01157/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 48º, n.º 6, do DL n.º 380/99, de 22/9, e 10º, n.º 4, da Lei n.º 83/95, de 31/8, a entidade pública responsável pela elaboração dos planos especiais de ordenamento do território não tem a obrigação de responder individualmente aos particulares que intervieram na fase de discussão pública se então tiver recebido mais de vinte observações escritas.

II- Essa abstenção de responder individualmente não está condicionada à prévia emissão de uma qualquer decisão que a fundamente.

III- Não sendo individualmente dirigidas, as respostas aos interessados devem ser publicadas em dois jornais diários e num jornal regional, quando este exista – conforme dispõe aquele art. 10º, n.º 4.

IV- Todavia, e porque a formalidade dita em III não traduz, pela sua natureza e subsequente fim, algo que essencialmente garanta a legalidade do plano aprovando, a inobservância dela é insusceptível de gerar um vício procedimental capaz de inquinar o regulamento do mesmo plano.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. e ..., identificados nos autos, interpuseram contra o Conselho de Ministros uma acção administrativa especial tendente a que se declare a ilegalidade do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/205, de 23/8.

Os autores disseram que, durante o período de discussão pública que antecedeu a aprovação do referido plano, advertiram a entidade pública responsável pela sua elaboração de que ele lesaria certos direitos de propriedade sobre imóveis, de que são titulares; e que, no entanto, aquela entidade não cumpriu a obrigação legal, ínsita no art. 48º, n.º 5, do DL n.º 380/99, de 22/9, de responder às suas objecções de modo fundamentado e por escrito, razão por que o mesmo plano apresenta a ilegalidade derivada da inobservância de uma formalidade essencial do respectivo procedimento de aprovação.

A entidade demandada contestou, dizendo que as observações feitas pelos autores foram objecto de ponderação; e que elas só não mereceram uma resposta individualizada porque houve duzentas e vinte participações na fase da discussão pública, facto que legalmente permitia que a resposta a emitir se fizesse pelo modo escolhido – a sua publicação numa página da «internet», acessível a todos os interessados. Assim, a contestante concluiu pela inexistência do invocado vício de procedimento e pela improcedência da acção.

Os autores alegaram, tendo terminado essa sua peça com o oferecimento das seguintes conclusões:

1- Decorre da disposição do n.º 5 do art. 48º do DL 380/99, de 22/9, a obrigação de resposta fundamentada por parte da entidade pública responsável perante aqueles que invoquem a eventual lesão de direitos subjectivos.

2- No caso «sub judice», o Instituto de Conservação da Natureza e o Presidente do Parque Natural da Arrábida estavam obrigados a apresentar aos autores uma resposta fundamentada às observações escritas por eles feitas, já que os autores invocaram a lesão do seu direito de propriedade.

3- Resposta fundamentada que tais entidades não deram aos autores.

4- O Regulamento do POPNA, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23/8, é ilegal por ter sido preterida uma formalidade essencial no procedimento da sua formação, formalidade essa prevista no n.º 5 do art. 48º do DL 380/99, de 22/9, e que consiste na obrigação que impende sobre a entidade pública responsável de responder fundamentadamente aos particulares que invoquem a lesão de direitos subjectivos.

5- A disposição do n.º 4 do art. 10º da Lei n.º 83/95, de 31/8, apenas permite que, no caso da apresentação de observações escritas ser em número superior a 20, a autoridade instrutora proceda à publicação das respostas aos interessados em dois jornais diários e num jornal regional, quando exista.

6- O réu não procedeu à publicação do «Relatório de Ponderação da Discussão Pública», tendo, pois, violado a disposição do n.º 4 do art. 10º da Lei n.º 83/95, de 31/8.

7- A norma do n.º 5 do art. 48º do DL 380/99, de 22/9, exige, não apenas a ponderação das observações apresentadas, mas uma resposta aos particulares.

8- A opção de não comunicar por escrito aos autores a resposta às observações por eles feitas tem de constar de decisão e essa decisão tem que ser fundamentada («vide» o douto acórdão do STA de 19/12/96, rec. n.º 36.897).

9- No caso «sub judice», não existiu qualquer decisão fundamentada de dispensa da comunicação escrita aos autores da resposta às observações por eles feitas.

10- Temos por que deverá a presente acção ser julgada totalmente procedente e, em consequência, ser declarada a ilegalidade do Regulamento do POPNA, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23/8.

Notificada para intervir na fase de alegações, a autoridade demandada limitou-se a «reiterar a defesa aduzida na contestação».

Consideramos assentes os seguintes factos:

1- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, publicada na I Série-B do DR de 23 de Agosto, aprovou o POPNA, cujos regulamento e respectivas plantas de síntese e de condicionantes foram publicados em anexo à Resolução, dela fazendo parte integrante.

2- No período definido para a discussão pública do POPNA, os aqui autores, dizendo-se donos de quatro imóveis situados na área do Parque Natural da Arrábida, dirigiram-se à entidade pública responsável pela elaboração do plano afirmando que este ameaçava lesar «seriamente» o seu «direito de propriedade».

3- Durante o referido período de discussão, a entidade pública responsável pela elaboração do plano recebeu mais de vinte observações escritas acerca do conteúdo que ele deveria ter.

4- A mesma entidade pública não remeteu aos ora autores uma qualquer comunicação individual e fundamentada, que respondesse às objecções que eles haviam formulado.

5- A mesma entidade não emitiu uma qualquer decisão em que fundamentasse a falta de remessa dessa comunicação aos aqui autores.

6- A entidade pública responsável pela elaboração do plano não fez publicar em quaisquer jornais as suas respostas às considerações tecidas pelos interessados durante a fase da discussão pública.

7- E, em vez disso, deu publicidade a essas suas respostas através da «internet» e patenteou-as na biblioteca do Instituto da Conservação da Natureza, em Lisboa, e na sede do Parque Natural da Arrábida, em Setúbal. Passemos ao direito.

Os autores pretendem que se declare a ilegalidade do regulamento do POPNA, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23/8; para tanto, invocaram três vícios, todos de ordem procedimental e formal, arguindo o primeiro deles na petição e os demais na alegação. Assim, os autores começaram por imputar ao regulamento o vício decorrente de, no procedimento tendente a aprová-lo, a Administração não ter cumprido o dever de responder fundamentada e individualmente às considerações que eles haviam tecido durante o período da respectiva discussão pública. Mas, como na contestação se dissera que o número de intervenções durante o referido período tornara legalmente inexigível aquela resposta fundamentada e individualmente dirigida, os autores, ao alegarem, vieram também afirmar duas coisas: que a publicação da resposta, feita nos moldes ditos na contestação, não obedeceu aos imperativos legais e que, para além disso, sempre existiria o vício resultante de a falta da mencionada resposta não ter sido precedida de uma decisão administrativa que fundamentasse a sua dispensa.

«Ante omnia», convém evidenciar a atendibilidade deste último vício. O art. 91º, n.º 5, do CPTA, estabelece que o autor pode usar as alegações para «invocar novos fundamentos do pedido», mas só se estes forem «de conhecimento superveniente» (cfr. o art. 91º, n.º 5, do CPTA). Ora, poderia pensar-se que os autores estariam em condições de, logo «in initio litis», arguirem o vício agora em causa, já que a falta da resposta individualizada era logicamente compatível com a falta de uma decisão que fundamentasse a dispensa de comunicar. Todavia, importa ver que a alusão àquela falta de resposta correspondeu à denúncia de uma abstenção pura; e que a referência a que se omitiu a dita decisão de dispensa traduz a denúncia de uma abstenção parcial, cuja razão de ser só surgiu devido ao modo como a entidade demandada contestou – dizendo que não incorrera num incumprimento total da formalidade e que, muito simplesmente, a cumprira de uma outra maneira. Sendo assim, temos que o vício consistente na falta de fundamentação da dispensa de comunicar traduz um ataque ao modo como a Administração terá pretendido responder aos ora autores, enquanto intervenientes na discussão pública; e, como este modo apenas apareceu indicado na contestação, tem de se concluir pela superveniência do conhecimento do vício e pela correlativa admissibilidade de os autores o arguirem na alegação – como de facto fizeram.

Portanto, são três os vícios invocados e atendíveis. Vimos que o primeiro deles se funda no facto de a Administração, confrontada com a denúncia dos aqui autores de que o plano a elaborar poderia ofender os seus direitos de propriedade sobre vários imóveis, não lhes ter individualmente remetido «a resposta fundamentada» que o art. 48º, n.º 5, do DL n.º 380/99, de 22/9, expressamente prevê. Mas é manifesto que este vício não se verifica.

Com efeito, a factualidade provada diz-nos que, durante o período de discussão pública que precedeu a aprovação do POPNA, houve mais de vinte intervenções externas nesse procedimento. Ora, o n.º 6 do mesmo art. 48º dispensava a Administração de comunicar por escrito a cada um dos interessados aquela sua «resposta fundamentada» se acaso se verificasse a hipótese prevista no art. 10º, n.º 4, da Lei n.º 83/95, de 31/8 – ter havido uma apresentação de observações escritas em número superior a vinte, caso em que a autoridade instrutora poderia «optar pela publicação das respostas aos interessados em dois jornais diários e num jornal regional», quando este existisse. Portanto, e ao invés do que os autores afirmam, a entidade pública responsável pelo procedimento de formação do POPNA não estava vinculada «ex lege» a remeter-lhes uma resposta escrita que individualmente respondesse às objecções que haviam formulado; e, não impendendo sobre a Administração o dever legal de lhes responder segundo esse preciso modo, o regulamento do POPNA não pode enfermar da ilegalidade que decorreria do incumprimento desse dever.

Mas é de questionar se o uso, pela Administração, de um modo de responder diferente da comunicação individualmente dirigida aos interessados não deveria ter sido precedido de uma decisão fundamentada, justificativa da dispensa daquele modo normal de comunicar – o que nos remete para o vício arguido pelos autores nas conclusões 8.ª e 9.ª da sua alegação.

É patente que o legislador pretendeu que a Administração, durante a discussão pública antecedente da aprovação dos planos especiais de ordenamento do território, ponderasse e respondesse individualmente às intervenções dos particulares que incidissem sobre as matérias contempladas no n.º 5 do art. 48º do DL n.º 380/99; e também é indiscutível que nessas matérias se incluíam as objecções que os aqui autores colocaram. Todavia, a remissão feita pelo n.º 6 do mesmo art. 48º para o art. 10º, n.º 4, da Lei n.º 83/95 permitia que, em situações como a dos presentes autos, a «resposta fundamentada» a que a Administração estava obrigada não fosse «comunicada por escrito aos interessados», sendo antes publicada. E é de notar duas coisas: por um lado, que o referido art. 10º, n.º 4, não previa que a opção por essa publicação fosse antecedida por um qualquer despacho que a fundamentasse; e, por outro lado, que nenhum motivo se vislumbra para essa hipotética exigência de fundamentação, pois os critérios da opção eram, pela sua objectividade, facilmente controláveis e a dita opção, porque exclusivamente relacionada com o modo de comunicar ou notificar, não brigava com o dever essencial de a Administração atender, em toda a linha, às considerações que os interessados tivessem trazido em sede de discussão pública.

Portanto, a Administração podia perfeitamente abster-se de fundamentar a opção de não comunicar por escrito aos autores o que resolvera sobre as objecções que eles haviam formulado, já que essa abstenção não era «contra legem». E, pela sua manifesta diversidade em relação ao problema agora em apreço, não persuade o argumento que os autores tiram da jurisprudência que exige a fundamentação do não exercício do direito de audiência prévia. Com efeito, essa jurisprudência prende-se com situações em que se suprime a possibilidade (típica ou normal) de os interessados serem ouvidos; enquanto que a questão aqui presente apenas concerne ao modo de comunicar os resultados de uma audiência cuja efectiva realização já tinha de estar anteriormente feita – pelo que a existência dela não podia ser posta em causa pela opção, tomada a jusante, quanto à maneira de tornar conhecidos aqueles resultados. E assim se vê que não se verifica o vício que ultimamente esteve em apreço.

Resta apurar se ocorre o vício ainda não apreciado, que advém do pormenor de a comunicação da «resposta fundamentada» não ter sido feita pelo modo legalmente previsto no aludido art. 10º, n.º 4 – mediante publicação «em dois jornais diários e num jornal regional, quando exista». A factualidade provada mostra-nos que, realmente, a Administração não observou o disposto naquele preceito, limitando-se a publicar as respostas na «internet» e a patenteá-las nos serviços. E há que decidir se a inobservância da referida formalidade inquina o procedimento de elaboração do plano num grau tal que devamos declarar a sua ilegalidade.

Em Direito Administrativo, existe a regra de que as formalidades prescritas na lei são, em princípio, essenciais à perfeição dos procedimentos. Mas tal regra consente excepções, pois pode suceder que certas formalidades, até pela sua natureza, constituam meios ao serviço de fins simplesmente laterais ou acessórios, não contendendo, por si mesmas, com o escopo fundamental visado no procedimento.

«In casu», e desde logo, é perfeitamente claro que o elemento essencial à regularidade do procedimento de elaboração do POPNA consiste muito mais na ponderação efectiva das contribuições dos cidadãos durante a fase de audiência do que na mera comunicação de que a entidade pública responsável cumpriu esse seu dever de ponderar. E é indubitável que a obrigação legal de se emitir uma «resposta fundamentada» (seja em modo individualizado, seja mediante a referida publicação em jornais) tem uma causa final, certamente dúplice – «primo», a de garantir que a Administração realmente ponderou a contribuição do interessado e, «secundo», a de informar o cidadão participante de que essa ponderação existiu e em que termos.

Ora, os autores não negam que a sua intervenção tenha sido ponderada, e de um modo fundamentado, pela Administração, pois apenas se insurgem contra o facto de a ponderação existente ter sido publicada, ou comunicada, de uma maneira ilegal. Todavia, esta simples ilegalidade era insusceptível de inquinar minimamente o procedimento, fosse na sua marcha, fosse no seu resultado. Pois, a um cumprimento perfeito da formalidade prevista no art. 10º, n.º 4, da Lei n.º 83/95 não se seguiria uma qualquer intervenção procedimental dos autores, que a ilegalidade praticada tivesse impossibilitado; e esse cumprimento perfeito também não levaria a que o POPNA tivesse um conteúdo diferente do que tem.

Sendo as coisas assim, torna-se perceptível que a ilegalidade havida no modo de publicação das respostas não traduziu a ofensa de uma formalidade essencial à regularidade do procedimento e à correcção do seu desiderato final. E, se as disposições do POPNA são, em si mesmas, alheias à existência da dita ilegalidade, não se vê como é que esta poderia projectar os seus efeitos nocivos ao ponto de inquinar o regulamento do plano. Portanto, o que ora está em causa é algo muito inferior ao desrespeito de uma formalidade essencial – sendo antes assimilável aos vícios próprios das notificações dos actos administrativos, os quais, como é sabido, são impotentes para refluírem sobre a sua causa e aí provocarem a ilegalidade dos actos.

Encaremos o problema ainda mais de perto. O que o vício significa é que os autores não foram notificados (no sentido amplo de «notus facere» ou «tornar ciente») da pronúncia que a Administração emitiu acerca das objecções que formularam. Assim, a Administração não observou uma formalidade subsequente à actividade material que se lhe exigia, formalidade essa que apenas se inclinava a que ela externamente divulgasse o que já definitivamente decidira. Mas a falta dessa divulgação, através do canal próprio, não pode afectar o entretanto decidido – pois cada lapso formal opera no seu «situs» (e, a partir dele, porventura «in futurum»), sem retroacção para os passos procedimentais anteriores; e não pode também afectar o regulamento do POPNA pela razão singela de que este, embora ulterior no tempo à emergência da ilegalidade, configura uma simples expressão de algo que já antes se decidira e que, como vimos, a ilegalidade deixara indemne. Portanto, o vício agora em apreço mostra-se impotente para causar a pretendida ilegalidade do regulamento.

Improcedem, deste modo, os três ataques esgrimidos contra o regulamento do POPNA na presente acção; e, por isso mesmo, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação dos autores.

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.

Custas pelos autores.

Lisboa, 19 de Outubro de 2006. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.