0964/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O privilégio imobiliário previsto no artº 11° do Dec-Lei 103/80, deve considerar-se geral e não especial pelo que não prefere ao crédito hipotecário, na respectiva graduação de créditos.

II- O artº 734° do Cód. Civil não se aplica aos créditos da Segurança Social, por força do disposto nos artºs 10° e 11° do Dec-Lei 103/80 de 09 Mai, que não prevêem qualquer prazo para a abrangência dos juros pelo privilégio creditório respectivo.

III- O artº 12° da Lei 17/86, de 14 Jun não prevê igualmente qualquer prazo para o efeito.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto por A..., da sentença de graduação de créditos, do TT de 1ª Instância do Porto, proferida em 12/03/02, na medida em que graduou o seu crédito hipotecário em quarto e último lugar, quando o devia ter graduado em terceiro.

O recorrente formulou as seguintes conclusões:

“1- A norma constante do artigo 11° do DL n° 103/80, de 09.05, interpretada no sentido de que o privilégio imobiliário geral nela contido prefere à hipoteca, nos termos do artigo 751° do Código Civil, está ferida de inconstitucionalidade por violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança do cidadão emanados do princípio do Estado de direito Democrático na sua vertente de Estado de Direito, consagrado no artigo 2° da Constituição da República Portuguesa.

2- O crédito do Recorrente goza de garantia hipotecária.

3- Assim, em caso de concurso entre privilégios imobiliários gerais (mesmo que criados por legislação especial) e a hipoteca legalmente constituída e registada a favor do Recorrente, regulará a norma do artigo 686°, n° 1 do Código Civil, ou seja, o crédito garantido com hipoteca preferirá aos demais créditos que não gozem de privilégio especial.

4- O crédito do recorrente goza de garantia hipotecária, pelo que, o mesmo deverá ser pago com preferência ao crédito por dívidas à Segurança Social e, em consequência, graduado antes e não depois deste.

5- A solução consagrada no artigo 11° é desproporcionada, e pode lesar gravemente terceiros de boa fé, restando à Segurança Social a hipoteca legal. Daí que o artigo 11° viole o princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18°, n° 2 da Constituição da República Portuguesa.

6- A disciplina contida no DL n° 103/80, de 09.5, foi aprovada em Conselho de Ministros em 01.04.80, foi promulgada pelo Presidente da República em 05.05.80, mas não foi referendada pelo Primeiro Ministro. Ora, um decreto-lei carecia, então, com ainda hoje carece, de referenda ministerial, determinando a falta de referenda a sua inexistência jurídica (artigo 143° da C.R.P., na redacção então vigente, e artigo 140° da actual redacção).

7- Ora, de acordo com o disposto no artigo 204° da CRP., nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.

8- Ao não decidir deste modo, a douta sentença recorrida violou o disposto nos artigos 686°, n° 1, 733°, 735°, 748° e 751° do Código Civil, e artigos 2°, 18° n° 2, e 140º, n° 2 da Constituição da República Portuguesa.

9- A garantia instituída no artigo 11° do DL 103/80, 09.05, mesmo que, por mera hipótese, que não se concede, se viesse a considerar preferente à garantia real legalmente constituída e registada a favor do Recorrente, quanto aos juros de mora está sujeita à limitação geral imposta pelo artigo 734° do Código Civil que a douta sentença recorrida violou, pois, o privilégio creditório garantiria tão só os juros relativos aos últimos dois anos, constituindo os juros de mora anteriores um crédito comum, que deve ser graduado em último lugar.

10- Os juros dos créditos graduados em 1° e 2° lugar, estão sujeitos à limitação geral imposta pelo artigo 734° do Código Civil que a douta sentença recorrida violou, pois, o privilégio creditório garantiria tão só os juros relativos aos últimos dois anos, constituindo os juros de mora anteriores um crédito comum, que deve ser graduado em último lugar.

Termos em que, e sempre com mui Douto suprimento de V. Exªs. deve o presente recurso merecer provimento e, em consequência revogando-se nesta parte a douta sentença recorrida, deve graduar-se o crédito reconhecido do Recorrente em terceiro lugar, ou/e graduar-se em último lugar os juros dos créditos da Segurança Social juntamente com os juros dos créditos emergentes de contrato individual de trabalho e dos créditos por dívida de contribuição autárquica, anteriores aos últimos dois anos, até à data da venda do bem penhorado, como créditos comuns."

O Exmº magistrado do MP, emitiu parecer, no sentido do provimento do recurso por, embora o alegado não ser correcto quanto à referenda e aos juros, o crédito hipotecário de que goza o recorrente prefere ao da Segurança Social, já que o artº 11° do Dec-Lei 103/80 “é inconstitucional por violação do princípio da confiança”, como tem entendido tanto este STA como o TC.

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Tem-se por reproduzida a matéria factual expressa na instância.

Vejamos, pois:

Quanto à inconstitucionalidade do Dec-Lei 103/80, por falta de referenda:

O artº 14° n° 3 da Constituição - versão originária -, dispunha determinar a falta de referenda ministerial "a inexistência jurídica do acto”.

Todavia, à data do diploma em causa, entendia-se genericamente, tanto na doutrina como na jurisprudência da Comissão Constitucional - cfr. parecer n° 5/80 in Pareceres, vol. 11 pág. 129 - que a assinatura de um Dec-Lei pelo Primeiro Ministro e pelos membros do Governo competentes se convola em referenda, considerando-se suprido o apontado vício formal em função da prévia assinatura daqueles, desde que competentes para a aposição da ulterior referenda.

Cfr. o Ac. do TC de 05/07/00 in D. Rep., 2ª, de 7/11/00 pág. 18.089, e deste STA, de 19Dez01 Rec. 26.382 ambos aliás respeitantes ao aludido diploma legal - e Freitas do Amaral e Paulo Otero, O Valor Jurídico-Político da referenda ministerial - Estudos de Direito Constitucional e Ciência Política, Lex, Lisboa, 1997.

Pelo que se não verifica a pretendida inexistência do diploma.

Quanto à ordem de graduação dos créditos:

Pretende o recorrente gozar o seu crédito hipotecário, de preferência na graduação em relação ao crédito da Caixa de Previdência.

E, aqui, com razão, adiante-se desde já.

O artº 11° do Dec-Lei 103/80, de 09MAI consagra, para os créditos da Segurança Social, um privilégio imobiliário geral - porque se não refere a bens determinados mas, antes, aos existentes no património do devedor; a respectiva entidade patronal -, à data da instauração do processo executivo.

Na verdade, pelo Código Civil tais privilégios eram sempre especiais - artº 735° n° 3 - pelo que - arts 743° e 744°- compreendiam só o valor dos bens aí concretamente especificados.

Põe-se, assim, naturalmente o problema de saber se os ditos privilégios imobiliários gerais devem, no ponto específico - a respectiva (inter)graduação - ser tratados como especiais ou gerais.

E a asserção correcta é a segunda.

Desde logo, e apesar do augúrio expressamente referido no preâmbulo do Dec-Lei 103/80 - a absoluta indispensabilidade do pagamento pontual das contribuições devidas à Previdência, como fonte básica de financiamento das prestações da segurança social - surge como nitidamente desproporcionado um privilégio tratado como especial mas abarcando todos os bens imóveis do devedor.

Ademais, e como é sabido, a própria disposição do artº 751° do Código Civil, que tem em vista regular os conflitos entre titulares de privilégios imobiliários especiais e os titulares de outros direitos reais, constitui "mera solução discutível, porque pode afectar as expectativas dos negócios constitutivos de garantias reais. A sua projecção, respeitante apenas a créditos do Estado e das autarquias locais por contribuição predial, sisa e imposto sobre sucessões e doações, é, todavia, pequena, e embora não haja registo do privilégio, é fácil o conhecimento do pagamento daqueles impostos, por parte dos credores, através dos livros e arquivos das repartições de finanças".

Cfr. Pires de Lima e Antunes Varela, Cód. Civil Anotado, vol. 1°, 4ª edição pág. 771.

Ora, no caso, nem o privilégio se refere a bens concretizados ou hoc sensu determinados pelo que não há qualquer relação directa entre os bens e a dívida como se toma difícil tal conhecimento, dado que a situação dos bens pode nada ter a ver, territorialmente, com o exercício da actividade comercial ou industrial a que se reportam os aludidos tributos.

Por outro lado, é patente a afinidade entre o privilégio mobiliário geral do Código Civil e o de que ora se versa.

Na verdade, como refere Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, vol. 2º págs. 500-501, a constituição dos privilégios gerais é independente da existência de qualquer relação entre o crédito e o bem que o garante, ao contrário do que sucede com o privilégio especial, que se baseia sempre numa relação entre o crédito garantido e a coisa que o garante, sendo que este se constitui no momento da formação do crédito, enquanto os gerais se constituem em momento posterior - penhora ou instauração da execução.

Ora, os privilégios em causa não têm qualquer relação directa com os bens sobre que incidem como "uma espécie de ónus real sobre eles - cfr. C.C. Anotado, cit. pág. 765, nota 3 - e existe apenas sobre os bens imóveis existentes no património dos devedores à data da instauração da execução ou da penhora.

Por outro lado, atribuindo o artº 10° do Dec-Lei 103/80, apenas um privilégio mobiliário geral, que não especial - cfr. artº 735° n° 2 do Cód. Civil -, com o apontado regime, referindo-se pois à generalidade dos bens móveis do devedor, parece dever entender-se que o imobiliário geral se refere à mesma generalidade dos bens imóveis do devedor.

Não faria, na verdade, sentido, atribuir-se um privilégio mobiliário geral e um imobiliário especial às mesmas dividas.

Deve, ainda, salientar-se, de novo, que tais privilégios imobiliários gerais funcionam à margem do registo, pois que a ele não sujeito, pelo que o credor hipotecário não pode com eles razoavelmente contar, podendo, assim, afectar a segurança do comércio jurídico imobiliário.

Aliás, o próprio princípio da confidencialidade tributária ou do sigilo fiscal impossibilita o credor hipotecário - como, aliás, qualquer outro particular - de indagarem das dívidas à Segurança Social ou ao Fisco - cfr. artºs 17° al. d) do CPT e 64° n° 1 da LGT.

Mas, assim sendo, os privilégios em causa devem ser tratados como gerais.

Ora, dispõe o artº 686° n° 1 do Cód. Civil, que “a hipoteca confere ao credor o direito de ser pago pelo valor de certas coisas imóveis, ou equiparadas, pertencentes ao devedor ou a terceiro, com preferência sobre os demais credores que não gozem de privilégio especial ou de prioridade de registo".

Preceituando, por sua vez, o artº 751° do mesmo diploma, que “os privilégios imobiliários são oponíveis a terceiros que adquiram o prédio ou um direito real sobre ele, e preferem à consignação de rendimentos, à hipoteca ou ao direito de retenção, ainda que estas garantias sejam anteriores".

Ou seja: a hipoteca só cede perante um privilégio especial e só este é oponível a terceiros.

Na verdade, o artº 751° só podia obviamente ter em vista os privilégios imobiliários especiais já que não havia outros no Cód. Civil.

Certo que, nos termos da parte final do mesmo artº 11, os créditos do CRSS são graduados "logo após os créditos referidos no artigo 748° do Código Civil".

Todavia, pelas razões expostas, tal segmento normativo deve ser interpretado restritivamente - o legislador majus dixit quam voluit - de modo a permitir a intercalação na respectiva graduação, do crédito hipotecário, interpretação aliás conforme à Constituição.

De outro modo, cair-se-ia na inconstitucionalidade material do preceito por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, consagrado no artº 2° da CRP, em conjugação com o seu artº 18 n° 2: com efeito, a tutela dos interesses do credor hipotecário, impede que este venha a ser, inesperada e imprevisivelmente, confrontado com a existência de um privilégio oculto, como o do referido artº 11°, oponível, independentemente de registo, a todos os adquirentes de direitos reais de gozo ou garantia sobre os bens onerados, configurando-se, assim, como um verdadeiro ónus oculto e afectando, em termos de todo desproporcionados, a boa fé e a confiança no comércio jurídico.

Tanto mais que o artº 12° do falado Dec-Lei 103/80 confere hipoteca legal - objecto de registo - às preditas contribuições à Segurança Social.

Mas, assim sendo, o crédito hipotecário em causa deve ser graduado antes dos referidos do CRSS.

Cfr. os Acd's do TC de 5/7/00 citado e, mais recentemente os de 05/03/02, in cit. de 24/04/02 pág. 7623, (rectificado in cit. de 15/05/02 pág. 8939), de 24/04/02 n° 193/02 e 17/04/02 in cit. de 31/05/02 e do STA, de 29/11/00 in Acd' Dout'. 476-1156, 29/11/00 rec. 26.489, 6/6/01 Rec.25.873, 14/11/01 Rec. 26.489 e 6/02/02 Rec.26.746.

Quanto aos juros:

Entende-se que a decisão recorrida graduou igualmente os juros como se infere da respectiva referência fls. 45/46 - aos juros hipotecários - os referentes a três anos - e ao crédito exequendo que igualmente abrange juros.

No ponto, não tem, todavia, o recorrente inteira razão.

É que, como bem salienta o MP, os créditos em causa são créditos que gozam de privilégios não previstos na lei geral mas sim em lei especial que prevalece sobre a geral pelo que não vigora o limite de 2 anos expresso no artº 734° do Código Civil.

Como logo literalmente resulta da expressão "independentemente da data da sua constituição" e "os respectivos juros de mora" do artº 11º do referido Dec-Lei 103/80, aditada aquela justamente para o efeito, à redacção constante do artº 2° do Dec-Lei 512/76, de 03Jul.

Cfr., aliás, os Acd's do STA, de 2/6/99 Rec. 22.920 e 24/11/99 Rec. 23.239 e de 10/07/02 Rec. 181/02.

Igualmente não estabelece qualquer prazo o artº 12 n° 4 da Lei 17/86 de 14/Jun, limitando-se a ordenar a aplicação "ao crédito de juros de mora", do "regime previsto no número anterior" que dispõe sobre a graduação dos respectivos créditos.

Mas já não assim quanto à Contribuição Autárquica, uma vez que o artº 24° n° 1 do respectivo código remete para o Código Civil que dispõe abranger o privilégio creditório apenas os juros relativos aos últimos dois anos - o da penhora e os dois anteriores -, não sendo de graduar os demais - artº 868° n° 4 do Cód. Proc. Civil.

O artº 8° do Dec-Lei 73/99, de 16/03 estabelece, aliás e sem margem para dúvidas, que as dívidas provenientes de juros de mora gozam dos mesmos privilégios que por lei sejam atribuídos às dívidas sobre que recaírem

Termos em que se acorda conceder parcial provimento ao recurso, em tal medida se revogando a sentença recorrida que, no mais, se mantém, e efectuando-se a graduação de créditos do modo que segue:

1° Crédito reclamado por ... .

2° Crédito reclamado por divida de contribuição autárquica, sendo os juros de mora unicamente os dos últimos dois anos.

3° Crédito reclamado por A... .

4º Crédito exequendo.

Custas pelo recorrente, na proporção do vencido, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 16 de Outubro de 2002

Brandão de Pinho - Relator - Almeida Lopes - António Pimpão