0659/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Determinar se uma entidade como o Teatro Nacional Dona Maria II -EPE, a cuja gestão a lei manda aplicar o direito privado, está ou não submetida à aplicação de regras de direito público no que diz respeito ao acesso à informação por parte de particulares que pretendam aceder a documentos exarados no exercício da respectiva actividade, designadamente no exercício dos poderes do accionista único – o Estado - e saber se aqueles documentos preenchem o conceito de «documento administrativo» nos termos e para os efeitos previstos no CPA e na LADA, são questões que assumem relevância jurídica e social fundamental, pelo que convocam a intervenção do STA no âmbito do recurso excepcional de revista, nos termos previstos pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam, em conferência, na secção do Contencioso Administrativo do STA: A…, intentou no TAF de Lisboa processo de intimação para a prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões, contra MINISTÉRIO DA CULTURA , Com vista a obter a emissão de certidão de diversos documentos elencados no despacho conjunto n.º 23225/2008, publicado no DR n.º 177, Série II, de 12 de Setembro, que dissolveu o Conselho de Administração do Teatro Nacional D. Maria II, EPE, do qual o Requerente era Presidente, por forma a permitir-lhe analisar as motivações subjacentes ao mesmo. Por sentença de 15/1/2009, o TAF deu provimento ao pedido e condenou o Requerido à emissão das certidões requeridas em 10 dias. Inconformado, o MINISTÉRIO DA CULTURA apresentou recurso jurisdicional no TCA Sul que, por Acórdão de 23/4/2009, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida. É deste Acórdão que o MINISTÉRIO DA CULTURA interpõe recurso de revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, cujas alegações se podem resumir conforme se segue: O Teatro Nacional D. Maria II, EPE, apesar de ser uma pessoa colectiva de direito público, encontra-se, nos termos do seu estatuto e da Lei ( artigo 7º n.º 1 do Dl n.º 558/99 de 17 de Dezembro), submetido ao direito privado. A relação estabelecida entre o Teatro Nacional D. Maria II e o seu Conselho de Administração é, pois, uma relação de direito privado, recondutível ao contrato de mandato e ao qual se aplicam normas de direito privado. Nessa medida, o despacho de dissolução do Conselho de Administração de que o Requerente era Presidente, constitui um acto de base negocial, regido pelo direito privado. Ao não ter decidido assim, violou o Acórdão recorrido o disposto nos artigos 10º e 104º do CPTA, assim como os artigos 61º a 65º do CPA e o artigo 3º da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (inserir lei). O Recorrido apresentou contra-alegações, nas quais pugna pela inadmissibilidade do presente recurso por falta de pressupostos legais e, quanto ao mais, pela manutenção da decisão recorrida. Cumpre apreciar e decidir. Apreciação. Os pressupostos do recurso de revista. Nos termos do artigo 150º n.º 1 do CPTA conjugado com o artigo 142º (…) do mesmo Código, o recurso de revista assume, no contencioso administrativo, carácter marcadamente excepcional, estando por isso a sua admissibilidade reservada para questões, jurídicas ou sociais, que revelem importância fundamental, assim como para as situações em que a intervenção do STA, enquanto órgão de cúpula do sistema de justiça administrativa, se revele claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Compete a esta formação, nos termos do n.º 5 do artigo 150º do CPTA, apreciar e decidir da verificação daqueles pressupostos legais. É o que passa a fazer-se. O Recorrente não invoca, conforme refere o Recorrido, as razões pelas quais entende dever o presente recurso ser recebido. Porém, tal circunstância não exime a presente formação de apreciar da verificação dos pressupostos legais de que depende a admissão da presente espécie, o que resulta não apenas de orientação constante, mas também, da própria natureza do meio processual vertido no artigo 150º do CPTA. O recorrente interpõe a revista por entender que o Acórdão recorrido violou as normas constantes dos artigos 10º , 104º do CPTA, 61º a 65º do CPA , e ainda do artigo 3º da LADA. Na sua perspectiva, tal violação resulta de o Acórdão recorrido não ter analisado a natureza jurídica do despacho conjunto que determinou a dissolução do Conselho de Administração de que o Recorrido era Presidente pois, se o tivesse feito, teria concluído pela insusceptibilidade de aplicar a intimação regulada pelos artigos 104º e ss. do CPTA, uma vez que não estava em causa qualquer direito de acesso a documentos administrativos, natureza que os documentos cuja certidão foi requerida não possuíam. A tese do Recorrente assenta assim, toda ela, na circunstância de o Teatro Nacional D. Maria II ser uma entidade pública empresarial, cuja actividade se encontra, nos termos da Lei (- Nos termos do artigo 7º n.º 1 do Dl n.º 558/99 de 17 de Dezembro, norma que não foi alterada pelo DL n.º 300/2007 de 23 de Agosto, prevê-se que: ” Sem prejuízo do disposto na legislação aplicável às empresas públicas regionais, intermunicipais e municipais, as empresas públicas regem -se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos.” Esta previsão deve ser complementada com o disposto nos artigos 23º e ss. do mesmo diploma.) , submetida ao direito privado. Com base nessa premissa, conclui pela natureza privada da relação estabelecida entre o recorrido e o seu conselho de administração e, bem assim, das deliberações aí tomadas, e ainda do próprio despacho conjunto que determinou a sua dissolução. Nesta perspectiva, sustenta a total inaplicabilidade do processo de intimação intentado pelo Recorrido, assim como a ausência de um direito de acesso perante documentos que não se poderão entender, à luz do artigo 3º da LADA (- Artigo 3º da Lei n.º 46/2007 de 24 de Agosto: “n.º 1 - Para efeitos da presente lei, considera -se: a) «Documento administrativo» qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome (…). Dispõe quanto ao âmbito de aplicação desta lei o artigo 4º que: “ 1 — A presente lei aplica -se aos seguintes órgãos e entidades: a) Órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, que integrem a Administração Pública; b) Demais órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, na medida em que desenvolvam funções materialmente administrativas; c) Órgãos dos institutos públicos e das associações e fundações públicas; d) Órgãos das empresas públicas; e) Órgãos das autarquias locais e das suas associações e federações; f) Órgãos das empresas regionais, intermunicipais e municipais; g) Outras entidades no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos. 2 — As disposições da presente lei são ainda aplicáveis aos documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias: a) A respectiva actividade seja financiada maioritariamente por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número; b) A respectiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número; c) Os respectivos órgãos de administração, de direcção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número.” ), como revestindo natureza administrativa. Ou seja, entende a Recorrente estar a sua actividade totalmente alheada da aplicação do direito administrativo e dos seus mecanismos processuais. O entendimento das instância a este propósito foi o seguinte, conforme menciona o Acórdão recorrido: “Estando em causa um processo de intimação para a passagem de certidões, não importa apurar neste momento a natureza jurídica do Despacho Conjunto MC e do SETF que decidiu a dissolução do CA do Teatro Nacional D. Maria II, EPE, nomeadamente saber se é mera declaração de base negocial, não sendo de todo defensável que aquele Teatro Nacional esteja excluído da Administração Pública em sentido amplo, porquanto prossegue fins públicos relacionados, entre outros, com a divulgação e promoção da dramaturgia portuguesa.” A questão que está colocada é saber se à empresa pública Teatro Nacional se aplicam as regras do CPA ou da LADA sobre o acesso aos documentos administrativos na sua totalidade ou em parte, para poder concluir se existe a vinculação determinada por aqueles diplomas para a passagem da respectiva certidão com vista a determinar se tal questão reúne os pressupostos exigidos pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA. Importa saber até que ponto poderão os particulares aceder à documentação que as empresas públicas produzem no exercício da sua actividade, designadamente se uma parte dela está submetida ao direito privado, e outra ao direito público. Em última análise, importa determinar se são aplicáveis a toda actividade e a toda a documentação correspondente, de uma empresa daquele tipo, as normas do CPA e da LADA relativas ao acesso à informação referente à actividade das empresas públicas por parte dos particulares interessados, estando também em causa, por esta via, a amplitude do conceito de “documento administrativo”, nos termos e para os efeitos, designadamente, do artigo 3º da LADA. Esta é questão complexa, sobre a qual o STA, na perspectiva agora suscitada, não teve oportunidade de se pronunciar, sendo certo que para além da sua relevância jurídica, assume relevância social fundamental, quer em função do expressivo número de empresas públicas existente na nossa economia, quer em função das questões jurídicas que a actividade das mesmas pode suscitar, situadas como estão, num enclave entre o direito público e o direito privado. Decisão: Pelo que antecede, acordam em admitir o recurso de revista. Sem custas, nesta fase. Lisboa, 2 de Julho de 2009. - Rosendo Dias José (relator) - Maria Angelina Domingues – José Manuel da Silva Santos Botelho.