380/2017 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 380/2017 Processo n.º 411/16 2ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório A A. interpôs, ao abrigo do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), recurso de revista excecional do acórdão do Tribunal Central Administrativo – Norte, que concedeu provimento ao recurso interposto pelo Diretor-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, que julgara procedente o pedido na ação administrativa especial interposta pela recorrente contra o indeferimento de recurso hierárquico tendo por objeto pedido de isenção de IMI de prédio urbano, revogando o acórdão recorrido e julgando improcedente a ação administrativa especial. O Procurador-Geral Adjunto junto do STA emitiu parecer em que suscitou a inconstitucionalidade dos artigos 150.º, n.º 1 do CPTA e 26.º, h) do ETAF 2004, quando interpretados no sentido da admissibilidade no contencioso tributário de recurso de revista excecional para a Secção de Contencioso Tributário do STA da secção de Contencioso Tributário do TCA, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais, pugnando pela inadmissibilidade do recurso. Considerando “ não haver obstáculo de ordem constitucional à admissibilidade do presente recurso ”, foi o mesmo admitido pelo STA, por acórdão de 16 de março de 2016. O Ministério Público veio então, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, interpor recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido pelo STA de admissão do recurso de revista, pedindo a fiscalização da constitucionalidade das seguintes normas: “- art. 150º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, na interpretação segundo a qual a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento de recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do tribunal Central Administrativo, com fundamento em violação da reserva de competência relativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165.º, n.º 1, al. p) CRP numeração RC/97); . a norma constante do art. 26.º, al. h) ETAF 2004 (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro), na interpretação segundo a qual a competência para o conhecimento do recurso de revista é deferida pela norma constante do art. 150.º n,º 1 CPTA, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165.º, n.º1 al. p) CRP numeração RC/97)”. 3. Notificado para o efeito, o recorrente Ministério Púbico apresentou alegações, onde concluiu o seguinte: “1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, “do acórdão de admissão de recurso de revista proferido em 9 de março 2016” [nos autos de proc. n.º 1642/15-30 (1.ª espécie / Recursos jurisdicionais – Apreciação preliminar, do Supremo Tribunal Administrativo – 2.ª Secção do Contencioso Tributário], em virtude de “nele se terem aplicado normas cuja inconstitucionalidade tinha sido suscitada no processo (parecer emitido em 21 novembro 2015, fls. 339/340)”, a saber: “- a norma constante do art. 150º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, na interpretação segundo a qual a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo (…) – a norma constante do art. 26º al. h) ETAF2004 (aprovado pela Lei n.º 13/2002, 19 fevereiro) na interpretação segundo a qual a competência para o conhecimento do recurso de revista é deferida pela norma constante do art.150º nº 1”, em qualquer dos casos “por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165º nº 1 al. p) CRP numeração RC/97)”. 2.ª) Do teor literal do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF, tomados singela ou conjugadamente, mesmo considerando o artigo 2.º, alíneas c) e e), do CPPT, não se extrai, à luz do sentido comum das palavras expressas nesses enunciados, uma norma atributiva, genericamente, de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em sede de recurso de revista excecional, “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais. 3.ª) Assim sendo, o caso em apreço não é de “lacuna” da lei, mas antes de “silêncio eloquente” da lei, ao qual é de imputar o sentido de que o legislador não quis contemplar, como competência do Supremo Tribunal Administrativo, este meio processual do recurso de revista excecional, para conhecer e julgar “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais. 4.ª) Por conseguinte, só por via de um raciocínio de analogia ou de extensão teleológica, uma tal interpretação normativa judicial poderia formular uma norma atributiva, genericamente, de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para conhecer e julgar, em sede deste recurso de revista excecional, “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais. 5.ª) Porém, a ser assim, tal “desenvolvimento judicial do Direito”, por raciocínios de analogia ou de extensão teleológica, redundaria em interpretação normativa criando, por via judicial, um novo meio processual (recurso de revista excecional, para conhecer e julgar “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais). 6.ª) Tal matéria, caracteristicamente atinente à “organização e competência dos tribunais”, está todavia integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (Constituição, art. 165.º, n.º 1, al. p), 1.ª parte) e, como tal, sujeita aos ditames de um estrito “princípio da legalidade”, enquanto “reserva de lei” em sede da identificação das autoridades normativas constitucionalmente investidas de legitimidade para o efeito (Assembleia da República ou, mediante autorização legislativa, o Governo), em termos tais que apenas por ato legislativo tal competência inovatória do sistema de garantias jurisdicionais poderá ser exercida. 7.ª) Sendo certo, finalmente, que de acordo com o seu estatuto constitucional, os tribunais não são autoridades normativas, com competência para editar normas inovatórias, ainda que de cariz judiciário, antes lhes compete “administrar a justiça em nome do povo”, em expressa “sujeição à lei” promanada dos competentes órgãos de soberania com poderes normativos (Constituição, art. 202.º, n.º 1, e 203.º, parte final). 8.ª) Assim sendo, tal interpretação normativa, resultante dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF, tomados singela ou conjuntamente, mesmo considerando o artigo 2.º, alíneas c) e e), do CPPT, consubstanciaria a criação de uma norma atributiva, genericamente, de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para, em sede deste recurso de revista excecional, conhecer e julgar “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais. 9.ª) Infringindo, assim, o “princípio da legalidade”, enquanto reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, em sede da “organização e competência dos tribunais”, consagrado no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), 1.ª parte, da Constituição. 10.ª) E infringindo também o princípio da separação de poderes, pois a criação de normas jurídicas, ainda que de competência judiciária, tal como consubstanciada na interpretação normativa judicial em apreço, é matéria da competência reservada dos órgãos legiferantes (Constituição, art. 111.º n.º 1)”. 4. A recorrida A. , apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma: “1.º O douto Acórdão posto em crise pelo presente recurso, por devidamente fundamentada e em tudo de acordo com os preceitos legais aplicáveis, haverá que manter. 2.º Subscrevendo a Recorrida na íntegra e aqui dando por reproduzida a fundamentação vertida no mesmo. 3.º Concluindo-se que a interpretação segundo a qual o artigo 150.º do CPTA e 26.º, alínea h) do ETAF atribui ao Supremo Tribunal Administrativo, secção de contencioso tributário, competência para conhecer o recurso de revista que foi admitido não é inconstitucional. Acresce que, 4.º Tendo os autos como fundamento a decisão que recaiu sobre um pedido de isenção de IMI, não estará em causa um ato tributário stricto sensu (como acontece, por exemplo, com um ato de liquidação de tributo, mas, outrossim, um ato administrativo em matéria fiscal. Pelo que 5.º Sendo o ato que fundou os presentes autos, um ato materialmente administrativo, e seguindo a interpretação perfilhada nas doutas alegações de recurso do Ministério Público, sempre os preceitos legais em causa serão atributivos de competência ao Supremo Tribunal Administrativo no caso concreto, 6.º Sob pena de, em caso de entendimento contrário, ser violado o princípio da igualdade, na sua vertente de proibição de tratamento desigual em situações idênticas”. Fundamentação Delimitação do objeto do recurso 5. No requerimento de interposição de recurso, o Ministério Público indicou como objeto do recurso duas questões de inconstitucionalidade: a primeira reporta-se à norma constante do artigo 150.º, n.º 1, CPTA, na interpretação segundo a qual “ segundo a qual a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento de recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do tribunal Central Administrativo ”; a segunda consiste na norma constante do artigo 26.º, alínea al. h), do ETAF, interpretada no sentido de que a competência para o conhecimento do recurso de revista é deferida pela norma constante do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA. Porém, analisando cada uma das questões de inconstitucionalidade, verifica-se que não existe nenhuma diferença substancial entre elas. Com efeito, a norma constante da alínea h) do artigo 26.º do ETAF, que atribui ao contencioso tributário do STA competência para conhecer de outras matérias que lhe sejam deferidas por lei, é referida apenas como suporte legal da interpretação que, tendo por fonte direta o artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, aplicável por força daquele primeiro preceito legal, comete ao STA competência em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela secção de contencioso tributário dos tribunais centrais administrativos. Ora, a referência ao meio legal usado no processo hermenêutico que conduziu um tal resultado interpretativo, consubstanciado na norma remissiva do artigo 26.º, alínea h), do CPTA, não configura, só por si, questão de inconstitucionalidade diferente daquela que tem por objeto o sentido normativo a que se chegou, fazendo atuar ambos os preceitos legais. Assim sendo, cumpre apreciar a inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, interpretadas no sentido de que a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo. Apreciação do mérito do recurso 6. Configurando o objeto do presente recurso como um problema de inconstitucionalidade orgânica, o Ministério Público sustenta que uma tal interpretação, que não tem na lei um mínimo de correspondência, viola a norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, na parte em que confere à Assembleia da República competência exclusiva para legislar, salvo autorização ao Governo, sobre «organização e competência dos tribunais». Na sua perspetiva, a criação, «por raciocínios de analogia ou de extensão teleológica», de uma norma atributiva de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em recurso de revista excecional, matérias atinentes a questões jurídico-fiscais, consubstancia a previsão, por via jurisprudencial, de um novo meio processual de recurso que apenas a Assembleia da República, ou o Governo, com a sua autorização prévia, poderiam introduzir no sistema da organização e competência dos tribunais. Ora, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar sobre a presente questão de constitucionalidade, no Acórdão n.º 610/2016, proferido pela 1ª secção, no qual se julgou não ser inconstitucional a norma atrás circunscrita como consistindo o objeto do presente recurso. O referido Acórdão possui o seguinte teor: “(...) O invocado artigo 165.º da Constituição enuncia, no seu n.º 1, as matérias que integram a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, atribuindo ao órgão parlamentar competência exclusiva para sobre elas legislar, salvo autorização ao Governo; inclui-se nesse âmbito a matéria referente à organização e competência dos tribunais [(alínea p)], pelo que só a Assembleia da República pode estabelecer o respetivo regime jurídico, ficando a intervenção legislativa do Governo, neste domínio, dependente de prévia autorização da Assembleia da República, a conceder nos termos e com os efeitos previstos nos nºs. 3 a 5 do citado artigo 165.º da Constituição (artigo 198.º, n.ºs. 1, alínea b), e 3, da mesma Lei Fundamental). Trata-se, assim, de uma norma constitucional de competência que atua exclusivamente como critério de delimitação ou repartição das competências legislativas da Assembleia da República e do Governo, que são, como é sabido, os únicos órgãos de soberania com competência para legislar (artigos 161.º, alínea c), 164.º, 165.º e 198.º da Constituição). Sendo este o seu (restrito) âmbito de incidência, só ocorre violação do artigo 165.º da Constituição quando o Governo invade a competência legislativa do órgão parlamentar, aprovando decretos-leis em matérias que àquele estão reservadas sem prévia autorização legislativa ou em abuso desta. 8. Não é manifestamente o que sucede no caso sub judicio. Com efeito, admitindo-se que o vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 165.º da Constituição, possa afetar, não apenas as normas legais, no seu conteúdo dispositivo imediato, mas as próprias interpretações que conduzam a resultados demonstrativos dessa invasão de competências, afigura-se indispensável, em qualquer dos casos, que a norma em crise, regulando matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, conste de um decreto-lei do Governo ou tenha por fonte hermenêutica preceitos legais nele consagrados. Ora, analisando o objeto do recurso, verifica-se que as normas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, de que o Tribunal recorrido alegadamente extraiu a interpretação sindicada, integram leis aprovadas pela Assembleia da República (Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, e Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, respetivamente), no uso da competência legislativa que lhe é precisamente deferida pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição. A competência material que o Supremo Tribunal Administrativo entende estar-lhe atribuída, em aplicação dos referidos preceitos legais, encontra-se, assim, estabelecida por lei da Assembleia da República. E assim sendo, não há qualquer fundamento constitucional para julgar verificado o vício de inconstitucionalidade orgânica que o recorrente, abstraindo disso, imputa a uma tal interpretação da lei (neste sentido, cfr. Decisão Sumária n.º 743/2014, proferida em recurso interposto pelo Ministério Público com objeto idêntico ao dos presentes autos). 9. Tanto basta para se concluir pela improcedência do recurso, sendo certo que também se não descortina na argumentação do recorrente, que substancialmente mais parece configurar uma arguição de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da legalidade (artigo 203.º da Constituição), quaisquer razões que permitam sequer a formulação, no caso sub judicio, de um juízo de mérito com base nesse parâmetro constitucional. Alega o Ministério Público que, perante o «silêncio eloquente da lei», a atribuição ao Supremo Tribunal Administrativo de competência material para conhecer de recursos de revista interpostos no âmbito do contencioso tributário, por via de «um raciocínio de analogia ou de extensão teleológica dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF», representa a criação, pelos tribunais, de um novo meio processual (‘recurso de revista excecional, em matéria de questões jurídico-fiscais’) que o legislador não previu, nem quis. Nesta perspetiva, o Tribunal recorrido, atribuindo à lei um sentido que ela não comporta, terá violado o princípio da legalidade, a que está constitucionalmente sujeita a atividade dos tribunais, e invadido, desse modo, a esfera de competências do poder legislativo (artigos 111.º e 203.º da Constitucional). 10. Admite-se que o Tribunal Constitucional, verificados determinados pressupostos respeitantes à natureza normativa do recurso de constitucionalidade, possa controlar o resultado do processo de interpretação desenvolvido pelos tribunais, em domínios normativos em que é a própria Constituição a vedar o recurso à analogia, como meio de suprimento de lacunas legais, ou determinadas formas de interpretação, como paradigmaticamente sucede no domínio do direito criminal e do direito fiscal (artigos 29.º, nºs. 1 e 3, e 102.º, n.º 2, e 3, da Constituição; neste sentido, entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional n.ºs 395/2003 e 441/2012; admitindo a invocação do princípio da legalidade enquanto parâmetro de fiscalização da constitucionalidade aplicável no âmbito do direito processual penal, cfr. também Acórdão n.º 324/2013). Não decorrendo da Constituição limitações materiais dessa natureza, como é o caso, não pode o Tribunal Constitucional verificar se a interpretação normativa questionada ultrapassa o sentido possível das palavras da lei, sob pena de se converter em última instância de recurso, não apenas em matérias de natureza jurídico-constitucional (artigo 221.º da Constituição), mas na fixação do próprio sentido decisivo da lei, o que lhe está claramente vedado, enquanto órgão a quem apenas compete fiscalizar a conformidade constitucional das normas de direito ordinário, resultem elas diretamente da lei ou de certa interpretação da lei. 11. No caso sub judicio, o recorrente censura a interpretação que, tendo por fonte as normas conjugadas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, atribui à Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo competência material para conhecer dos recursos de revista interpostos das decisões da secção tributária dos Tribunais Centrais Administrativos. Apesar da qualificação que lhe é dada pelo recorrente, afigura-se não estar em causa, verdadeiramente, uma norma atributiva de competência; na verdade, o que se discute é a própria existência do recurso de revista, no domínio do contencioso tributário, enquanto acrescido meio de sindicância das decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de recurso. Naturalmente que, admitindo-se a possibilidade de interposição de recurso de revista, sempre será competente para dele decidir o Supremo Tribunal Administrativo, e não qualquer outro tribunal superior, assumindo a questão da competência, neste contexto, relevo claramente secundário e acessório, desprovido de qualquer caráter controvertido. Ora, não decorrem da Constituição, nesse específico domínio normativo, específicas limitações em matéria de interpretação ou integração, pelo que, em abstrato, é lícito ao julgador aplicar os critérios legalmente previstos em ordem a determinar o sentido decisivo da lei ou, na ausência de previsão legal, a norma que deve usar como critério de julgamento (artigos 9.º e 10.º do Código Civil), não cabendo ao Tribunal Constitucional – sublinhe-se de novo – controlar o uso que as instâncias fazem dos instrumentos que a lei lhes concede para o efeito, considerando, desde logo, o irreprimível espaço de autonomia que a própria Constituição, em regra, reconhece aos tribunais na interpretação do direito ordinário que são chamados a aplicar (artigo 203.º da Constituição). Acresce que, decorrendo da interpretação sindicada a ampliação dos meios de sindicância das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos, por via do recurso de revista, no domínio do contencioso tributário, e não a sua restrição, também não se vê qualquer outro motivo de censura constitucional que pudesse advir da consideração da natureza jurídico-tributária das matérias a que se reportam as normas processuais desse modo interpretadas. Impõe-se, por isso, sem necessidade de mais considerações, concluir pela improcedência do recurso ”. 7. A fundamentação acabada de expor é perfeitamente transponível para o caso dos presentes autos, coincidindo plenamente a questão discutida no Acórdão n.º 610/2016 com a do objeto do presente recurso. Em face do exposto, e não se vislumbrando que a interpretação normativa fiscalizada possa violar qualquer outro parâmetro constitucional, deverá ser negado provimento ao recurso. III – Decisão Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 12 de julho de 2017 - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade