33/84 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 15/83. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: A., ex-funcionário ultramarino, desligado do serviço, para efeitos de aposentação, por despacho ministerial de 1 de Abril de 1977, que lhe atribuiu uma pensão provisória, interpôs recurso con­tencioso para a 1a Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) do despacho de 31 de Março de 1978, do Director-Geral de Administra­ção Civil que, no uso de poderes delegados, lhe fixou definitivamente a pensão de aposentação, arguindo tal despacho do vício de violação da lei e pedindo a sua anulação. Por acórdão de 13 de Novembro de 1980, a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo deu provimento ao recurso. Deste aresto, novo recurso, agora para o Pleno, interposto pelo Ministério Público, que peti­cionou a sua revogação. O Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 5 de Maio de 1982, negou, todavia, provimento ao recurso, e fê-lo com base na seguinte argumentação: O montante da pensão definitiva resultou de uma redução efec­tuada de acordo com os critérios limitativos definidos indirec­tamente no Decreto nº 317/76, de 30 de Abril; Este diploma foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 3º, nº 1, alínea 4), da Lei nº 6/75, de 26 de Março, que ape­nas autorizava o Governo a emitir regulamentos de execução das leis ou, quando muito, regulamentos independentes; O Decreto nº 317/76, simples decreto regulamentar, quer pela sua posição na escala normativa, quer por inexistir lei ou decreto-lei que autorizasse o Governo a editar, nesse domínio, regulamentos contra legem, não tinha força bastante para con­trariar o regime em vigor à data do acto ou facto determinante da aposentação - regime jurídico estabelecido em diplomas com valor equivalente ao dos decretos-leis, ou sejam, o Esta­tuto do Funcionalismo Ultramarino e o Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro, este conjugado com o Decreto-Lei nº 568/75, de 4 de Outubro - regime que não previa limires específicos para a pensão de aposentação; O nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, ao fixar, retroactivamente, em 30 de Abril de 1976, o início da vigência do Decreto nº 317/76, visou inequivoca­mente a sanação de actos administrativos feridos de ilegalidade, isto é, de actos praticados a coberto deste último diploma; Com isso foi destruída totalmente a garantia de recurso conten­cioso consagrada no artigo 269 °, nº 2, da Constituição, ver­são originária, preceito que não consente qualquer restrição, nem sequer nos limites referidos no artigo 18º, nºs 2 e 3, da Lei Fundamental, texto de 1976; É assim de recusar a aplicação, por inconstitucionalidade, do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78. Deste acórdão interpôs recurso para a Comissão Constitucional, limi­tado à matéria da inconstitucionalidade, o Ministério Público que, em alegações, pede, a concluir, que se revogue a decisão impugnada, na pane em que julgou a questão de inconstitucionalidade, porquanto, ao desaplicar o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, violou o Supremo Tribunal Administrativo os artigos 17º, 18º e 269 °, nº 2, da Constituição, redacção primitiva. O recorrido não contralegou. Por a Comissão Constitucional não ter chegado a julgar o recurso, tran­sitaram os autos, para esse efeito, e no esquema do artigo 106º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, para o Tribunal Constitucional, onde o Exmo. Procurador-Geral Adjunto manteve a posição defendida em alegações pelo Ministério Público. 2 - Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir se o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, na medida em que tem valên­cia retroactiva, sofre ou não de inconstitucionalidade. 3 - Antes de mais, importa esquematizar a situação. O recorrido, ex-funcionário ultramarino, desligado do serviço, para efei­tos de aposentação, por despacho ministerial de 1 de Abril de 1977, foi efectivamente aposentado por despacho do Director-Geral da Adminis­tração Civil, de 31 de Março de 1978, que agiu por delegação ministerial. Neste último despacho, a pensão de aposentação não foi calculada em função do regime constante do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 49 682, de 27 de Abril de 1966, que tem valor de decreto-lei, e dos artigos 4º, nos 1 a 7, e 5º do Decreto nº 52/75, que da mesma forma, o têm, estes em virtude do artigo único do Decreto-Lei nº 568/75, que embora se refira imediatamente apenas ao artigo 4º, abarca também, por imperativo lógico, o artigo 5º do Decreto nº 52/75, que com aquele estreitamente se conexiona. Antes se teve por parâmetro para cálculo da pensão a estrutura limitativa resul­tante da remissão alternativa e em cadeia, determinada pelo Decreto nº 317/76, simples decreto regulamentar. Considerada a posição inferior em que se situa, na hierarquia das fontes de direito, a fonte formal de que emanou, é evidente que o Decreto nº 317/76, por natureza, não podia alterar o regime jurídico, com força de decreto-lei, por que até aí se regera a fixação da pensão de aposenta­ção dos ex-funcionários ultramarinos. E tampouco estava autorizado por deslegalização a proceder a essa modificação de regime. Foi já depois de o ora recorrido haver interposto recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo, do despacho do Director-Geral da Administração Civil, e cuja ilegalidade era patente, que foi publicado o Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, que através do nº 2 do seu artigo único («é retrotraído a 30 de Abril de 1976 o início da vigên­cia do Decreto nº 317/76, de 30 de Abril») acabou por dar ao Decreto nº 317/76 uma eficácia que ele não tinha ab initio (do exórdio do Decreto-Lei nº 413/78). É precisamente enquanto o nº 2 do artigo único do Decreto nº 413/78 eleva o Decreto nº 317/76, através de um comando retroac­tivo, ao plano dos decretos-leis, que se suscita a questão da sua inconsti­tucionalidade. 4 - Já este Tribunal considerou inconstitucional em arestos anterio­res este preceito, na base de uma dupla fundamentação: Porque, por um lado, ele infringe a garantia de recurso conten­cioso consignada no artigo 269°, nº 2, da Constituição, texto originário, e mantida no artigo 268º, nº 3, da Lei Fundamental revista (Acórdãos nos 23/83, 13/84, 17/84, 18/84 e 19/84, da 1a secção); E porque, por outro lado, ele viola o princípio do Estado de Di­reito democrático, constitucionalmente consagrado (Acórdãos nos 23/83, 13/84, 17/84, 18/84 e 19/84 da 1ª Secção e 20/83, 3/84, 5/84, 9/84 e 10/84 da 2ª Secção). A via da dupla fundamentação, apesar das críticas que lhe têm sido dirigidas, continua a ser sufragada pela maioria dos juízes da 1ª secção, deste Tribunal, e será, assim, trilhada neste acórdão. De seguida se resumirá, dentro deste duplo ponto de vista, a argumentação justificativa de cada uma dessas duas causas de inconstitucionalidade do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78. 5 - Segundo o artigo 269 °, nº 2, da Constituição, texto de 1976 (hoje, artigo 268º, nº 3), é garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios. A autoridade administrativa exerce-se sempre sob o império de uma vontade anterior e superior, a vontade do legislador. Os actos administrativos, expressão dessa autoridade, são actos subalternos, que por definição dão expressão executiva à lei [princípio da legalidade da administração, afirmado em termos gerais no artigo 267º da Constituição, redacção primitiva (agora artigo 266º)]. Precisamente para que os administrados pudessem reagir contra os actos administrativos ilegais que, na ordem administrativa, e quanto a eles, fossem necessariamente definitivos, é que a Lei Fundamental, concretizando, em caso específico, a garantia constitucional de acesso aos tribunais para defesa de direitos, consignada no artigo 20º, lhes assegurou a possibilidade de recorrerem contenciosamente, por ilegalidade, desses actos. No caso, a ilegalidade era flagrante. O Decreto nº 317/76, mero decreto regulamentar, mantivera realmente o statuo quo normativo preexistente, dotado de força de decreto-lei, e à luz do qual