0868/10 - Supremo Tribunal Administrativo

A questão de saber se as regras de cálculo dos montantes de honorários devidos pela elaboração de projectos de obras públicas constante da Portaria de 7 de Fevereiro de 1972, (publicada no Suplemento ao Diário do Governo, n.º 35, 2.ª Série, de 11 de Fevereiro de 1972 e alterada pelas Portarias n.º de 22 de Novembro de 1974, publicada no Diário de Governo, n.º 2, 2.ª Série, de 3 de Janeiro de 1975, e Portaria publicada no Diário da República, n.º 53, de 5 de Março de 1986) são, ou não, normas supletivas, é de dificuldade que não ultrapassa o grau comum, não tem relevância extra partes, não suscitou, enquanto esteve em vigor, um contencioso significativo, foi decidida nas instâncias de modo plausível e em conformidade com a escassa jurisprudência do STA sobre o assunto, pelo que não justifica a admissão de recurso excepcional de revista.

Formação de Apreciação Preliminar Relatório: Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: A… intentou no TAF de Almada a presente acção administrativa contra MUNICÍPIO DE PALMELA, Em que pede a declaração de nulidade ou a anulação do acto de indeferimento praticado pelo Réu relativamente ao requerimento apresentado pela A. para correcção do cálculo dos honorários devidos pelo projecto elaborado no âmbito do Procedimento por negociação com publicação prévia de anúncio para a elaboração dos projectos de arquitectura e especialidades e arquitectura paisagista para a escola de ensino básico EB1/J1 de Aires, publicado no DR, III série, n.º 200, de 29/08/2001. Em cumulação, pede que o Réu seja condenado no pagamento dos honorários, de acordo com a Portaria em vigor e o valor final da obra, acrescidos dos juros de mora despesas e deslocações. Por sentença de 3/10/2008, o TAF de Almada julgou a acção improcedente. Inconformada, a A. interpôs recurso jurisdicional junto do TCA-Sul que, por Acórdão de 15/04/2010, negou provimento ao recurso e confirmou integralmente a decisão recorrida. É deste Acórdão que a A. …, nos termos do artigo 150º do CPTA, interpõe recurso excepcional de revista no qual pretende ver apreciadas, sinteticamente, as seguintes questões (cfr. fls. 321 e 322 dos autos): Determinar se todos os actos praticados pela Administração no âmbito das suas relações contratuais constituem declarações negociais, ou se, pelo contrário, o acto aqui em causa constitui um verdadeiro acto administrativo, na asserção do artigo 120º do CPA ; Determinar se o regime estabelecido nas Instruções para o Cálculo de Honorários de projectos de Obras Públicas (ICHPOP), constante da Portaria de 7/02/1972, do Ministério das Obras Públicas (publicada no DR, II série, n.º 35, de 11/02) e alterada pela Portaria de 22/11/1974 (publicada no DR, II série, n.º 2, de 2/01/1975) e pela Portaria de 27/01/1986 (publicada no DR, II série, n.º 53, 5/03), tem carácter imperativo, estando a Administração obrigada à sua aplicação, nomeadamente nas questões que não foram especificamente reguladas no contrato celebrado. Alega que é necessária a admissão da revista para que o STA se pronuncie sobre estas questões, às quais atribui relevância jurídica e social fundamental para os efeitos do n.º 1 do artigo 150º do CPTA. O Município contra-interessado apresentou contra-alegações, em que pugna pela inadmissibilidade do recurso de revista por não se verificarem os pressupostos legais necessários para o efeito e, quanto ao mais, pela manutenção do Acórdão recorrido. Apreciação. 1. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido, a título excepcional, que o STA admita esta terceira apreciação da causa num recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA) aponta como índices de que a causa tem uma relevância superior ao comum. Tais pressupostos respeitam à natureza das questões sobre as quais versa o litígio, que devem atingir um grau de importância fundamental, de uma perspectiva jurídica ou social, ou mostrar-se claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito. Assim, é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas, como regra, apenas em duas instâncias. Na consecução deste objectivo concorrem com o disposto no art.º 150.º do CPTA, a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, a ser interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida. 2. No caso dos autos, o recorrente sustenta que a Portaria que aprova as ICHPOP é aplicável a todos os contratos de elaboração de projectos de obras públicas e que e ao ter entendido não ser aplicável ao caso esta disciplina jurídica, o Acórdão recorrido violou o disposto nos artigos 3º do CPA e 266º n.º 2 da CRP. O litígio desenvolve-se em torno da não aprovação, por parte do Réu, do pedido de correcção de honorários que a A. lhe dirigiu em 27/04/2007, tendo por fundamento a circunstância de os valores finais da empreitada terem sido superiores aos estimados aquando da adjudicação dos projectos, e ao abrigo das disposições contidas no artigo 11º n.º 3 e 12º n.º 5, fine, ambos das ICHPOP (cfr. alíneas i) e j) da matéria de facto assente a fls. 273 a 275 dos autos). O Réu defende que a mencionada Portaria assume natureza supletiva relativamente às disposições contratuais estabelecidas e acordadas entre as partes, e ainda que “(…) resulta do contrato que as partes estabeleceram um preço fixo, o qual é elemento integrante da decisão de adjudicação, e que, por isso, não pretenderam indexar o valor final dos honorários ao valor final da obra.” A decisão das instâncias a propósito desta questão foi coincidente. Quanto à primeira questão suscitada pela recorrente, o TCA entendeu que: “(…) o acto impugnado assume a forma de declaração negocial, e não a manifestação de poderes administrativos tipicamente autoritários, na medida em que consiste, tão somente, na recusa de uma parte em satisfazer o interesse da outra parte no sentido de uma interpretação acerca dos honorários devidos pela execução. Ora, como é sabido, as declarações que a Administração produza no âmbito de relações contratuais não devem ser qualificadas como actos administrativos, mas sim como meras declarações negociais sem carácter imperativo, susceptíveis de serem discutidas numa acção administrativa comum.” Relativamente à segunda questão, o TCA assentou a sua decisão, assim como o TAF, na análise das disposições contratuais acordadas entre as partes, passando posteriormente a analisar o teor das normas invocadas das ICHPOP, concluindo a este propósito que: “A nosso ver, nada na aludida Portaria revela que a mesma possua carácter imperativo. Pelo contrário, as suas disposições possuem, claramente, natureza supletiva, e apenas têm aplicação na medida em que as partes não tenham voluntariamente acordado noutro sentido. A natureza supletiva das disposições da aludida portaria, no que concerne especificamente a honorários, resulta, inequivocamente do n.º 1 do artigo 11º, nos termos do qual “os honorários serão estabelecidos, regra geral, em percentagem do custo final da obra (…)”. De aí decorre que, em face dos dispositivos citados, nos casos em que as partes contratam um preço fixo (preço final) para a prestação do serviço, a norma constante do n.º 3 do artigo 11º não tem aplicação, na medida em que pressupõe que o preço acordado tenha por base uma mera estimativa do valor da obra, a corrigir a final. Ora, no caso concreto as partes, auto-vincularam-se mediante um contrato, acordando num valor fixo que não ficou indexado ao valor da obra (cfr. cláusula 5º do contrato celebrado entre as partes), o que demonstra que houve a intenção de estabelecer desde logo um preço, ficando excluída a estimativa do preço a corrigir com base no custo final da obra. Neste preço final (fixo), as partes incluíram também um valor fixo a pagar pela assistência técnica, o que igualmente exclui o direito da recorrente a qualquer correcção sobre a assistência técnica e do pagamento das deslocações. Em suma (…), não parece que as instruções aprovadas pela Portaria que tem vindo a ser referida visem prevalecer sobre a autonomia contratual das partes, na medida em que não é apurado o interesse público, razão pela qual os próprios termos da dita Portaria apontam para o carácter meramente indicador de métodos de cálculo de honorários, como resulta da expressão “regra geral” constante do n.º 1 do artigo 11º das I.C.H.P.O.P.” Este o contexto em que se move o litígio. Vejamos agora se as questões propostas ao Tribunal preenchem os pressupostos exigidos pelo art.º 150.º n.º 1 do CPTA. A primeira questão suscitada pela recorrente, relativa à forma de acção, não é determinante para a obtenção de uma decisão de mérito sobre a pretensão que formula, porque quer na acção comum, quer na administrativa especial, haveria lugar a apreciar do fundado ou infundado da sua pretensão, como aliás sucedeu nas instâncias. Nestes termos a questão não tem interesse prático, o que lhe retira também o interesse jurídico concreto que é o que importa para a admissão ou não da revista. A segunda questão, atento o contexto de facto fixado pelas instâncias e que ao Supremo não cabe alterar, salvo as situações que aqui não ocorrem do n.º 4 do art.º 150.º do CPTA, consiste em saber se as normas da Portaria de 7/2/1972 sobre honorários devidos pela elaboração de projectos é de aplicação obrigatória ou se cede perante diferente estipulação contratual. As instâncias consideraram que havia estipulação contratual a fixar os honorários que afastava as regras da Portaria. Para o fazer usaram elementos retirados da letra da Portaria que apontam coerentemente no sentido adoptado. Além disso o STA no Ac. de 8/9/2004, P. 0892/04, decidiu que os honorários estabelecidos pela Portaria de 7 de Fevereiro de 1972 são o limite máximo a praticar em contratos de obras públicas, o que aponta para a natureza supletiva das normas de cálculo ali estatuídas. A questão também não apresenta dificuldade jurídica superior ao comum e situada no âmago de matéria contratual releva essencialmente do interesse das partes sem se projectar social ou exteriormente de modo relevante, além de não se ter suscitado durante o longo tempo de vigência da Portaria (agora substituída pela Portaria n.º 701-H/2008 de 29 de Julho) um contencioso significativo sobre este problema. Do que se retira que nem as questões suscitadas ascendem ao grau de importância jurídica fundamental exigido pelo n.º 1 do artigo 150º do CPTA, nem se revela necessária a intervenção do STA, na qualidade de regulador do bom funcionamento do sistema de justiça administrativa. Decisão Em conformidade com o exposto, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA acordam em não admitir o recurso de revista excepcional. Custas pelo Recorrente. Lisboa 18 de Novembro de 2010. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.