01129/25.8BELRS.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

O prazo a que alude o n.º 3 do artigo 208.º do CPPT tem natureza preclusiva.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. O REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA, tendo sido notificado do douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29 de janeiro de 2026, que negou provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que tinha julgado procedente a reclamação de atos do órgão de execução fiscal deduzida por AA., contribuinte fiscal n.º ...55, residente na Rua ..., ..., ... Lisboa, contra o ato de revogação do despacho de reversão proferido em 8 de agosto de 2024 pelo Diretor de Finanças Adjunto da Direção de Finanças de Lisboa no âmbito dos processos de execução fiscal (“PEF”) n.ºs ...73 e ...29, instaurados originariamente contra a sociedade «A... UNIPESSOAL LDA.», para cobrança coerciva de dívidas de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (“IRC”), referentes aos exercícios de 2016 e 2017, no valor global de € 711.420,00, dele interpôs o presente recurso de revista. Com a interposição do recurso, foram apresentadas alegações e formuladas as seguintes conclusões [estando renumeradas as “X” e “XI” conclusões do original, a que foram atribuídos os números “VIII” e “IX”, respetivamente]: «(…) I. I. Interpõe-se o presente recurso do douto acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul por se encontrarem verificados os respectivos pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 285.º do CPPT. II. Como se infere do art.º 285º do CPPT o recurso de revista pode ser admitido quando verificados um dos dois requisitos alternativos, bastando o preenchimento de qualquer deles para determinar a admissão do presente recurso: a) A questão a resolver assuma importância fundamental, por via da sua relevância jurídica ou social; ou b) A intervenção do Supremo Tribunal Administrativo se revele claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. III. Quanto à relevância jurídica fundamental das questões objeto do presente recurso, e tendo em conta que o preenchimento deste conceito indeterminado se deve considerar preenchido quando, designadamente, as questões decididas no acórdão recorrido sejam, pelo menos, de complexidade jurídica superior à comum e a sua análise e decisão venha gerando polémica ou suscitando dúvidas a nível jurisprudencial ou doutrinal (tal como decidido no Ac. 1173/05.9BELSB), o mesmo critério encontra-se verificado in casu. IV.Tratando-se de questões de complexidade jurídica superior à comum, pois as questões em causa na presente revista envolvem alguma complexidade jurídica e implica operações exegéticas que acarretam dúvidas e dificuldades, estando a gerar discursos argumentativos discrepantes e decisões divergentes e controversas, ou até contraditórias, como decorre da existência dos vários Acórdão que acima foram sendo citados relativamente às questões indicadas, veja-se o caso do Acórdão recorrido, dos Acórdãos do STA de 2018/07/12 no processo 0559/18, do TCA Sul, proferido no processo 1118/15.0BELRS de 16/02/2023 e no acórdão do TCA Sul, de 19-09-2017, Proc. 09598/16. V. No que concerne ao facto de a revista ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito verifica-se, que se estamos em presença de questões tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente e/ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça como condição para dissipar dúvidas e alcançar melhor aplicação do direito. VI. Quanto à relevância social fundamental das questões (que estará verificada perante questão que apresente contornos indiciadores de que a respetiva solução pode corresponder a paradigma de apreciação de casos similares, ou que verse sobre matérias revestidas de particular repercussão na comunidade), uma vez que se trata de situações que são suscetíveis de se repetir num número indeterminado de casos, com relevância para além do caso concreto, sendo relevante a pronúncia do STA para orientar a apreciação de casos similares. VII. Igualmente porque estão em causa matérias relacionadas com decisões da AT referentes a actos que podem ser ilegais e causadores de prejuízos para as pessoas afetadas, e perante a generalidade potencial de pessoas que poderão vir a estar nesta situação, parece-nos estarmos em presença de matérias com particular repercussão na comunidade. VIII. Pelo que, na situação dos autos, demonstram-se inequivocamente preenchidos os pressupostos dos quais depende a admissibilidade do recurso de revista. IX. Sendo o recurso admitido, deverá a resposta às questões que se pretende sejam apreciadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, ser no sentido acima exposto ou seja: 1. Ser possível a revogação de atos ilegais pelo OEF, ou entidade competente, para além do prazo ordenador, à semelhança do prazo previsto no art. 21º do CPPT, de 20 dias constante no art. 208º CPPT para as ali previstas remessas da Oposição, pronúncia e revogação do ato. 2. verifica-se a falta de interesse em agir em sede de reclamação de ato do órgão de execução fiscal, como sucede nos presentes autos, quando esteja em causa a revogação do acto questionado na Oposição e seja enviada a Oposição ao Tribunal Tributário, que apreciará a pretensão do oponente nas suas diversas vertentes, estando em causa na reclamação do ato do órgão de execução fiscal apenas aquele decurso do prazo e o fundamento de se considerar que deve ser apreciada a Oposição pelo Tribunal Tributário.». Pediu a admissão e a procedência da revista. O Recorrido apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões: «(…) 1.ª O recurso de revista previsto no artigo 285.º do CPPT tem natureza excecional, apenas sendo admissível quando esteja em causa questão de relevância jurídica ou social fundamental, ou quando se revele claramente necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito. 2.ª No caso vertente, a Recorrente não demonstrou, como lhe competia, a verificação de qualquer desses pressupostos. 3.ª A questão relativa à natureza do prazo de 20 dias previsto no artigo 208.º do CPPT não configura matéria nova, controvertida ou carente de uniformização jurisprudencial. 4.ª Pelo contrário, o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou de forma clara e categórica no Acórdão de 07.12.2018 (Proc. 0559/18), afirmando o carácter preclusivo e perentório do referido prazo, determinando o esgotamento do poder de revogação do órgão de execução fiscal após o seu decurso. 5.ª A orientação firmada pelo STA tem vindo a ser acolhida de forma consistente pelos Tribunais Centrais Administrativos, inexistindo divergência interpretativa atual que justifique a intervenção excecional deste Supremo Tribunal. 6.ª A invocação genérica de alegada relevância jurídica ou social fundamental não satisfaz o ónus que impende sobre a Recorrente de demonstrar, de forma concreta e fundamentada, a verificação dos requisitos do artigo 285.º do CPPT. 7.ª Não está em causa questão cuja relevância jurídica seja de importância fundamental, porquanto a matéria discutida respeita à delimitação temporal do exercício da autotutela administrativa em processo de execução fiscal, inserindo-se no domínio técnico do contencioso tributário e não afetando a estrutura do sistema jurídico nem envolvendo princípios estruturantes cuja densificação careça de intervenção do Supremo Tribunal Administrativo. Com efeito, e em primeiro lugar, não se verifica o critério qualitativo da relevância jurídica fundamental, desde logo porque o âmbito da questão decidenda é muitíssimo exíguo. 8.ª Igualmente não se verifica relevância social fundamental, na medida em que a questão não apresenta impacto generalizado na comunidade jurídica ou na coletividade dos contribuintes, nem revela potencial de produzir efeitos sistémicos significativos, antes se circunscrevendo ao caso concreto e ao quadro factual específico em que se insere. 9.ª Também não se mostra claramente necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito, uma vez que existe orientação jurisprudencial consolidada sobre a natureza perentória do prazo previsto no artigo 208.º do CPPT, seguida de forma uniforme pelas instâncias, inexistindo divergência interpretativa, incerteza relevante ou risco de decisões contraditórias que justifique a atuação uniformizadora deste Supremo Tribunal 10.ª A revista não pode ser utilizada como instrumento de reapreciação generalizada de decisões desfavoráveis, nem como mecanismo destinado à simples substituição do juízo efetuado pelas instâncias quando estas aplicaram corretamente o direito vigente à luz da jurisprudência consolidada. 11.ª Deve, por isso, o recurso ser julgado inadmissível, por falta de verificação dos pressupostos previstos no artigo 285.º do CPPT. 12.ª Sem prescindir, e apenas por dever de patrocínio, ainda que o recurso viesse a ser admitido, sempre deveria o mesmo ser julgado improcedente. 13.ª O prazo de 20 dias previsto no artigo 208.º, n.º 3 do CPPT tem natureza perentória e preclusiva, ficando o poder de revogação do órgão de execução fiscal definitivamente esgotado após o seu decurso. 14.ª Tal interpretação resulta expressamente da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente do Acórdão de 07.12.2018 (Proc. 0559/18), cuja fundamentação permanece plenamente atual mesmo após a alteração legislativa introduzida pela Lei n.º 118/2019. 15.ª A revogação do despacho de reversão praticada fora do referido prazo enferma de ilegalidade, constituindo fundamento suficiente para a sua anulação quando impugnada pelo lesado. 16.ª O acórdão recorrido aplicou corretamente o direito ao considerar precludido o poder de revogação e ao anular o ato praticado intempestivamente. 17.ª Também não procede a alegação de falta de interesse em agir do Recorrido. 18.ª A revogação do despacho de reversão não determinou a extinção definitiva da responsabilidade do Recorrido, tendo sido seguida da emissão de novos despachos de reversão relativos às mesmas dívidas. 19.ª Nessas circunstâncias, a revogação não configurou ato verdadeiramente favorável nem tornou inútil a tutela jurisdicional pretendida. 20.ª O Recorrido tinha interesse jurídico legítimo em ver anulada a revogação ilegal, por forma a assegurar a apreciação judicial plena dos fundamentos da oposição, incluindo os de mérito substantivo. 21.ª A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente o Acórdão de 05.04.2017 (Proc. 066/17), reconhece expressamente que a revogação acompanhada ou seguida de nova reversão não gera inutilidade superveniente da lide nem elimina o interesse em agir. 22.ª O acórdão recorrido não violou o artigo 208.º do CPPT nem incorreu em qualquer erro de julgamento, antes aplicando de forma rigorosa e coerente a lei e a jurisprudência consolidada. 23.ª Consequentemente, caso o recurso venha a ser admitido, deverá o mesmo ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se integralmente o acórdão recorrido. 24.ª Termos em que deve o presente recurso de revista ser rejeitado por inadmissibilidade ou, subsidiariamente, julgado improcedente, com todas as legais consequências.». A revista foi admitida em acórdão desta Secção, proferido por último pela formação a que alude o artigo 285.º, n.º 6, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, «mas apenas para que este Supremo Tribunal Administrativo reaprecie a questão da natureza do prazo previsto no artigo 208.º do CPPT - se é um prazo meramente ordenador ou se é um prazo preclusivo - em ordem a saber se, ultrapassado esse prazo, mas antes de remeter o processo de oposição à execução fiscal ao tribunal, pode ainda o órgão de execução fiscal revogar o despacho de reversão.» [citação extraída da página 13 do acórdão respetivo]. A Ex.ma Senhora Procuradora-Geral Adjunta teve vista dos autos e lavrou douto parecer, no sentido da improcedência do recurso. Com a concordância dos Senhores Conselheiros Adjuntos, o relator dispensou os vistos. Pelo que cumpre decidir. *** 2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 e 679.º, ambos do Código de Processo Civil, aplicáveis a coberto do artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados na sentença recorrida. *** 3. A questão a decidir está identificada no acórdão que admitiu a revista: é a «questão da natureza do prazo previsto no artigo 208.º do CPPT». Em concreto, questiona-se se este «é um prazo meramente ordenador ou se é um prazo preclusivo». E se, em consequência, «ultrapassado esse prazo, mas antes de remeter o processo de oposição à execução fiscal ao tribunal, pode ainda o órgão de execução fiscal revogar o despacho de reversão» [todas as citações foram extraídas do último parágrafo da fundamentação do acórdão que admitiu a revista, página 13]. Vejamos, antes de mais, o que distingue estas duas modalidades de prazos. O prazo preclusivo (também designado de prazo próprio, resolutivo, perentório, extintivo) é aquele que delimita o período temporal em que o ato pode ser praticado. Tem por finalidade principal promover a celeridade do procedimento ou do processo e a observância do prazo previsto para a sua conclusão. A conclusão desse prazo tem por efeito principal a extinção do direito a praticar o ato. O prazo ordenador (também designado de prazo impróprio, referencial, funcional, ou de simples ordenação) é aquele que delimita o período temporal em que o ato deve ser praticado. Tem por finalidade principal ordenar os tempos de ação e estabelecer uma referência do que se considera o normal andamento do procedimento ou do processo. Pode ter como finalidade secundária estabelecer parâmetros de responsabilização disciplinar ou civil das entidades que os devem observar. Ao contrário do que sucede com o anterior, a conclusão deste prazo não extingue o direito a praticar o ato. A determinação da natureza de um prazo pode derivar dos próprios termos da lei. É o que sucede no caso do artigo 22.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, quando estabelece que os prazos para a prática de atos pelo Ministério Público e pelo representante da Fazenda Pública «têm a natureza de prazos peremptórios». Outras vezes, a natureza do prazo afere-se pelo seu regime, pela função que exerce ou pela finalidade com que foi instituído. Assim, o prazo previsto no artigo 21.º é um prazo ordenador, porque, para além de o sugerir a terminologia legal (trata-se de um prazo que deve ser observado), tem por função e finalidade disciplinar os atos de decisão do juiz, já que o facto de ter sido ultrapassado não permite ficcionar a existência de nenhuma decisão nem dispensa, por isso, o dever de decidir. No n.º 1 do artigo 208.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário estabelece-se o prazo dentro do qual o órgão de execução fiscal deve remeter o processo ao tribunal de primeira instância e com as informações que reputar convenientes. Trata-se, por isso, de um prazo ordenador. Não por ter como tal sido classificado pelo legislador, mas porque é o que deriva da função que exerce e da finalidade com que foi instituído. Com efeito, a função desse prazo é a de estabelecer o tempo normal dentro do qual o legislador pretende que o processo seja remetido ao tribunal. E a sua finalidade é a de disciplinar a atuação do órgão que dirige o processo, na fase que precede o seu envio. A confirmar que estamos perante um prazo meramente ordenador vem o facto de a conclusão desse prazo não dispensar o envio do processo nem a prestação das informações necessárias ou convenientes. Nem obstar a que o seu envio seja exigido nem a que a prestação das informações seja determinada pelo tribunal, quando o dever não é voluntariamente cumprido. No n.º 3 do mesmo artigo 208.º estabelece-se o prazo dentro do qual o órgão de execução fiscal pode pronunciar-se sobre o mérito da oposição e revogar o ato que lhe tenha dado como fundamento . Trata-se, por isso, de um prazo preclusivo. O que deriva da expressão ali utilizada («poderá»), mas também à função que exerce no processo. Que é a de delimitar claramente quando é que a competência para a direção do processo é atribuída ao órgão administrativo e quando é que o poder respetivo é reservado ao órgão judicial. Com efeito, embora o processo de execução fiscal tenha natureza judicial, é incontroverso que a participação dos órgãos da administração tributária nos atos que não tenham natureza jurisdicional envolve o exercício de competências próprias, que reclamam poderes de direção e de decisão. A delimitação dos tempos de intervenção do órgão de execução fiscal e do tribunal é, por isso, crucial para evitar qualquer sobreposição ou ambiguidade na distribuição dos respetivos poderes. Até ao decurso do prazo de 20 dias a que alude esta norma, o órgão de execução fiscal tem poderes de decisão do incidente suscitado no processo, quer formulando proposta de decisão que revogando o ato, tudo no exercício dos seus poderes administrativos. Depois do decurso deste prazo, os poderes de direção do processo e de decisão do incidente são reservados ao tribunal, ficando o órgão de execução fiscal reconduzido à sua função de auxiliar do juiz, prestando-lhe informações necessárias ou convenientes e preparando o processo para decisão jurisdicional. Pode assim dizer-se que o prazo do artigo 208.º delimita a instância (expressão que aqui utilizamos para significar o nível de autoridade ou o poder de direção) da administração face ao juiz. Até a sua conclusão, considera-se que o órgão de execução fiscal tem a instância do processo, podendo exercer as suas competências que a lei lhe atribui. Depois da sua conclusão a instância é reservada ao juiz. Mesmo que haja atraso no envio do processo ao tribunal. Recapitulando (e confirmando, nesta parte, o que refere a própria Recorrente, citando o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16 de fevereiro de 2023, proferido no processo n.º 1118/15.0BELRS), os prazos fixados nos artigos 21.º, alínea b), e 208.º, n.º 1, ambos do Código de Procedimento e de Processo Tributário são prazos meramente ordenadores. Na essência, porque têm por função disciplinar a atividade processual dos respetivos órgãos decisores. Em contrapartida, o prazo fixado no artigo 208.º, n.º 3, do mesmo Código é um prazo preclusivo. Na essência por que tem uma função completamente distinta, que é a de delimitar os poderes de intervenção da administração enquanto órgão decisor e estabelecer temporalmente o âmbito da reserva do juiz. A Recorrente observa que a ultrapassagem deste prazo não inutiliza a decisão de revogação porque, se o oponente manifestar expressamente o seu desinteresse na remessa, o processo já não terá de ser enviado ao tribunal. Não existe fundamento legal para tal entendimento. Embora o artigo 112.º, n.º 3 do Código de Procedimento e de Processo Tributário consagre um regime que aparenta ser o que a Recorrente tem em mente, esta disposição não tem aplicação no processo de oposição, visto que lhe são aplicáveis apenas as disposições do processo de impugnação subsequentes ao despacho liminar - artigo 211.º do Código. E o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15 de fevereiro de 2012, proferido no recurso n.º 98/12, também não o permite sustentar. Na essência, porque não se discutia ali a legitimidade do órgão de execução fiscal para revogar o ato. Quer dizer, a questão de saber se o prazo para revogar o ato tinha sido ultrapassado (e, por conseguinte, a das consequências daí decorrentes) nem sequer fazia parte do âmbito desse recurso. A Recorrente também observa que constitui um contrassenso que se determine a anulação do despacho de revogação da reversão, em prejuízo do próprio Oponente. Decerto que o legislador poderia ter optado por solução equivalente à que deriva do n.º 3 do artigo 168.º do atual Código de Procedimento Administrativo. Mas não o fez, e julgamos que já foi explicado porquê. Embora a reversão constitua um materialmente ato administrativo, corre num incidente do processo de execução fiscal, que tem natureza judicial. E era importante para o bom funcionamento da administração e da justiça, que não existisse sobreposição dos poderes de decisão entre o órgão administrativo e o juiz e no âmbito de um mesmo processo. Decorre de todo o exposto que a decisão recorrida deve ser confirmada, na parte abrangida pela revista. Pelo que o recurso não merece provimento. *** 4. Conclusão Em cumprimento do disposto no artigo 663.º, n.º 7, do Código de Processo Civil, é elaborado o seguinte sumário: O prazo a que alude o n.º 3 do artigo 208.º do CPPT tem natureza preclusiva. *** 5. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente, dispensando-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça a coberto do artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais e considerando o comportamento processual das partes e a simplicidade da decisão. Lisboa, 14 de julho de 2026. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Catarina Almeida e Sousa - Jorge Cortês.