vinham sendo fixadas as pensões de aposentação de ex-funcionários ultramarinos. Por isso que o despacho do Director-Geral da Administração Civil que, alicerçado apenas no Decreto nº 317/76, lhe fixou a pensão de aposentação, fosse claramente contra legem. Para cobrir essa ilegalidade e evitar a procedência do recurso contencioso entretanto interposto para o Supremo Tribunal Administrativo pelo ora recorrido, foi publicado o Decreto-Lei nº 413/78 que, através do nº 2 do artigo único, elevou a decreto-lei, com projecção no passado, a 30 de Abril de 1976, o Decreto nº 317/76. A garantia de recurso contencioso constitucionalmente consagrada foi abruptamente retirada ao recorrido: a causa de ilegalidade, a única causa de anulação do despacho do Director-Geral de Administração Civil, foi-lhe negada, e isto já depois de haver apelado para o Supremo Tribunal Administrativo. A garantia de recurso contencioso constitucionalmente consagrada, e como já se entre mostrou, postula, pois, que a ilegalidade do acto admi­nistrativo impugnado seja aferida em função da legislação em vigor no momento em que o acto é praticado. 6 - Não se quer com isto significar que a garantia de recurso con­tencioso explicitamente afirmada hoje no artigo 268º, nº 3, da Consu­mição imponha a petrificação dos vícios do acto administrativo tal como estão tipificados no artigo 15º, nº 1, da Lei Orgânica do Supremo Tri­bunal Administrativo (é generalizadamente entendido que esta enuncia­ção é válida em todo o nosso direito administrativo). Uma evolução doutrinária, uma nova perspectiva legislativa, poderão justificar a reestruturação do conceito de ilegalidade do acto administra­tivo, com a consequente modificação da escala dos seus vícios, o que, em relação à presente catalogação, poderá significar um encurtamento ou um alargamento do quadro de vícios. Assim, por exemplo, a Lei do Processo Administrativo de 1976, da República Federal Alemã, não conhece a figura dos vícios do acto administrativo, e a Lei de Procedimento Administra­tivo, de Espanha, optou por uma cláusula geral de ilegalidade, renun­ciando a uma tipologia de conjunto - Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, I, p. 370. Sem embargo, é insustentável que, nestes paí­ses, os cidadãos não disponham do direito de impugnar contenciosamente os actos administrativos ilegais que os lesem. Ponto é que, em caso de reestruturação do esquema de vícios, per­maneça aberta no fundamental a via do recurso contencioso por ilegali­dade do acto administrativo. Poderá ser assim constitucionalmente válida uma lei que em aspectos não essenciais retire, em termos gerais e abs­tractos, do ordenamento jurídico, total ou parcialmente, alguns dos vícios do acto administrativo actualmente enumerados no artigo 15º, nº 1, da Lei Orgânica do STA. O que se entende estar vedado, à luz do artigo 269º, nº 2, da Cons­tituição, texto primitivo (hoje, artigo 268º, nº 3), é a subtracção de um fundamento de anulação de certo ou certos actos administrativos con­cretos, quando o direito de recurso já se subjectivou em um ou vários interessados, que no caso dispunham unicamente desse motivo para pro­vocar, por via contenciosa, a anulação do acto ou actos em causa. Pouco importa que o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78 tenha ainda uma vertente não retroactiva: ele valoriza, como decreto-lei, o Decreto nº 317/76 também para o futuro. E pouco importa, porque não é essa vertente que está em causa. O que é posto em xeque, numa perspectiva constitucional, no recurso em apreciação, é precisamente a ver­tente retroactiva daquele dispositivo, a vertente que destrói a única causa de anulação de actos administrativos ilegais, entretanto praticados. Não sendo isto constitucionalmente proibido, sempre o legislador pode­ria por essa via liquidar sucessivamente, e até ao infinito, os fundamen­tos de recursos que fossem sendo interpostos de actos administrativos ile­gais. Como sustentar-se então que a garantia de recurso contencioso não é atingida? Sem tomar posição sobre a questão de saber se o legislador tem com­petência genérica para validar actos administrativos ilegais, seguramente lhe é interdito, na geometria do artigo 269º, nº 2, da Constituição, texto de 1976 (agora, artigo 268º, nº 3), assim proceder, sempre que tal importe uma fuga ao controlo jurisdicional desses actos, designada­mente quando já haja nascido para os interessados lesados o direito de os impugnar contenciosamente. 7 - O nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78 é ainda inconstitucional por violar o princípio do Estado de Direito democrático, desde logo afirmado no Preâmbulo da Constituição, e hoje com assento ainda no seu artigo 2º. Esse princípio não é evidentemente infringido só porque uma norma tem carácter retroactivo. Poderá sê-lo sim, pela dimensão que a retroacti­vidade ganhe em certo preceito. Ora é precisamente nesta óptica que o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78 contende com aquele princípio, e contende com ele em dois níveis, como de imediato se mostrará. 8 - Cabe voltar a notar que o Director-Geral da Administração Civil proferira um despacho ilegal fixando a pensão de aposentação do recor­rido e que, precisamente quando pendia recurso contencioso visando a anulação deste despacho, foi emitido o Decreto-Lei nº 413/78 para sanar o vício de que enfermava o mesmo, e isso mediante a elevação, com efeitos sobre o passado, do grau normativo do Decreto nº 317/76. Há aqui uma violação demasiado gritante da segurança jurídica e da confiança que a comunidade tem o direito de depositar no ordenamento jurídico que a enquadra. A ideia de confiança, que integra o princípio de Estado de Direito democrático é postergada, e os administrados (o recorrido e outros em paralela situação) injustamente afectados nas suas legíti­mas expectativas. A retroactividade que anima o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78 é assim intolerável e incompatível com aquele princípio que, a esse nível, á infringido. 9 - A outro nível, porém, é contrariado ainda o princípio do Estado de Direito democrático pelo Decreto-Lei nº 413/78. Na Constituição de 1976, na linha, aliás, da Constituição de 1933, não se adoptou a concepção clássica da teoria da separação dos poderes; a cada órgão do Estado, um poder. Nomeadamente, o Governo - e é este aspecto que interessa considerar - concentrou em si funções legisla­tivas e funções administrativas (artigos 201º e 202º). Ora, face a esta concentração num só órgão dum duplo poder, o prin­cípio do Estado de Direito democrático exigiria que o Governo exercesse separadamente, cada um deles, para o seu próprio fim. Não seria lícito ao Governo utilizar qualquer desses poderes para potenciamento ilegítimo do outro. Ora, ao usar o poder legislativo em favor do poder administrativo, cobrindo vícios insanáveis de actos praticados, por este último poder, nos termos já anteriormente descritos, o Governo cometeu um desvio do poder legislativo e usou-o para fins que lhe não eram próprios. Teve assim, com a emissão do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, um comportamento não conforme com o princí­pio do Estado de Direito democrático. 10 - Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do artigo 269 °, nº 3, da Constituição, texto primitivo (correspondente hoje ao artigo 268º, nº 2), e do princípio do Estado de Direito democrático, consagrado no Preâmbulo da Constituição e agora também no seu artigo 2º, e em consequência confirma-se o acórdão recorrido. Sem custas. Lisboa, 4 de Abril de 1984. - Raul Mateus - Martins da Fonseca - Vital Moreira (sem aderir, porém, às considerações do nº 6 sobre a pos­sibilidade de conformação legislativa do conceito constitucional de ilega­lidade) - Joaquim Costa Aroso - Jorge Campinos (tendo em conta as declarações anexadas aos Acórdãos nos 23/83, de 22 de Novembro, e 13/84, de 8 de Fevereiro, e recordadas no Acórdão nº 17/84, de 22 de Fevereiro, com vista à aclaração do meu voto concordante) - Armando M. Marques Guedes (sem abandonar a posição tomada no Acórdão nº 17/84, na sequência de uma linha de orientação já em anteriores arestos seguida).