00783/05 - Tribunal Central Administrativo Sul

A natureza especialíssima e urgente do processo cautelar não impede o uso, por parte do juiz, do convite para o aperfeiçoamento da petição, nomeadamente quando se verifique a falta de indicação de contra-interessados.

II- Contudo, se o juiz determinar a absolvição da instância sem ter proferido despacho de aperfeiçoamento, tal não significa necessariamente violação do princípio "pro actione", uma vez que a lei possibilita ao autor, por força do disposto no art. 89º nº 2 do CPTA, a apresentação de nova petição considerando-se para esse efeito que a segunda petição foi apresentada na data em que o tinha sido a primeira.

Acordam no 2º Juízo do TCA. Sul

1. Relatório

O Digno Magistrado do Ministério Público junto do T.A.F. de Sintra requereu, ao abrigo do disposto nos artigos 9º nº 2, 112º nos. 1 e 2, alínea a), 113º e 114º nº 1, alínea a), como preliminar da acção principal, a providência cautelar de suspensão de eficácia dos seguintes despachos:

de 19.12.97, proferido pela C.M. Cascais; -

de 20.11.01, proferido pelo Presidente da C.M. Cascais;

de 31.07.01, proferido pelo Presidente da C.M. Cascais;

de 14.04.02, proferido pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. Cascais; -

de 18.04.02, proferido pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. Cascais.

A Mma. Juíza do T.A.F. de Sintra, por decisão de 14.03.05, julgou procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva, por falta de indicação dos contra-interessados e, consequentemente, absolveu os requeridos da instância (artº 28º do Cód. Proc. Civil), aplicável “ex vi” do artº 1º do CPTA e alínea f) do artº 89 do C.P.T.A. -

O Digno Magistrado do Ministério Público interpôs recurso jurisdicional de tal decisão, enunciando nas suas alegações as conclusões seguintes:

1ª Vem o presente recurso interposto da aliás douta sentença proferida em 14.03.2005, mediante

a qual a Mma. Juiz “a quo” decidiu julgar procedente a excepção dilatória de ilegitimidade processual passiva, por falta de indicação de todos os contra-interessados, e, em consequência e nos termos do art. 28º do CPC (aplicável “ex vi” dos arts. 1º e 89º nº 1, alínea f) e 2 do CPTA), determinou a absolvição da instância dos requeridos Francisco e outros, que haviam arguido a referida excepção;

2ª Entendeu-se na sentença ora impugnada, que o Ministério Público não indicou no requerimento inicial os contra-interessados os contra-interessados Daniel e outros, actuais proprietários do lote 3 (haviam efectuado a compra a 20.10.04), como lhe era possível e exigível; -

3ª Entendeu-se, ainda, que no processo cautelar não é possível a prolação de despacho de aperfeiçoamento depois de já ter havido lugar às citações e apresentação de oposições, no caso para suprir a falta de indicação daqueles contra-interessados, por tal distorcer a lógica da tramitação das providências cautelares; -

4ª Resulta do processo, e no que toca ao recurso ora em apreciação, que está em causa o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo da autoria do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais, de 14.04.03, mediante o qual foram aprovadas as obras de construção para o lote 3, posteriormente tituladas pelo alvará nº 179, emitido a 27.02.2003 e em favor de Francisco Fidalgo Canto, Lda;

5ª Antes de dar entrada ao requerimento da providência cautelar, o Ministério Público apresentara neste T.A.F. de Sintra uma acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, que correu termos sob o nº 380/04.9BESNT, e por via da qual lhe foi fornecida uma cópia do procedimento de construção relativo ao lote 3; -

6ª O Ministério Público só não deu entrada ao requerimento inicial da providência logo após 8.07.04, mas a 15.12.04, porque verificou do procedimento municipal que no mesmo estava em curso a audiência prévia nos termos do CPA, com proposta de decisão no sentido da suspensão da eficácia do acto de licenciamento emitido no âmbito do alvará para o lote 3, que fora comunicada à firma Francisco Fidalgo Canto, Lda, por ofício de 11.08.03, e por entender ser preferível a reposição da legalidade por via administrativa; -

7ª Só se aguardou algum tempo mais, mas por forma a que fosse proferida decisão final no projectado sentido (ou noutro) da suspensão da eficácia do acto de licenciamento;

8ª Daqui resulta, e a nosso ver, que o Ministério Público dera cabal cumprimento ao ónus de identificação dos contra-interessados a que alude o artigo 114 nº 3, alínea d), do CPTA, pois indicou com aquela qualidade a firma Francisco ...., Lda, em função dos elementos que constavam do procedimento municipal de construção relativo ao lote 3, que lhe fora facultado após decisão judicial; -

9ª Todavia, e para o caso de assim se não entender, então deveria ter havido lugar a despacho de aperfeiçoamento, agora por forma a convidar o Ministério Público a suprir a falta de indicação de todos os contra-interessados;

10ª Efectivamente, é de entender que tal tipo de despacho é possível, mesmo depois de efectuadas as citações e apresentadas as oposições, se a existência de outros contra-interessados, para além dos já inicialmente identificados, só resultar do processo administrativo ou das posições da entidade pública requerida ou de outros contra-interessados, pois tal interpretação é a que melhor se coaduna com o princípio proactine, digo, pro actione, sob pena de se cair num rigor excessivo contrário a uma apreciação de mérito, e que a reforma do contencioso administrativo procurou evitar

11ª Assim, a Mma. Juiz “a quo”, e num caso ou noutro, ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade passiva, fez errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 57º, 114 nº 3, al. d) e 4º e 115º, todos do CPTA.

Contra-alegaram os contra-interessados Francisco Fidalgo Canto, Lda., Vitor Manuel Gonçalves Pereira Bastos e Emília Maria Pinto Canto Pereira Bastos, pugnando pela manutenção do julgado e alegando, em síntese, que os processos cautelares, atenta a sua natureza e o seu objecto, não se compadecem com a prolação de despacho de aperfeiçoamento.

No mesmo sentido, contra-alegaram ainda os contra-interessados Francisco Jorge da Costa Oliveira e Casastoril Soc. de Construções e Urbanizações, Lda.

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2. Matéria de Facto

A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto relevante:

a) O requerente deduziu no T.A.F. de Sintra, contra o Município de Cascais, em 15.12.04, a providência cautelar junta a fls. 2 a 8 dos autos;

b) Em 17.3.00, mediante escritura pública lavrada no Décimo Primeiro Cartório Notarial de Lisboa, a Marsousil – Soc. de Construções e Urbanizações Lda, vendeu a Francisco Fidalgo Canto, Lda, o lote 1 e 2, sitos nos limites do lugar da Parede, Mato Largo, freguesia da Parede, Cascais;

c) Em de 17 de Março de 2003, no Décimo Primeiro Cartório Notarial de Lisboa, Marsousil Sociedade de Construções e Urbanizações, Lda, vendeu a Júlio Ilídio da Veiga Cepêda Tomé, e mulher, Rosa Micaela da Cunha Graça Cocco Cepêda, os lotes 3 e 4, sitos nos limites do lugar da Parede, Mato Largo, freguesia da Parede, concelho de Cascais;

d) Por escritura pública outorgada em 21.01.02, Júlio Ilídio da Veiga Cepeda Tome e mulher, Rosa Micaela da Cunha Graça Cepêda, venderam à firma Francisco Fidalgo Canto, Lda, o lote 3, situado nos limites do lugar da Parede, Mato Largo, freguesia da Parede, concelho de Cascais; -

e) Por escritura pública outorgada em 21.01.02, Júlio Ilídio da Veiga Cepeda Tomé, e mulher, Rosa Micaela da Cunha Graça Cocco Cepêda, venderam a Vitor Manuel Gonçalves Pereira Bastos o lote 4, situado nos limites do lugar da Parede, Mato Largo, freguesia da Parede, concelho de Cascais;

f) Por escritura pública lavrada no Segundo Cartório Notarial de Cascais, em 20.10.04, Francisco Fidalgo Canto, Lda, vendeu a Daniel Luís Fernandes da Paula e mulher, Isabel Maria Pinto Canto Fernandes da Paula, o prédio urbano designado por lote 3, sito na Av. Almirante João Azevedo Coutinho, lugar do Murtal, freguesia da Parede, concelho de Cascais; -

g) Encontra-se registada na Conservatória do Registo Predial de Cascais, sob o nº 002759 (provisória por natureza) a favor de Daniel Luís Fernandes da Paula, casado com Isabel Maria Pinto Canto Fernandes de Paula no regime de comunhão de adquiridos, a aquisição, por compra, do prédio identificado na al. f) do probatório.

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3. Direito Aplicável

A sentença recorrida julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade passiva, por falta de indicação dos contra-interessados ora recorridos e, consequentemente, absolveu os mesmos da instância, por força do disposto no artº 28º do C.P. Civil, aplicável “ex vi” do artº 1º do CPTA, e alínea f) do artigo 89º nº 2 do CPTA.

Para tanto, considerou a natureza célere do processo cautelar e, baseando-se na interpretação do disposto nos artigos 114º, 116 nº 2 e 117 do C.P.T.A., concluiu não ser possível, nesta fase processual, proferir o despacho de aperfeiçoamento a que alude o nº 4 do art. 114º daquele diploma.

E, partindo do princípio de que o ónus de indicação dos contra-interessados recai sobre o requerente, neste caso o Ministério Público, apesar do disposto no art. 115 do C.P.T.A., entendeu que ... “Se é certo que o procedimento administrativo de licenciamento foi fornecido ao requerente, em 8 de Julho de 2004, pela entidade administrativa e tendo o requerimento a que alude o art. 114º do CPTA entrado em 15.12.04, volvidos seis meses, deveria ter tido o especial cuidado de confirmar se aqueles que figuravam como proprietários dos lotes ainda o continuavam a ser. Para tanto, bastava requerer a respectiva certidão junta da competente Conservatória do Registo Predial (sublinhado nosso).

Por não ter procedido a tal diligência, o requerente não identificou como contra-interessados os actuais titulares do direito de propriedade sobre o lote 3 de um terreno sito em Murtal, Parede, Daniel Fernandes de Paula e Isabel Pinto Canto Fernandes de Paula, ou seja, não deu integral cumprimento ao disposto na alínea d) do nº 3 do art. 114º do C.P.T.A., a quem a adopção da providência cautelar poderia directamente prejudicar (cfr. arts. 57º e 68º nº 2 do C.P.T.A. para os meios principais e art. 114 nº 3 al. d) para os processos cautelares).

Por outro lado, conclui ainda a decisão recorrida, o despacho de aperfeiçoamento, nesta fase não é admissível, sob pena de distorcer a tramitação processual das providências cautelares (cfr. art. 118 nº 3 e 119º do C.P.T.A.), sendo certo ainda que, no caso concreto, o princípio “pro actione” não fica prejudicado, em virtude do disposto no nº 2 do art. 89 daquele diploma.

Contra este entendimento se insurge o Digno Magistrado do Ministério Público, alegando que dera cabal cumprimento ao ónus de identificação dos contra-interessados a que alude o art. 114 nº 3, alínea d) do CPTA, pois indicou com aquela qualidade a firma Francisco Fidalgo Canto, Lda, em função dos elementos que constavam do procedimento municipal de construção relativo ao lote 3, que lhe fora facultado após decisão judicial, não lhe sendo razoavelmente exigível outro comportamento, nem que tivesse sabido da transferência de propriedade do lote 3, ocorrida por escritura de compra e venda outorgada na data de 20.10.04.

Ainda que assim se não entendesse, conclui ainda o Ministério Público, deveria ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento, convidando o requerente a suprir a falta de indicação de todos os interessados, de molde a assegurar a tutela judicial efectiva e em virtude do princípio “pro actione”.

É esta a questão a analisar.

Como é sabido, o princípio do favorecimento do processo ou princípio “pro actione” constitui uma concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa, que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excessivo formalismo (cfr. Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, 4ª edição, Almedina, p. 416 e seguintes).

Tal princípio encontra-se consagrado no art. 7º do C.P.T.A. sob a designação de “promoção de acesso à justiça”, determinando que, para a efectivação do direito de acesso à justiça, “as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.

Neste contexto normativo, e como escreve Vieira de Andrade, “talvez se deva, por exemplo, considerar aplicável no processo administrativo o nº 3 do art. 288º do C.P. Civ., que, além de impor ao juiz o dever de providenciar para o suprimento dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação, determina que não há lugar a absolvição da instância quando o pressuposto se destina a tutelar o interesse de uma das partes e a decisão de fundo deva ser integralmente favorável a essa parte.

É de notar, aliás, que já no domínio da L.P.T.A. existiam normas, introduzidas em 1985, relativas à regularização da petição, sendo a doutrina, a partir de certa altura, favorável ao convite ao aperfeiçoamento da petição para o requerente indicar um contra-interessado, até ser proferida decisão final, sempre que se verificasse falta ou erro na indicação dos interessados a quem o provimento do recurso pudesse directamente prejudicar (cfr. art. 40º nº 1, al. b) da LPTA).

Já então a natureza especial do processo, aliada ao carácter célere da providência, era interpretado pela jurisprudência no sentido de não justificar, só por si, a impossibilidade de convite para a correcção do requerimento de suspensão (cfr. Maria Fernanda Maçãs, “Cadernos de Justiça Administrativa, nº 2, p. 37 e seguintes, Anotação ao Ac. STA de 3.10.96; Ac. STA de 24.7.96, P. 40671; Ac. T.C.A. de 11.01.01, Rec. 0301/00, in “Antologia de Acordãos do STA e do TCA”, Ano IV, nº 2, p. 276 e seguintes).

A ideia de que a especialissíma e urgente natureza do meio acessório da suspensão de eficácia era incompatível com a faculdade de convite à correcção consentida genericamente no art. 40º da LPTA foi então considerada uma visão restritiva do ponto de vista processual e redutora do ponto de vista da tutela jurisdicional efectiva

Não obstante a justeza desta doutrina, entendemos que não se torna necessário lançar mão do princípio “pro actione” no caso concreto, atento o disposto no art. 89 nº 2 do CPTA.

Com efeito, esta norma prescreve o seguinte: “A absolvição da instância sem prévia emissão do despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contados da notificação da decisão apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação”.

Ou seja, e como escreve Mario Aroso de Almeida, “se o juiz determinar a absolvição da instância sem ter proferido despacho de aperfeiçoamento (..) o autor pode apresentar nova petição na qual observe as prescrições em causa, dispondo para o efeito do prazo de 15 dias, contado desde a data da notificação da decisão. A substituição da petição não compromete a tempestividade do uso do meio processual utilizado, considerando-se, para esse efeito, que a segunda petição foi apresentada na data em que o tinha sido a primeira (“O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª ed., p. 247).

Conclui-se, pois, que a sentença recorrida não ofendeu o princípio da tutela judicial efectiva nem o princípio “pro actione”, pois que a própria lei contém, claramente, a solução da situação concreta sem necessidade de proceder a distorções de tramitação processual. Por força do disposto na disposição transcrita (art. 89º nº 2 do CPTA), o requerente poderia apresentar novo requerimento, de molde a obter a apreciação da questão de fundo.

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4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas (al. a) do art. 2º do C.C.J.)

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Lisboa, 19.05.05

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa