0117/21.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

O artigo 133.º do CPTA não é aplicável no âmbito das relações interadministrativas.

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. INSTITUTO DA ADMINISTRAÇÃO DA SAÚDE, IP-RAM - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º do ETAF e dos n.ºs 1 do artigo 142.º, e 147.º, ambos do CPTA, do Acórdão da 1ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, de 18 de novembro de 2021, que julgou procedente a exceção de impropriedade do meio processual arguida pelo Requerido CONSELHO DE MINISTROS, e o absolveu da instância na presente providência cautelar para «regulação provisória do pagamento de uma quantia de € 9.025.009,62 (nove milhões, vinte e cinco mil e nove euros e sessenta e dois cêntimos) por conta da quantia objeto da ação principal a intentar, indispensável a evitar a situação de grave carência económica do Requerente e que terá de ser inscrita na elaboração do respetivo Orçamento de Estado, cujo prazo de entrega à Assembleia da República termina em 10/10/2021».

Nas suas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«A. O presente recurso centra-se na questão de saber se a providência cautelar de regulação provisória de pagamento de quantia certa prevista no artigo 133.º do CPTA, numa situação de litígio inter administrativo é um meio processual "inadequado", por considerar que uma entidade colectiva pública não é subsumível de integrar o conceito de "grave carência económica"; se se pode presumir a inexistência de "grave carência económica" numa entidade pública; se se pode concluir pela sua não verificação sem audição de testemunhas e por fim se, verificando-se a “inadequação" do meio, não ser a mesma susceptível de convolação.

B. Respeitosamente não se pode conceber a interpretação efectuada no Acórdão a quo, com voto de vencido;

C. Não resulta de qualquer elemento literal do artigo 133.º do CPTA que este meio se encontre adstrito ao uso por particulares;

D. A qualidade de “interessado” é integradora de qualquer pessoa, singular, colectiva, pública ou privada;

E. Acresce que, não se pode concluir, tal como fez o douto acórdão que, uma entidade pública, pela própria natureza, não é susceptível de integrar uma crise económica no sentido em que, não fica privada de fundos, por ser “pública" e por não ser susceptível de integrar uma situação de insolvência nos termos do CIRE;

F. Relembre-se que as entidades públicas, ainda que não sujeitas ao regime de insolvência do CIRE, têm, na sua missão e habilitação de obedecer à boa gestão do dinheiro público, obedecendo para o efeito a regras orçamentais e contabilísticas exigentes – cfr. A título exemplificativo a Lei 50/2011 de 31 de Agosto; o DL n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro; o Acórdão do Tribunal de Contas n.º 12/2016), sendo inclusive susceptíveis de integrar o conceito de insolvência, como já se verificou na situação de resgate financeiro que o País já foi alvo e não só por uma vez;

G. Sendo de ressalvar que, o entendimento perfilhado neste acórdão recorrido pode subsumir a função política administrativa sobre a jurisdicional no sentido em que e citamos o voto de vencido com o qual subscrevemos “Consideramos até que o artigo 133.º do CPTA pode ser adequado (mais adequado) a casos em que se venha a concluir que a situação de carência económica de uma pessoa jurídica de direito administrativo tenha sido intencionalmente constituída ou aproveitada por uma outra pessoa jurídica administrativa, no quadro de um "conflito de interesses públicos diferenciados", que surge frequentemente entre os interesses locais e regionais face ao interesse público nacional, visando, precisamente, colocá-la numa situação de insustentabilidade financeira, da qual pode até decorrer uma imposição legal da respectiva extinção ao abrigo de regimes legais como o anteriormente referido.”

H. Pelo que respeitosamente se considera que a interpretação efectuada pela maioria perfilhada no Acórdão recorrido é extra-legem, sendo o artigo 133.º CPTA susceptível de ser utilizado por entidades públicas num litígio inter administrativo;

I. Acresce ainda que, o douto acórdão recorrido, ainda que sem proferir decisão de mérito, deduziu conclusões sobre a inexistência de carência económica da Requerente/Recorrente sem inclusive proceder à audição das testemunhas indicadas no requerimento inicial ou sem justificar a falta de necessidade de audição das mesmas, comportando uma nulidade, por violação do artigo 118.º do CPTA;

J. Caso assim não se entenda, acresce ainda que o douto acórdão impugnado padece de erro nos pressupostos de direito, porquanto não respeitou o princípio constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da CRP de tutela jurisdicional efectiva, bem como o disposto no artigo 7.º do CPTA, na medida que desconsiderou a convolação da providência cautelar em providência cautelar inominada, por não ser uma interpretação que possibilite, no caso sub judice, a prolação de uma decisão que persiga o conhecimento do mérito da causa; Face ao exposto, a presente decisão violou o disposto nos artigos 133.º do CPTA, o artigo 118.º, 7.º do CPTA e o artigo 20.º da CRP.»

