in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, pp. 141 e segs.), está-se «perante um claríssimo e irremissível caso em que a retroactivi­dade da lei afecta o princípio da confiança ínsito na ideia do Estado de Direito e é, por isso, constitucionalmente inadmissível»; é que, aqui, «a retroactividade não só actua em desfavor da situação do administrado como só o consegue alcançar através da desautorização, com efeitos para o pas­sado, de uma corrente jurisprudencial, com o que é irremediavelmente afectada a confiança dos cidadãos — merecedora de tutela constitucional — já não apenas no legislador, mas também no próprio poder judicial» (subli­nhado no original). 11 — Além deste fundamento, considera ainda a 1.ª Secção deste Tri­bunal Constitucional, desde o seu Acórdão n.º 28/83 (já citado), que o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, viola o anterior artigo 269.º, n.º 2 da Constituição (actual artigo 268.º, n.º 3). Com efeito, ao retrotrair, tal preceito restringiu o direito ao recurso contencioso garantido na referida disposição constitucional; isto porque «veio retirar aos cidadãos lesados nos seus direitos ou interesses legítimos o direito que lhes assistia de fazer anular tais actos...» (cf. citado Acór­dão n.º 28/83). E, é assim, essencialmente porque o acto deixou de ser impugnável pelo motivo que efectivamente o tornava ilegal; enquanto antes o inte­ressado podia fazer anular o acto originariamente ilegal, depois do refe­rido decreto-lei deixou de ter essa possibilidade. Por outras palavras; tal diploma não veio dispor, formalmente, que os actos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/76 deixaram de ser con­tenciosamente impugnáveis; isto é, não veio retirar ou impedir directa­mente o recurso contencioso de actos ilegais. Mas, tornando legal o que antes era manifestamente ilegal, obstaculou a impugnação «vitoriosa» dos actos administrativos entretanto praticados; assim, na realidade, e por «ínvio caminho», o cidadão é objectivamente privado de um direito cons­titucionalmente consagrado e protegido. Em suma, conclui o citado Acórdão n.º 23/83: ... o propósito e o resultado do Decreto-Lei 413/78 foi o de impedir a impugnação vitoriosa dos actos administrativos pratica­dos ao abrigo do Decreto n.º 317/76. Os cidadãos que podiam impugná-los — e que já os tinham impugnado — foram privados dessa prerrogativa ou viram inutilizados os seus recursos. O direito ao recurso foi pois aniquilado — directa ou mediatamente, tanto faz neste caso —, com violação portanto do artigo 268.º, n.º 3, da Constituição (sublinhado no original). 12 — Aliás, nos autos ora submetidos à apreciação do Tribunal Cons­titucional, o STA sustenta que se acha ainda violado o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição na parte em que postula que as leis restritivas de direi­tos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto (v. o respectivo comentário in J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Consti­tuição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1978, p. 81). O raciocínio que conduz o Tribunal Pleno a tal conclusão parece ser o seguinte: o direito de recurso contencioso consagrado no antigo ar­tigo 269.º, n.º 2, da Constituição é um direito fundamental de natu­reza análoga aos direitos, liberdades e garantias previstos no seu título II, pelo que se lhe aplica, por força do artigo 17.º da mesma Lei Fun­damental, o regime destes e, em particular, o preceituado no artigo 18.º, n.º 3; ora, na parte em que manda aplicar retroactivamente o Decreto n.º 317/76, o Decreto-Lei n.º 413/78, enquanto diploma restritivo, não reveste carácter geral e abstracto, pois que os seus destinatários são bem determinados ou determináveis; desde logo, a restrição é estabelecida por via concreta e individual, em contraste com o preceituado no artigo 18.º, n.º 3, da Constituição. Porém, tendo-se já atingido um resultado útil, poderia este Tribunal Constitucional, em aplicação do princípio de economia processual, dispensar-se de apreciar tal pretensa inconstitucionalidade. Mas, fá-lo-á, porque a jurisprudência do Tribunal Pleno sobre a questão em apreço (v., entre outros, o acórdão do STA de 2 de Junho de 1977, in Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 194, pp. 210 e segs.), elaborada a partir de factos bem diferentes daqueles que os pre­sentes autos revelam, não foi apenas aplicada no aresto ora recorrido (v., com efeito, acórdão do STA de 5 de Maio de 1982, in Acórdãos Dou­trinais…, op. cit., n.º 253, pp. 78 e segs.). Isto dito logo parece, prima facie, ser difícil extrair a violação do ar­tigo 18.º, n.º 3, da Constituição, directa e imediatamente, do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, pois que este preceito se limita a esti­pular que «é retrotraído a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril». Mas o preâmbulo daquele diploma refere-se aos «funcionários da ex-administração ultramarina». Admitamos, pois, que é esse o sentido do termo «destinatários» utilizado no acórdão em apreciação. Mas, se assim for, não poderá este Tribunal Constitucio­nal aderir à conclusão do Tribunal Pleno. Isto porque uma lei que se aplica a uma determinada categoria de destinatários, na ocorrência profissional e administrativamente determináveis, não deixa por isso de ser geral e abstracta (cf. Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, Faculdade de Direito de Lisboa, policopiado, 1977, pp. 64 e 65); só o não seria se, no âmbito dessa mesma categoria, não se aplicasse à generalidade dos sujeitos que a compõem mas tão-só a um ou vários desses sujeitos, con­creta e individualmente determinados (cf. O. Ascensão, O Direito. Intro­dução e Teoria Geral, ed. Fundação C. Gulbenkian, Lisboa, 1978, p. 189). e é neste sentido que se pronuncia, parece que unanimemente, a dou­trina (v. ainda: J. Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, Cen­tro de Estudos de Direito Civil, Lisboa 1972, pp. 83-89; A. Groppali, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora, 1978, 3.ª ed., pp. 41-46). Mas, retorquir-se-á que o termo «destinatários» utilizado no referido acórdão não deve ser interpretado no sentido emergente do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro («funcionários da ex-administração ultramarina»), mas no sentido que foi dado àquele termo por um outro acórdão do Tribunal Pleno (de 24 de Março de 1982, in Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, ano XXII, n.º 253, pp. 71-77), aliás citado pelo aresto em apreciação; ora, neste acór­dão de 24 de Março de 1982, o STA postula: «... na parte em que o Decreto-Lei n.º 413/78 manda aplicar retroactivamente os preceitos do Decreto n.º 317/76, não constitui ele uma lei com carácter geral e abs­tracto, pois são bem determinados ou determináveis os destinatários do comando — no aspecto que especialmente interessa ao caso dos autos, todos aqueles cuja pensão de aposentação foi fixada antes da vigência do Decreto-Lei n.º 413/78» (ibidem, p. 76, sublinhado nosso). Contudo, mesmo admitindo, sem mais discussão, que o termo «des­tinatários» utilizado no acórdão recorrido deve ser implicitamente inter­pretado com o alcance restritivo acabado de sublinhar, não poderia este Tribunal Constitucional pronunciar-se, com tal fundamento, pela incons­titucionalidade do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78. É que para apreciar os caracteres desta ou de qualquer outra disposição, não pode o intérprete aferir a existência ou não de generalidade e de abstrac­ção (determinados autores não distinguem estes dois caracteres: cf. M. Cae­tano Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Coimbra Edi­tora, 6.ª ed., 1970, tomo I, p. 162) a partir do âmbito de aplicação da disposição que o «caso dos autos» revela, mas da própria ratio legis da mesma disposição. Ora, a esta luz se constata que o legislador não quis, apenas, abranger «todos aqueles cuja pensão de aposentação foi fixada antes da vigência do Decreto-Lei n.º 413/78», quis também «em abstracto … regular todos os casos da mesma natureza que no presente ou no futuro possam ser abrangidos pela disposição legal» (cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, op. cit.. p. 321); trata-se, em suma, de «uma dis­posição que não é tomada em face de um ou vários indivíduos determi­nados, mas que se destina a ser aplicada a todos os indivíduos nas condi­ções previstas pelo texto» (ibidem, p. 322). Mas, por isso mesmo, bem diferente deveria ser a conclusão se um decreto-lei, sobre uma fachada geral e abstracta, tivesse na realidade como objecto sanar retroactivamente uma ilegalidade com vista a «revalidar» a denúncia do contrato de provimento de um determinado administrador pelo conselho de administração de uma determinada empresa pública (cf. acórdão do STA de 2 de Junho de 1977, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 268, pp. 111-143; v. ainda Acórdão n.º 156 da Comissão Constitucional de 29 de Maio de 1979, in Boletim do Ministério da Jus­tiça, n.º 291, pp. 297 e segs. e respectiva anotação pelo professor A. Queiró, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 113.º, n.º 3659, de 15 de Maio de 1980, p. 32 e n.º 3660, de 1 de Junho de 1980, pp. 34-35). Em consequência, não se acha violado o artigo 18.º, n.º 3, da Lei Fundamental, na parte em que postula que as leis restritivas de direi­tos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto. III 12 — Nestes termos, o Tribunal Constitucional, reunido em secção, acorda em julgar inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do prin­cípio do Estado de Direito democrático nomeadamente consagrado no artigo 2.º da Constituição e do direito ao recurso contencioso garantido pelo então artigo 269.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental (actual artigo 268.º, n.º 3). Em consequência, mais se acorda em negar provimento ao recurso e confirmar, embora por fundamentos diferentes, o acórdão recorrido no tocante ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 8 de Fevereiro de 1984. — Jorge Campinos (tendo em conta a breve declaração de voto anexa ao Acórdão n.º 23/83, de 22 de Novem­bro e, ao abrigo da qual, teríamos preferido alcançar o resultado atin­gido na conclusão do presente acórdão por via da violação, directa e ime­diata, da garantia estabelecida no artigo 269.º, n.º 2, da Constituição, a qual só tem significado se for aferida à data em que é praticado acto definitivo e executório) — Raul Mateus (não subscrevendo, porém, o acór­dão quando afirma que o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 tem carácter geral e abstracto e que, nessa perspectiva, não foi violado o n.º 3 do artigo 18.º da Constituição) — José Joaquim Martins da Fon­seca — Vital Moreira — Joaquim Costa Aroso — Antero Alves Monteiro Diniz (vencido, nos termos da declaração que junto, na parte em que se considera violado o preceituado no n.º 2 do artigo 269.º da Consti­tuição, na sua versão originária) — Armando M. Marques Guedes (conti­nuando a pensar que o fundamento essencial da inconstitucionalidade reside na violação do n.º 2 do artigo 269 ° da Constituição, na sua ver­são originária, e que a ofensa do princípio da confiança ínsito na ideia de Estado de Direito é dessa violação apenas o corolário). DECLARAÇÃO DE VOTO Não votei a fundamentação e a conclusão do acórdão na parte em que se houve por violado o disposto no n.º 2 do artigo 269.º da Consti­tuição, na sua versão originária, por força das razões seguidamente expostas A garantia constitucional do recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executó­rios, tem por conteúdo a possibilidade de acesso ao tribunal para defesa dos direitos eventualmente ofendidos e não já a tutela concreta e indivi­dualizada dos fundamentos do recurso. Os fundamentos concretos de recurso podem ser alterados sem que a garantia do recurso seja afectada, pois que, aquela norma apenas faz valer de forma expressa para os actos administrativos definitivos e exe­cutórios, a doutrina em geral consignada na primeira parte do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, quando dispõe que a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos. Ora, o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, ao mandar apli­car como decreto-lei, a partir de 30 de Abril de 1976, o Decreto n.º 317/76, não afecta, à luz das considerações antecedentes, a garantia do recurso contencioso, razão por que não pode afirmar-se a existência de uma violação directa e imediata do preceito contido no n.º 2 do artigo 269.º da Constituição, na sua versão originária. — Antero Alves Mon­teiro Diniz.