661/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 661/2021 Processo n.º 646/2021 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional A Causa 1. José Maria Lopes Silvano ( doravante identificado como impugnante ), militante n.º 11.437 do Partido Social Democrata (PSD) e seu Secretário-Geral, impugnou, nos termos do artigo 103.º-D, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC) , a deliberação do Conselho de Jurisdição Nacional (CJN) do partido, datada de 01/06/2021, proferida no âmbito do procedimento n.º I/23-12/IMP/2020 [relativo à suspensão de transferência de parte do valor de quotas de militantes da secção de Sintra, determinada pela Comissão Política Nacional (CPN) do PSD, através da Secretaria Geral], deliberação essa que comporta o seguinte segmento decisório: “[…] a decisão de suspensão das transferências das quotizações dos militantes de Sintra do PSD é inválida e irregular. são declarados nulos os atos de suspensão de transferência de montantes correspondentes às quotizações dos militantes de Sintra. é indeferido o pedido de declaração de nulidade das contas do PSD entre 2015 e 2019. recomenda-se à Secretaria Geral que abra um processo de averiguações às contas da campanha autárquica de 2017 de Sintra com apuramento de responsabilidades. […]”. Assentou tal deliberação nos seguintes fundamentos (transcrição parcial do “ Acórdão I/junho/2021 ”, que corresponde à deliberação impugnada – doc. n.º 1 do requerimento inicial –, que aqui se dá por integralmente reproduzido): “[…] Por participação recebida por este Conselho de Jurisdição Nacional (a seguir ‘CJN’) no dia 23 de dezembro de 2020, a Comissão Política de Secção de Sintra (a seguir ‘CPS’ ou ‘Participante’), através da sua presidente Ana Sofia Bettencourt, denunciou uma situação de não transferência de quotas para a referida secção, explicada com um alegado direito de retenção utilizado com fundamento no pagamento de dívidas de campanha referentes às eleições autárquicas de 2017 no concelho de Sintra. Pede ao CJN que se pronuncie sobre a legalidade e conformidade estatutária dessa situação de facto. […] II – Saneamento Na sua defesa, a SG invoca duas exceções que obstariam ao conhecimento deste litígio por parte do CJN. As exceções invocadas podem resumir-se em duas: por um lado, a) a tempestividade da participação pela ultrapassagem de prazos relativos ao direito de impugnação do ato; b) a falta de legitimidade ativa da CPS ou da sua Presidente em impugnar. […] III – Da análise do caso O CJN está limitado pelo princípio do pedido. Este princípio determina que o ‘tribunal se encontra vinculado, no momento do proferimento da decisão, ao decretamento das consequências que o autor do ato postulativo lhe requerera. Não pode decidir-se por um maius, nem por um aliud’’ Importa, pois, analisar os quatro pedidos da participante, resumidos abaixo: Apreciação da regularidade e validade da suspensão de transferências das quotas dos militantes de Sintra; Declaração de nulidade dessa decisão e consequentemente que seja ordenada a reposição das verbas cativadas; Declaração de nulidade das contas do PSD entre 2015 e 2019 por falta de submissão das contas do Partido no distrito de Lisboa à Assembleia de Militantes do Distrito; Abertura de processo de averiguações às contas da campanha autárquica de 2017 de Sintra com apuramento de responsabilidades. 1. Apreciação da regularidade e validade da suspensão de transferências das quotas dos militantes de Sintra; A participação recebida indica que a CPN, através da SG, suspendeu a transferência de parte do valor de quotas dos militantes da secção de Sintra, invocando um direito de retenção para pagamento de dívida imputada ao partido. Dívida essa que se reporta à campanha eleitoral para o concelho de Sintra, nas eleições autárquicas de 2017 e que se traduz num montante de € 54.042,56 a três fornecedores (Alargâmbito, Ideias Sucessivas e Effect) em faturas não honradas pela estrutura de campanha à data e alegadamente imputáveis ao PSD. Dos argumentos da participante […] Da defesa da participada […] Vejamos os argumentos das partes. Não está minimamente controvertido o facto de as transferências relativas às quotas dos militantes de Sintra estarem a ser retidas pela estrutura nacional e utilizadas para pagamento de dívidas de campanha relativas à campanha autárquica de Sintra de 2017. O cerne da questão neste litígio prende-se com a ponderação sobre se essa cativação, no caso concreto de Sintra, é legítima . Nos termos do Artigo 10.º, n.º 1, alínea c) do Regulamento Financeiro do PSD, ‘a atividade financeira da estrutura nacional do Partido Social Democrata compreende […] a cobrança de quotas dos militantes, transferindo parte desse valor líquido de encargos, quando o orçamento anual do partido não determine de outro modo, para as Comissões Políticas Distritais e […] de Secção, na proporção de 1/3 e 2/3 respetivamente’. Refere ainda o Artigo 14, n.º 1, alínea c) que ‘a atividade das secções compreende o recebimento de transferências extraordinárias da estrutura nacional e em particular das referentes ao produto da cobrança das quotas dos respetivos militantes’. Ora a Comissão Política Nacional argumenta, corretamente, que os fundos dos PSD são do partido e não pertencem a nenhuma estrutura em particular autónoma, regional ou distrital. De facto, as comissões políticas de secção (bem como, diga-se, as estruturas de campanha, nomeadamente autárquicas) não dispõem de personalidade jurídica separada do partido nem detêm tão pouco um número de contribuinte. O que não pode a CPN argumentar é que não aprovou (em 9 de julho de 2020) um Regulamento Financeiro do partido que atribui um direito expresso às estruturas descentralizadas a receberem dois terços dos fundos relativos à cobrança das quotas dos militantes e que a atividade das secções compreende o recebimento de transferências referentes ao produto da cobrança das quotas dos respetivos militantes (vide Arts. 10.º, n.º 1, c) e 14.º, n.º 1, c)). Aliás, bem argumenta a CPN que os ENPSD fixam a competência financeira à CPN que elabora o Regulamento Financeiro do Partido, podendo alterá-lo a qualquer momento, conferindo mais ou menos poder financeiro às estruturas do Partido. Pois, foi precisamente isso que a CPN fez com a aprovação do Regulamento Financeiro em vigor. Com esse ato a direção nacional do PSD decidiu atribuir, salvo disposição em contrário no Orçamento do Partido, um direito às secções de receberem as transferências referentes às contribuições dos seus militantes. Direito esse que cria expectativas legítimas nos órgãos de gestão concelhios e distritais de receberem/contarem com esses montantes para a sua atividade. O que é, diga-se, uma prática da mais elementar justiça e adequação, inclusivamente face à história e tradição do Partido. A CPN usando a sua competência financeira aprovou este regulamento e não outro regulamento qualquer. Não poderia agora vir invocar que as secções não têm direito às transferências correspondentes, sem incorrer em venire contra factum proprium. Assim, sempre se dirá que não obstante o facto de as estruturas descentralizadas não possuírem personalidade jurídica autónoma do partido, a CPN, no uso da sua prerrogativa, aprovou no Regulamento Financeiro regras que impõem a transferência, nomeadamente para as distritais e secções, dos montantes referentes a parte das contribuições dos respetivos militantes. Não obstante, e conforme previsto nas disposições citadas, esta regra comporta exceções, nomeadamente as que venham previstas no Orçamento do Partido para esse ano que pode prever cativações por dívidas. Foi o caso, por exemplo, do orçamento de 2020, como invoca corretamente a participada. Nesse Orçamento de 2020 refere por exemplo a CPN que poderão ser determinadas pelo Secretário-Geral cativações de quotas por dívidas ou para grandes eventos do Partido As exceções à regra citada estão também consubstanciadas no Despacho n.º 11/2018 do Secretário-Geral que, por motivos que desconhecemos, a participada evita referir na sua defesa. O que não deixa de ser bizarro, uma vez que este é um Despacho emitido pela própria participada que versa diretamente sobre o objeto deste litígio e que contém extensa fundamentação para a execução da prerrogativa de cativação de quotas. Assim, refere o Secretário-Geral no despacho citado que tendo o PSD um considerável passivo transitado de eleições autárquicas desde 2005, tendo o partido sido alvo de injunções, execuções e penhoras de saldos bancários, os fundos de tesouraria do PSD, da Sede Nacional ou das suas estruturas descentralizadas ou com autonomia devem contribuir solidariamente para o cumprimento das responsabilidades existentes. Não obstante, é o próprio legislador, in casu a Secretaria Geral, que fornece uma interpretação autêntica do alcance da regra em causa. No quinto considerando do referido despacho do SG e nas palavras do referido legislador “as estruturas descentralizadas devem contribuir solidariamente para o cumprimento de responsabilidades, conquanto estas tenham estado envolvidas no processo eleitoral autárquico”. Ora os termos em que a SG estabeleceu a sua regra fundamental para aplicação de cativações não deixa espaço para dúvidas. As secções só podem ser sujeitas a cativações na medida em que tenham efetivamente estado envolvidas no processo eleitoral autárquico, o que como já vimos, no caso das eleições autárquicas em Sintra não sucedeu . Conforme invocado pela participante, a secção nunca recebeu a circular 2/2017, formulário emitida pela SG aquando das eleições autárquicas, a qual se destinava a assegurar, entre outras coisas a preparação do processo autárquico, indicação de mandatários de lista, mandatário financeiro e diretores de campanha. Conforme também tornado público em 9 de fevereiro de 2017 e não rebatido pela participada, a Comissão Política Distrital de Lisboa avocou o processo autárquico de Sintra, não tendo a Secção de Sintra indicado qualquer elemento para a campanha ou para a sua estrutura legal . Por outro lado, é consabido que nenhuma despesa de campanha poderia ser contratada sem a assinatura do candidato autárquico e do mandatário financeiro. A conta bancária de campanha não pode ser aberta nem movimentada ou encerrada sem a intervenção do candidato e do respetivo mandatário financeiro. Mandatário financeiro esse que teria que ter recebido necessariamente um substabelecimento para abertura de conta bancária da candidatura do mandatário financeiro nacional do PSD. Era também o mandatário financeiro em cada autarquia que recebia do mandatário financeiro nacional a indicação do montante do orçamento disponível em cada candidatura e que poderia ou não elaborar um orçamento diferente daquele que era elaborado pela estrutura nacional (cf. comunicação do Mandatário Financeiro Nacional de 27 de julho de 2017). Por fim, conforme informação remetida pela SG em 1 de outubro de 2017 deve ser, por exemplo, o mandatário de lista a indicar os delegados às mesas de voto. Assim é forçoso concluir que a Comissão Política de Secção de Sintra não teve qualquer participação na campanha e na respetiva estrutura local, sendo a decisão de cativação de quotas à Secção de Sintra uma decisão abusiva e arbitrária à luz das próprias regras estabelecidas pela SG . Note-se que nada impede que a CPN através da SG continue a pôr em prática cativações de montantes, como tem vindo a ser prática na última década, na medida em que sejam necessárias para debelar responsabilidades que impendem sobre o partido e cuja responsabilidade seja efetivamente imputável às estruturas locais. A prática de cativações por parte da estrutura nacional do partido é admissível no âmbito dos regulamentos e documentos financeiros que aprove no uso das suas prerrogativas financeiras sobre as estruturas descentralizadas, conquanto estas tenham estado envolvidas no processo eleitoral autárquico. No entanto, no caso em apreço tal não é possível uma vez que a Secção em causa não esteve envolvida no processo autárquico . A participada refere ainda que as quotas da Secção de Sintra não serviram para pagar as dívidas de outras estruturas. Mas isso não é verdade. Sem pôr em causa a seriedade do argumento apresentado, percebe-se o que a participada quer exprimir com esta declaração, ou seja, que os montantes cativados não serviram para dívidas de outras secções do partido. No entanto, em termos substanciais acaba por não ser verdade na medida em que, efetivamente, as quotas da Secção de Sintra foram usadas para pagar dívidas que não são responsabilidade suas, mas de outras estruturas. Estruturas independentes do partido e sobre as quais, malogradamente, nem a CPN nem o CJN têm jurisdição nem poder disciplinar. Estruturas a quem a CPN e a CPD à altura dos factos abriram a porta. Estruturas que coordenaram a campanha autárquica de 2017 em Sintra e definiram a sua estrutura legal. Estruturas que em última análise prevaricaram, procederam a gastos excessivos e prejudicaram primeiramente o PSD e de forma mais impactante a atividade política do PSD de Sintra que se viu em consequência privado de uma parte do seu rendimento. Recorde-se mais uma vez o Artigo 10.º, n.º 1, alínea c) do Regulamento Financeiro do PSD, “a atividade financeira da estrutura nacional do Partido Social Democrata compreende […] a cobrança de quotas dos militantes, transferindo parte desse valor líquido de encargos, quando o orçamento anual do partido não determine de outro modo, para as Comissões Políticas Distritais e […] de Secção, na proporção de 1/3 e 2/3 respetivamente”. Face a estas regras e ao facto de a Comissão Política de Secção não ter tido responsabilidade alguma nas dívidas que poderiam excecionar a efetivação destas transferências subsistiria, inclusivamente, uma violação do princípio da igualdade. Isto porque a secção de Sintra não só estaria sujeita a regras arbitrárias que não lhe são aplicáveis, como, ao contrário de presumivelmente todas as restantes secções que não prevaricaram, não usufruiria de um benefício que lhe é atribuído expressamente pelo Regulamento Financeiro do PSD, aprovado no âmbito das prerrogativas administrativas que cabem à CPN, mais especificamente ao SG. Do precedente Pensamos que à luz das considerações expostas será desnecessário explanar de forma alongada o motivo pelo qual não existe qualquer risco sistémico ou qualquer precedente perigoso que ponha em causa a viabilidade financeira do partido por risco de contágio. Esta situação é absolutamente única, exclusiva e de difícil replicação noutra estrutura do partido, tanto no espaço como no tempo (futuro). Única sobretudo porque a secção prejudicada não foi autora nem participante das situações que deram origem ao seu prejuízo e ao prejuízo do PSD . A estrutura em causa foi esbulhada da sua competência para conduzir o processo autárquico no seu concelho. Competência essa que foi atribuída a uma estrutura de campanha, que teve que ter necessariamente um NIF autónomo, porquanto era uma coligação que integrava pelo menos quatro partidos (PSD/CDS/PPM/MPT). Estrutura essa que conseguiu – segundo alega a participante e não foi rebatido pela participada – fazer nomear um mandatário financeiro que, ao arrepio dos regulamentos, não era nem é militante do PSD. Ora, como se compreenderá não é fácil que uma situação destas, que podemos considerar irregular e no mínimo estranha, se repita. Nomeadamente a questão de não voltar a ser possível admitir um mandatário financeiro que não seja militante do PSD. Mas também, sobretudo, à luz dos novos procedimentos autárquicos em implementação pela CPN para as eleições de 2021, os quais preveem uma muito maior responsabilização de todos os intervenientes. Refira-se, sobretudo, o novíssimo modelo de contrato de apoio à candidatura celebrado ou a celebrar entre o Mandatário Financeiro Nacional para as eleições autárquicas de 2021 e que preveem a assinatura de contratos geradores de responsabilidade para os principais intervenientes na campanha eleitoral autárquica (mandatários financeiros, candidatos, diretores de campanha). Por fim quanto ao argumento da CPN de que esta petição tem origem numa luta partidária local em Sintra, entende o CJN que o mesmo é desprovido de relevância para a avaliação do litígio em apreço. À luz do que foi referido acima, a suspensão das transferências das quotizações dos militantes de Sintra do PSD é inválida e irregular. Declaração de nulidade e consequentemente que seja ordenada a reposição das verbas cativadas; O segundo ponto do pedido, decorrente naturalmente do lhe antecede, refere-se à qualificação jurídica a dar ao ato da CPN . No já referido acórdão do Tribunal Constitucional 547/2012, refere-se que no direito administrativo (como já vimos subsidiário), a vontade se manifesta através de decisões individuais ou deliberações coletivas. Uma e outras precedidas do denominado procedimento administrativo, composto de vários atos instrumentais, quase todos sem autonomia em relação ao ato final. Porém, alguns deles assumem uma relevância tal que podem determinar a anulação ou nulidade da decisão ou deliberação tomadas. Designadamente, se ocorrer omissão de formalidades essenciais. A questão que se coloca, pois, é a de saber se estamos perante um caso de anulabilidade ou de nulidade. Sendo a nulidade a exceção e a anulabilidade a regra no direito administrativo, o caminho óbvio para esta ponderação será o de ver se, in casu, se verifica ou não um caso de nulidade. A nulidade reveste um atentado a regras essenciais constituindo uma grave violação da democraticidade do funcionamento interno do partido. Cabral de Moncada referindo-se à nulidade no âmbito da disciplina administrativa chamou-lhe ‘o desvalor máximo do ato administrativo […] resulta de uma especial gravidade dos vícios do ato praticado, a tal ponto que a ordem jurídica não a pode tolerar […] o regime jurídico da nulidade fulmina o ato.’ Já José Carlos Vieira de Andrade ensina que ‘o legislador escolheu um critério material da nulidade […] [o]s exemplos que dela apresenta nas várias alíneas [do atual artigo 161-º CPA] são apenas isso mesmo, exemplos, quando muito tipos, que concretizam aquele critério legal substancial da nulidade, mas sem a pretensão de o esgotar completamente’. No nosso direito a nulidade tem caráter excecional e só nos casos previstos na lei é que o ato inválido é nulo. Não obstante este princípio, a lei administrativa atual, designadamente o CPA estabelece taxativamente os casos de nulidade no seu artigo 161.º, n.º 2, tendo o CPA incorporado nesta disposição a generalidade dos casos antes apontados pela doutrina como atos nulos por natureza. Do âmbito das disposições do artigo 161.º, n.º 2 e com eventual relevância para a situação em apreço podemos considerar, designadamente, nulos os previstos na alínea l), ou seja, ‘os atos praticados, [salvo em estado de necessidade], com preterição total do procedimento legalmente exigido.’ Neste sentido, comentando o novo regime da nulidade em direito administrativo escreveu Licínio Lopes Martins que ‘[a preterição total] pode igualmente consistir numa preterição por substituição ou fusão de procedimento ou numa utilização de tal modo descaracterizadora ou desfigurada (perda de identidade) do procedimento legalmente estabelecido a tal ponto que se possa fazer equivaler, estrutural ou funcionalmente a uma sua preterição total’. Vimos já acima que a mecânica do direito administrativo é que deve operar na análise deste tipo de situações. Vimos também acima a definição doutrinária sobejamente conhecida da definição de ato administrativo que tem a sua consagração sumária no artigo 148.º do CPA – ‘decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Nesse âmbito, existem uma série de formalidades e procedimentos que lhe são legalmente exigidos. Estabelecem os artigos 150.º e 151.º do CPA que os atos devem ser praticados por escrito e conter as seguintes menções obrigatórias: A indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista; A identificação adequada do destinatário ou destinatários; A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes; A fundamentação, quando exigível; O conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto; A data em que é praticado; A assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial que o emana. Já por sua vez o artigo 160.º do CPA estatui que “independentemente da sua forma, os atos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação”. Não obstante, ‘a notificação do ato administrativo apresenta-se como uma condição de eficácia deste e não como condição de validade’. Ora, está bem patente que a suspensão de transferências de quotas foi um procedimento que em nada respeitou o procedimento exigido para um ato deste género. Em grande medida porque praticamente não foi praticado nenhum ato. A suspensão foi ordenada sem mais procedimentos relacionados. Não foram notificados os interessados, não houve uma fundamentação devida do ato pretendido, da sua necessidade ou base jurídica, das suas consequências, de indicação dos meios defesas à disposição dos interessados, tão pouco uma identificação objetiva de quem era esses interessados, a enunciação dos factos na origem do ato, a data em que foi praticado, bem como a assinatura do autor do ato, não tendo havido sequer audição dos interessados. Sublinhe-se a este respeito a declaração produzida a páginas 3 da defesa da participada quando expressamente declara que ‘a legitimidade de recebimento de quotas pela Secção de Sintra resulta, assim, da decisão de gestão tomada ao nível da CPN e da Secretaria Geral e não constitui um direito potestativo da CPS’, afirmação esta que ilustra o grau de arbitrariedade da atuação da participada face ao Regulamento Financeiro. Toda esta mecânica operativa traduz um comportamento arbitrário – junte-se sem fundamento conforme considerações do ponto anterior –, ilegal, que não pode ser tolerado pela ordem jurídica e que merece como referia Cabral de Moncada ser fulminado pela nulidade. Poder-se-ia inclusivamente considerar que não tendo efetivamente sido cumprida nenhuma formalidade legal e na prática não tendo sido cometido nenhum ato em sentido jurídico por parte da participada pudéssemos ainda lançar mão do instituto da inexistência. Não nos parece, porém, devendo o regime da inexistência ficar essencialmente reservado aos casos de inexistência ontológica material e sendo que aos casos de inexistência jurídica deverá em regra ser na prática aplicada a disciplina dos atos nulos. Como postulou o Tribunal Central Administrativo ‘No que concerne aos atos administrativos, para que estes possam valer como tal no plano jurídico têm de reunir determinados requisitos de validade, [...]Assim, um ato juridicamente inexistente será aquele que não reúne pelo menos um dos requisitos de validade, levando a ordem jurídica a rejeitar a sua qualificação como ato jurídico. Mas não deve confundir-se a inexistência jurídica com a inexistência de facto, pois se em relação à primeira categoria o juízo de inexistência é formulado sobre uma realidade ôntica a que o direito recusa a produção de quaisquer efeitos, já em relação à segunda é essa realidade que nem sequer existe. E esta distinção tem efeitos para o regime de impugnação do ato inexistente. É que, não obstante o regime impugnatório deste tipo de atos não ter uma consagração legal individualizada, devendo ser configurado através do recurso a afloramentos dispersos pela ordem jurídica e apoiado no regime legal de impugnação dos atos nulos, só o ato juridicamente inexistente – pese embora não produza qualquer efeito jurídico, por ausência de vinculatividade, de execução coerciva, de insanabilidade e de irrevogabilidade, podendo, pois, não ser acatado - é suscetível de impugnação contenciosa, já que para a ordem jurídica os vícios do ato inexistente se reconduzem em certos aspetos ao vícios dos atos nulos (cf. art.º 133, n.º 2, do CPA). Acresce que nada obrigaria a que fosse necessário socorrermo-nos do instituto da nulidade para anular este ato, bastando para tal lançar mão do instituto da anulabilidade. Não obstante, estamos em crer que a gravidade de preterição total do procedimento legalmente exigido requer que sejam declarados nulos os atos de suspensão de transferências das quotas dos militantes de Sintra para a CPS. É ao responsável do ato nulo que incumbe tirar as consequências da nulidade declarada. Assim, integrado também neste âmbito e de harmonia com a responsabilidade que resulta desta decisão, cumpre referir que como refere corretamente a CNAF no seu parecer, os partidos políticos estão sujeitos à Norma Contabilística e de Relato Financeiro para as Entidades do Setor Não Lucrativo e como tal a integração da decisão aqui tomada deve ser apreciada pelos órgãos competentes do partido à luz do ponto 6.7 a 6.9 (Alterações nas estimativas contabilísticas e erros) do Anexo à referida norma Constante do Aviso n.