2. A Recorrida contra-alegou, concluindo que «o âmbito da providência cautelar nominada do artigo 133º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos circunscreve-se às pessoas jurídicas de direito privado (as pessoas singulares, com possível alargamento as pessoas coletivas), excluindo a possibilidade de utilização no âmbito de litígios interadministrativos, razão pela qual o acórdão o recorrido procedeu a uma adequada interpretação e aplicação do Direito ao julgar procedente a exceção da utilização imprópria de tal meio cautelar.»

3. Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação de direito

4. Antes de entrar na apreciação do mérito do recurso, importa conhecer da alegada nulidade do acórdão recorrido que, de acordo com o Recorrente, «ainda que sem proferir decisão de mérito, deduziu conclusões sobre a inexistência de carência económica da Requerente/Recorrente sem inclusive proceder à audição das testemunhas indicadas no requerimento inicial ou sem justificar a falta de necessidade de audição das mesmas, comportando uma nulidade, por violação do artigo 118.º do CPTA.»

Nos termos do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, «a sentença deve decidir sobre todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (...)» - v. também artigo 95.º do CPTA.

Ora, tendo sido julgada procedente a exceção de impropriedade do meio processual, é evidente que ficaram prejudicadas quaisquer diligências subsequentes que porventura fossem necessárias à prova dos prejuízos alegado pela Requerente, pelo que, em consequência, não foi violado o artigo 118.º do CPTA.

Na verdade, o acórdão recorrido não entrou na apreciação do mérito da ação, não proferindo, por isso, qualquer juízo concreto sobre a situação económico-financeira da Requerente, limitando-se a afirmar, em abstrato, que o seu eventual deficit, e insuficiente dotação orçamental, não é suscetível de configurar uma situação de «grave carência económica», nos termos previstos no artigo 133.º do CPTA.

5. A questão de fundo que se discute no presente recurso é a de saber se o artigo 133.º do CPTA é aplicável no âmbito das relações interadministrativas. Mais concretamente, discute-se se se um instituto público, integrado na estrutura da administração indireta da Região Autónoma da Madeira, pode intimar o Estado a pagar-lhe antecipadamente a quantia de € 9.025.009,62 (nove milhões, vinte e cinco mil e nove euros e sessenta e dois cêntimos), por conta de uma obrigação financeira que o mesmo assumiu anteriormente, respeitante aos reembolsos de despesas de subsistemas de saúde aos utentes daqueles subsistemas no âmbito de despesas efetuadas naquela região.

No acórdão recorrido entendeu-se que «as finalidades, a estrutura e os especiais requisitos/critérios de decisão balizados e norteados pelo conceito de «grave carência económica» quadram mal com uma situação em que se possa integrar ou figurar como interessado/requerente um ente/pessoa coletiva pública por mais difícil que esteja/seja a respetiva situação económico-financeira, razão pela qual a providência cautelar típica prevista no art. 133.º do CPTA na sua concatenação com o art. 37.º, n.º 1, als. j), k) e n), do mesmo Código, não permitirá acobertar pretensões de ente/pessoa coletiva pública em litígios envolvendo outro(s) ente(s)/pessoa(s) coletiva(s) pública(s) [litígios intersubjetivos entre entidades públicas envolvendo relações jurídicas administrativas].»

O Recorrente não se conforma com essa interpretação, afirmando que «não se pode concluir, tal como fez o douto acórdão que, uma entidade pública, pela própria natureza, não é susceptível de integrar uma crise económica no sentido em que, não fica privada de fundos, por ser “pública" e por não ser susceptível de integrar uma situação de insolvência nos termos do CIRE.»

Vejamos.

6. O n.º 1 do artigo 133.º dispõe que:

«Quando o alegado incumprimento do dever de a Administração realizar prestações pecuniárias provoque uma situação de grave carência económica, pode o interessado requerer ao tribunal, a título de regulação provisória, e sem necessidade de prestação de garantia, a intimação da entidade competente a prestar as quantias indispensáveis a evitar a situação de carência.»

Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha a propósito deste artigo, «trata-se de uma providência cautelar antecipatória que se integra na modalidade da regulação provisória de uma situação jurídica, a que alude o artigo 112.º, n.º 2, alínea e), e que se traduz na imposição à Administração, a título provisório, do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a título de reparação provisória» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., pp. 1055-1056.

O regime estabelecido naquele artigo não tem, no entanto, uma pretensão de aplicação generalizada a todas as providências em que esteja em causa a regulação provisória de uma situação jurídica que envolva o pagamento de uma quantia certa, pois como decorre literalmente da sua previsão normativa, o mesmo só se aplica «quando o alegado incumprimento do dever de a Administração realizar prestações pecuniárias provoque uma situação de grave carência».

Decisivo da sua aplicação não é, pois, que as providências requeridas visem a regulação provisória do pagamento de quaisquer quantias, como sugere de forma incompleta a epígrafe do artigo, mas sim que visem a regulação provisória do pagamento de quantias que sejam necessárias para reparar provisoriamente uma situação de grave carência económica.

Dito por outras palavras, a demonstração de que o interessado se encontra numa situação de carência económica não é exigível em todas as situações de regulação provisória do pagamento de quantias certas, mas apenas naqueles casos em que os danos causados por aquela situação constituam a causa de pedir da providência. O que, contudo, não impede o interessado de pedir o pagamento de uma quantia certa com qualquer outro fundamento, submetendo-se, nesse caso, à verificação dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 120.º do CPTA.

7. Dada a sua natureza especial, a razão de ser do regime de regulação provisória de quantias estabelecido no artigo 133.º do CPTA é necessariamente distinta da que preside ao regime geral estabelecido no artigo 120.º do mesmo código.

Como se decidiu recentemente no Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de novembro de 2020, proferido no Processo n.º 01438/03.7BALSB-C-A, «a sua ratio se filia na salvaguarda da dignidade da pessoa humana, e na garantia de um mínimo de subsistência vital, e não no direito de acesso ao direito e aos tribunais», que é assegurado através do recurso às providências cautelares inominadas.

Daí que o meio processual ali previsto se destine, principalmente, a assegurar a tutela de pessoas físicas cuja subsistência esteja ameaçada pelo incumprimento de obrigações pecuniárias da Administração, nomeadamente a falta de pagamento de serviços, remunerações ou prestações sociais, e só excecionalmente possa ser utilizado por pessoas coletivas, na estrita medida em que exista um risco de insolvência, ou de encerramento, que indiretamente coloquem em risco, também, a subsistência dos seus sócios ou trabalhadores.

Aquele meio processual não é, na verdade, um meio de defesa do património, pelo que não pode ser utilizado por pessoas coletivas em situações que não provoquem uma situação de grave carência económica das pessoas que delas dependam.

8. A providência de regulação provisória do pagamento de quantias só pode ser utilizada na situação específica de carência económica grave, prevista no artigo 133.º do CPTA, na medida em que o regime nele estabelecido implica um aligeiramento nos requisitos de concessão das providências cautelares.

Apenas a sobreposição de um valor assente num princípio constitucional fundamental – a salvaguarda da dignidade da pessoa humana, através da garantia de um mínimo de subsistência vital – pode justificar que se afaste o interesse público do quadro da ponderação de interesses estabelecida no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA.

Com efeito, nas situações previstas no n.º 1 do artigo 133.º, desde que fique comprovada a existência de uma situação de carência económica, o interessado apenas tem que demonstrar, adicionalmente, que se verificam os requisitos do periculum in mora, e do fumus bonus iuris, os quais são suficientes para a concessão providência requerida, ainda que da sua concessão resultem para o interesse público danos superiores àqueles que resultariam da sua recusa. Não sendo, além do mais, exigível a prestação de garantia por qualquer uma das formas previstas na lei tributária, que acautelem aqueles interesses públicos no caso de, afinal, a ação principal improceder e as quantias adiantadas não serem legalmente devidas.

9. No quadro legal descrito, não podemos deixar de acompanhar o acórdão recorrido, quando conclui que «não se vislumbra nos litígios interadministrativos/intersubjetivos entre entes/pessoas coletivas públicas a necessidade de existência e de definição «suavizada» de especiais exigências de decretação em sede cautelar, nomeadamente da tutela cautelar especial e muito específica prevista no art. 133.º do CPTA.»

Desde logo, porque as dificuldades orçamentais enfrentadas pelas pessoas coletivas de direito público, ainda que possam colocar aqueles entes numa situação económico-financeira deficitária, não provocam nos seus membros, ou nos seus funcionários, uma situação de carência económica grave, nos termos já definidos.

Aliás, não se verificam, em relação às pessoas coletivas de direito público, o risco da sua extinção, ou encerramento, em consequência de uma situação de insolvência, de nada valendo, contra esse argumento, a invocação do regime jurídico da atividade empresarial local, aprovado pela Lei n.º 50/2011, de 31 de agosto, na medida em que as empresas locais, sendo embora objeto de controle público, são constituídas ou participadas nos termos da lei comercial, não se subsumindo, por isso, àquele conceito – cfr. artigo 19.º.

Por outro lado, porque ainda que esse risco de extinção existisse, ele não envolveria uma cessação da atividade administrativa inerente às suas atribuições, as quais, por definição, correspondem a necessidades coletivas permanentes que sempre terão que ser prosseguidas por outro ente administrativo. É o que se passa, nomeadamente, com as pessoas coletivas públicas que integram a administração indireta do Estado ou das regiões autónomas, como os institutos públicos, em que uma sua eventual extinção implicaria, necessariamente, a reversão das suas atribuições – e dos seus direitos e obrigações - à titularidade da pessoa coletiva pública de população e território de onde as mesmas são originárias.

Não colhe, por isso, o argumento utilizado pelo Recorrente de que «quem fica gravemente prejudicado são os cidadãos beneficiários dos subsistemas de saúde que ficam impossibilitados de obter os seus reembolsos em tempo e em condições de igualdade de circunstâncias com os demais localizados no Continente, impedindo-os ou fazendo com que os mesmos não recorram aos serviços de saúde dos subsistemas, o que, em situação pandémica é extremamente contraproducente», na medida em que, ainda que o Instituto de Administração da Saúde – IP-RAM fosse extinto, os cidadãos beneficiários dos subsistemas de saúde sempre poderiam obter os seus reembolsos diretamente da Secretaria Regional de Saúde da Região Autónoma da Madeira, ou de outro serviço ou pessoa coletiva pública que sucedesse nas suas atribuições e competências.

10. Em face do exposto, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não incorreu em erro de julgamento, quando decidiu que o artigo 133.º do CPTA não é aplicável no âmbito das relações interadministrativas.

11. Resta, por fim, apreciar a alegação da Recorrente, de que o acórdão recorrido incorreu em erro de direito por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 7.º do CPTA e 20.º da CRP.

A alegação da Recorrente fundamenta-se, concretamente, no facto de o acórdão recorrido, embora tenha afirmado que a mesma não estava impedida de lançar mão do regime geral das providências cautelares previsto no artigo 120.º do CPTA, não ter procedido à convolação do seu pedido, tramitando o processo como uma providência cautelar inominada.

Mas não tem qualquer razão.

O que se afirmou no acórdão recorrido, acertadamente, foi que, sendo diferentes os requisitos estabelecidos no artigo 120.º do CPTA para a concessão de providências cautelares inominadas, nomeadamente quanto à demonstração da inexistência de grave lesão para o interesse público, e à eventual necessidade de prestação de caução, o seu requerimento é «processualmente imprestável em termos e para efeitos da sua adequação e da suscetibilidade do seu aproveitamento com vista à aferição e conhecimento da pretensão no quadro geral da tutela cautelar em sede de contencioso administrativo.»

Sendo manifesto que o pedido formulado na presente ação não poderia proceder, nos termos gerais previstos no citado artigo 120.º do CPTA, por falta de elementos indispensáveis à verificação dos respetivos requisitos, nenhuma utilidade teria a sua convolação num pedido de decretamento de uma providência cautelar inominada, não se verificando assim as razões de economia processual que a poderiam justificar.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em Pleno, em negar provimento ao presente recurso e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 24 de fevereiro de 2022. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha.