325/09 - Tribunal Constitucional

Processo n.º 131/DPR Plenário Ao primeiro dia do mês de Julho de dois mil e nove, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Ana Maria Guerra Martins, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Mário José de Araújo Torres, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Joaquim José Coelho de Sousa Ribeiro, Maria Lúcia Amaral, José Manuel Cardoso Borges Soeiro, João Eduardo Cura Mariano Esteves, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes e Benjamim Silva Rodrigues, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte: Acórdão n.º 325/09 I. Relatório. 1. A Directora do Centro Distrital de Santarém do Instituto da Segurança Social oficiou ao Presidente do Tribunal Constitucional em 18 de Fevereiro do ano corrente, suscitando dúvidas sobre a vinculação dos directores dos Centros Distritais do Instituto da Segurança Social, IP, regulado pelo regime constante do DL n.º 214/2007, de 29 de julho, e da Portaria n.º 638/2007, ao dever de apresentação das declarações de património e rendimentos, previsto na Lei n.º 4/83, de 2 de abril, com a redacção conferida pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto, e solicitando a prestação do correspondente esclarecimento. 2. Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, emitiu o Sr. Procurador-Geral Adjunto o seguinte parecer: «A semelhança de outros "lugares paralelos", grande parte das dúvidas suscitadas em torno do dever de apresentação das declarações de património e rendimentos por parte dos "equiparados" a titulares de cargos políticos prende-se com a evidente inadequação dos conceitos básicos em que assenta a previsão normativa da Lei n. ° 25/95 aos regimes e ao recorte normativo actualmente em vigor, no que concerne, nomeadamente, ao estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central (Lei n.º2/2004), à lei quadro dos institutos públicos (Lei n.º 3/2004) e ao conceito e estatuto de gestor público (Decreto-Lei n.º 71/2007). No caso dos autos, verifica-se que (art. 10º do DL n.º 214/2007) o estatuto dos membros do conselho directivo do ISS, IP, é o definido pela lei-quadro dos institutos públicos e, subsidiariamente, o fixado no estatuto do gestor público. Tal remissão legal poderá tornar duvidosa a aplicabilidade das alíneas a) e c) do n.º 3 do art. 4° da Lei n.º25/95, já que, por um lado, a aplicabilidade do estatuto do "gestor público" é meramente subsidiária; e, por outro, não é evidente a equiparação de tal cargo aos de director-geral ou subdirector-geral, presentemente consignados pela Lei n.º 2/2004 (com as alterações resultantes da Lei n.º51/2005) como cargos, respectivamente, de "direccão superior" de 1° grau e de 2° grau, nos termos do art. 2° de tal disposição legal. Afigura-se, porém, que - no que respeita aos membros do conselho directivo - o dever de apresentara declaração de património e rendimentos decorre do preceituado na primeira parte da alínea b) do n.º 3 do art. 4° da citada Lei n.º 25/95, já que estamos perante "administradores", designados por "entidade pública", de um instituto público (cfr. art. 19°, n.º 3, da Lei n.º 3/2004). Tal via jurídica não é, porém, aplicável aos directores das unidades orgânicas territorialmente desconcentradas - os centros distritais - que se não configuram como titulares de um órgão de administração de instituto público, mas antes como "pessoal de direccão e de chefia", nos termos do preceituado no art. 17° do DL n.º 214/2007. A obrigação de estes apresentarem a declaração de património e rendimentos apenas se poderá fundar na "equiparacão" a director-geral ou a subdirector geral, prevista na alínea c) do n.º 3 do referido art. 4° - o que, a nosso ver, implicaria a qualificacão do cargo de director do centro distrital como "cargo de direccão superior", nos termos estabelecidos no n. o 3 do art. 2° da Lei n. ° 2/2004. Não se vislumbrando, face ao regime normativo aplicável aos organismos da administração indirecta do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, tal qualificação, somos do parecer que os directores dos centros distritais não estão abrangidos pela previsão normativa constante do n.º 3 do art. 4° da lei n.º 25/95, de 18 de agosto». 3. Afigurando-se pertinentes as dúvidas suscitadas, importa resolvê-las ao abrigo do disposto no art. 109°, n." 2, da Lei do Tribunal Constitucional. II. Fundamentação. 4. A prestação do esclarecimento que vem solicitado prende-se com a questão de saber se os directores dos centros distritais do Instituto da Segurança Social, I,P. se encontram subordinados ao regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos instituído pela lei n.º4/83, de 2 de Abril, e, por consequência, vinculados ao dever de apresentação da "declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais", prevista no respectivo art. 1°. O elenco de cargos cujos titulares se encontram obrigados a apresentar, nos prazos para o efeito estabelecidos, uma "declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais", previsto no art. 4° da lei n.º 4/83, de 02 de abril, passou a incluir, na sequência da revisão operada pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto, a subcategoria dos "equiparados a titulares de cargos políticos para efeitos da presente lei" (cfr. art. 4°, n.ºs 2 e 3) e, no âmbito desta, a contemplar designadamente: a) os gestores públicos; b) os administradores designados por entidade pública em pessoa colectiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista"; c) os directores-gerais, subdirectores-gerais e equiparados. É, pois, em torno da definição do âmbito subjectivo de aplicação da lei a partir da ampliação do elenco dos obrigados resultante desta fórmula normativa inovatória que caberá proceder ao esclarecimento da dúvida suscitada no âmbito dos presentes autos. Tal esclarecimento pressupõe a prévia explicitação do quadro normativo a partir do qual é possível estabelecer o estatuto jurídico dos directores dos centros distritais do Instituto da Segurança Social, I.P A Lei Orgânica do Instituto da Segurança Social, I. P., aprovada pelo DL n.º 214/2007, de 29 de maio, preceitua, no seu art. 1°, que «o Instituto da Segurança Social, I. P., abreviada mente designado por ISS, I. P., é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio» (n.º1) que «prossegue atribuições do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (MTSS), sob superintendência e tutela do respectivo ministro» (n.º 2). De acordo com o estatuído no art. 2° do mesmo diploma legal, «o ISS, I. P., é um organismo central com jurisdição sobre todo o território nacional, sem prejuízo das atribuições e competências das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira», (n.º 1), dispondo «de serviços desconcentrados a nível distrital, designados centros distritais» (n.º 3). No seu art. 4°, a mesma lei enumera como órgãos do ISS, I. P: a) o conselho directivo; b) o conselho consultivo; c) o conselho médico; e d) o fiscal único. O conselho directivo do ISS, I.P., segundo estatuído no art. 5°, n.º 1, é «composto por um presidente, um vice-presidente e três vogais» (nº 1), sendo-lhes aplicável, de acordo com o respectivo estatuto estabelecido no art. 10°, «o regime definido na lei quadro dos institutos públicos e, subsidiariamente, o fixado no estatuto do gestor público». Ao «pessoal de direcção e chefia» refere-se em especial o art. 17° da Lei Orgânica do Instituto da Segurança Social, IP, aí se dispondo que «as funções dirigentes e de chefia no ISS, I. P., são exercidas em regime de comissão de serviço prevista no Código de Trabalho e ainda de acordo com o preceituado no regulamento do pessoal dirigente e de chefia, aprovado pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela» (n.º 1). De acordo com o respectivo n.º 2, «os directores de segurança social e os directores adjuntos de segurança social são escolhidos e contratados pelo conselho directivo, por um período de três anos renováveis, de entre indivíduos que reúnam competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respectivas funções», encontrando-se tal contratação «sujeita a homologação do ministro da tutela e a publicação no Diário da República» (n.º 3). O DL n.º 214/2007, de 29 de maio, foi desenvolvido pela na Portaria n.º 683/2007, de 30 de maio, que aprovou os estatutos do Instituto da Segurança Social, I. P. (cfr. art. 1°). Dos referidos estatutos importa destacar os preceitos seguintes: Sob a epígrafe «serviços», estabelece o art. 2° que do ISS, I. P fazem parte: a) os serviços centrais; b) os centros distritais; c) o Centro Nacional de Pensões (CNP); e d) o Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais (CNPRP). Reportando-se à estrutura do ISS, I.P, o n.º 1 do art. 3° prescreve que «as unidades orgânicas que integram os Serviços Centrais, o CNP, o CNPRP e os centros distritais são unidades orgânicas de 1° grau que se subordinam hierarquicamente ao conselho directivo», acrescentando o respectivo n.º 3 que «os centros distritais, um por cada distrito, são unidades orgânicas territorialmente desconcentradas». Aos centros distritais do ISS, I.P. refere-se em particular o art. 28° dos Estatutos, aí se estabelecendo que «os centros distritais são os serviços responsáveis, ao nível de cada um dos distritos, pela execução das medidas necessárias ao desenvolvimento e gestão das prestações, das contribuições e da acção social» (n.º1) e «os directores de segurança social dos centros distritais exercem, com faculdade de subdelegação, as competências previstas no [n.º2] ou na lei, sem prejuízo de serem avocadas, por deliberação fundamentada do CO, quando seja necessário à melhor prossecução das atribuições do ISS, IP., bem como as competências que lhes forem delegadas pelo CO» (n.º 3). Quanto à estrutura dos centros distritais, estabelece o art. 29° dos estatutos que «os centros distritais dispõem dos serviços adequados às suas áreas de actuação e em função da sua dimensão e organizam-se em unidades e núcleos, dirigidos, respectivamente, por directores de unidade e directores de núcleo» (n.º 2). Do conjunto das normas convocadas retira-se que os centros distritais do ISS, IP., não são órgãos do ISS, IP, mas antes serviços desconcentrados a nível distrital aos quais se encontra atribuída a responsabilidade, ao nível de cada um dos distritos, pela execução das medidas necessárias ao desenvolvimento e gestão das prestações, das contribuições e da acção social. Tais serviços são classificados como unidades orgânicas de 1° grau hierarquicamente subordinadas ao conselho directivo. Os directores dos centros distritais do 188, I.P., são directores de segurança social, integrando, assim, a categoria do «pessoal de direcção e chefia», sendo este escolhido e contratado pelo conselho directivo, por um período de três anos renováveis, de entre indivíduos que reúnam competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respectivas funções», encontrando-se tal contratação «sujeita a homologação do ministro da tutela e a publicação no Diário da República» (n.º 3). Estes directores exercem, com faculdade de subdelegação, as competências previstas na lei, sem prejuízo de serem avocadas, por deliberação fundamentada do Conselho directivo, quando seja necessário à melhor prossecução das atribuições do ISS, IP., bem como as competências que lhes forem delegadas pelo conselho directivo. Ao invés do que sucede com os membros do conselho directivo, os directores dos centros distritais não se encontram expressamente sujeitos ao regime definido na lei quadro dos institutos públicos, nem beneficiam da subsidiária aplicação do fixado no estatuto do gestor público. Assim caracterizado, o estatuto dos directores dos centros regionais do ISS, IP, assenta na respectiva classificação como «pessoal de direcção e chefia» escolhido e contratado pelo conselho directivo e a este hierarquicamente subordinado. Tais elementos afastam a possibilidade de qualificar aqueles directores como titulares de um órgão de administração designados por entidade pública em instituto público - nomeadamente nos termos previstos nos arts. 18° e 19°, n.º 3, da Lei quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei nº3/2004, de 15 de janeiro - e, consequentemente, de considerá-los abrangidos pela tipificação constante da al. b) do n.º 3 do art. 4° da Lei n.º 25/95, de 18 de agosto. Uma vez que os directores dos centros regionais do ISS, IP, também não são classificáveis como "gestores públicos" - de acordo com o art. 1° do Decreto-Lei n.º71/2007, de 27 de Março, que aprovou o novo estatuto do gestor público, é considerado gestor público para tais efeitos quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro - a respectiva subordinação ao regime do controlo público da riqueza em razão do cargo apenas poderia fundar-se, como nota o Sr. Procurador Geral-Adjunto, na sua "equiparação" a director-geral ou a subdirector geral, nos termos previstos na alínea c) do n.º 3 do art. 4° da Lei n.º 25/95, de 18 de agosto. Conforme visto já, o regime jurídico aplicável aos organismos da administração indirecta do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social não contém qualquer norma que proceda expressamente a tal equiparação ou nesse sentido implicitamente aponte. A possibilidade de equiparação dos directores dos centros distritais do ISS, I.P, a director-geral ou sub-director geral também não encontra acolhimento nas regras que informam o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, posteriormente alterada pela Lei n.º51/2005, de 30 de Agosto, e aplicável, de acordo com o disposto no n.º 2 do respectivo art. 1°, aos institutos públicos, salvo no que respeita às matérias específicas reguladas pela respectiva lei quadro. Sob a epígrafe «cargos dirigentes», dispõe o art. 2° do referido diploma o seguinte: «1 - São cargos dirigentes os cargos de direcção, gestão, coordenação e controlo dos serviços e organismos públicos abrangidos pela presente lei. 2 - Os cargos dirigentes qualificam-se em cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e subdividem-se, respectivamente, em dois graus, em função do nível hierárquico, das competências e das responsabilidades que lhes estão cometidas. 3 - São, designadamente, cargos de direcção superior do 1° grau os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral e presidente e do 2° grau os de subdirector-geral, adjunto do secretário-geral, subinspector-geral, vice-presidente e vogal de direcção. 4 - São, designadamente, cargos de direcção intermédia do 1 ° grau o de director de serviços e do 2° grau o de chefe de divisão. 5 - (Revogado.) 6 - Os diplomas orgânicos ou estatutários dos serviços e organismos referidos nos n.ºs 1 e 2 do artigo anterior deverão estabelecer expressamente a qualificação e o grau dos respectivos cargos dirigentes de acordo com o n.º 2 do presente artigo, bem como a sua designação». Sendo os centros distritais do ISS, I.P., «serviços desconcentrados a nível distrital» constituídos em «unidades orgânicas territorialmente desconcentradas» «de 1 ° grau que se subordinam hierarquicamente ao conselho directivo», os respectivos directores serão classificáveis, de acordo com a nomenclatura prevista no art. 2.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na versão aprovada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, como directores de serviços, ocupando, como tal, um cargo de direcção intermédia de 1° grau, tal como este se encontra categorizado no respectivo n.º 4. Uma vez que os cargos de director-geral e sub-director geral são, de acordo com a tipificação constante dos n.º 2 e 3 do mesmo artigo, cargos de direcção superior, respectivamente de primeiro e segundo grau, a possibilidade de a estes vir a equiparar os primeiros não encontra qualquer suporte naquele regime, antes se mostrando pelo mesmo excluída. Para além de não resultar expressa ou implicitamente da Lei Orgânica do Instituto da Segurança Social, I. P. e/ou respectivos Estatutos, a equiparação dos directores dos centros distritais do ISS, I.P. a directores-gerais ou subdirectores-gerais também não encontra qualquer correspondência de sentido no regime jurídico das nomeações dos altos cargos da administração pública, o que retira fundamento legal à hipótese da respectiva sujeição ao regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo consagrado na Lei n.º 4/83, de 02 de abril, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto. III. Decisão. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no n.º2 do art.109° da Lei nº 28/82, de 15 de novembro, decide esclarecer que os directores dos centros distritais do Instituto da Segurança Social, I. P., não se encontram vinculados ao dever de apresentação da declaração de património e rendimentos, previsto na Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na versão aprovada pela da Lei n.º 25/95, de 18 de agosto. Lisboa, 1 de Julho de 2009, - Carlos Fernandes Cadilha – Ana Guerra Martins – Pamplona de Oliveira – Mário Torres – Gil Galvão - Joaquim de Sousa Ribeiro – Maria Lúcia Amaral – José Borges Soeiro - João Cura Mariano – Vítor Gomes –Maria João Antunes – Benjamim Silva Rodrigues – Rui Moura Ramos