IIIO DIREITO
A questão a decidir reside em saber se o acto contenciosamente recorrido está ferido de incompetência absoluta, por falta de atribuições, como pretende o recorrente.
Segundo o recorrente, a licença para realização de obras que não obedeçam ao estabelecido no Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), só poderá ser concedida, mediante autorização do Ministro da Tutela, após consulta da Direcção Geral do Ordenamento do Território (ex Direcção Geral dos Serviços de Urbanização), nos termos conjugados do § único do artº1º e do artº5º do DL nº 37.251, de 28.12.1948, que aprovou o PUCS, o que manifestamente não aconteceu no presente caso, pois o Vereador do Pelouro, no uso de subdelegação de competências, aprovou por despacho datado de 12.09.90, o projecto de obras de alteração de uma moradia particular, projecto este que representa, no entender do recorrente, alteração das prescrições do PUCS, sem cuidar de obter aquela autorização, ou mesmo o parecer da DGOT.
Refere que, contrariamente ao defendido na sentença recorrida, não está apenas em causa a violação das regras urbanísticas previstas no PUCS para a zona em que a moradia se insere e muito menos foi isso o que o Ministério Público alegou na qualidade de recorrente na petição inicial. E se é verdade que compete às câmaras municipais conceder licenças para as obras de construção civil e aprovar os respectivos projectos, no caso em apreço a competência para aprovar o projecto, que consubstanciava alterações de pormenor ao PUCS, cabia ao Ministro das Obras Públicas, mediante proposta fundamentada do Município de Cascais e parecer favorável da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização, não cabendo, por conseguinte, nas atribuições da Câmara Municipal de Cascais, pelo que o acto contenciosamente recorrido é nulo, por incompetência absoluta, por falta de atribuições e a sentença recorrida violou os artº1º§ único, 4º e 5º do DL 37251, de 28.12.48 e artº88º, nº1 a) do DL 100/94, de 29.03.
Vejamos:
O vício de incompetência, enquanto vício do acto administrativo, traduz-se, na prática, por um órgão da Administração, de um acto incluído nas atribuições de pessoa colectiva diferente daquela a que pertence (incompetência absoluta), ou na competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva (incompetência relativa).
A incompetência absoluta, porque vício mais grave, já que o órgão da Administração pratica o acto fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertence, invadindo assim a esfera própria de outra pessoa colectiva administrativa, é sancionada na lei com a nulidade do acto (cf. artº88º, nº1, a) do DL 100/84, de 29.03, aplicável à data da prática do acto contenciosamente recorrido).
Pretende o recorrente que o acto contenciosamente recorrido padece de vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições e, por isso, é nulo, contrariamente ao decidido.
Mas, a nosso ver, não lhe assiste razão.
Resulta da matéria de facto provada nos autos, sem qualquer impugnação das partes, que se tratava de um projecto de alteração de uma moradia já pré-existente com vista à sua adaptação a clínica médica, que essa moradia se situava em zona abrangida pelo Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), denominada zona residencial HD e que esse projecto foi aprovado por despacho do vereador da Câmara Municipal de Cascais, em 12.09.1990, com as especificações enunciadas no Ponto 4 do probatório.
Assim, a legalidade do acto contenciosamente recorrido, terá de ser aferida face à legislação em vigor em 12.09.1990, data em que o acto foi praticado, como é jurisprudência assente Cf., por todos, o Ac. da 2ª Subsecção de 22.06.04, P.1577/03..
E essa legislação em matéria de atribuições das autarquias locais e competências dos seus órgãos era, à data, o já referido DL 100/84 de 29.03 (Lei das Autarquias Locais - LAL) e em matéria de licenciamento de obras particulares, o DL 166/70, de 15.04 (regime do licenciamento municipal de obras particulares).
Quanto ao Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), aprovado pelo D.L. nº37.251 de 28.12.1948, mantinha-se em vigor em 12.09.1990, pois só veio a ser revogado pelo DL 141/94, de 23.05.1994 e, mesmo assim, “a prazo”, já que, nos termos do seu artº2º, este último diploma entra em vigor nas circunscrições administrativas dos municípios de Cascais e Oeiras, sucessivamente, nas datas de publicação das resoluções do Conselho de Ministros que ratifiquem os respectivos planos directores municipais.
Ora, nos termos do artº51º, nº2, e) do citado DL 100/84, «compete à Câmara Municipal, no âmbito do planeamento do urbanismo e da construção, conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei.»
Tal competência considera-se tacitamente delegada no presidente da câmara e este, por sua vez, pode subdelegá-la em qualquer dos vereadores, como decorre do artº52º, nº1 e 2 do mesmo diploma legal.
Também o artº3º do DL 166/70 dispunha que a competência para conceder licenças de obras é da câmara municipal.
Logo e face a estes preceitos legais, cabia nas atribuições da Câmara Municipal de Cascais e na competência subdelegada do Vereador do Pelouro do Urbanismo, a aprovação do acto contenciosamente recorrido.
O recorrente, aliás, não questiona a competência das câmaras municipais para conceder licenças de obras de construção civil e aprovar os respectivos projectos. Porém, entende que, no presente caso, essa competência estava subtraída à Câmara Municipal de Cascais, por ter sido conferida ao Ministro das Obras Públicas, nos termos conjugados do § único do artº1º e do artº5º do DL 37251, de 28.12.1948, que aprovou o Plano de Urbanização de Cascais, uma vez que se tratava de um projecto de obras que consubstanciava alterações de pormenor a esse Plano.
Que o projecto continha especificações que estavam em desconformidade com as características para a zona onde se inseria a moradia, constantes do PUCS, resulta da certidão emitida pela Direcção Geral do Ordenamento do Território, junta pelo recorrente com a petição (documento nº6) e que não foi questionado nos autos. Pelo contrário, todos os juízos emitidos pelas partes sobre a alegada incompetência, por falta de atribuições, bem como na decisão recorrida, partem desse pressuposto. Portanto, essa é uma matéria que não está aqui em discussão.
Vejamos, pois, o que consta dos preceitos do DL 37.251, que aprovou o PUCS, em que o recorrente assenta a invocada incompetência absoluta do autor do acto.
Artº1º
É aprovado o plano de urbanização da Costa do Sol, que mereceu parecer favorável do Gabinete do Plano de Urbanização da Costa do Sol, homologado pelo Ministro das Obras Públicas.
§ único. Em casos especiais, sobre propostas fundamentadas dos municípios interessados, favoravelmente informados pela Direcção Geral dos Serviços de Urbanização, poderá o Ministro das Obras Públicas autorizar, por despacho, alterações de pormenor que não contrariem as normas gerais a que obedeceu a elaboração do plano.
artº4
As Câmaras Municipais de Oeiras e Cascais poderão autorizar a realização de obras de construção ou de modificação de construções existentes que obedeça às disposições do plano.
§ único. Para efeitos da fiscalização referida no artº3º, deverão as câmaras municipais enviar à Direcção Geral dos Serviços de Urbanização até ao dia 10 de cada mês, duplicados dos projectos do mês anterior, acompanhados de cópias dos pareceres que obtiveram e dos termos em que foram concedidas as respectivas licenças.
artº5º
A licença para realização de obras não abrangidas pelo artigo anterior só poderão ser concedidas mediante prévia autorização dada nos termos do § único do artigo 1º. Para tanto, as câmaras municipais interessadas enviarão à Direcção Geral dos Serviços de Urbanização os projectos, em duplicado, das obras que se pretendam executar, acompanhadas dos pareceres justificativos dos serviços técnicos camarários. A Direcção Geral dos Serviços de Urbanização devolverá um dos exemplares do projecto, acompanhado do respectivo parecer, no prazo máximo de 30 dias, contados da data em que tenham sido recebidos todos os elementos necessários à sua apreciação. Os projectos considerar-se-ão aprovados se, expirado esse prazo, a Direcção Geral não comunicar o seu parecer ou não solicitar esclarecimentos ou remessa de elementos complementares.
Ora, salvo o devido respeito, não se pode extrair dos citados preceitos legais a competência do Ministro das Obras Públicas para aprovar o projecto de alteração de obras da moradia aqui em causa.
Com efeito e a nosso ver, os citados preceitos do DL 37.251, não visaram retirar às câmaras de Oeiras e de Cascais a competência que, já vimos as câmaras municipais detêm em matéria de licenciamento de obras particulares, para a atribuir ao Ministro das Obras Públicas na área abrangida pelo PUCS.
Resulta dos artº4º e 5º, com clareza, que as Câmaras Municipais de Oeiras e Cascais mantiveram, na área do PUCS, a competência em matéria de licenciamento de obras de construção civil e aprovação dos respectivos projectos, e isto quer as obras a realizar obedecessem, quer não, às disposições do PUCS.
Acontece é que, em matéria de licenciamento de obras situadas na área abrangida pelo PUCS, o legislador veio exigir a intervenção da entidade fiscalizadora do cumprimento do plano, inicialmente a Direcção Geral dos Serviços de Urbanização (DGSU) (cf. artº3º do PUCS), a que sucedeu a Direcção Geral do Ordenamento do Território (DGOT), a que, posteriormente, sucederam as Comissões de Coordenação Regional (CCR) (cf. DL 130/86, de 07.06 e DL 108/94, de 23.04).
Assim, se as obras obedecessem às disposições do plano, situação prevista no citado artº4º do PUCS, a intervenção da entidade fiscalizadora (DGSU, DGOT ou CCR) processava-se a posteriori, ou seja, depois de aprovado o projecto e licenciada a obra, como decorre do § único da citada disposição legal.
Se as obras não obedecessem às disposições do PUCS, situação prevista no artº5º, então a Câmara teria de obter previamente parecer favorável da entidade fiscalizadora, para o que deveria proceder como indicado naquele preceito legal, considerando-se aprovados os projectos se aquela entidade se não pronunciasse no prazo de 30 dias. (§ único do artº5º).
Quanto à autorização do Ministro das Obras Públicas, prevista no § único do artº1º, para que remete o citado artº5º do PUCS, defende a autoridade recorrida, no que foi acompanhada pela decisão recorrida, que era apenas exigida em casos de alterações de pormenor do próprio Plano solicitadas pela câmara e não, como pretende o recorrente, sempre que surgisse um concreto projecto de obras em desconformidade com o Plano.
Parece não restar qualquer dúvida que, sendo o PUCS um instrumento urbanístico de natureza regulamentar, e, portanto, com carácter normativo, aprovado pelo Ministro das Obras Públicas, qualquer alteração do mesmo, importante ou de pormenor, estava sujeita a autorização desse Ministro, como aliás, expressamente o exigem os seus artº1º, no que respeita às alterações de pormenor e artº 8º, no que respeita às alterações mais importantes. A única diferença é que, as alterações de pormenor eram precedidas de informação da DGSU, enquanto as alterações mais importantes exigiam a prévia consulta do Conselho Superior de Obras Públicas (CSOP), como melhor consta dos citados preceitos legais.
Mas será que era igualmente exigida essa autorização ministerial, sempre que fosse apresentado um concreto projecto de obras em desconformidade com as prescrições do PUCS para a zona em causa?
O recorrente defende que sim, enquanto a entidade recorrida, tal como a sentença que acolheu a sua tese, defende que bastaria a intervenção prévia da entidade fiscalizadora, nos termos previstos no citado artº5, pois o PUCS não sofre qualquer alteração, pelo facto de ser aprovado um concreto projecto de obras em desconformidade com ele.
Na verdade, a aprovação de um projecto de obras, em desconformidade com as prescrições do PUCS para a zona, não altera o PUCS.
Só que, fica por explicar, porque é que, afinal, o referido artº5º, que respeita ao licenciamento de obras cujos projectos não obedeçam às prescrições do PUCS, logo no primeiro segmento, exige que se obtenha prévia autorização, nos termos do § único do artº1º, sendo que essa autorização, como vimos, é dada pelo Ministro das Obras Públicas.
A jurisprudência deste Tribunal, apreciou esta questão em alguns arestos, e dividiu-se, nuns casos exigindo a autorização do Ministro antes da aprovação de qualquer projecto de obras desconforme com o Plano, noutros defendendo que aquela autorização só é exigida para a alteração de pormenor do próprio Plano e que tal não é o caso, quando se pretende tão só apreciar um concreto projecto de obras desconforme com o mesmo.
No entanto, não faz qualquer sentido o primeiro segmento do artº5º, a entender-se desnecessária a autorização do Ministro ali exigida, prevista no § único do artº1º. E, de resto, compreende-se perfeitamente a exigência de obtenção de prévia autorização do Ministro, nos casos em que as obras a licenciar não obedeciam ao PUCS, uma vez que, como vimos, só o Ministro tinha competência para alterar esse Plano.
Por outro lado, a entender-se bastante o parecer da DGSU (DGOT ou CRR), estar-se-ia a permitir sucessivas violações do PUCS, a coberto de um parecer favorável, expresso ou tácito, da própria entidade fiscalizadora do cumprimento desse Plano, o que, diga-se, também não faz qualquer sentido.
Mas o facto de se chegar à conclusão que a lei exigia, no caso, autorização prévia do Ministro das Obras Públicas, não impõe que se conclua pelo vício imputado ao acto pelo recorrente.
Com efeito, quer se entenda que era necessária autorização prévia do Ministro das Obras Públicas, quer se entenda que bastava o parecer favorável prévio da entidade fiscalizadora, a sanção para a falta de qualquer deles não é, a nosso ver, a nulidade do acto, por falta de atribuições, como pretende o recorrente.
E isto porque a câmara ao aprovar o projecto de obra em desconformidade com o PUCS, sem obter previamente a competente alteração de pormenor do Plano, violou o DL que o aprovou e as regras urbanísticas nele previstas, mas não aprovou qualquer alteração de pormenor ao Plano que, como bem refere a sentença, se manteve inalterado após aquela aprovação. Por isso, não invadiu as atribuições nessa matéria do Ministro das Obras Públicas. A Câmara limitou-se a exercer as suas próprias competências em matéria de licenciamento, embora com violação de lei.
É que, afinal, as autorizações, pareceres ou aprovações de outras entidades que a lei, em certos casos, exige sejam solicitadas previamente à prática do acto de aprovação do projecto/licenciamento de obras pelas câmaras, mais não são do que actos preparatórios ou pressupostos desse acto, condicionando-o se vinculativos, mas não interferindo com a competência das câmaras para a prática do mesmo. E dizemos do acto de aprovação do projecto/ licenciamento, porque como já referiu este Tribunal, em acórdão proferido nos autos a fls. 160 e seguintes, no regime do DL.166/70, aqui aplicável, «competia à Câmara, no âmbito do processo de licenciamento, praticar um único acto, cujo conteúdo era simultaneamente o de aprovação do projecto de arquitectura e de licenciamento da obra. A seguir à apresentação e instrução desse pedido, colhiam-se, se fosse caso disso, os pareceres de entidades estranhas ao município e apreciava-se o projecto entregue, devendo a câmara “pronunciar-se definitivamente” em determinado prazo, variável, consoante o tipo de construção a licenciar- artº5º, 6º, 10º e 12º do DL 166/70.
Ora, o DL 166/70, aplicável à data do acto contenciosamente recorrido, não sancionava com a nulidade, os actos de licenciamento de obras particulares que não tivessem sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações fossem legalmente exigíveis (cf. artº9º do DL 166/70), ou que violassem o disposto em planos urbanísticos como veio a acontecer no DL 445/91, de 20.11, que revogou aquele diploma (cf. seu artº52º).
À data, também não se encontrava ainda em vigor o regime de nulidades estabelecido pelo Código de Procedimento Administrativo (artº133º e seguintes), uma vez que este diploma entrou em vigor em 15.05.1992 (cf. artº6º do DL 442/91, de 15.11 e Rectificação nº265/91, DR I série A, 17.11.92- IV Suplemento).
Assim, há apenas que atender ao regime de invalidade das deliberações dos órgãos autárquicos que era, então, o previsto nos artº88º e 89º do DL 100/84 de 29.03 (Lei das Autarquias Locais).
Dispunha o nº1 do artº88º que:
São nulas, independentemente de declaração dos tribunais, as deliberações dos órgãos autárquicos:
- a)que forem estranhas às suas atribuições.
- b)que forem tomadas tumultuosamente ou com infracção do disposto no nº1 do artº79º e no nº1 do artº80º.
- c)que transgredirem as disposições legais respeitantes ao lançamento de impostos.
- d)que prorrogarem os prazos de pagamento voluntário dos impostos e de remessa de autos ou certidões de relaxe para os tribunais.
- e)que nomearem funcionários sem concurso, a quem faltem requisitos exigidos por lei, com preterição de formalidades essenciais ou de preferências legalmente estabelecidas.
