245/88 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: I. A questão. 1 - No tribunal judicial da comarca de Reguengos de Monsaraz, foi submetido a julgamento em autos de processo correccional A. sob a acusação de haver tentado passar pela fronteira de Portugal para Espanha, fora de qualquer posto fronteiriço ou delegação aduaneira, mercadoria sujeita a direitos, avaliada em 52.000$00 e composta por quatro pedras de granito e oito metros quadrados de azulejos em mármore. Na sentença entretanto proferida, ao fazer-se a aplicação do direito à materialidade factual dada como provada, consignou-se, nomeadamente, o seguinte: "Quanto ao crime cometido (...), temos que este, ao tempo da sua prática, corresponde ao tipo descrito no art. 9.º, n.º 1, com referência aos n.ºs 4 e 5 do mesmo artigo, do DL 187/83, de 13/5. A posterior revogação deste transporta-nos para o domínio do art. 9.º, n.º 1, com referência aos n.ºs 4 e 5 do mesmo art., do DL 424/86, de 27/12. As penas cominadas em ambas as disposições são idênticas [pena de multa obtida com referência a uma pena de multa abstracta de 50 a 200 dias, especialmente atenuada, nos termos da aplicação conjugada dos art.ºs 23.º, n.º 2 e 74.º, n.º 1, al. e) do C.P.]. Estamos, por isso, face a regimes abstractos, relativos a uma sucessão de leis no tempo, em tudo idênticos, que, na sua aplicação concreta ao R. levariam ao mesmo resultado. Só que o facto de termos por seguramente inconstitucionais, como se verá, ambas as normas em referência (os art.ºs. 9.º, n.ºs 1 dos DL 187/83 e 424/86), leva-nos a ter de entrar em conta com as normas incriminatórias anteriores a ambas as disposições referidas, ou seja, as do Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo DL 31664, de 22/11/41". E mais adiante, fundamentando-se a razão da recusa de aplicação das referidas normas dos Decretos-Lei n.ºs 187/83 e 424/86, escreveu-se o que segue: "Quanto ao artigo 9.º, n.ºs 1 e 5 do DL 424/86, de 27/12, o problema da inconstitucionalidade acaba por se colocar em termos semelhantes aos do DL 187/83 (havia-se feito remessa, a este propósito, para a jurisprudência do Tribunal Constitucional e para o seu Acórdão n.º 187/87, Diário da República, I série, de 17 de Junho de 1987). O Governo (órgão do qual dimanou o diploma em causa) infelizmente, deixou, desde logo no momento da discussão e aprovação em Conselho de Ministros, caducar a autorização legislativa, ao abrigo da qual actuava. Com efeito, o artigo 60.º da Lei n.º 9/86, de 30/04 estabelecia um prazo de 90 dias, contados a partir de 2/05/86. Ora, quer se tome, no DL 424/86, como momento relevante a aprovação em Conselho de Ministros (28/08/86), a promulgação pelo Presidente de República (26/11/86) ou a referenda (2/12/86), estamos sempre para além de 2/08/86, data em que caducou a autorização legislativa, por força do n.º 2 do art. 168.º da CRP". Na sequência deste quadro argumentativo foi recu­sada a aplicação das normas dos artigos 9.º, n.ºs 1, 4 e 5 daqueles diplomas legais, subsumindo-se os factos dados como adquiridos, no âmbito do regime do Contencioso Aduaneiro. 2- Em obediência ao disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público, daquela decisão, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional. Nas alegações produzidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto foi formulado um quadro conclusivo orientado no sentido de se dever: "a) Julgar-se inconstitucionais, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, as normas constantes do artigo 9.º, n.ºs 1 (na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando) e 5 do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio; b) Julgar-se não inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º, n.ºs 1, 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 424/87, de 27 de Dezembro". 3- Não foram oferecidas contra-alegações pelo recorrido. Passados os vistos legais, cabe agora apreciar e decidir. II. A fundamentação. 1 - Para além do carácter obsoleto do Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31.664, de 22 de Novembro de 1941, a publicação do Decreto-Lei n.º 187/83, correspondeu a uma necessidade imperiosa que se fazia sentir desde a data em que a competência para o conhecimento dos delitos fiscais aduaneiros tramitou para os tribunais judiciais. Através do seu articulado procurou-se, além do mais, adaptar o chamado "contencioso aduaneiro" ao direito criminal substantivo e adjectivo, estabelecendo-se medidas de política legislativa susceptíveis de permitirem um mais eficaz combate contra a criminalidade aduaneira. Todavia, curta foi a sua vigência, pois que bem depressa acabou por ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, mercê, como no texto preambular deste diploma se assinala, das suas "muitas contradições e incongruências, fundamentalmente derivadas de uma imperfeita apreensão de princípios e institutos aduaneiros". O Decreto-Lei n.º 187/83, dispondo sobre o crime de contrabando, preceituava assim no artigo 9.º, n.ºs 1, 4 e 5, que aqui importa destacar: "1 - Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passagem pelas alfândegas será punido com prisão de meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias. 4- A tentativa é punível. 5- Tratando-se de mercadoria de valor inferior a 100.000$00, com excepção das referidas no n.º 3, ou livre de direitos, o tribunal aplicará somente a pena de multa". Esta redacção, com ressalva da referência feita no n.º 5 a mercadoria "livre de direitos" transitou integralmente para os mesmos números do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 424/86. 2 - Como já se deixou assinalado, a decisão recorrida recusou a aplicação das normas constantes dos artigos 9.º, n.ºs 1, 4 e 5 dos Decretos-Lei n.ºs 187/83 e 424/86, na medida em que, versando sobre matérias integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, foram editadas à revelia da pertinente e necessária autorização (as credenciais parlamentares invocadas nos diplomas legais em causa haviam perdido entretanto a sua validade). Ora, na sequência de uma reiterada e uniforme jurisprudência sobre a matéria do thema decidendum, proferiu este Tribunal o Acórdão n.º 158/88, rectificado pelo Acórdão n.º 177/88 (cfr. Diário da República, I série, de 29 de Julho de 1988) no qual, inter alia, se declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/83, (na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando), por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição. Assim sendo, e quanto a esta norma, resta tão só fazer a aplicação ao caso concreto daquela declaração de inconstitucionalidade que a expurgou do nosso ordenamento jurídico, "na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando". E na sequência deste expurgamento, ao menos no caso em presença, as normas contidas nos n.ºs 4 e 5 do mesmo artigo 9.º, perderam sentido e autonomia, não contendo, apenas por si, potencialidade aplicativa. 3 - Já se deixou assinalado que a decisão recorrida recusou a aplicação não só da norma do artigo 9.º, n.ºs 1 e 5 do Decreto-Lei n.º 183/87, mas também das normas do artigo 9.º, n.ºs 1, 4 e 5 do Decreto-Lei n.º 424/86, acabando por subsumir os factos apurados na disciplina do Contencioso Aduaneiro. Importa assim, na sequência lógica do conhecimento do objecto do recurso, passar a apreciar o merecimento constitucional desta última disposição do Decreto-Lei n.º 424/86, que, como é manifesto, não foi atingida pela declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, contida nos citados Acórdãos n.ºs 158/88 e 177/88. Vejamos. A Proposta de Lei n.º 16/IV (cfr. Diário da Assembleia da República, II série, n.º 32, de 19 de Fevereiro de 1986), respeitante ao Orçamento do Estado para 1986, incluía no seu artigo 48.º uma normação sobre infracções tributárias, concebida nos seguintes termos: "Fica o Governo autorizado a: a) Rever as disposições legais relativas às infracções tributárias e à sua punição e definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; b) Proceder à revisão das normas dos diversos códigos fiscais relativos à qualificação das infracções, bem como das penas aplicáveis, no sentido de passar a conceber aqueles como ilícitos de mera ordenação social; c) Proceder à revisão do Código de Processo das Contribuições e Impostos, no sentido de o processo relativo às infracções fiscais passar a ser considerado como processo de contra-ordenação fiscal". Na sequência desta proposta veio a Lei n.º 9/86 (Lei do Orçamento do Estado para 1986) a incluir um preceito assim redigido: "Artigo 60.º (Infracções tributárias). Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua punição, por forma a: a) Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; b) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais". Parece poder afirmar-se com segurança, face ao teor destes dois textos, que o Governo solicitou e obteve da Assembleia da República autorização legislativa para, além do mais, poder legislar sobre a definição de tipos legais de crimes fiscais e respectivas penas. É certo que a formulação concedida ao artigo 60.º da Lei n.º 9/86, pode sugerir a ideia de ali apenas se conter uma "injunção" legislativa ao Governo, por parte da Assembleia da República. Todavia, não pode ignorar-se que o Governo, na sua proposta de lei, solicitou de forma expressa uma autorização legislativa com determinado âmbito de incidência, o qual veio depois a ser inteiramente preenchido naquele preceito da Lei n.º 9/86. Este Tribunal teve já ensejo de acentuar em caso análogo (cfr. Acórdão n.º 48/84, Diário da República, II série, de 10 de Junho de 1984), e agora se repete que "o facto de o preceito se encontrar redigido de forma injuntiva para o Governo, não altera a sua natureza. Ele valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico, possa valer como uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utilizar, conforme melhor entender". Mas, se assim é, se a injunção política vale juridicamente, em tais casos, como autorização legislativa, então, e muito naturalmente, o prazo cometido ao Governo para executar essa injunção, há-de, paralelamente, valer também como prazo de duração da autorização legislativa implicitamente concedida (cfr. neste sentido Acórdãos n.ºs 180/88, e 202/88, ainda inéditos). Nem procede o argumento aduzido em sentido contrário pelo Ministério Público, segundo o qual, encontrando-se a autorização em causa vertida na Lei que aprovou o Orçamento do Estado, havia ela de valer durante todo o período de vigência desse Orçamento. Com efeito, aceitando-se embora, como tem sido jurisprudência uniforme deste Tribunal, que a exigência constante do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição duração das autorizações legislativas não tem que se aplicar às autorizações contidas na lei orçamental, "já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento" (cfr. José Manuel Cardoso da Costa, Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orçamento, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Separata do número especial "Estudos em homenagem do Prof. Doutor Teixeira Ribeiro", 1981), o certo é que tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas leis orçamentais hajam de dispor de uma duração anual, ainda quando delas conste expressamente uma diferente duração. Ora, como já se assinalou, no caso em presença, o artigo 60.º da Lei n.º 9/86, comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias. Assim sendo, o prazo de duração da autorização legislativa há-de ser este prazo de 90 dias, assim expressamente referenciado, e não já o prazo genérico da vigência da lei orça­mental em que aquela autorização se acha inserta. 4 - Em conformidade com o preceituado no artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, pertence à Assembleia da República competência exclusiva para legislar sobre a "definição de crimes, penas, bem como processo criminal" salvo autorização ao Governo. As normas do artigo 9.º, n.ºs 1, 4 e 5 do Decreto-Lei n.º 424/86, dispõem sobre a definição do crime de contrabando e respectiva punição, sendo assim manifesto que apenas poderiam ser editadas a coberto de credencial parlamentar. Porém, acaba por se verificar que a autorização utilizada pelo diploma delegado no qual se inscrevem as disposições aqui em controvérsia, já havia perdido a sua validade, seja no momento da sua aprovação em Conselho de Ministros (28 de Agosto de 1986), seja, por maioria de razão, naquele em que foi publicado no Diário da República (27 de Dezembro de 1986). Com efeito, a autorização legislativa concedida pelo artigo 60.º da Lei n.º 9/86, havia de ser utilizada no prazo de 90 dias, a contar do dia 2 de Maio de 1986, data da entrada em vigor daquele preceito, por força do disposto no artigo 78.º, n.º 2, da mesma lei, ao dispor que aquelas disposições salvo as relativas à realização de despesas começavam a vigorar no primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publicação que, como já se anotou, teve lugar em 30 de Abril de 1986. Decorre do exposto que as normas em causa, ao serem emitidas sem o suporte de uma autorização legislativa válida – aquela que foi invocada já vira esgotado o prazo da sua duração – têm de haver-se por organicamente inconstitucionais. III. A decisão. Nestes termos e pe1os fundamentos expostos decide-se: a) Fazer aplicação da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, ditada pelos Acórdãos n.ºs 158/88 e 177/88, à norma do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio (na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando). b) Julgar inconstitucionais as normas dos artigos 9.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, e 9.º, n.ºs 1, 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, al. c), da Constituição. E consequentemente nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Lisboa, 9 de Novembro de 1988. Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Raul Mateus Vital Moreira Armando Manuel Marques Guedes