01719/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é censurável a responsabilização disciplinar de um magistrado do MºPº pelos atrasos em que incorreu na propulsão de 275 processos, os quais em parte advieram da errada metodologia de trabalho que ele adoptou e em que persistiu.

II- Na falta de um erro palmar ou ostensivo, não se pode censurar o acto sancionatório que considerou as atenuantes nos planos da medida concreta da pena e da suspensão da sua execução, abstendo-se de as usar como causa de uma atenuação extraordinária ou da fixação da pena no mínimo da moldura abstracta.

III- Não sofre de falta de fundamentação o acto que expôs os seus fundamentos de um modo claro, suficiente e congruente.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Dr. A……., Procurador-Adjunto identificado nos autos, interpôs a presente acção administrativa especial a fim de que se declare nula ou se anule a deliberação do Plenário do CSMP, de 12/7/2013, que, indeferindo a reclamação que ele interpusera do acto da Secção Disciplinar do mesmo Conselho, manteve na ordem jurídica a pena disciplinar de 15 dias de multa, suspensa pelo período de oito meses, que lhe fora aplicada.

O autor imputou ao acto impugnado vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito e por ofensa do princípio da proporcionalidade, e um vício de forma, por falta de fundamentação.

O CSMP contestou, sustentando a plena legalidade do acto impugnado.

Ambas as partes alegaram, tendo o autor culminado essa sua peça com a indicação das conclusões seguintes:

a) O ato administrativo-punitivo impugnado ofende o princípio da proporcionalidade, de dignidade constitucional, sobretudo nas suas dimensões ou vetores de adequação e de proibição do excesso;

b) Verifica-se erro nos pressupostos de facto e de direito, o que configura ilegalidade, como se demonstrou no articulado inicial; tal como ocorre ainda manifesto déficit de fundamentação - que deveria ser, e não é, clara, suficiente e, sobretudo no caso concreto, congruente;

e) Conclui outrossim o autor que deveria ter sido considerada a inexistência de infração disciplinar ou, se a final se viesse a entender de modo diverso, deveria ser considerado que se conjugavam os pressupostos para a atenuação extraordinária da pena - o que o Venerando Conselho não ponderou e, com todo o respeito, deveria ter ponderado e concluído pela procedência:

d) Numa palavra, deve a ação ser considerada procedente, determinando-se a anulação da deliberação que constitui o objeto da ação,

O CSMP concluiu a sua alegação do seguinte modo:

1- Não assiste a razão ao autor na sua alegação de que o acórdão impugnado viola o princípio da proporcionalidade, bem como os derivados princípios da adequação e da proibição do excesso, e enferma de erro sobre os pressupostos de direito e de falta de fundamentação, por ter considerado verificada a infração disciplinar e por não ter procedido à atenuação extraordinária da pena.

2- A conduta do autor, consubstanciada nos factos apurados no processo disciplinar e devidamente descritos e analisados na decisão punitiva, integra a infração disciplinar por que foi punido, pois violou os deveres funcionais de prossecução do interesse público e de zelo, consagrados no artigo 2.º n.ºs 1, 2, als. a) e e), 3 e 7 do EDTFP, aplicável ex vi artigos 108.º e 216.º EMP;

3- A pena de 15 dias de multa aplicada ao Autor respeita o princípio da proporcionalidade, pois é a adequada à gravidade dos factos apurados e idónea aos fins a atingir, tendo sido escolhida e graduada mediante ponderação criteriosa da gravidade da conduta do Autor e suas consequências, bem como do grau de culpa revelado nessa conduta, ponderadas ainda as circunstâncias atenuantes e as agravantes;

4- A suspensão da execução da pena justamente contempla as qualidades do autor, que se considerou ser merecedor de um crédito de confiança no sentido de que a simples ameaça da pena disciplinar bastará para que faça a necessária reflexão sobre o imperativo de não violar os seus deveres funcionais;

5- O acórdão impugnado não enferma do vício de falta ou de insuficiência de fundamentação, pois contém uma descrição exaustiva e analítica dos factos, procede à sua análise crítica e integração nas normas aplicáveis e aprecia todas as questões suscitadas pelo Autor na sua reclamação do acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, explicando as razões por que veio a confirmar o acórdão reclamado;

6- No acórdão impugnado não ocorreu qualquer erro nos pressupostos de facto e de direito, pois os factos integradores da infração disciplinar encontram -se devidamente descritos e foram devidamente apreciados, como o foram as circunstâncias indicadas pelo Autor, incluindo a sua situação de doença, que foi tida em conta mas considerada não justificativa da conduta Autor;

7- Designadamente, não ocorreu nenhum erro por não se ter procedido à atenuação extraordinária da pena, porque não concorrem circunstâncias atenuantes que diminuam substancialmente a culpa do arguido, como se exige no artigo 23.º do EDTFP, aplicável ex vi artigo 216.º do EMP;

8- Portanto, o ato administrativo impugnado não padece dos vícios que o autor lhe atribui, nem de quaisquer outros que afetem a sua validade e eficácia, pelo que deverá ser mantido na ordem jurídica, na total improcedência da alegação do autor.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- O autor é Procurador-Adjunto e, no período compreendido entre Outubro de 2010 e 26 de Julho de 2012, desempenhou as correspondentes funções, como auxiliar, na comarca de ……. .

2- Relativamente ao serviço que ele, entre 16/9/2008 e 5/9/2011, prestou nas comarcas de ……. e …….., a 1.ª Secção Classificativa do CSMP, em 20/4/2012, proferiu um acórdão em que lhe atribuiu a classificação de «Suficiente» e determinou a abertura de um inquérito disciplinar.

3- No relatório final desse inquérito, datado de 9/11/2012, o Sr. Inspector propôs a instauração de processo disciplinar ao aqui autor.

4- Por acórdão de 19/11/2012, a Secção Disciplinar do CSMP determinou que o dito inquérito se convertesse «em processo disciplinar» contra o ora autor.

5- Em 30/11/2012, o Sr. Instrutor deduziu contra o autor a acusação que consta de fls. 900 a 985 do processo disciplinar apenso.

6- O autor apresentou nesse processo disciplinar a sua defesa, cuja cópia se encontra a fls. 28 e ss. destes autos.

7- Após a inquirição das testemunhas que o autor oferecera, que se somava a toda a documentação já carreada para os autos apensos, o Sr. Instrutor, em 22/2/2013, elaborou o relatório final do processo disciplinar, que consta de fls. 1071 a 1166 do processo apenso, em que propôs que se aplicasse ao autor, relativamente a faltas ocorridas no período temporal dito em 1), a pena de 15 dias de multa, suspensa na respectiva execução pelo período de um ano.

8- Em 7/5/2013, a Secção Disciplinar do CSMP deliberou aplicar ao autor, por tais faltas, a pena de 15 dias de multa, suspensa na sua execução pelo período de oito meses – conforme acórdão que consta de fls. 1170 a 1214 do processo disciplinar apenso.

9- O autor deduziu reclamação desse acórdão, conforme cópia que consta de fls. 55 a 57 destes autos.

10- Por acórdão de 12/7/2013, cuja cópia consta de fls. 59 a 105 dos presentes autos, o Plenário do CSMP negou provimento à reclamação.

Passemos ao direito.

O autor impugna o acórdão emitido em 12/7/2013 pelo CSMP – confirmativo do acto da Secção Disciplinar do mesmo Conselho que, por violação dos deveres funcionais de zelo e de prossecução do interesse público, o punira com a pena de quinze dias de multa, suspensa pelo período de oito meses – assacando-lhe três vícios: desde logo, um erro nos pressupostos, visto que ele não teria cometido qualquer falta disciplinar; depois, a ofensa do princípio da proporcionalidade, já que, a haver infracção, teria de se concluir que a pena é inadequada e excessiva; por último, um vício de forma, derivado de falta de fundamentação.

O primeiro desses vícios é o mais contundente e baseia-se na ideia de que a prestação laboral do autor no período sujeito a escrutínio, dadas as circunstâncias então ocorridas – a de ele estar doente e a de exercer funções junto de um juiz cuja metodologia de trabalho levara a que grande parte do horário do autor fosse ocupada em diligências judiciais – não se desviou do que lhe era exigível, razão por que não teria realmente ocorrido a ofensa dos sobreditos deveres funcionais.

Mas o autor não é convincente neste ponto. O acto impugnado surpreendeu a violação daqueles deveres no facto do autor, entre Outubro de 2010 e 26 de Julho de 2012, ter atrasado por mais de trinta dias a propulsão de 275 processos, 60 dos quais atrasados por mais de um ano «e existindo mesmo atrasos superiores a 20 meses». Ao CSMP, enquanto órgão de gestão da magistratura do MºPº (arts. 15º, n.º 1, e 27º, al. a), do EMP), compete definir os padrões de comportamento exigíveis a tais magistrados, incluindo os que se refiram à produtividade. Ora, e «in abstracto», a definição, subjacente ao acto, de que atrasos daquela magnitude envolvem responsabilidade disciplinar é perfeitamente aceitável e não merece qualquer censura judicial. Não obstante, poderia suceder que, «in concreto», houvesse razões excludentes de uma tal responsabilidade; e o autor invocou-as ao dizer que, apesar do seu brio e diligência, carecera do tempo indispensável para evitar os atrasos – dado que a sua doença o impedia de trabalhar fora do horário normal e grande parte deste estivera preenchido com diligências da iniciativa do Sr. Juiz. Ora, o acto impugnado não ignorou estas limitações à produtividade do autor; mas, na linha do que o Sr. Instrutor já assinalara, entendeu que os detectados atrasos não advinham exclusivamente disso, já que se filiavam também na errada metodologia de trabalho que ele adoptara e que, mesmo depois de avisado para as suas deletérias consequências, persistiu em manter.

Esta causa dos atrasos, cujas extensão e intensidade realmente impressionam, apenas é imputável ao autor, que não seguiu o «modus operandi» mais adaptado às circunstâncias, isto é, o que permitiria evitar ou, pelo menos, minorar o arrastamento de tantos processos por tanto tempo. Donde se segue que o acto não errou, fosse de facto, fosse de direito, ao imputar esses atrasos à culpa do arguido e ao concluir que, por isso, o autor ofendera os deveres funcionais sobreditos – cuja exactidão qualificativa não vem questionada no processo.

Temos, assim, que o autor incorreu deveras na responsabilidade disciplinar por que foi punido. E há agora que ver se a pena que lhe foi aplicada envolve, por excesso e desproporção, a ilegalidade que ele denuncia. É de notar que o autor localiza tal vício em dois momentos: «primo», na falta de uma atenuação extraordinária; «secundo», na quantificação da pena acima do mínimo da moldura abstracta. Ao que acresce a denúncia de que a punição visou sobretudo castigá-lo, esquecendo as «demais vertentes» a que os fins das penas disciplinares também se inclinam.

Mas o autor também claudica neste plano. A atenuação especial da pena – que levaria a substituir a pena de multa, adaptada ao caso (art. 181º do EMP), pela pena de advertência que, na escala de gravidade das respostas punitivas, tipicamente a antecede – só seria realizável se houvesse «circunstâncias anteriores ou posteriores à infracção ou contemporâneas dela» que diminuíssem «acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente» (art. 186º do EMP). Ora, o acto recusou «expressis verbis» que tal circunstancialismo existisse. E esse juízo não se mostra inaceitável, pois já atrás constatámos que os extensos e graves atrasos em que o autor incorreu não lhe foram absolutamente impostos «ab extra», pois advieram, ainda que só em parte, do método de trabalho que ele adoptou – ou seja, de uma culpa sua que se não mostra «acentuadamente» diminuída.

Igualmente, não se vê motivo para censurar o acto quanto à medida da pena de multa. Trata-se de matéria em que as prerrogativas de avaliação do órgão decidente só estão sujeitas a sindicância judicial em caso de erro flagrante. E nada aponta para que, «in casu», exista um erro desses, pois a extensão e a intensidade dos atrasos são compagináveis com uma pena de multa deslocada do seu mínimo – que é de cinco dias (art. 168º do EMP); por outro lado, as atenuantes que o autor invoca em prol da descida do «quantum» da pena foram consideradas pelo acto, que as repercutiu no facto da pena concreta se ter afastado do máximo possível, que é de trinta dias, e na circunstância da sua execução haver sido suspensa – obviamente, por ponderação das razões atenuativas previstas no art. 25º, n.º 1, do Estatuto disciplinar aprovado pela Lei n.º 52/2008, de 9/9.

E também não colhe a ideia de que a punição do autor prosseguiu exclusivamente um fim repressivo ou retributivo, esquecendo outros – os ligados à prevenção, geral e especial, de comportamentos similares. O autor afirma-se convencido disso; mas essa sua crença não tem um apoio objectivo no texto do acto impugnado ou, sequer, nos discursos do Sr. Instrutor e da Secção Disciplinar, donde o acto emana. Trata-se, portanto, de uma denúncia insubsistente.

Perante tudo isto, temos de concluir que a pena aplicada ao autor não viola o princípio da proporcionalidade, em qualquer das dimensões por que o encaremos e activemos.

Por último, o autor diz que o acto peca por vício de forma, já que a sua fundamentação não seria clara, suficiente ou congruente. Mas este ataque, aliás destituído de desenvolvimento demonstrativo, carece de razão de ser. O acto descreveu longamente a factualidade relevante, qualificou-a «de jure» e refutou, ponto por ponto, as questões colocadas na reclamação que o autor deduzira. Qualquer leitor mediano do acto torna-se imediatamente sabedor dos motivos, fácticos e jurídicos, por que o CSMP decidiu daquela maneira e não de outra qualquer. E não há, entre os fundamentos do acto ou entre eles e a pronúncia punitiva, qualquer incongruência lógica, causal de obscuridade ou perplexidade.

Portanto, a arguição deste vício de forma afronta a evidência de que o acto impugnado esclareceu cabalmente as razões por que decidiu, fazendo-o sem incoerência interna nesse seu discurso. É, pois, notório e flagrante que o acto cumpriu as exigências previstas no art. 125º do CPA, pelo que soçobra também o vício de forma correspondentemente arguido pelo autor.

Nestes termos, acordam em julgar improcedente esta acção administrativa especial e em absolver o CSMP do pedido.

Custas pelo autor.

Lisboa, 9 de Abril de 2014. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.