25/88 - Tribunal Constitucional

Processo: n.º 273/87. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — Em autos de execução de coima instaurados contra A., foi recusada pelo juiz do Tribunal de Trabalho de Barcelos, a aplicação da norma constante do artigo 57.° do Decreto-Lei n.º 49/85, de 26 de Novembro, além de outras, por força das seguintes considerações: Em matéria cível, os tribunais do trabalho têm a competência que consta do artigo 66.° da Lei n.º 82/77, de 6 de Dezembro, e em matéria contravencional a que consta do artigo 67.° deste mesmo diploma. Falta-lhes competência em matéria contra-ordenacional, que nem é cível nem contravencional. Apenas o Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, pretende atribuir-lhes essa competência, dizendo textualmente que «as decisões das autoridades referidas no artigo 46.°, n.° 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção» (artigo 57.°). Todavia, ao atribuir competência aos tribunais do trabalho (tribunais de competência especializada) em matéria contra-ordenacional, o transcrito artigo viola o preceituado no artigo 168.°, n.º 1, alínea q), da Constituição vigente, pois é da exclusiva competência parlamentar, salvo autorização ao Governo, legislar sobre competência dos tribunais. Ora o Governo não tinha autorização, que aliás não invoca, para legislar nos termos em que o fez no referido artigo 57.°, pelo que este é inconstitucional (artigo 277.°, n.º 1, da Constituição) na parte em que aos tribunais do trabalho confere competência relativamente a contra-ordenações. 2 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.°, n.os 1, alínea a), e 2, da Constituição e 70.°, n.º 1, alínea a), e 72.°, n.os 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público recurso de constitucionalidade, em ordem à apreciação e julgamento daquela desaplicação normativa. Nas alegações entretanto produzidas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto conclui-se no sentido de ser «organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.°, n.º 1, alíneas d) e q), da Constituição, a norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados, aos tribunais competentes em a matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida infracção». O recorrido não ofereceu contra-alegação. Passados os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir. II — A fundamentação 1 — Considerando a espécie processual em que se inscreveu o despacho impugnado e também o conteúdo injuntivo da norma desaplicada, importará, desde logo, proceder à exacta delimitação do objecto do recurso. Vejamos O artigo 57.° do Decreto-Lei n.º 491/85 — diploma que introduziu o ilícito de mera ordenação social no âmbito do direito laboral — dispõe que as decisões das autoridades referidas no artigo 46.°, n.º 2, (inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados), que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. Não regulando o Decreto-Lei n.º 491/85, directamente, a matéria da execução das coimas nele previstas, a questão da competência há-de resolver-se através do apelo ao regime geral das contra-ordenações (ar­tigo 1.°), segundo o qual, a execução da coima deve ser promovida (excepto se a decisão a executar tiver sido proferida por Tribunal da Relação), perante o tribunal da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade administrativa que a aplicou, tribunal esse competente também para conhecer da impugnação judicial da decisão da mesma autoridade (artigos 89.°, n.º 1, e 61.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro). Assim sendo, em matéria de execução de coimas aplicadas por decisão das autoridades administrativas, o tribunal competente para a execução é aquele a que pertencer competência para impugnação judicial da respectiva decisão. Simplesmente, enquanto por força do n.º 1 do artigo 61.° do Decreto-Lei n.º 433/82 o tribunal competente para conhecer do recurso é o tribunal da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade que aplicou a coima, o artigo 57.° do Decreto-Lei n.º 491/85 veio atribuir competência para conhecer da impugnação judicial ao tribunal compe­tente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. À luz destas considerações, e tal-qualmente vem sustentado na alegação do Ministério Público, pode dizer-se que o objecto do presente recurso respeita à questão da inconstitucionalidade da norma do ar­tigo 57.° do Decreto-Lei n.º 491/85, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.° do Decreto-Lei n.º 433/82, atribui competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados, aos tribunais competentes em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. 2 — Após a publicação do Decreto-Lei n.º 411-A/79, de 1 de Outubro, o regime das contra-ordenações, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho, ficou desprovido de qualquer eficácia directa e própria. Todavia, as transformações entretanto operadas tanto no plano da realidade político-social e económica como no ordenamento jurídico português vieram tornar mais instante a necessidade de reafirmar a vigência do direito de ordenação social, havendo, em consequência, sido editado o Decreto-Lei n.º 433/82, como via de concretização de semelhante objectivo. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 491/85, ponderando que «o direito laboral é uma área da ordem jurídica na qual bem se compreende a pertinência do direito das contra-ordenações», veio, na esteira de uma doutrina já assumida, prosseguir a tarefa de integração no direito de mera ordenação social do ilícito contravencional. Analisando o conjunto de normas que o diploma consagra, verifica-se que, em vez da automática conversão das contravenções em contra--ordenações, procurou o legislador modelar as tipificações ex novo, conferindo-lhes uma maior clareza, isto não esquecendo que a regra da tipicidade vale com inteira eficácia e rigidez para o domínio das contra-ordenações. E a esta mutação substancialmente qualitativa das infracções associaram-se alterações a nível adjectivo e processual. A competência no que respeita ao processamento das contra-ordenações laborais foi deferida à Inspecção-Geral do Trabalho, através das suas delegações e subdelegações, havendo igualmente sido atribuída competência ao inspector-geral do Trabalho para aplicação das coimas ali previstas, com a faculdade de delegação em inspectores-delegados e inspectores-subdelegados (cf. artigo 46.°, n.os 1 e 2). As decisões destas autoridades, quando apliquem coimas, são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção (cf. artigo 57.°). Traduz este normativo, como já se assinalou, um desvio à regra geral contida no artigo 61.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, segundo a qual, é competente para conhecer do recurso das decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas, o juiz de direito da comarca em cuja área se acham sediadas aquelas autoridades. E este desvio envolve um sentido material e um outro territorial: sentido material, porque o conhecimento da causa pertence ao tribunal competente em matéria laboral e não ao tribunal comum; sentido terri­torial, porque a determinação do tribunal territorialmente competente depende do local onde foi cometida a infracção, e não já do lugar da sede da autoridade que aplicou a coima objecto de impugnação. E, por outro lado, este desvio com duplo alcance, para além da incidência no domínio da impugnação judicial, repercute-se também na determinação da área de competência para a execução das coimas, uma vez que a regra constante do artigo 89.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.° 433/ 82, não afastada pelo Decreto-Lei n.º 491/85, faz coincidir a competência para o conhecimento da impugnação com a competência para a execução. Neste quadro legal se inscreve a decisão recorrida que, na situação concreta observada no processo, houve a norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.º 491/85, por organicamente inconstitucional enquanto, à revelia da indispensável credencial parlamentar, atribuiu à jurisdição laboral competência para conhecer da execução da coima. Aqui chegados, cumpre averiguar do fundado de semelhante entendimento. 3 — O texto vigente da Constituição dispõe no artigo 168.°, n.º 1, alínea q), — tal-qualmente acontecia na versão originária, no artigo 167.°, alínea j), — ser da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre «organização e competência dos tribunais». A jurisprudência constitucional, por diversas vezes já, teve ensejo de definir o exacto alcance desta locução normativa (cf. os pareceres da Comissão Constitucional n.os 2/77, 6/77, 16/77 e 4/81, Pareceres da Comissão Constitucional, respectivamente vols. 1.°, pp. 57 e 101 e segs., 2.°, pp. 101 e segs. e 14.°, pp. 205 e segs, e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 230/86 e 36/87, ambos proferidos em processos de fiscalização sucessiva e publicados no Diário da República, 1.* série, de 12 de Setembro de 1986 e 4 de Março de 1987, e os Acórdãos n.os 289/ 86 e 32/87, tirados em processos de fiscalização concreta e publicados no Diário da República, 2.ª série, de 7 de Janeiro de 1987 e 7 de Abril de 1987), outrotanto sucedendo no campo doutrinal (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.° vol., 1985, pp. 197 e segs.). E se no citado parecer n.º 4/81 foi sustentado que «a interpretação mais aceitável da alínea j) do artigo 167.° poderá levar à conclusão de que está reservada à Assembleia da República apenas a fixação dos princípios básicos de competência dos tribunais, os grandes quadros de competência que integram a organização judiciária», defendem em sentido contrário, aqueles autores, que o alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República no seu nível mais exigente — onde se inclui a alínea q) — impõe que toda a regulamentação legislativa da matéria seja atribuída ao Parlamento, acrescendo que, por força da preeminência legislativa da Assembleia da República, cujo fundamento é o próprio princípio democrático-representativo, em caso de dúvida, deve definir-se a interpretação mais favorável ao alargamento da sua competência reservada (cf. ob. cit e loc. cit.). Tem-se por mais rigoroso este entendimento cuja doutrina agora se perfilha. 4 — A Lei n.º 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), conferia aos tribunais de trabalho, tribunais de competência especializada, a competência contravencional enunciada no seu artigo 67.°, não lhe atribuindo, porém, qualquer competência em matéria de contra-ordenações, desde logo pela evidente razão de o regime destas infracções só haver sido introduzido no nosso ordenamento jurídico no ano de 1979, mais concretamente após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 232/79. Todavia, a Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro, que veio substituir a anterior Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, dispõe já, no seu artigo 66.°, competir «aos tribunais do trabalho julgar os recurso das decisões das autoridades administrativas em processos de contra-ordenação nos domínios laboral e da segurança social», não importando, porém, a sua disciplina para a solução da questão em apreço, atenta a data em que foi editado o Decreto-Lei n.º 491/85. A competência atribuída por este último diploma aos tribunais do trabalho no domínio contra-ordenacional filiou-se, assim, na necessidade de preencher uma lacuna normativa especificamente situada na área do direito laboral Na verdade, para além de se transmudar um vasto conjunto de transgressões laborais em contra-ordenações, com modelações diversas, mas de ordem essencialmente clarificadora, na área das tipificações, introduziram-se alterações no domínio da «competência dos tribunais». E estas alterações da competência traduzem-se em dois planos, com dimensões bem diversificadas. Assim: a) De um lado, a desgraduação de contravenções em contra--ordenações implicou que os tribunais deixem de intervir em «primeira instância» (assim sucede no julgamento das contravenções), para passarem apenas a conhecer em «segunda instância», ao julgar os «recursos» das decisões administrativas que apliquem as coimas; b) De outro lado, retirou-se aos tribunais de comarca a competência que, por força do ordenamento preexistente, lhe pertencia neste domínio, transferindo-a depois para os tribunais do trabalho (competência material), do mesmo passo que se modificou a regra definidora da competência territo­rial. Poderá afirmar-se que toda, ou ao menos parte, desta cirurgia legislativa colide com o texto constitucional, nomeadamente com o preceito invocado na decisão recorrida? Tem-se por pacífico, ser da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo, e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção após a revisão de 1982, a definição, dentro dos limites do regime geral, de contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra-ordenações, a alteração e eliminação de umas e de outras e a modificação da sua punição, e também a desgraduação de contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, desde que respeitado o quadro geral traçado no Decreto-Lei n.º 433/82 (cf, neste sentido, o Acórdão n.º 56/84, Diário da República, 1.ª série, de 9 de Agosto de 1984). Todavia, a desgraduação de contravenções em contra-ordenações foi acompanhada, no caso em presença, de modificação das regras de competência judiciárias preexistentes, pois se transferiu para os tribunais do trabalho a apreciação e conhecimento de uma matéria antes incluída na esfera de competência dos tribunais de comarca. E esta transferência, além de colidir com regra de competência dos tribunais, envolveu, outrossim, modificação ao «regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo» matéria ainda incluída no âmbito da reserva parlamentar, por força do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 168.° da Constituição. Na verdade, há-de considerar-se que a disciplina contida no Decreto-Lei n.º 433/82, a propósito do recurso e processo judiciais (capítulo IV, artigos 59.° a 75.°) e do processo de execução (capítulo VIII, artigos 88.° a 91.°) representa o regime geral do processo dos actos ilícitos de mera ordenação social, pois contêm os princípios básicos da respectiva matéria. Ora, ao transmudar a competência dos tribunais de comarca para os tribunais do trabalho, o Decreto-Lei n.º 491/85 operou simultaneamente uma alteração na esfera da competência dos tribunais e no quadro do regime processual das contra-ordenações, pelo que a impugnação da autoridade administrativa que aplicou uma coima é apreciada por um diverso tribunal (de competência especializada e não de competência comarca e eventualmente de circunscrição territorial diferente), como o é também o processo de execução que para o pagamento daquela venha a ser instaurado. E, à luz das considerações anteriores, entende-se que o Governo, despojado de credencial parlamentar, não dispunha de legitimidade constitucional para introduzir esta inovação na ordem jurídica vigente. III — A decisão Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional, por violação do disposto nas alíneas d) e q) do artigo 168.° da Constituição, a norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas, confirmando-se, consequentemente, a decisão recorrida. Lisboa, 20 de Janeiro de 1988. Antero Alves Monteiro Dinis José Martins da Fonseca Vital Moreira Raul Mateus (com a declaração de que me afasto de certa fase da argumentação do acórdão, aliás não essencial, exactamente da fase argumentativa onde se entendeu que, em caso de dúvida quanto à distribuição interorgânica da competência legislativa, se devia ir sempre para a interpretação mais favorável ao alargamento da competência legislativa reservada da Assembleia da República) Armando Manuel Marques Guedes.