Quem foi o relator do acórdão 0661/09?

O relator foi Rui Manuel Pires Ferreira Botelho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0661/09?

O acórdão foi proferido em 04 de novembro de 2009.

Acórdão STA (2009) — Sanção disciplinar, Acto de execução

Sumário

I - Um acto de execução de uma decisão anulatória é tão só e apenas o acto cuja prática o interessado pode exigir à Administração em processo de execução. II - Está devidamente executada a sentença que anula um acto administrativo que impôs uma sanção disciplinar de demissão se o interessado continuou a prestar serviço, nos termos em que o vinha fazendo, por via de um pedido de suspensão de eficácia, e se recebeu todas as remunerações a que tinha direito, não tendo sofrido qualquer percalço no desenvolvimento da sua carreira profissional. III - O acto que, na sequência da referida sentença anulatória, faz prosseguir o processo disciplinar e impõe uma nova sanção disciplinar, agora de aposentação compulsiva, não é um acto de execução dessa sentença, mas um acto novo, produzindo efeitos a partir da data em que foi proferido, nos termos do art.º 127 do CPA.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório O MUNICÍPIO DE CORUCHE vem recorrer, nos termos do art.º 150 do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 5.2.09, que concedeu provimento ao recurso interposto da sentença do TAF de Leiria, de 15.2.08, que julgara improcedente, por não provada, a acção administrativa comum com processo ordinário que A… propusera, em que pediu a sua condenação no pagamento do valor global de 66.219,08 euros, acrescidos de juros de mora, julgou a reconvenção inadmissível, absolvendo o "Réu do pedido e o Autor/reconvindo da instância reconvencional". Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: A) Anulada uma decisão de um processo disciplinar por vícios de violação de lei consubstanciado no incumprimento de formalidades legais ou falta de fundamentação da decisão de um processo disciplinar, pode a administração emitir um acto renovável. B) Esse acto renovável conforme dispõe o artigo 128.° n.° 1 b) do CPA não possui efeitos retroactivos. C) A emissão, por parte de um Tribunal de uma sentença anulatória com fundamento nos vícios descritos no ponto um, implica que a reconstituição da situação jurídica hipotética em que um particular se encontraria seria a de um processo disciplinar pendente. D) O acto renovável emitido pela administração tem efeitos a partir da data da sua prolação. O Recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo: A) A deliberação camarária que aplicou a pena de aposentação compulsiva ao recorrente foi proferida em sede de execução de sentença, pelo que, por força do disposto no artigo 128.°, n.° 1, alínea b) do CPA, sempre tal deliberação teria efeito retroactivo, razão pela qual sempre se teria de considerar que o facto originador do direito à pensão retroagia os seus efeitos a 18 de Março de 1998, data relativamente à qual se teria de determinar as condições de aposentação do ora Recorrido. B) O acto de aplicação da pena de demissão (anulado) nunca poderia ser renovado, quer porque o seu conteúdo era intrinsecamente ilícito, ou seja, o procedimento disciplinar em causa nunca poderia culminar com a mesma decisão de demissão quer porque o ora Recorrente não expurgou o acto anulado dos vícios que determinaram a sua anulação. C) Pelo que tem plena aplicação no caso em apreço o disposto no artigo 128°, n.° 1, al. b) do CPA, devendo assim reconhecer-se eficácia retroactiva ao acto administrativo em causa, só assim se garantindo o efeito reconstitutivo da sentença anulatória. D) Se a Recorrida não tivesse praticado o acto anulado pelo Tribunal - a pena de demissão - e tivesse praticado o acto que se impunha e que em sede de execução veio a praticar - a pena de aposentação compulsiva -, é por demais manifesto que o recorrente teria sido aposentado compulsivamente em 18 de Março de 1998, pelo que, então a recorrida teria de determinar o montante da sua pensão transitória em conformidade com as regras do art. 43.º 1, d) e do 51.° do DL 498/72, o que significava que o recorrente veria o montante da sua pensão ser calculado em função da média das remunerações que auferira nos últimos três anos imediatamente anteriores a 18 de Março de 1998. E) O Recorrente aplicou a pena de aposentação compulsiva ao Recorrido (que era o conteúdo decisório que legalmente se impunha) mas não expurgou o respectivo procedimento administrativo dos vícios que lhe tinham sido apontados pela sentença anulatória. F) O acto que aplicou a pena de demissão ao Recorrido não era um acto renovável, quer porque o seu conteúdo era intrinsecamente ilícito, quer porque o Recorrente não expurgou o acto dos vícios que o inquinavam. G) O Tribunal recorrido aplicou correctamente o Direito aos factos materiais fixados, pelo que não há qualquer questão que se revista de importância fundamental ou que admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "I 1. No seguimento de processo disciplinar por faltas injustificadas e falta de assiduidade a Câmara Municipal de Coruche aplicou ao ora recorrido A… a pena de Demissão em 18 de Março de 1998. Na sequência de recurso contencioso veio tal pena a ser anulada pelo TAC de Lisboa, por decisão de 9 de Outubro e 2000 (cfr. fls. 29/33 e v.). 2. O ora recorrido retomou o serviço na Câmara entre Maio de 1998 e 8 de Novembro de 2000 data em que no seguimento do mesmo processo disciplinar lhe veio a ser aplicada a pena de Aposentação Compulsiva. 3. A questão que se coloca no presente recurso é a de saber se este segundo acto administrativo que aplica a pena de aposentação compulsiva em vez da pena de demissão tem efeitos retroactivos à data em que foi aplicada aquela primeira sanção disciplinar (18.3.98). O que tem grande relevância para o cálculo da pensão. II 1. A resposta, em nossa opinião, só pode ser negativa A anulação contenciosa de um acto administrativo fá-lo desaparecer da ordem jurídica, não produzindo, o mesmo, quaisquer efeitos na esfera jurídica do particular interessado e que ganhou o recurso. Tudo efectivamente se passa como se o acto nunca tivesse sido praticado tendo a Administração o dever de reconstituir a situação que existia ou existiria se o acto anulado pelos Tribunais não tivesse sido proferido (princípio da reconstituição hipotética actual). (1) Mas, no presente caso, a Câmara de Coruche deu cumprimento a tal princípio e, assim, reintegrou o Sr. funcionário ora recorrido nos seus serviços onde passou a exercer funções até a aplicação da nova sanção disciplinar de aposentação compulsiva Como muito bem refere a recorrente na sua alegação, a situação que existia antes da anulação foi reconstituída, com a integração do ora recorrido nos quadros da Câmara. Tudo ficou a passar-se como antes da aplicação da referida pena de demissão. A situação do recorrido continuou a ser a de um funcionário em exercício de funções com um processo disciplinar pendente e nada mais. 2. O acto administrativo que aplicou a pena de demissão parece ter como fundamento também a sua ilicitude e não apenas o vício de forma de falta de fundamentação. Como se pode ler a fls. 32/33 (sentença do TAC de Lisboa) a Câmara ao aplicar a pena não ponderou e justificou a aplicação de uma ou outra pena (demissão e aposentação compulsiva) com violação do E.D. sendo que não está devidamente fundamentado. E toda a jurisprudência deste STA é no sentido de que - “ anulado contenciosamente um acto administrativo por vício de forma por falta de fundamentação, a Administração pode praticar novo acto com idêntico sentido, desde que expurgado do vício que afectava o anterior. Porém, o acto renovatório assim produzido não poderá validamente ter eficácia retroactiva, por a isso obviar a alínea b) no n° 1 do art. 128° do CPA. (2) E no caso de se verificar também o vício de violação de lei? 3. Bem, aqui a questão poderia ser diferente já que nesta hipótese não haverá renovação do acto. Mas, no caso da renovação de sanções disciplinares a questão nem se coloca uma vez que aqui não há qualquer razão para que haja um desvio à regra da não retroactividade dos actos administrativos. Como já se decidiu no Ac. deste STA de 15.12.94 processo 11905A, da 1ª Subsecção “I - Os actos administrativos não podem, por via de regra, ter efeitos retroactivos, sendo porém admitidas excepções nomeadamente relativas à execução de decisões judiciais, mas só quando isso é necessário para que se possa reconstituir plenamente a situação hipotética actual, favorável ao administrado que viu o seu recurso ser provido. II - No caso de renovação da sanção disciplinar não há razão que justifique o desvio à regra da não retroactividade dos actos administrativos, pois a retroactividade, nesses casos teria efeitos claramente antijurídicos, porquanto tudo se passaria como se o acto anulado continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão tornando inútil, na prática, um recurso contencioso que merecera provimento -“. (3) 4. E bem se compreende que assim seja. No caso, se os efeitos da 2ª pena de aposentação compulsiva retroagissem à data em que foi aplicada a pena de demissão então teríamos a situação contraditória de o recorrido ter trabalhado na Câmara quando já estava aposentado compulsivamente. Por outro lado, não podemos olvidar que após a anulação da 1ª pena de demissão pelo TAC - Lisboa a ora recorrente podia dar seguimento ao processo disciplinar com aplicação ou não de uma sanção E se não houvesse sanção no seguimento do processo disciplinar? E, no caso afirmativo, se tivesse sido aplicada uma outra sanção que não a de aposentação compulsiva ou se tivesse mesmo sido aplicada a mesma pena de demissão? (4) Daqui se tem de concluir que uma sanção disciplinar só produz efeitos na esfera jurídica do particular a partir do momento em que é efectivamente aplicada. 5 Por tudo o expendido, somos de parecer, salvo melhor opinião, que o recurso merece provimento.” (1) - É neste sentido, toda a doutrina e jurisprudência. Por todos, veja-se Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª ed. , 372 e segs. ; Freitas do Amaral, A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2ª ed. Coimbra, 1997; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 1988,IV, 231 e 236 e segs. ; Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª ed., II, 1400; Rui Machete, A Execução de Sentenças Administrativas, in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 34, Julho/Agosto 2002, 54 e segs.. Na jurisprudência, vejam-se os Acs. do STA de 15.12.94, rec, n° l1905A da 1ª Sub-Secção do CA e de 15.3.01, rec. n°040885 do Pleno da Secção do CA e a jurisprudência no mesmo indicada. (2) - Por todos, vejam-se os Acs. do STA de 5.11.96; de 27.5.98 e de 15.3.2001, respectivamente, recs. Nº 030242, 040885 e 040885 este último do Pleno da Secção do CA e demais jurisprudência nos mesmos indicada. (3) No mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in C.P.A. comentado, 2ª ed., comentário ao art. 128°, VIII, págs. 621. (4) A decisão do TAC de Lisboa que anulou o acto administrativo que aplicou a pena de demissão não impôs que a ora recorrente substituísse esta por qualquer outra pena." Colhidos os vistos, cumpre decidir. II Factos O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade: 1. Consta de carta manuscrita e subscrita pelo Autor, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Coruche, datada de 17/12/1997 (Doc. n.° 6/5 junta com a contestação): (...) venho assim, por este meio reafirmar - embora no meu caso pessoal a cessação seja um imperativo da própria Lei - que não estou disponível para continuar a desempenhar essas funções para além do actual mandato. 2. Consta do ofício n.º 2195, datado de 20 de Março de 1998, subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Coruche, dirigido ao Autor: Serve o presente para informar V. Ex. que, no seguimento dos processos disciplinares que lhe foram instaurados por ter deixado de comparecer ao serviço, a Câmara na sua reunião de 18 de Março de 1998, deliberou por voto secreto e maioria, demiti-lo das suas funções, conforme consta da acta aprovada em minuta. (…) 3. Consta do despacho do Presidente da Câmara, datado de 14 de Abril de 1998: Considerando que o funcionário A…, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em 8 de Abril de 1998, pedido de suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal que, em 18 de Março de 1998, lhe aplicou a pena disciplinar de demissão; Considerando que tal invocação foi acompanhada da sua apresentação nesta Câmara para desempenhar funções inerentes à sua categoria. Determino, no uso das competências que a lei me confere, que o Sr. A… retome o trabalho. 4. Na reunião de 17/1/2001, a Câmara Municipal de Coruche tomou a seguinte deliberação (acta n.2 2/2001, Doc. 4 anexo à contestação): Processo de A…: (...) A Câmara Deliberou, por unanimidade: Enviar o processo para a Caixa Geral de Aposentações para cálculo da pensão; Fixar o valor mensal de 154.800$00 (..), até à data da fixação da respectiva pensão, por parte da Caixa Geral de Aposentações; Proceder posteriormente a todos os acertos que são devidos;” III Direito 1. Por acórdão de 2 de Julho de 2009 proferido pela formação da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal prevista no n.º 4 do art.º 150 do CPTA foi admitido o recurso de revista interposto pelo recorrente. Esse recurso foi deduzido do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA), de 5.2.09, que concedeu provimento ao recurso intentado pelo ora recorrido da decisão proferida em 15.2.08 pelo TAF de Leiria, que julgou improcedente a acção administrativa especial por si proposta. Estamos, pois, perante uma via de recurso excepcional, aberta por aquela formação por ter dado como verificados os requisitos legais contemplados no n.º 1 desse art.º 150. 2. Os fundamentos da admissão do presente recurso, onde se definem as questões a que urge responder, encontram-se naquele acórdão explanados nos seguintes termos: "No contexto descrito a questão da eficácia do caso julgado anulatório foi decidida pelo TAF em sentido diferente do Acórdão recorrido, por ter considerado que devido à suspensão de eficácia decretada o demandante retomou o serviço logo após a ordem de expulsão e até Novembro de 2000, pelo que é a esta data que deve reportar-se o cálculo da pensão de aposentação, independentemente de o acto punitivo já suspenso ter sido anulado. Como se vê esta perspectiva da sentença, determinada por um certo entendimento do efeito suspensivo da eficácia numa situação como a retractada nos autos, não encontrou nenhum juízo avaliativo ou em sentido contrário no Acórdão do TCA, pelo que fica a dúvida sobre o seu mérito. A questão, nesta vertente, tanto quanto se conhece, não foi ainda objecto de apreciação pelo STA. E, no entendimento seguido pelo TCA afirmou-se apenas que a anulação era determinada por razões de substância, sem entrar na apreciação concreta, quando são frequentes as tomadas de posição em defesa da tese de a anulação determinada por vicio de fundo não implicar necessariamente e sempre que não seja renovável a decisão, o que tem efeitos para determinar o efeito retroactivo ou não, conforme o disposto no artigo 128.° n.° 1 b) do CPA. (...) Flui do que se aponta sumariamente que a questão da eficácia retroactiva em situação como a que foi decidida nas instâncias é questão de direito complexa, que não está clarificada pela jurisprudência deste STA. E, simultaneamente é matéria recorrente em execução dos julgados administrativos anulatórios, pelo que assume importância geral de relevância na segurança e determinabilidade do direito, pelo que se justifica, face aos critérios do n.° 1 do artigo 150.° do CPTA a admissão da presente revista." 3. Vejamos então. Na sentença do TAF, que julgou a acção totalmente improcedente, vê-se o seguinte: "Constitui pedra angular do pedido formulado pelo Autor, a circunstância de a Câmara Municipal, por deliberação tomada em reunião de 8 de Novembro de 2001, ter decidido puni-lo com a pena de aposentação compulsiva, intentando fazer reportar os respectivos efeitos à data de 18 de Março de 1998. E aqui reside o primeiro óbice à pretensão do Autor: de acordo com o previsto na al. d) do n.º 1 art.º 43.º do Estatuto da Aposentação, o regime da aposentação fixa-se com base na situação existente à data em que se profira decisão que imponha pena expulsiva ou se profira condenação penal definitiva da qual resulte a demissão ou que coloque o interessado em situação equivalente. Pouco importa que a Câmara haja levado longe demais o dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação do acto que aplicou ao Autor a pena disciplinar de demissão, e, para além de eliminar da ordem jurídica o acto anulado, haja feito retroagir à data da deliberação anulada, a nova, que determinou a aposentação compulsiva, já que, de acordo com a norma supra transcrita, para efeitos de aposentação, o tempo de serviço, bem como o vencimento a considerar, hão-de sempre reportar-se à data em que foi decidida a aplicação da pena disciplinar. Fica evidente, por isso, que se o Autor retomou o serviço por efeito da interposição da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto que determinou a sua demissão, mantendo-se em funções - não interessa agora se com maior ou menor assiduidade - até 8 de Novembro de 2000, data em que foi decidida a aplicação da pena disciplinar, é nesta data que se fixam as condições de aposentação. São, aliás, incompreensíveis os prejuízos alegados pelo Autor relativamente à diferença entre o vencimento auferido nas funções de Adjunto do Presidente da Câmara, e aquele que lhe era devido no seu cargo de origem - Técnico-adjunto de Construção Civil de 1.ª Classe - quando, no final do ano de 1997 - antes de faltar injustificadamente ao serviço - bem devia saber que após o terminus do mandato autárquico passaria a auferir o respectivo vencimento (excepto se as faltas injustificadas ao serviço tinham por objectivo a aplicação da sanção disciplinar de aposentação compulsiva ...). No caso concreto, uma das consequência que deve retirar-se da anulação judicial da decisão que aplicou ao Autor a pena disciplinar de demissão, é precisamente a de que o seu desempenho profissional se desenvolveu sem interrupções, a partir da data da decisão anulada, sendo por isso, inaceitável, considerar que o vencimento que lhe foi abonado a partir de tal data, constituiria o pagamento da pensão provisória de aposentação." Por sua vez, o acórdão do TCA, ignorando por completo o disposto no referido art.º 43, n.º 1, d), do EA, atribuiu efeitos retroactivos ao acto que impôs a sanção disciplinar de aposentação compulsiva invocando, para o efeito, o disposto no art.º 128, n.º 1, b), do CPA. 4. Temos, então, que o autor foi demitido em 18.3.98 (por faltas injustificadas apuradas em processo disciplinar) e que, por força de um pedido de suspensão de eficácia, deduzido com êxito, continuou ininterruptamente ao serviço até 8.11.00, data em que foi aposentado compulsivamente pelo facto de a primitiva sanção haver sido anulada por vício de forma e, ainda, pela circunstância de a entidade decidente, na altura, não ter feito a ponderação entre a demissão e a aposentação compulsiva (fls. 32 in fine). Observe-se que o interesse do autor na discussão em causa nos autos, conferir ou não eficácia retroactiva ao acto de 2000 reportando-a à data do acto de 1998, releva para efeitos de cálculo da pensão de aposentação, uma vez que, in casu, as remunerações auferidas em 1998, pela natureza das funções transitórias desempenhadas, suplantavam as percebidas em 2000. Portanto, aquilo que seria a normalidade, pretender que os efeitos da aposentação compulsiva se reportassem ao momento da efectiva emissão do acto punitivo, por ser a remuneração auferida nesse momento normalmente superior à remuneração de anos passados, inexiste no caso presente pretendendo o autor que esses efeitos se retroajam à data em que foi proferida a primitiva sanção. Observe-se, ainda, que decorrendo o processo disciplinar que conduziu às duas sanções de faltas injustificadas dadas pelo autor e a posição aqui sustentada torna-se patente a sua intenção ao ter cometido a infracção disciplinar no momento em que o fez. Voltemos aos factos. Por ter faltado injustificadamente o autor viu ser instaurado contra si um processo disciplinar que culminou com a pena de demissão imposta em 1998. Essa pena foi anulada por sentença do TAF de Lisboa (com fundamento em falta de fundamentação e falta de ponderação entre demissão e aposentação compulsiva), de 9.10.00, que transitou em julgado. Entretanto, o autor continuara ao serviço por via de uma providência cautelar, um pedido de suspensão de eficácia, ocupando ininterruptamente o seu posto de trabalho, desempenhando as respectivas funções e auferindo a remuneração devida, não sofrendo qualquer percalço na sua carreira profissional. Estando o Município obrigado a executar espontaneamente esta decisão judicial anulatória (art.º 162 do CPTA) importa ver quais seriam os actos em que essa execução se poderia traduzir. Ou seja, se a Administração nada fizesse que actos o autor, em processo de execução de sentença nos termos do art.º 164 do CPTA, podia exigir-lhe. A resposta é simples. Esses actos seriam tão só e apenas os tendentes a reconstituir a "situação actual hipotética" em que o autor se encontraria se a deliberação anulada não tivesse sido emitida, eliminando todos os actos praticados em desconformidade com o julgado anulatório e emitindo os necessários para lhe dar cabal cumprimento. E, nesses actos, não está, seguramente, a exigência da prática de um acto que o aposentasse compulsivamente. Ora, por um lado, a sentença ao transitar em julgado eliminou definitivamente o acto punitivo e, por outro, o autor, por força da providência cautelar viu continuarem a ser-lhe garantidos todos os direitos profissionais inerentes à sua qualidade de funcionário público. Ou seja, o autor, pela conjugação destes dois aspectos, na ocasião da emissão da sentença anulatória, via-se na mesmíssima situação em que se encontrava ao tempo da imposição da sanção (a demissão) por ela anulada. Por isso, no caso em apreço, desaparecido o acto punitivo e pago tudo quanto havia a pagar (assim se encontrando inteiramente reconstituída a sua carreira), no momento da trânsito em julgado da decisão anulatória nada mais havia a executar, podendo a Administração perfeitamente, se assim o entendesse, ficar inactiva continuando o autor ao serviço como até aí. Ou podia, como acabou por fazer, prosseguir com o processo disciplinar, reapreciando-o em toda a sua amplitude e decidir avançar na investigação, arquivá-lo, ou impor uma sanção disciplinar se considerasse a prova produzida suficiente. De todo o modo, este novo acto seria sempre um acto novo, um acto autónomo, jamais podendo incluir-se na categoria dos actos de execução daquela decisão anulatória. A regra, em matéria de eficácia, é a de que os actos administrativos produzem os seus efeitos desde a data em que são praticados (art.º 127 do CPA). Não sendo um acto de execução não cabe na hipótese contemplada na alínea b) do n.º 1 do art.º 128 do CPA (tornando-se desnecessária a discussão sobre a sua qualificação como acto renovável) nem em nenhuma das outras previstas nesse preceito. Sendo a deliberação que impôs a sanção disciplinar de aposentação compulsiva de 8.11.00 é a partir dessa data, e não de qualquer outra, que se produzem todos os seus efeitos jurídicos. De resto, é justamente o que decorre da al. d) do n.º 1 art.º 43.º do Estatuto da Aposentação, segundo o qual o regime da aposentação se fixa com base na situação existente à data em que se "profira decisão que imponha pena expulsiva ou se profira condenação penal definitiva da qual resulte a demissão ou que coloque o interessado em situação equivalente". Procedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir a decisão da 1.ª Instância. Custas pelo recorrido, fixando-se a Taxa de Justiça em: No TCA: 3 UC Neste STA: 6 UC Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.

Sumário

I- Um acto de execução de uma decisão anulatória é tão só e apenas o acto cuja prática o interessado pode exigir à Administração em processo de execução.

II- Está devidamente executada a sentença que anula um acto administrativo que impôs uma sanção disciplinar de demissão se o interessado continuou a prestar serviço, nos termos em que o vinha fazendo, por via de um pedido de suspensão de eficácia, e se recebeu todas as remunerações a que tinha direito, não tendo sofrido qualquer percalço no desenvolvimento da sua carreira profissional.

III- O acto que, na sequência da referida sentença anulatória, faz prosseguir o processo disciplinar e impõe uma nova sanção disciplinar, agora de aposentação compulsiva, não é um acto de execução dessa sentença, mas um acto novo, produzindo efeitos a partir da data em que foi proferido, nos termos do art.º 127 do CPA.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O MUNICÍPIO DE CORUCHE vem recorrer, nos termos do art.º 150 do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 5.2.09, que concedeu provimento ao recurso interposto da sentença do TAF de Leiria, de 15.2.08, que julgara improcedente, por não provada, a acção administrativa comum com processo ordinário que A… propusera, em que pediu a sua condenação no pagamento do valor global de 66.219,08 euros, acrescidos de juros de mora, julgou a reconvenção inadmissível, absolvendo o "Réu do pedido e o Autor/reconvindo da instância reconvencional".

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

A) Anulada uma decisão de um processo disciplinar por vícios de violação de lei consubstanciado no incumprimento de formalidades legais ou falta de fundamentação da decisão de um processo disciplinar, pode a administração emitir um acto renovável.

B) Esse acto renovável conforme dispõe o artigo 128.° n.° 1 b) do CPA não possui efeitos retroactivos.

C) A emissão, por parte de um Tribunal de uma sentença anulatória com fundamento nos vícios descritos no ponto um, implica que a reconstituição da situação jurídica hipotética em que um particular se encontraria seria a de um processo disciplinar pendente.

D) O acto renovável emitido pela administração tem efeitos a partir da data da sua prolação.

O Recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

A) A deliberação camarária que aplicou a pena de aposentação compulsiva ao recorrente foi proferida em sede de execução de sentença, pelo que, por força do disposto no artigo 128.°, n.° 1, alínea b) do CPA, sempre tal deliberação teria efeito retroactivo, razão pela qual sempre se teria de considerar que o facto originador do direito à pensão retroagia os seus efeitos a 18 de Março de 1998, data relativamente à qual se teria de determinar as condições de aposentação do ora Recorrido.

B) O acto de aplicação da pena de demissão (anulado) nunca poderia ser renovado, quer porque o seu conteúdo era intrinsecamente ilícito, ou seja, o procedimento disciplinar em causa nunca poderia culminar com a mesma decisão de demissão quer porque o ora Recorrente não expurgou o acto anulado dos vícios que determinaram a sua anulação.

C) Pelo que tem plena aplicação no caso em apreço o disposto no artigo 128°, n.° 1, al. b) do CPA, devendo assim reconhecer-se eficácia retroactiva ao acto administrativo em causa, só assim se garantindo o efeito reconstitutivo da sentença anulatória.

D) Se a Recorrida não tivesse praticado o acto anulado pelo Tribunal - a pena de demissão - e tivesse praticado o acto que se impunha e que em sede de execução veio a praticar - a pena de aposentação compulsiva -, é por demais manifesto que o recorrente teria sido aposentado compulsivamente em 18 de Março de 1998, pelo que, então a recorrida teria de determinar o montante da sua pensão transitória em conformidade com as regras do art. 43.º 1, d) e do 51.° do DL 498/72, o que significava que o recorrente veria o montante da sua pensão ser calculado em função da média das remunerações que auferira nos últimos três anos imediatamente anteriores a 18 de Março de 1998.

E) O Recorrente aplicou a pena de aposentação compulsiva ao Recorrido (que era o conteúdo decisório que legalmente se impunha) mas não expurgou o respectivo procedimento administrativo dos vícios que lhe tinham sido apontados pela sentença anulatória.

F) O acto que aplicou a pena de demissão ao Recorrido não era um acto renovável, quer porque o seu conteúdo era intrinsecamente ilícito, quer porque o Recorrente não expurgou o acto dos vícios que o inquinavam.

G) O Tribunal recorrido aplicou correctamente o Direito aos factos materiais fixados, pelo que não há qualquer questão que se revista de importância fundamental ou que admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

1. No seguimento de processo disciplinar por faltas injustificadas e falta de assiduidade a Câmara Municipal de Coruche aplicou ao ora recorrido A… a pena de Demissão em 18 de Março de 1998. Na sequência de recurso contencioso veio tal pena a ser anulada pelo TAC de Lisboa, por decisão de 9 de Outubro e 2000 (cfr. fls. 29/33 e v.).

2. O ora recorrido retomou o serviço na Câmara entre Maio de 1998 e 8 de Novembro de 2000 data em que no seguimento do mesmo processo disciplinar lhe veio a ser aplicada a pena de Aposentação Compulsiva.

3. A questão que se coloca no presente recurso é a de saber se este segundo acto administrativo que aplica a pena de aposentação compulsiva em vez da pena de demissão tem efeitos retroactivos à data em que foi aplicada aquela primeira sanção disciplinar (18.3.98). O que tem grande relevância para o cálculo da pensão.

1. A resposta, em nossa opinião, só pode ser negativa A anulação contenciosa de um acto administrativo fá-lo desaparecer da ordem jurídica, não produzindo, o mesmo, quaisquer efeitos na esfera jurídica do particular interessado e que ganhou o recurso. Tudo efectivamente se passa como se o acto nunca tivesse sido praticado tendo a Administração o dever de reconstituir a situação que existia ou existiria se o acto anulado pelos Tribunais não tivesse sido proferido (princípio da reconstituição hipotética actual). (1)

Mas, no presente caso, a Câmara de Coruche deu cumprimento a tal princípio e, assim, reintegrou o Sr. funcionário ora recorrido nos seus serviços onde passou a exercer funções até a aplicação da nova sanção disciplinar de aposentação compulsiva Como muito bem refere a recorrente na sua alegação, a situação que existia antes da anulação foi reconstituída, com a integração do ora recorrido nos quadros da Câmara. Tudo ficou a passar-se como antes da aplicação da referida pena de demissão. A situação do recorrido continuou a ser a de um funcionário em exercício de funções com um processo disciplinar pendente e nada mais.

2. O acto administrativo que aplicou a pena de demissão parece ter como fundamento também a sua ilicitude e não apenas o vício de forma de falta de fundamentação. Como se pode ler a fls. 32/33 (sentença do TAC de Lisboa) a Câmara ao aplicar a pena não ponderou e justificou a aplicação de uma ou outra pena (demissão e aposentação compulsiva) com violação do E.D. sendo que não está devidamente fundamentado. E toda a jurisprudência deste STA é no sentido de que - “ anulado contenciosamente um acto administrativo por vício de forma por falta de fundamentação, a Administração pode praticar novo acto com idêntico sentido, desde que expurgado do vício que afectava o anterior. Porém, o acto renovatório assim produzido não poderá validamente ter eficácia retroactiva, por a isso obviar a alínea b) no n° 1 do art. 128° do CPA. (2) E no caso de se verificar também o vício de violação de lei?

3. Bem, aqui a questão poderia ser diferente já que nesta hipótese não haverá renovação do acto. Mas, no caso da renovação de sanções disciplinares a questão nem se coloca uma vez que aqui não há qualquer razão para que haja um desvio à regra da não retroactividade dos actos administrativos. Como já se decidiu no Ac. deste STA de 15.12.94 processo 11905A, da 1ª Subsecção “I - Os actos administrativos não podem, por via de regra, ter efeitos retroactivos, sendo porém admitidas excepções nomeadamente relativas à execução de decisões judiciais, mas só quando isso é necessário para que se possa reconstituir plenamente a situação hipotética actual, favorável ao administrado que viu o seu recurso ser provido. II - No caso de renovação da sanção disciplinar não há razão que justifique o desvio à regra da não retroactividade dos actos administrativos, pois a retroactividade, nesses casos teria efeitos claramente antijurídicos, porquanto tudo se passaria como se o acto anulado continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão tornando inútil, na prática, um recurso contencioso que merecera provimento -“. (3)

4. E bem se compreende que assim seja. No caso, se os efeitos da 2ª pena de aposentação compulsiva retroagissem à data em que foi aplicada a pena de demissão então teríamos a situação contraditória de o recorrido ter trabalhado na Câmara quando já estava aposentado compulsivamente.

Por outro lado, não podemos olvidar que após a anulação da 1ª pena de demissão pelo TAC - Lisboa a ora recorrente podia dar seguimento ao processo disciplinar com aplicação ou não de uma sanção

E se não houvesse sanção no seguimento do processo disciplinar? E, no caso afirmativo, se tivesse sido aplicada uma outra sanção que não a de aposentação compulsiva ou se tivesse mesmo sido aplicada a mesma pena de demissão? (4)

Daqui se tem de concluir que uma sanção disciplinar só produz efeitos na esfera jurídica do particular a partir do momento em que é efectivamente aplicada.

5 Por tudo o expendido, somos de parecer, salvo melhor opinião, que o recurso merece provimento.”

(1) - É neste sentido, toda a doutrina e jurisprudência. Por todos, veja-se Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª ed. , 372 e segs. ; Freitas do Amaral, A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2ª ed. Coimbra, 1997; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 1988,IV, 231 e 236 e segs. ; Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª ed., II, 1400; Rui Machete, A Execução de Sentenças Administrativas, in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 34, Julho/Agosto 2002, 54 e segs.. Na jurisprudência, vejam-se os Acs. do STA de 15.12.94, rec, n° l1905A da 1ª Sub-Secção do CA e de 15.3.01, rec. n°040885 do Pleno da Secção do CA e a jurisprudência no mesmo indicada.

(2) - Por todos, vejam-se os Acs. do STA de 5.11.96; de 27.5.98 e de 15.3.2001, respectivamente, recs. Nº 030242, 040885 e 040885 este último do Pleno da Secção do CA e demais jurisprudência nos mesmos indicada.

(3) No mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in C.P.A. comentado, 2ª ed., comentário ao art. 128°, VIII, págs. 621.

(4) A decisão do TAC de Lisboa que anulou o acto administrativo que aplicou a pena de demissão não impôs que a ora recorrente substituísse esta por qualquer outra pena."

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

1. Consta de carta manuscrita e subscrita pelo Autor, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Coruche, datada de 17/12/1997 (Doc. n.° 6/5 junta com a contestação): (...) venho assim, por este meio reafirmar - embora no meu caso pessoal a cessação seja um imperativo da própria Lei - que não estou disponível para continuar a desempenhar essas funções para além do actual mandato.

2. Consta do ofício n.º 2195, datado de 20 de Março de 1998, subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Coruche, dirigido ao Autor: Serve o presente para informar V. Ex. que, no seguimento dos processos disciplinares que lhe foram instaurados por ter deixado de comparecer ao serviço, a Câmara na sua reunião de 18 de Março de 1998, deliberou por voto secreto e maioria, demiti-lo das suas funções, conforme consta da acta aprovada em minuta. (…)

3. Consta do despacho do Presidente da Câmara, datado de 14 de Abril de 1998:

Considerando que o funcionário A…, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em 8 de Abril de 1998, pedido de suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal que, em 18 de Março de 1998, lhe aplicou a pena disciplinar de demissão;

Considerando que tal invocação foi acompanhada da sua apresentação nesta Câmara para desempenhar funções inerentes à sua categoria.

Determino, no uso das competências que a lei me confere, que o Sr. A… retome o trabalho.

4. Na reunião de 17/1/2001, a Câmara Municipal de Coruche tomou a seguinte deliberação (acta n.2 2/2001, Doc. 4 anexo à contestação):

Processo de A…: (...) A Câmara Deliberou, por unanimidade:

Enviar o processo para a Caixa Geral de Aposentações para cálculo da pensão;

Fixar o valor mensal de 154.800$00 (..), até à data da fixação da respectiva pensão, por parte da Caixa Geral de Aposentações;

Proceder posteriormente a todos os acertos que são devidos;”

III Direito

1. Por acórdão de 2 de Julho de 2009 proferido pela formação da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal prevista no n.º 4 do art.º 150 do CPTA foi admitido o recurso de revista interposto pelo recorrente. Esse recurso foi deduzido do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA), de 5.2.09, que concedeu provimento ao recurso intentado pelo ora recorrido da decisão proferida em 15.2.08 pelo TAF de Leiria, que julgou improcedente a acção administrativa especial por si proposta. Estamos, pois, perante uma via de recurso excepcional, aberta por aquela formação por ter dado como verificados os requisitos legais contemplados no n.º 1 desse art.º 150.

2. Os fundamentos da admissão do presente recurso, onde se definem as questões a que urge responder, encontram-se naquele acórdão explanados nos seguintes termos: "No contexto descrito a questão da eficácia do caso julgado anulatório foi decidida pelo TAF em sentido diferente do Acórdão recorrido, por ter considerado que devido à suspensão de eficácia decretada o demandante retomou o serviço logo após a ordem de expulsão e até Novembro de 2000, pelo que é a esta data que deve reportar-se o cálculo da pensão de aposentação, independentemente de o acto punitivo já suspenso ter sido anulado. Como se vê esta perspectiva da sentença, determinada por um certo entendimento do efeito suspensivo da eficácia numa situação como a retractada nos autos, não encontrou nenhum juízo avaliativo ou em sentido contrário no Acórdão do TCA, pelo que fica a dúvida sobre o seu mérito. A questão, nesta vertente, tanto quanto se conhece, não foi ainda objecto de apreciação pelo STA. E, no entendimento seguido pelo TCA afirmou-se apenas que a anulação era determinada por razões de substância, sem entrar na apreciação concreta, quando são frequentes as tomadas de posição em defesa da tese de a anulação determinada por vicio de fundo não implicar necessariamente e sempre que não seja renovável a decisão, o que tem efeitos para determinar o efeito retroactivo ou não, conforme o disposto no artigo 128.° n.° 1 b) do CPA. (...) Flui do que se aponta sumariamente que a questão da eficácia retroactiva em situação como a que foi decidida nas instâncias é questão de direito complexa, que não está clarificada pela jurisprudência deste STA. E, simultaneamente é matéria recorrente em execução dos julgados administrativos anulatórios, pelo que assume importância geral de relevância na segurança e determinabilidade do direito, pelo que se justifica, face aos critérios do n.° 1 do artigo 150.° do CPTA a admissão da presente revista."

3. Vejamos então. Na sentença do TAF, que julgou a acção totalmente improcedente, vê-se o seguinte: "Constitui pedra angular do pedido formulado pelo Autor, a circunstância de a Câmara Municipal, por deliberação tomada em reunião de 8 de Novembro de 2001, ter decidido puni-lo com a pena de aposentação compulsiva, intentando fazer reportar os respectivos efeitos à data de 18 de Março de 1998. E aqui reside o primeiro óbice à pretensão do Autor: de acordo com o previsto na al. d) do n.º 1 art.º 43.º do Estatuto da Aposentação, o regime da aposentação fixa-se com base na situação existente à data em que se profira decisão que imponha pena expulsiva ou se profira condenação penal definitiva da qual resulte a demissão ou que coloque o interessado em situação equivalente. Pouco importa que a Câmara haja levado longe demais o dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação do acto que aplicou ao Autor a pena disciplinar de demissão, e, para além de eliminar da ordem jurídica o acto anulado, haja feito retroagir à data da deliberação anulada, a nova, que determinou a aposentação compulsiva, já que, de acordo com a norma supra transcrita, para efeitos de aposentação, o tempo de serviço, bem como o vencimento a considerar, hão-de sempre reportar-se à data em que foi decidida a aplicação da pena disciplinar. Fica evidente, por isso, que se o Autor retomou o serviço por efeito da interposição da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto que determinou a sua demissão, mantendo-se em funções - não interessa agora se com maior ou menor assiduidade - até 8 de Novembro de 2000, data em que foi decidida a aplicação da pena disciplinar, é nesta data que se fixam as condições de aposentação. São, aliás, incompreensíveis os prejuízos alegados pelo Autor relativamente à diferença entre o vencimento auferido nas funções de Adjunto do Presidente da Câmara, e aquele que lhe era devido no seu cargo de origem - Técnico-adjunto de Construção Civil de 1.ª Classe - quando, no final do ano de 1997 - antes de faltar injustificadamente ao serviço - bem devia saber que após o terminus do mandato autárquico passaria a auferir o respectivo vencimento (excepto se as faltas injustificadas ao serviço tinham por objectivo a aplicação da sanção disciplinar de aposentação compulsiva ...). No caso concreto, uma das consequência que deve retirar-se da anulação judicial da decisão que aplicou ao Autor a pena disciplinar de demissão, é precisamente a de que o seu desempenho profissional se desenvolveu sem interrupções, a partir da data da decisão anulada, sendo por isso, inaceitável, considerar que o vencimento que lhe foi abonado a partir de tal data, constituiria o pagamento da pensão provisória de aposentação." Por sua vez, o acórdão do TCA, ignorando por completo o disposto no referido art.º 43, n.º 1, d), do EA, atribuiu efeitos retroactivos ao acto que impôs a sanção disciplinar de aposentação compulsiva invocando, para o efeito, o disposto no art.º 128, n.º 1, b), do CPA.

4. Temos, então, que o autor foi demitido em 18.3.98 (por faltas injustificadas apuradas em processo disciplinar) e que, por força de um pedido de suspensão de eficácia, deduzido com êxito, continuou ininterruptamente ao serviço até 8.11.00, data em que foi aposentado compulsivamente pelo facto de a primitiva sanção haver sido anulada por vício de forma e, ainda, pela circunstância de a entidade decidente, na altura, não ter feito a ponderação entre a demissão e a aposentação compulsiva (fls. 32 in fine). Observe-se que o interesse do autor na discussão em causa nos autos, conferir ou não eficácia retroactiva ao acto de 2000 reportando-a à data do acto de 1998, releva para efeitos de cálculo da pensão de aposentação, uma vez que, in casu, as remunerações auferidas em 1998, pela natureza das funções transitórias desempenhadas, suplantavam as percebidas em 2000. Portanto, aquilo que seria a normalidade, pretender que os efeitos da aposentação compulsiva se reportassem ao momento da efectiva emissão do acto punitivo, por ser a remuneração auferida nesse momento normalmente superior à remuneração de anos passados, inexiste no caso presente pretendendo o autor que esses efeitos se retroajam à data em que foi proferida a primitiva sanção. Observe-se, ainda, que decorrendo o processo disciplinar que conduziu às duas sanções de faltas injustificadas dadas pelo autor e a posição aqui sustentada torna-se patente a sua intenção ao ter cometido a infracção disciplinar no momento em que o fez.

Voltemos aos factos. Por ter faltado injustificadamente o autor viu ser instaurado contra si um processo disciplinar que culminou com a pena de demissão imposta em 1998. Essa pena foi anulada por sentença do TAF de Lisboa (com fundamento em falta de fundamentação e falta de ponderação entre demissão e aposentação compulsiva), de 9.10.00, que transitou em julgado. Entretanto, o autor continuara ao serviço por via de uma providência cautelar, um pedido de suspensão de eficácia, ocupando ininterruptamente o seu posto de trabalho, desempenhando as respectivas funções e auferindo a remuneração devida, não sofrendo qualquer percalço na sua carreira profissional. Estando o Município obrigado a executar espontaneamente esta decisão judicial anulatória (art.º 162 do CPTA) importa ver quais seriam os actos em que essa execução se poderia traduzir. Ou seja, se a Administração nada fizesse que actos o autor, em processo de execução de sentença nos termos do art.º 164 do CPTA, podia exigir-lhe. A resposta é simples. Esses actos seriam tão só e apenas os tendentes a reconstituir a "situação actual hipotética" em que o autor se encontraria se a deliberação anulada não tivesse sido emitida, eliminando todos os actos praticados em desconformidade com o julgado anulatório e emitindo os necessários para lhe dar cabal cumprimento. E, nesses actos, não está, seguramente, a exigência da prática de um acto que o aposentasse compulsivamente. Ora, por um lado, a sentença ao transitar em julgado eliminou definitivamente o acto punitivo e, por outro, o autor, por força da providência cautelar viu continuarem a ser-lhe garantidos todos os direitos profissionais inerentes à sua qualidade de funcionário público. Ou seja, o autor, pela conjugação destes dois aspectos, na ocasião da emissão da sentença anulatória, via-se na mesmíssima situação em que se encontrava ao tempo da imposição da sanção (a demissão) por ela anulada. Por isso, no caso em apreço, desaparecido o acto punitivo e pago tudo quanto havia a pagar (assim se encontrando inteiramente reconstituída a sua carreira), no momento da trânsito em julgado da decisão anulatória nada mais havia a executar, podendo a Administração perfeitamente, se assim o entendesse, ficar inactiva continuando o autor ao serviço como até aí. Ou podia, como acabou por fazer, prosseguir com o processo disciplinar, reapreciando-o em toda a sua amplitude e decidir avançar na investigação, arquivá-lo, ou impor uma sanção disciplinar se considerasse a prova produzida suficiente. De todo o modo, este novo acto seria sempre um acto novo, um acto autónomo, jamais podendo incluir-se na categoria dos actos de execução daquela decisão anulatória.

A regra, em matéria de eficácia, é a de que os actos administrativos produzem os seus efeitos desde a data em que são praticados (art.º 127 do CPA). Não sendo um acto de execução não cabe na hipótese contemplada na alínea b) do n.º 1 do art.º 128 do CPA (tornando-se desnecessária a discussão sobre a sua qualificação como acto renovável) nem em nenhuma das outras previstas nesse preceito. Sendo a deliberação que impôs a sanção disciplinar de aposentação compulsiva de 8.11.00 é a partir dessa data, e não de qualquer outra, que se produzem todos os seus efeitos jurídicos. De resto, é justamente o que decorre da al. d) do n.º 1 art.º 43.º do Estatuto da Aposentação, segundo o qual o regime da aposentação se fixa com base na situação existente à data em que se "profira decisão que imponha pena expulsiva ou se profira condenação penal definitiva da qual resulte a demissão ou que coloque o interessado em situação equivalente".

Procedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir a decisão da 1.ª Instância.

Custas pelo recorrido, fixando-se a Taxa de Justiça em:

No TCA: 3 UC

Neste STA: 6 UC

Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.

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