14/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 14/84 Processo n.º 24/83. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Vital Moreira. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão. 1.1 — Objecto de recurso. O magistrado do Ministério Público na comarca de Santa Cruz, região autónoma da Madeira, interpôs recurso para a Comissão Constitucional, em 28 de Outubro de 1982, da sentença do Tribunal Judicial daquela comarca, de 13 de Outubro de 1982, que, numa acção especial de remi­ção da colónia, movida por A. e mulher contra o senhorio B., se recusou a aplicar as normas do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro (Bases Gerais da Reforma Agrária) e dos artigos 3.º, 5.º, 8.º e 14.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro (sobre extinção do regime da colónia), por alegada infracção respectivamente do artigo 231.º, n.º 2, e dos artigos 13.º, n.º 2, 16.º e 167.º, alínea c), da Constituição, na sua primi­tiva redacção. Não tendo o recurso podido ser decidido pela Comissão Constitucio­nal, transitou o processo para o Tribunal Constitucional, quando aquela se extinguiu com a entrada em funções deste, nos termos do artigo 106.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitu­cional). Apresentadas as alegações pelo recorrente (e tendo decorrido o prazo sem que qualquer dos recorridos tivesse utilizado idêntica faculdade), e colhidos os vistos legais, cumpre decidir o recurso. 1.2 — Razões da decisão recorrida e do recurso. A conclusão da sentença recorrida está redigida nos seguintes termos: O artigo 55.º da Lei n.º 77/77, está ferido de inconstitucio­nalidade formal por violação no disposto do artigo 231.º, n.º 2, da Constituição, já que não foram previamente ouvidos os órgãos do governo regional da Madeira, o que torna inconstitucional o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 13/77/M [quer-se obviamente dizer: decreto regional]. A faculdade de remição consagrada nos artigos 3.º, 5.º, 8.º e 14.º do Decreto Regional n.º 13/77/M padece de inconstituciona­lidade orgânica e material, pois viola o preceituado nos artigos 13.º, n.º 2, 16.º, 62.º e 167.º, alínea c), da Constituição vigente. Estes fundamentos são de todo em todo contestados nas alegações do recorrente, o qual sumaria assim as suas conclusões: O Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, versa sobre matéria de interesse específico e, mais ainda, exclusivo, para a região autónoma da Madeira e que não estará reservada à com­petência dos órgãos de soberania; Afigura-se que o mesmo diploma legal, nas suas várias disposi­ções, respeita os princípios da Lei Fundamental, nomeadamente os consubstanciados nos seus artigos 13.º, n.º 2, 62.º, 98.º e 167.º, alínea c); [Note-se que a decisão recorrida não refere o artigo 98.º da Constituição entre as normas constitucionais infringidas]; Consequentemente, aquele decreto regional emanou das atri­buições conferidas pela alínea a) e pela parte final da alínea b), ambas do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição; E as suas normas, postas em causa na douta decisão em recurso, não informarão de inconstitucionalidade orgânica ou material. Está assim perfunctoriamente desenhado o perfil da questão subme­tida ao juízo do Tribunal. Importa porém ter em conta o contexto em que ela surge, antes de proceder ao enunciado do elenco dos problemas que cumpre resolver. 1.3 — História e enquadramento da questão. O n.º 2 do artigo 101.º da Constituição, no seu texto originário, apro­vado em 2 de Abril de 1976, determinava: Serão extintos os regimes de aforamento e colónia e criadas con­dições aos cultivadores para a efectiva abolição do regime da par­ceria agrícola. Preparava-se assim o fim dessa figura específica de exploração agrícola e de domínio sobre a terra, que é própria da Ilha da Madeira, e que é caracterizada fundamentalmente pela coexistência de dois direitos de propriedade; o do senhorio sobre o chão, a terra; o do colono sobre as benfeitorias, incluindo a própria obra de desbravamento, de colonização originária. Ao abrigo desta obrigação constitucional, a Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, veio proceder à extinção jurídica do instituto, determinando no seu artigo 55.º: 1 — São extintos os contratos de colónia existentes na região autónoma da Madeira, passando as situações daí decorrentes a reger-se pelas disposições da lei do arrendamento rural e por legislação estabelecida por decreto da Assembleia Regional. 2 — O Governo apoiará as iniciativas dos órgãos de governo da região da Madeira, integrados nos princípios norteadores da reforma agrária para a resolução das situações decorrentes da extin­ção da colónia. Pouco tempo depois, em 18 de Outubro, foi publicado o Decreto Regional n.º 13/77/M, o qual, na realidade, havia sido aprovado bas­tante antes, em 29 de Julho, anteriormente portanto à própria discussão e aprovação da Lei n.º 77/77. Esse decreto regional, depois de reprodu­zir no seu artigo 1.º a doutrina do n.º 1 do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 (na verdade, aquele tinha sido a fonte material deste !), procedeu à extin­ção da colónia através da instituição do direito de remição, na maior parte dos casos, da propriedade da terra pelo colono, embora admitindo, nou­tros casos, a remição das benfeitorias pelo senhorio, ou até a remição de ambas por um terceiro (o proprietário de prédio confinante). Entretanto, enquanto não se consumasse a remição, as relações de colónia passariam a reger-se pelo regime do arrendamento rural, designadamente para efei­tos de fixação da renda. Quer dizer, no essencial: a extinção da colónia opera-se, nos termos do decreto regional, pela extinção de um dos direi­tos de propriedade coexistentes (em princípio, o do senhorio), o qual se reúne ao outro nas mãos do titular deste (em princípio, o colono), mediante uma indemnização ao titular do direito remido. 1.4 — Os problemas a resolver. É agora mais fácil proceder ao enunciado dos problemas levantados pelo recurso em apreciação. São eles três, a saber: Está ferido de inconstitucionalidade material o regime de remi­ção estabelecido no Decreto Regional n.º 13/77/M, na medida em que ele infrinja o direito de propriedade, garantido no artigo 62.º da Constituição, e o princípio da igualdade reconhecido no artigo 13.º, um e outro interpretados à luz da Declaração Universal dos Direitos do Homem, como estabelece o artigo 16.º, n.º 2, da Constituição?; Incorre em inconstitucionalidade orgânica o Decreto Regional n.º 13/77/M, por, ao dispor em matéria de propriedade pri­vada — que, por via do artigo 17.º, pode reclamar-se do regime dos «direitos, liberdades e garantias» —, estar a tratar de matéria que é da competência legislativa exclusiva da Assembleia da República, nos termos do artigo 167.º, alínea c) do texto pri­mitivo da Constituição [idêntico ao actual artigo 168.º, n.º 1, alínea b)]?; Padece de inconstitucionalidade formal o próprio artigo 55.º da Lei n.º 11/11, por falta de audição dos órgãos regionais, nos termos do artigo 231.º, n.º 2 da Constituição, com a con­sequente inconstitucionalidade do decreto regional, que passa­ria a não ter cobertura no plano da legislação geral da Repú­blica? Conhecidos os problemas, é tempo de lhes dar resposta. A solução. 2.1 — Antecedentes. A questão agora presente ao Tribunal Constitucional através deste recurso provindo da Comissão Constitucional está longe de ser desconhe­cida. Na verdade, antes de terminar as suas funções, a Comissão Consti­tucional teve ocasião de se ocupar mais do que uma vez com questão idên­tica, e por duas vias bem diversas; primeiro, em sede de fiscalização abstracta, através de parecer que precedeu a competente decisão do Con­selho da Revolução sobre a constitucionalidade das normas que aqui estão em causa (trata-se do Parecer n.º 32/82); depois, em sede de recurso de inconstitucionalidade, em casos pouco ou nada diferentes do que agora ocupa o Tribunal Constitucional, e que deram lugar aos Acórdãos n.ºs 460, 464, 477 e 480, respectivamente de 25 de Novembro de 1982, 13 de Janeiro de 1983, 18 de Março de 1983 e 25 de Março de 1983. Em todos esses casos, sem discrepância, a Comissão Constitucional pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade de qualquer das normas legais questionadas. Uma tão segura, reiterada e indisputada juris­prudência seria título bastante para justificar que, a não haver novos argu­mentos no presente processo, se decidisse no mesmo sentido sem necessidade de longas indagações. É facto que a decisão recorrida no presente caso não traz elementos novos ou argumentos que não tenham sido considerados nas peças juris­prudenciais citadas. Ainda assim, tendo havido uma novação do órgão superior de fiscalização da constitucionalidade, importa não dispensar um reexame de toda a problemática envolvida. Desse reexame se vai dar conta. Pode, porém, desde já afirmar-se — aliás no seguimento do Acórdão n.º 1/84 do Tribunal Constitucio­nal, entretanto aprovado no processo n.º 21/83 — que dele não decorre qualquer conclusão que leve a alterar a jurisprudência anterior, e que por­tanto não se tem por subsistente nenhuma das inconstitucionalidades assi­naladas na sentença recorrida. Vejamos, no particular. 2.2 — A questão da inconstitucionalidade material. Toda a argumentação tendente a fundamentar a inconstitucionalidade das normas que estabeleceram a extinção da colónia, mediante a remição de um dos dois direitos de propriedade em que ela consiste, arranca da exclusiva e isolada consideração do artigo 62.º da Consumição, sobre a garantia do direito de propriedade privada, e do entendimento de que ele só admite a perda forçada da propriedade em caso de expropriação por utilidade pública, com o sentido restrito que este conceito assume no direito infraconstitucional. Trata-se porém de uma leitura insustentável do texto constitucional. Esse mesmo preceito constitucional afirma que o direito de propriedade é garantido «nos termos da Constituição. Esta cláusula remete, directa­mente, entre outras coisas, para as normas do capítulo constitucional sobre a organização económica. E é nessa sede precisamente que se encontra o artigo 101.º, que na sua primitiva redacção impunha a extinção da coló­nia e que na redacção actual proíbe pura e simplesmente a sua existência. Qualquer que seja a leitura que haja de fazer-se do artigo 62.º da Constituição, quando se trate da propriedade em geral, a verdade é que, quando se trate de propriedade de meios de produção considerados nessa qualidade, o artigo 62.º abre-se às normas pertinentes da «constituição económica», entre as quais cumpre salientar, em geral, a do artigo 82.º (segundo o qual «A lei determinará os meios e formas de intervenção e de nacionalização e socialização de meios de produção, bem como os cri­térios de fixação de indemnizações») e, em particular, os artigos 101.º e 96.º do capítulo respeitante à reforma agrária. Quando se trate de matérias especificamente sediadas no âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cober­tura suficiente a tais limitações. Ora é precisamente o que sucede no caso que nos ocupa. A necessi­dade — que não apenas a legitimidade! — de sacrificar a propriedade de uma das partes na colónia decorre directa e imediatamente das nor­mas da constituição económica. Se o que caracteriza a colónia é a existência de dois direitos de pro­priedade (um, do senhorio, sobre o chão por desbravar; outro, do colono, sobre as benfeitorias, incluindo a obra de arroteamento), então a extin­ção da colónia só podia ser obtida pela unificação das duas propriedades nas mãos de um só titular (uma das partes ou, eventualmente, um terceiro), com a necessidade de sacrificar a propriedade da outra das partes (ou de ambas no caso de a unificação se operar nas mãos de terceiro). Não existe terceira via. Foi o artigo 101.º da Constituição, ao obrigar à extinção da colónia, que exigiu, com isso, o sacrifício do direito de pro­priedade de uma das partes na colónia. A seguir-se a lógica da sentença recorrida, não seria possível cumprir o artigo 101.º da Constituição. Se não pudesse sacrificar-se o direito de propriedade do senhorio e se, por coerência de posições e identidade de razões, também não pudesse sacrificar-se o direito de propriedade do colono, seguir-se-ia, imediatamente, que não seria possível extinguir a coló­nia! O resultado seria naturalmente absurdo, e basta isso para mostrar que o caminho a que a essa posição conduz não pode razoavelmente ser percorrido. Ao afirmar-se, como acima se sustenta, que a extinção da colónia exige a unificação das duas propriedades nela envolvidas, sacrificando uma delas, está a partir-se do pressuposto de que é esse o único modo de dar cum­primento à obrigação constitucional, não havendo outra alternativa. Trata-se de um pressuposto legítimo. Com efeito, a única alternativa que poderia apresentar-se seria a conversão da colónia em outra figura de exploração de terra alheia, designadamente o arrendamento rural. Só que tal solução não daria realização à obrigação constitucional. Por três razões fundamentais: Porque desse modo a colónia não seria extinta, seria apenas con­vertida; Porque com essa conversão ir-se-ia claramente ao arrepio dos princípios constitucionais que regem a reforma agrária e que privilegiam os cultivadores (como se mostrará adiante com algum desenvolvimento); Porque essa solução afinal implicaria a degradação da posição jurídica do colono, o qual seria expropriado da sua posição jurí­dica de titular de um direito real idêntico ao do senhorio, para passar a deter um simples direito de exploração de propriedade alheia. A conversão da colónia reverteria assim em prejuízo do colono. Como se demonstrou certeiramente no acórdão n.º 460 da Comissão Constitu­cional (§§ 20 e 21), uma tal solução seria absurda. Note-se que quando o artigo 55.º da Lei n.º 77/77 refere o arrenda­mento rural, não quer de modo algum dizer que a colónia se extingue mediante conversão em arrendamento rural. A leitura atenta do preceito leva à conclusão segura de que o regime de arrendamento rural só é cha­mado para regular as soluções decorrentes da extinção da colónia, ou seja, só entra em campo apôs a extinção, não podendo pois consistir nele a própria extinção. Aliás, a fonte histórica do preceito é o próprio art. 1.º do Decreto Regional n.º 13/77/M e aí é inequívoco que o arrendamento rural apenas intervém transitoriamente, entre a extinção da colónia e a sua consumação — a qual segundo o diploma pode tomar vários anos —, como regime aplicável às relações entre senhorio e colono enquanto elas subsistirem. Mas da Constituição não decorre, directamente, apenas a necessidade, para extinguir a colónia, de sacrificar um dos direitos de propriedade nela envolvidos; decorre também a solução para o problema de saber qual deles é que o deve ser. Vejamos: o artigo 101.º da Constituição na sua versão originária tinha a seguinte redacção: 1 — Os regimes de arrendamento e outras formas de explora­ção da terra alheia serão regulados por lei de modo a garantir a estabilidade e os legítimos interesses do cultivador. 2 — Serão extintos os regimes de aforamento e colónia e cria­das condições aos cultivadores para a efectiva abolição do regime da parceria agrícola. O texto actual não diverge significativamente do primitivo, desde logo no que respeita aos elementos sublinhados no texto, dos quais resulta que a Constituição, nesta área, curou sobretudo dos interesses do cultivador, fazendo prevalecer os interesses do titular do direito de exploração sobre o titular do mero direito de propriedade fundiária. Da simples consideração deste preceito constitucional decorreria desde logo o entendimento de que na extinção da colónia (tal como na extin­ção da enfiteuse) a parte privilegiada seria o cultivador, ou seja o colono. Esse entendimento não é mais do que confirmado e acentuado quando se traga à colação os princípios gerais da constituição económica, em geral, e os da reforma agrária, em particular. Com efeito, o artigo 101.º insere-se no título dedicado à «política agrícola e à reforma agrária» (no texto actual da Constituição), e um dos seus objectivos (o primeiro!) consta da alínea a) do n.º 1 do artigo 96.º, que se lê assim: A política agrícola tem por objectivos: a) Promover a melhoria da situação económica, social e cul­tural dos trabalhadores rurais e dos pequenos e médios agricultores pela transformação das estruturas fundiárias e pela transferência progressiva da posse útil da terra e dos meios de produção directamente utilizados na sua exploração para aqueles que a trabalham. «Cultivadores», «agricultores», «aqueles que trabalham a terra»: eis os verdadeiros sujeitos constitucionais da reforma agrária configurada na Cons­tituição. Pode pois decididamente afirmar-se que ao determinar a extin­ção da colónia, a Constituição dispôs implicitamente no sentido da inves­tidura do colono-agricultor na propriedade plena da exploração agrícola, incluindo a do chão. Por conseguinte, ao atribuir em primeira linha ao colono o direito potestativo de remir a propriedade em que detém as suas benfeitorias, a legislação que extinguiu a colónia não infringiu as pertinentes normas constitucionais, antes lhe deu correcto cumprimento. Tendo de sacrificar um dos direitos de propriedade envolvidos na colónia, a lei não podia deixar de seguir o critério constitucional de preferir a propriedade do agri­cultor, resultante do trabalho, em prejuízo da mera propriedade fundiá­ria, simplesmente baseada na ocupação primitiva do solo do arquipélago. Se houvesse lugar a questionar algum aspecto desse regime, não seria a consagração desse direito dos colonos, mas sim aqueles casos em que ele é preterido… Também não convencem as razões retiradas do artigo 13.º da Consti­tuição para alegar a existência de uma inconstitucionalidade material, por infracção do princípio da igualdade. Com efeito, a regra da igualdade não se mostra atacada ao atribuir-se preferentemente ao colono o direito de remição. Não tanto porque a regra da igualdade deva ser entendida apenas no sentido de tornar ilícitas somente as discriminações infundadas ou arbitrárias (interpretação esta que não pode adoptar-se sem mais), mas sim, ou sobretudo, porque a regra do artigo 13.º tem de ser qualificada e «lida» através de (e à luz de) outras disposições constitucionais que seguramente estabelecem preferências em caso de conflitos de interesses, ou que hierarquizam de certa maneira direi­tos e interesses. É precisamente disso que se trata aqui. É a própria Cons­umição, nos artigos 101.º e 96.º, n.º 1, alínea a), que estabelece a pre­ferência dos interesses do cultivador sobre os interesses do simples proprietário fundiário. Essa «discriminação positiva» a favor da parte mais débil na relação da colónia não passa, mesmo, de um exemplo flagrante da ideia de «não-neutralidade constitucional» que alguma doutrina cons­titucional tem sublinhado (cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1978, p. 9). Não se trata, aliás, apenas, de proteger a parte mais débil num con­flito de interesses. Trata-se igualmente de, numa visão histórica, atenuar o saldo enormemente negativo que o regime da colónia significou para os camponeses madeirenses. Numa leitura histórica do instituto, a invo­cação do princípio da igualdade para contrariar o acesso dos colonos à propriedade da terra, que eles na verdade «fizeram» por suas próprias mãos, corre o risco de total descabimento. Porque a verdade é que foram os colonos que com o seu trabalho criaram a própria terra arável, a partir dos matos e florestas originários. Na formulação incisiva do artigo 11.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, devem-se ao colono «a arroteia dos ter­renos e todos os trabalhos… para a formação ou constituição do solo arável». Nestas condições, atribuir a terra preferentemente ao colono é conferi-la afinal a quem a fez como solo agrícola, a quem a criou como terra pro­dutiva. Trata-se de dar o seu a quem ele é devido. Por idênticas razões também não tem qualquer fundamento a invo­cação do n.º 2 do artigo 62.º da Consumição — que estabelece o princí­pio da «justa indemnização» nas expropriações — para imputar uma inconstitucionalidade material ao artigo 7.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, que faz regular a indemnização a prestar ao senhorio de acordo com o valor actual da terra considerada em estado bravio. Em primeiro lugar, tratando-se de matéria sediada no âmbito da cons­umição económica, não é o preceito do artigo 62.º, n.º 2 que tem apli­cação directa ao caso, mas sim o artigo 82.º, o qual deixa à lei uma mar­gem de discricionariedade na fixação de indemnizações em caso de nacionalização ou outra «intervenção… em meios de produção». Não quer isto dizer obviamente que, quando estejam em causa meios de produção, enquanto tais, em caso de desapropriação, a competente indemnização — que é obrigatória — possa deixar de ser justa. Simples­mente, os critérios de justiça da indemnização para efeitos do artigo 82.º não têm que ser precisamente os contemplados em geral no conceito espe­cífico de «justa indemnização» por efeito de expropriação por utilidade pública, a que se refere o n.º 2 do artigo 62.º da Constituição. Em todo o caso, não se vê em que é que é injusta a indemnização prevista no mencionado preceito do Decreto Regional n.º 13/77/M. O senhorio é dono apenas do chão no estado bravio, pertencendo ao colono todas as benfeitorias, incluindo o arroteamento, o que na Madeira, tendo em conta as características geológicas e orográficas, equivale a dizer que na generalidade dos casos a terra arável é sobretudo produto do trabalho do colono. O que a lei prevê é que o senhorio seja indemnizado pelo valor actual daquilo que lhe pertence, e apenas disso, entendendo-se mal como é que ele poderia ter direito a ser indemnizado por mais do que isso. Numa perspectiva histórica, aliás, se há alguma coisa que pode ser questionada no critério de indemnização adoptado, não é seguramente o de ele ser pouco oneroso para o colono. Se se tiver em conta que na generalidade dos casos a renda paga pelo colono ao senhorio abrangia metade dos frutos, haver-se-á de convir que não deixava de ser mais do que generosa retribuição por um direito que dizia respeito à terra por colonizar e que, em rectas contas, e para utilizar mais uma vez o preâm­bulo do diploma regional, se traduzia patentemente numa verdadeira e própria «exploração do trabalho» do colono. Finalmente, não altera as considerações até agora produzidas a invo­cação do artigo 16.º, n.º 2, da Consumição, que manda interpretar e inte­grar os direitos fundamentais em conformidade com a Declaração Uni­versal dos Direitos do Homem. Com efeito, o artigo 17.º da Declaração, respeitante ao direito de propriedade, não implica qualquer mudança na interpretação até agora feita do artigo 62.º da Constituição, e quando aquele afirma, no seu n.º 2, que «ninguém pode ser arbitrariamente pri­vado da sua propriedade», isso nada adianta à questão, pois se há alguma coisa que não se pode dizer da solução dada à extinção da colónia é que ela seja arbitrária. 2.3 — A questão da inconstitucionalidade orgânica do diploma regional. Não oferecem também suficiente consistência os argumentos tenden­tes a demonstrar a alegada inconstitucionalidade orgânica do Decreto Regional n.º 13/77/M, embora, neste caso, haja alguns pontos cuja dilu­cidação não é de todo em todo líquida. Vejamos com o pormenor devido. Nos termos do artigo 229.º da Constituição, as regiões autónomas pos­suem competência legislativa apenas em matérias que sejam de interesse específico da respectiva região (condição positiva) e desde que tais maté­rias não caiam dentro do âmbito da competência legislativa exclusiva dos órgãos de soberania, ou seja, a Assembleia da República e o Governo da República (condição negativa). Sendo indiscutível que a condição positiva se verifica — pois a coló­nia, mais do que uma figura específica, é uma realidade exclusiva da região autónoma da Madeira —, o diploma regional só seria organicamente inconstitucional se a matéria de que se ocupa pertencesse à competência legislativa reservada da Assembleia da República ou do Governo da República. De forma expressa ou implícita, a sentença recorrida afirma que o diploma regional é organicamente inconstitucional pelas seguintes razões: Por versar matéria de «direitos, liberdades e garantias», a qual nos termos do primitivo artigo 167.º, alínea c) da Constituição [correspondente ao actual artigo 168.º, n.º 1, alínea c)] é da competência exclusiva da Assembleia da República; Por, sendo um diploma de desenvolvimento legislativo de uma lei de bases (Lei n.º 77/77), ele invadir a competência legisla­tiva do Governo, ao qual, nos termos do artigo 201.º, n.º 1, alínea c) da Constituição, compete desenvolver as leis de bases da Assembleia da República mediante «decretos-lei de desen­volvimento». Importa considerar cada um destes problemas de per si. Não colhe a invocação da norma do primitivo artigo 167.º, alínea c) da Constituição. Não porque haja de contestar-se que a competência legis­lativa reservada da Assembleia da República é um dos elementos do «regime dos direitos, liberdades e garantias», a que se refere o artigo 17.º; também não porque tenha de rejeitar-se a ideia de que o direito à propriedade privada seja um dos «direitos de natureza análoga», categoria mencionada nessa mesma disposição constitucional. É que, qualquer que seja a posição que se adopte a respeito dessas duas questões, sempre se dirá que elas são aqui irrelevantes, pela simples razão de que a alínea c) do artigo 167.º não ê para aqui chamada. As regras da boa hermenêu­tica ensinam que uma norma geral cede perante uma norma especial que expressamente abranja um determinado tema. Ora é precisamente o que aqui ocorre. O assunto que o diploma regional questionado regula é direc­tamente matéria da reforma agrária e só mediatamente é que é matéria de «direitos, liberdades e garantias». Sucede que no primitivo artigo 167.º existia uma alínea que especialmente contemplava a matéria da reforma agrária [era a alínea r), à qual corresponde a actual alínea n) do n.º 1 do artigo 168.º], segundo a qual a competência legislativa reservada da Assembleia da República se limitava às respectivas «bases gerais». (O mesmo ocorre hoje a respeito da «expropriação por utilidade pública», em relação à qual a Constituição reserva apenas o «regime geral» para a Assem­bleia da República — [artigo 168.º, n.º 1, alínea c)] —, quando, na falta desta norma especial, e a seguir a doutrina da sentença recorrida, tal maté­ria seria, em todo o seu regime, da competência reservada da Assembleia da República.) Posto isto, tem-se também por seguro que a extinção da colónia não poderia ser regulada por diploma regional sem que as bases gerais da sua extinção tivessem sido determinadas numa lei de bases da Assembleia da República. A competência legislativa reservada da Assembleia da Repú­blica abrange as bases gerais de toda a reforma agrária, incluindo portanto a extinção da colónia, não cedendo pelo facto de esta ser exclusiva de uma região autónoma. É certo que no preâmbulo do Decreto Regional n.º 3/77/M, se parece perfilhar entendimento diverso, segundo o qual bastaria o facto de a coló­nia ser matéria de interesse específico da Madeira para poder ser objecto de legislação regional, sem necessidade de ser precedida por uma lei de bases da Assembleia da República. Basta ler o seguinte passo do preâm­bulo: É óbvio que a expressão «bases» da alínea r) do artigo 167.º da Constituição contempla apenas a definição de critérios gerais com aplicação indistinta cm todo o território nacional, não visando a regulamentação sobre objecto particularizado de características especificamente locais. Daí que, por o contrato de colónia ser próprio só da Região da Madeira, ele se insira no âmbito da competência da Assem­bleia Regional da Madeira. (Sublinhados acrescentados.) É igualmente verdade que o diploma regional foi aprovado pela assem­bleia regional da Madeira antes da aprovação pela Assembleia da Repú­blica da Lei de Bases da Reforma Agrária e que, no seu exórdio, aquele nem sequer invoca o artigo 55.º da Lei n.º 77/77. No entanto, fosse tal­vez por dúvida acerca do bem fundado dessa posição, fosse por prudente cautela, a publicação do diploma regional veio a ser retardada de modo a só ser efectuada após a publicação da Lei n.º 77/77. De bom aviso foi tal cautela, pois, na verdade, sem a lei da Assembleia da República o diploma regional careceria de qualquer arrimo constitucional e entraria a invadir a competência reservada da Assembleia da República consignada na então alínea r) do artigo 167.º da Constituição. Uma norma como a do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 era condição necessária para a legitimidade do Decreto Regional n.º 13/77/M. Mas será ela condição suficiente? Há aqui dois problemas a considerar: Saber se com o artigo 55.º da Lei n.º 77/77 a Assembleia da República se desincumbiu cabalmente da missão de definir as «bases gerais da reforma agrária», no que concerne à extinção da colónia; Saber se, independentemente disso, o desenvolvimento legisla­tivo da Lei n.º 77/77 podia ser confiado à assembleia regional da Madeira. O primeiro problema surge devido ao carácter sumário do preceito do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, que acima se transcreveu. A análise do texto mostra que ele dispõe duas coisas: a) procede à extinção da colónia; b) determina que as situações decorrentes da extin­ção se regularão pelo regime do arrendamento rural e por diploma a emitir pela assembleia regional da Madeira. Mas não diz uma coisa que se afi­guraria ser decisiva e que se coloca entre as duas que diz, ou seja: como é que se efectiva juridicamente a extinção da colónia? Em que mãos é que se unificam as duas propriedades? Poderia porventura dizer-se que a solução decorre, ao fim e ao cabo, directamente da Constituição. É verdade; mas isso não dispensava a lei de revelar essa solução, de a explicitar, de a tornar certa e segura. A Consumição não define o que são «bases gerais», deixando portanto à Assembleia da República uma margem de discricionariedade na deli­mitação da sua própria competência legislativa reservada, quando esta se limita às «bases gerais dos regimes jurídicos.» É óbvio que a Assembleia da República não está impedida de ir além das «bases gerais», definindo todo o regime legislativo de determinada matéria; mas não pode ficar aquém das bases gerais, limitando-se a normas em branco ou puramente remissivas. A Assembleia da República não pode alienar ou delegar a sua competência legislativa reservada (salvo no caso de autorizações legislati­vas). Qualquer que seja a definição de «bases gerais» que se perfilhe, parece seguro que nelas se há-de incluir aquilo que em cada área constitua as opções político-legislativas fundamentais. Ora, é difícil sustentar no caso do artigo 55.º de Lei n.º 77/77, que a aludida norma ausente não assume a importância suficiente para a elevar à categoria de «base geral». Deveria resultar de lei de bases emitida pela Assembleia da República, se não a solução, pelo menos o princípio geral da solução para a extinção da coló­nia. Deveria constar da Lei n.º 77/77 uma norma que reproduzisse ou sintetizasse as normas sobre remição que vieram a constar apenas do Decreto Regional n.º 13/77/M. Em condições normais, esta circunstância seria de molde a tornar difi­cilmente sustentável que não é inconstitucional um decreto regional que contém normas e toma opções legislativas que, por rigorosas contas, have­riam de caber a uma lei de bases da Assembleia da República. Todavia, no caso presente, haverá que ter em conta que a Assembleia da Repú­blica aprovou o artigo 55.º da Lei n.º 77/77 precisamente para dar cober­tura ao decreto regional (que nessa altura já estava aprovado e que era do domínio público) e que, por isso, a Assembleia da República confir­mou tacitamente as soluções fundamentais nele adoptadas, podendo, pelo menos, dizer-se que, se não compartilhasse delas, teria certamente elabo­rado outras. Esta consideração não será obviamente bastante para afastar absolutamente a arguição de inconstitucionalidade, mas poderá porven­tura ser suficiente para criar dúvidas sérias, de molde a não contrariar a jurisprudência que nesta matéria vem a ser produzida e pacificamente rei­terada. Isto não elimina, porém, o segundo dos problemas aludidos, ou seja, o de saber se o desenvolvimento legislativo das leis de bases da Assem­bleia da República pode ser efectuado por diploma regional. O ponto está em que a Constituição, sempre que fala em desenvolvimento de leis de bases, refere-se apenas aos decretos-leis de desenvolvimento: é o que ocorre no artigo 115.º (acrescentado na primeira revisão constitucional) e no artigo 201.º, n.º 1, alínea c), que, entre a competência legislativa do Governo, conta a de «fazer decretos-leis de desenvolvimento» das leis de bases. A verdade, porém, é que não existe na Constituição nenhuma norma que explicitamente reserve para decreto-lei do Governo da República o desenvolvimento das leis de bases da Assembleia da República. Certo parece ser que o desenvolvimento das leis de bases tem de ser efectuado por via legislativa [pelo que não tem cabimento invocar, a este propó­sito, a alínea b) do artigo 229.º da Constituição, que se refere à compe­tência regulamentar das regiões autónomas]. Mas isso não resolve a ques­tão, pois os decretos legislativos regionais (anteriormente designados pela Constituição penas por «decretos regionais») também têm natureza legis­lativa. Afigura-se ser igualmente seguro que desenvolvimento de leis gerais não pode ser operado por via de decreto regional quando a própria lei de bases cometa expressamente tal tarefa a um decreto-lei. Duvidosa resta a questão que aqui importa: saber se a Assembleia da República pode deferir o desenvolvimento (total ou parcial) de uma lei de bases a uma assembleia regional (obviamente com efeitos limitados ao seu território e verificada e existência de «interesse específico»). Não é talvez esta a altura nem este o lugar para aprofundar a investigação deste problema. Toda­via, perante o texto da alínea a) do artigo 229.º e do n.º 3 do artigo 115.º da Constituição (que não excluem da competência legislativa regional o desenvolvimento de leis de bases), haverá que pender no sentido de que também aqui não existem suficientes motivos para ir de encontro à jurisprudência que nesta matéria vem sendo adoptada. Resolvido este problema, não está ainda totalmente arrumada a ques­tão da inconstitucionalidade orgânica do questionado decreto regional. É que, pressupondo ele a precedência (jurídica, entenda-se) do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, a sua legitimidade entrará em crise se porventura for inconstitucional o próprio artigo 55.º da citada lei. Cumpre abordar essa última questão. 2.4 — A questão da inconstitucionalidade formal do artigo 55.º da Lei n.º 77/77. O argumento é simples: essa disposição legal versa assunto do inte­resse da região autónoma da Madeira, e, nos termos do artigo 231.º, n.º 4, da Constituição, não poderia ter sido aprovada sem a audição prévia dos órgãos de governo regional, pelo que, na falta dessa diligência, a norma é formalmente inconstitucional. Ora, não se mostra que se procedeu a tal audição, a qual, tratando-se de matéria de competência legisla­tiva, teria de ser efectuada junto da própria assembleia regional e não do governo regional, que não possui competência legislativa. Não basta, para contrariar tal conclusão, argumentar que a Constitui­ção não regula o modo de audição, e também não é suficiente a infor­mação prestada pelo Presidente da assembleia regional, relatada no Pare­cer n.º 32/82 da Comissão Constitucional, segundo a qual tal audição existiu, «embora se tratasse de uma audição informal». É que, para além de não ser facilmente configurável a «audição informal» de uma assem­bleia composta por numerosos membros e pertencentes a vários agrupa­mentos políticos, sempre restariam dúvidas sérias sobre saber se, no caso de uma assembleia, é bastante uma tal «audição informal», sem qualquer registo. Mas ainda aqui é a forma pouco «ortodoxa» como se processou todo este complexo legislativo que aponta para a insubsistência da arguição de inconstitucionalidade. Dir-se-á que a participação da assembleia regional na formação do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 foi muito além da simples audição; foi ao ponto de fornecer a própria moldura normativa em que se vasou este preceito legal. Com efeito, essa disposição legal limita-se a reproduzir, com ligeira alteração, o artigo 1.º do diploma já entretanto aprovado pela assembleia regional da Madeira. A Lei n.º 77/77 não fez mais, por assim dizer, do que acolher e assumir como sua uma norma já aprovada pela assembleia regional. Nestas circunstâncias, seria, pelo menos, incongruente censurar uma norma por falta de audição de uma assembleia regional, quando é evi­dente que ela é exactamente a norma querida e «produzida» por essa mesma assembleia. No processo de produção do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 há porventura motivo para alguma perplexidade; mas só igno­rando a história do processo que a ela conduziu é que pode censurar-se a falta de audição formal da assembleia regional da Madeira. 3 — A conclusão. De harmonia com o exposto, o Tribunal Constitucional, reunido em secção, considerando não estarem feridas de inconstitucionalidade as nor­mas dos artigos 55.º da Lei n.º 77/77, de 19 de Setembro, e dos arti­gos 1.º, 3.º, 5.º, 8.º e 14.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, decide dar provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida, a qual deve ser substituída por outra em conformidade com a presente decisão. Sem custas. Lisboa, 8 de Fevereiro de 1984. — Vital Moreira — Jorge Campi­nos — Joaquim Costa Aroso — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Diniz — José Martins da Fonseca — Armando M. Marques Guedes.