131/20.0BELLE - Tribunal Central Administrativo Sul

I - No âmbito da impugnação de atos administrativos e da condenação à prática do ato devido, quando o juiz se confronta com a necessidade de apreciar a exceção da intempestividade da prática do ato processual – por sua iniciativa ou mediante invocação do demandado –, à luz do binómio sujeição a prazo v. não sujeição a prazo para a propositura da ação, terá de identificar a forma de invalidade que decorre dos vícios em causa. II - Como há muito vem sendo dito pelo Supremo Tribunal Administrativo, o tribunal não avalia nesse momento da existência efetiva dos vícios, antes discorre como se eles existissem, determinar se, na hipótese de existir o vício sobre que então se debruce, dele advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do ato. III - Esse raciocínio que ao juiz cumpre efetuar incide sobre os vícios arguidos na petição inicial e não, inovadoramente, em sede de alegações de recurso.

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul: I F… interpôs recurso jurisdicional da decisão de 10.12.2021 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé que, julgando procedente a exceção de intempestividade da prática do ato processual, absolveu da instância a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, I.P. Concluiu as suas alegações de recurso nos seguintes termos, que se transcrevem: Nos termos da norma que se extrai do n.º 1 do artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), salvo disposição legal em contrário, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de actos anuláveis tem lugar no prazo de (a)) um ano, se promovida pelo Ministério Público e (b)) três meses, nos restantes casos. II. Os fundamentos da impugnação do acto administrativo residem nas respectivas causas de nulidade, pelo que se está em presença de direitos/interesses que, a título principal, serão assegurados por via contenciosa não sujeita a prazo. III. Contudo, o Tribunal A Quo teve entendimento diverso, por considerar que o vício apontado pelo requerente ao acto administrativo apenas poderiam gerar a sua anulabilidade, e não a sua nulidade. No entanto, com o devido respeito, o Meritíssimo Juiz do Tribunal A Quo não tem razão: O acto administrativo foi tomado sem a audiência prévia do ora recorrente, mesmo constituindo este parte interessada na questão em apreciação no sentido em que aquela decisão alterou o valor mensal a que o recorrente tem direito – pensão de reforma da sua falecida esposa. VI. Tal omissão de formalidade essencial consubstancia violação dos artigos 121.º e 151.º n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo e artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, o que acarreta a nulidade do acto nos termos do artigo 161.º n.º 2 alínea d) do Código do Procedimento Administrativo , sendo o acto administrativo impugnável na medida em que o acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, segundo o disposto no artigo 162.º, n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo, VII. Até porque o direito de audiência prévia do interessado concretiza um direito subjectivo público de participação procedimental que se insere no catálogo dos direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias - artigo 17.º in fine da CRP – e consubstancia uma ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, ofendendo assim o disposto no artigo 268.° da CRP. VIII. Motivo pelo qual, outro entendimento não é passível de ser retirado senão o de que estamos perante um acto administrativo NULO. Por outro lado, o acto não se encontra fundamentado, o que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental: o direito do interessado a uma resposta fundamentada. Tal omissão faz com que o acto, também por essa via, seja nulo, por força do artigo 161.º , n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo . XI. Com efeito, o acto administrativo limita-se a uma fundamentação genérica e remissiva para as normas legais, uma vez que na comunicação não se descrevem factos a partir dos quais se possa inferir o motivo que conduziu a entidade administrativa àquela decisão e não a outra. XII. Na verdade, não se descrevem sequer factos que permitam alcançar a conclusão de tal acto administrativo, nem factos que permitam fundamentar a decisão tomada, antes se fazendo constar formulações em absoluto conclusivas. XIII. Acresce que a descrição de factos acolhida na decisão administrativa não permite individualizar minimamente a concreta situação objecto de censura legal, não tendo sido levada em conta toda a situação que envolve o caso em análise. XIV. Deveria, assim, a recorrida – entidade administrativa, fazer constar da sua comunicação a fundamentação, quer factual, quer com referência a normas jurídicas, que conduziram à decisão tomada, isto é, à redução da pensão de reforma da falecida esposa do recorrente. XV. Mas a comunicação enviada ao recorrente mais não é do que uma formulação conclusiva e vazia de conteúdo, que não tem nos factos qualquer apoio, já que dos mesmos nada consta a este respeito. XVI. Assim, é forçoso concluir que o acto administrativo padece de vício de forma sendo, nulo, porquanto viola o disposto no artigo 161.º , n.º 2, alínea d) do CPA , XVII. Pelo que está tal acto inferido de ilegalidade. XVIII. Estando os órgãos e agentes da Administração Pública cingidos a actuar no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos constitui o acima exposto uma violação clara ao princípio da legalidade, XIX. Sendo este princípio sem dúvida, um dos mais importantes Princípios Gerais de Direito aplicáveis à Administração Pública, encontrando consagração legal na própria Constituição no artigo 266.º n.º 2, bem como no artigo 152.º, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo. XX. Apreende-se que pela importância deste princípio na actuação da Administração Pública conduz a sua falta não só à ilegalidade do acto, como coloca ainda em causa a segurança, certeza e confiança do particular em relação à sua esfera jurídica. XXI. Pois que a lei não é apenas um limite à actuação da Administração, mas também um fundamento da acção administrativa. XXII. É o teor da decisão administrativa que delimita a acção jurisdicional, pelo que, mostrando-se insuficiente em termos de factualidade aí descrita e, por isso, enfermando de nulidade, como as que se apontaram, não poderia o tribunal ter deixado de censurar tal decisão. XXIII. O acto administrativo violou, assim, o dever de fundamentação dos actos administrativos, nos termos do disposto no artigo 152.º , n.º 1, alínea e) do CPA , e também no cumprimento do mínimo exigido no n.º 3, do artigo 268.º da CRP, uma vez que afecta “direitos e interesses legalmente protegidos” do interessado, tendo sido este afectados directamente pelo despacho administrativo, padecendo do vício de violação de lei. XXIV. A falta de fundamentação, no caso concreto, gera a nulidade do acto, nomeadamente, nos termos e para os efeitos do artigo 161.º , n.º 1, d) do CPA , face à natureza dos direitos em causa (direitos fundamentais ou análogos a estes últimos). XXV. Ora, sendo os fundamentos da impugnação do acto administrativo as respectivas causas de nulidade, e estando-se em presença de direitos/interesses que, a título principal, serão assegurados por via contenciosa não sujeita a prazo, XXVI. Deve a decisão recorrida ser revogada, substituindo-a por outra que não considere procedente a excepção da intempestividade da prática do acto processual. A Recorrida apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem: Em face da matéria de facto constante nas alíneas a) a f) dos Factos Assentes, parece-nos resultar claramente que: Entre a resposta dada ao Autor, ora Recorrente, em 2019-05-07 e a comunicação da sua Advogada em 2019-08-26 decorreram 69 dias (que não contemplam o prazo cumprido após 2019-07-15, de férias judiciais) Entre a resposta dada à Advogada do Recorrente em 2019-10-30 e a data da propositura da presente ação em 2020-03-04 decorreram 112 dias (que não contemplam o período de férias judiciais compreendido entre 22 de dezembro de 2019 e 3 de janeiro de 2020) Note-se que toda a ação encontra-se assente no «não reconhecimento da dívida» por parte do Recorrente. Se o Recorrente queria discutir a legalidade da dívida de retroação fixada no citado despacho de 2019-03-13 deveria tê-lo feito dentro do prazo de impugnação previsto na alínea b) do n.º 1 do art.º 58.º do CPTA. Como bem fundamenta o Tribunal a quo, “…encontra-se provado que o Autor foi notificado da decisão da sua reclamação no dia 07 de Maio de 2019, tendo três meses para apresentar o presente processo – o que não fez, já que a presente lide só se iniciou em Março do ano seguinte.” Mais assinalando que “Mesmo que se convocasse, como decisão de indeferimento do requerimento, a decisão de 30 de Outubro de 2019, ainda assim a presente acção se mostraria extemporânea, por ter sido ultrapassado o já referido prazo de três meses. Pelo que, estando caducado, de uma forma ou de outra, o respectivo direito de acção, verifica-se a suscitada intempestividade da prática do acto processual, e neste caso, da apresentação em juízo da petição inicial, que, consubstanciando excepção dilatória, obsta ao conhecimento do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância, nos termos e por força do disposto no artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.” 6. Por outro lado, como também bem viu o Tribunal a quo: “…mesmo que a presente lide houvesse sido instaurada em tempo, sempre se estaria perante inidoneidade do meio processual, excepção dilatória insuprível e que também levaria à absolvição da instância. Isto porque o que o Autor pretende, com a presente acção de condenação à prática de acto, é, no fundo, a anulação do acto de 13 de Março de 2019 – que verificou a existência de uma dívida da sua Esposa, a compensar na pensão de sobrevivência atribuída – e que este não logrou impugnar contenciosamente.” 7. A Sentença recorrida encontra-se bem fundamentada, devendo manter-se a decisão nela vertida. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer. Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. II Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se o despacho saneador recorrido errou ao considerar que a propositura da presente ação está sujeita a prazo. III Remete-se para a matéria de facto dada como provada no despacho saneador recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º /6 do Código de Processo Civil . IV Como resulta das conclusões formuladas pelo Recorrente, que delimitam o objeto do recurso, está apenas em causa saber se, ao invés do que considerou o tribunal a quo , a presente ação poderia ser proposta a todo o tempo, por, alegadamente, o ato praticado dever ser considerado nulo. Mais concretamente, e sempre de acordo com as conclusões do Recorrente, por preterição da audiência prévia e por falta de fundamentação . Como se sabe, a intempestividade da prática do ato processual consubstancia uma exceção dilatória (artigo 89.º/4/ k ) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Como tal, a proceder, e num caso como o dos autos, determina que o tribunal não conheça do mérito da causa e absolva o demandado da instância (n.º 2 do mesmo artigo). No âmbito da impugnação de atos administrativos e da condenação à prática do ato devido, quando o juiz se confronta com a necessidade de apreciar a exceção da intempestividade da prática do ato processual – por sua iniciativa ou mediante invocação do demandado –, à luz do binómio sujeição a prazo v. não sujeição a prazo para a propositura da ação, terá de considerar a natureza dos vícios apontados ao ato. Isto porque não obstante a regra geral do artigo 41.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual «a ação administrativa pode ser proposta a todo o tempo», o certo é que a impugnação de atos administrativos (anuláveis) está sujeita aos prazos fixados no artigo 58.º do mesmo código, assim como a ação de condenação emergente de um indeferimento está submetida, nomeadamente, ao regime do referido artigo 58.º, como decorre da remissão contida no artigo 69.º/2, ambos igualmente do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Tal significa, portanto, que o juiz terá de identificar a forma de invalidade que decorre dos vícios em causa. Relevará, para esse efeito, e em especial, o regime dos artigos 161.º e 163.º /1 do Código do Procedimento Administrativo . De acordo com o primeiro, «[s]ão nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade» (n.º 1), «[sendo], designadamente, nulos: Os atos viciados de usurpação de poder; Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre; Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime; Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado; Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral; Os atos que careçam em absoluto de forma legal; As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos; Os atos que ofendam os casos julgados; Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes; Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei; Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido». 5. Por sua vez, e de acordo com a segunda das referidas normas, «[s] ão anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção ». 6. Ora, para identificar tais formas de invalidade, e como há muito vem sendo dito pelo Supremo Tribunal Administrativo, « o tribunal não avalia nesse momento da existência efectiva dos vícios, e antes discorre como se eles existissem. O que ao tribunal então se pede é que enuncie uma proposição hipotética, sob forma condicional, em que estabeleça o tipo de efeitos jurídicos invalidantes que a cada um dos vícios arguidos corresponderá, caso ele exista. Evidentemente que essa consideração hipotética do vício não implica o reconhecimento antecipado da sua existência – pois a verdade das proposições hipotéticas prescinde da verdade das proposições categóricas que nela estão conjuntas, apenas dependendo da correcta ligação lógica entre elas. Assim, e nesta fase, o tribunal tem de raciocinar vício a vício, incumbindo-lhe apenas determinar se, na hipótese de existir o vício sobre que então se debruce, dele advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do acto » (acórdão de 2.6.2005, recurso n.º 0307/05, disponível em dgsi.pt). 7. Como ali se refere, esse raciocínio que ao juiz cumpre efetuar incide sobre os vícios arguidos. Vícios arguidos – acrescenta-se agora – na petição inicial e não, inovadoramente, em sede de alegações de recurso. 8. Ora, percorrida a petição inicial, nada se lê quanto aos agora alegados vícios de preterição da audiência prévia e falta de fundamentação. Apenas se invocou a inexistência da dívida e, a existir, a sua prescrição, pelo que ao valor recebido deveria – segundo o Recorrente - acrescer o montante dessa alegada dívida. 9. Tal significa, pois, que nesta sede recursiva nada há que apreciar relativamente às consequências desses dois alegados vícios, pelo que inexiste qualquer motivo para considerar que a propositura da presente ação não estaria sujeita a prazo. E para esse caso – sujeição a prazo – o Recorrente nada apontou ao respetivo despacho saneador. V Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida. Custas pelo Recorrente ( artigo 527.º /1 e 2 do Código de Processo Civil ). Lisboa, 20 de junho de 2024. Luís Borges Freitas – relator Frederico de Frias Macedo Branco – 1.º adjunto Maria Julieta França – 2.ª adjunta