412/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 412/87 Processo: n.º 34/87. 2ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. A questão 1 — O secretário do Governo Civil do Distrito de Setúbal, no exercício de competência delegada pelo respectivo governador civil, sancionou A, na qualidade de sócio gerente da firma B, com sede na Rua da Camarinha, em Setúbal, pela prática de contra-ordenação prevista e punida nos artigos 12.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, alínea h) , do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, com a coima de 300 000$ e, acessoriamente, com o encerramento do estabelecimento em causa pelo período de seis meses. 2 — Inconformado com esta decisão, dela interpôs a arguida recurso para o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, ao abrigo do disposto no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, sem que, porém, houvesse, em obediência ao estatuído no artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, procedido ao prévio depósito do quantitativo da coima, antes alegando a manifesta impossibilidade de cumprir aquela exigência legal por virtude de o montante da coima exceder totalmente as suas disponibilidades financeiras. 3 — Por despacho do juiz do 3.º Juízo — ao qual o processo coube em distribuição — foi recusada a aplicação da norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, concretamente a que exige o depósito prévio do quantitativo da coima a arguidos sem recursos económicos suficientes para cumprir semelhante exigência, em virtude de se haver tal normativo por inconstitucional e violador do disposto no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição. Em consonância com este entendimento, foi admitido o respectivo recurso. 4 — Deste despacho, circunscrito à questão de constitucionalidade, e por força do estatuído nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 2, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público recurso para o Tribunal Constitucional. Nas alegações oferecidas pelo Ex. mo Procurador-Geral da República Adjunto conclui-se do modo seguinte: A norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, que condiciona o seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coima por infracções ao disposto nesse diploma ao prévio depósito do quantitativo da coima, é: Organicamente inconstitucional, na medida em que representa um desvio ao regime geral do processo relativo aos actos ilícitos de mera ordenação social, introduzido pelo Governo sem para tal estar autorizado pela Assembleia da República, com violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição; Materialmente inconstitucional, na parte em que obsta ao acesso ao tribunais quando o recorrente não procede, por insuficiência de meios económicos, ao prévio depósito do quantitativo da coima; Embora por fundamentos não inteiramente coincidentes, deve ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada. 5 — A recorrida sustentou também a inconstitucionalidade orgânica e material da norma controvertida, peticionando a manutenção do despacho questionado. Passados os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir. II — A fundamentação 1 — A matéria ora em apreço foi objecto de tratamento em anteriores decisões deste Tribunal (cf. Acórdãos n. os 269/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 3 de Setembro de 1987, e 345/87, de 22 de Julho, ainda inédito), e, porque se perfilha o entendimento ah alcançado, vai seguir-se de perto na esteira do último daqueles arestos. Vejamos então. No Decreto-Lei n.º 21/85 estabelece-se, de um lado, o regime de registo e licenciamentos de exploração de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão e, de outro lado, o regime da respectiva exploração. No n.º 1 do seu artigo 15.º estatui-se que as infracções ao diploma, ali devidamente especificadas, constituem contra-ordenações diferenciadas, punidas, a título principal, com as seguintes coimas: de 100 000$ a 200 000$ [(alínea a) ], de 150 000$ a 250 000$ [(alíneas b) e c)] de 10 000$ a 60 000$ [(alíneas d) e e)], de 15 000$ a 60 000$ [(alínea f)], de 20 000$ a 50 000$ [(alínea g)], de 50 000$ a 150 000$ [(alínea h)] e 10 000$ a 30 000$ [(alínea i)]. Por seu turno, determina-se no n.º 5 daquele preceito que «os recursos judiciais contra a aplicação de uma coima, nos casos previstos no n.º 1, só terão seguimento após o prévio depósito do quantitativo da coima». Importa, assim, considerar, no primeiro plano da existência de uma possível inconstitucionalidade orgânica, se o Governo, ao editar a transcrita norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, não terá invadido a área de reserva legislativa da Assembleia da República. 2 — O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social acha-se presentemente contido e disciplinado no Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, expedido ao abrigo da autorização concedida pela Lei n.º 24/82, de 3 de Agosto. No capítulo VI deste diploma, subordinado à epígrafe «Recurso e processo judiciais» (artigos 59.º a 75.º), depois de se consignar que a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial por via de recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área aquela esteja sediada, exige-se tão-só para o seguimento do recurso que o arguido, ou seu defensor, no prazo de cinco dias após o conhecimento da decisão, o apresente, por escrito, à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, alegando e concluindo sumariamente no respectivo requerimento de interposição. Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º 433/82. Todavia, o n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, ao impor ao arguido o ónus de preliminarmente efectuar o depósito do quantitativo da coima, veio modificar, no tocante aos ilícitos de mera ordenação social a que se reporta, de forma radical o regime geral de impugnação das decisões administrativas impositivas de coimas. 3 — Dispõe expressamente, o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição que é da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre «o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo». Não podem deixar de estar compreendidas nesse regime processual geral as regras onde se assinalam os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coimas, desde logo por estar em causa um ponto crucial desse regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da Constituição, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios). À luz deste entendimento, o desvio que o n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 imprimiu àquele regime processual não pode deixar de se considerar como ilegítima intervenção do Governo na área da competência reservada da Assembleia da República. E nem salva esta infracção às regras constitucionais da competência legislativa o facto de o Decreto-Lei n.º 21/85 haver sido editado ao abrigo de credencial parlamentar representada pela Lei n.º 25/84, de 13 de Julho. É que, não prevendo esta autorização legislativa qualquer alteração, mesmo que parcelar, do regime geral do processo contra-ordenacional, inexista, pura e simplesmente, quanto a esta matéria, legitimidade do Executivo para estatuir a injunção que consta da norma controvertida. Por tudo isto, é manifesto que a disposição contida no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 padece de inconstitucionalidade orgânica. 4 — Mas, pode desde já adiantar-se, aquele normativo, na parte em que «impede» os arguidos sem meios de fortuna de recorrerem das decisões administrativas que os sancionarem com coimas por conduta contra-ordenacional, é ainda materialmente inconstitucional. Em situações de algum modo similares com a que agora se apresenta, a Comissão Constitucional teve ensejo de se pronunciar no sentido da inconstitucionalidade dos respectivos segmentos normativos. Deste modo: Parecer n.º 8/87 (Pareceres da Comissão Constitucional , vol. 5.º, p. 3), no qual se sustentou a inconstitucionalidade da regra constante da segunda parte do corpo do artigo 262.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, na parte em que, com violação do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, obsta ao seguimento do recurso quando o recorrente não prestou caução ou não prestou toda a caução devido a insuficiência dos meios económicos; Parecer n.º 9/82 (Pareceres, vol. 19.º, p. 29), onde se defendeu a inconstitucionalidade do artigo 189.º, n.º 1, do Código das Custas Judiciais, na parte em que, conjugado com o disposto no artigo 192.º, n.º 2, do mesmo diploma, obsta ao seguimento do recurso quando o recorrente não proceder, por insuficiência de meios económicos, ao depósito das multas em que se encontra em dívida, o que viola o artigo 20.º, n.º 1, da Constituição. Acórdão n.º 478 (apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983), no qual se julgou inconstitucional a norma constante do artigo 192.º, n.º 2, do Código das Custas Judiciais, aplicável ex vi do artigo 103.º do Código das Custas Judiciais do Trabalho, na parte em que impõe o depósito das garantias da condenação como condição de seguimento do recurso, e nos casos em que o recorrente, por insuficiência económica, o não possa efectuar. Este Tribunal nunca divergiu da linha jurisprudencial que vem de se expor, antes lhes havendo concedido implícita concordância no Acórdão n.º 318/85 Diário da República, 2 a série, de 15 de Abril de 1986). 5 — Reafirmando o já antecipado, impõe-se, na verdade, como corolário das considerações anteriores, a conclusão de que a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 viola o disposto no n.º 2 do artigo 20.º da Constituição, preceito segundo o qual «a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos». E esta conclusão torna-se de uma evidência insusceptível de contestação quando se recorda que ao arguido, pobre de fortuna, não é possível ultrapassar a obrigação de depositar previamente o quantitativo da coima — imposta pelo n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — através do recurso ao instituto da assistência judiciária, não aplicável a situações com semelhante configuração (o acórdão n.º 318/85, antes citado, não julgou inconstitucional a norma da parte final do n.º 3 do artigo 879.º do Código de Processo Civil, antes da redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 242/85, de 9 de Julho, precisamente por ter considerado que, nessa específica situação, o réu, sem meios, sempre poderia ultrapassar o dever de efectuar o depósito da «importância provável das custas do incidente e das despesas de levantamento do depósito» e obstar ao despejo, requerendo e conseguindo que lhe fosse concedido, para esse efeito, o benefício da assistência judiciária). Por tudo isto, e em conclusão, há-de afirmar-se que a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, no segmento posto em causa, colide com o disposto no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição. III — A decisão Nestes termos, julga-se inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 14 de Janeiro, na parte em que exige o depósito prévio do quantitativo da coima daqueles recorrentes que, por falta de meios, o não podem efectuar, confirmando-se consequentemente, o despacho recorrido. Lisboa, 21 de Outubro de 1987. — Antero Alves Monteiro Moreira — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.