º 6726-B/201117. Em função do exposto, são declarados nulos os atos de suspensão de transferência montantes correspondentes às quotizações dos militantes de Sintra. 3. Declaração de nulidade das contas do PSD entre 2015 e 2019 por falta de submissão das contas do Partido no distrito de Lisboa à Assembleia de Militantes do Distrito; […] Assim, face ao exposto, é indeferido o pedido de declaração de nulidade das contas do PSD entre 2015 e 2019. 4. Abertura de processo de averiguações às contas da campanha autárquica de 2017 de Sintra com apuramento de responsabilidades. […] Pelo exposto, recomenda-se à Secretaria Geral que abra um processo de averiguações às contas da campanha autárquica de 2017 de Sintra com apuramento de responsabilidades. Ordena-se ainda ao Conselho de Jurisdição Distrital de Lisboa que proceda à realização de um inquérito aos responsáveis e que instaure os competentes processos disciplinares aos militantes em causa. […]” (sublinhados acrescentados). 1.1. Invocou o requerente – em articulado que aqui se dá por reproduzido –, em suma, os seguintes desvalores: ( a ) a nulidade do acórdão impugnado, por se encontrar assinado, unicamente, pelo relator e pelo presidente do CJN; ( b ) a nulidade do acórdão impugnado, por violação do dever de imparcialidade por um dos membros do CJN; ( c ) a violação do princípio do contraditório, por falta de audição do Secretário-Geral; ( d ) a falta de legitimidade da participante; ( e ) a falta de competência do CJN para a apreciação do ato da CPN, por tal competência caber à Comissão Nacional de Auditoria Financeira (CNAF); ( f ) o erro na aplicação do direito; ( g ) a violação do disposto nas alíneas e do n.º 2 do artigo 21.º dos Estatutos do PSD; ( h ) a violação de regras de competência para aprovação de contas; (i) a violação do Regulamento Financeiro do PSD; ( j ) a violação de competências regulamentares do Secretário-Geral; ( k ) a violação do orçamento do PSD; e ( l ) a violação da regra do sorteio do relator. Concluiu que está em causa grave violação de regras relativas à competências e ao funcionamento democrático do partido (cfr. pp. 47/49 do requerimento inicial, que aqui se dão por integralmente reproduzidas). Citado o partido requerido, foi apresentada resposta subscrita pelo presidente do órgão que emitiu a deliberação impugnada, suscitando questões prévias – não se verificar o esgotamento dos meios impugnatórios internos e não estarem preenchidas as condições previstas no artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC –, concluindo pela inexistência de qualquer dos vícios apontados pelo requerente e, consequentemente, pela improcedência da impugnação (articulado que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em simultâneo com a impugnação dirigida ao Tribunal Constitucional e visando prevenir o entendimento de que esta careceria de reclamação interna, em 06/07/2021 o impugnante reclamou da deliberação de 01/06/2021 do CJN para o mesmo órgão. Não se prefigurando necessária ou útil a realização de quaisquer diligências prévias à decisão, cumpre apreciar a impugnação. Fundamentação Da questão de facto 2. Resultam dos documentos juntos aos autos os seguintes factos com relevância para a decisão: [a] O impugnante é o militante n.º 11437 do PSD e exerce as funções de Secretário-Geral do partido desde 19/03/2018. [b] Em 01/08/2018, o Secretário-Geral do PSD emitiu um despacho – “Despacho n.º 11/2018” – intitulado “ Retenção de quotas ”, com o seguinte teor: “[…] Com as competências que me são atribuídas nos termos do artigo 25º. Dos Estatutos do PSD, determino o seguinte: Considerando que: Conforme ficou demonstrado no Conselho Nacional de 30 de maio do corrente ano, com a aprovação das contas do Partido de 2017, o passivo do Partido ascendia a 31 de dezembro último a um montante na ordem dos 14 milhões de euros; À situação patrimonial do PSD (fundo de capital) é negativa em cerca de 1,3 milhões de euros; Parte expressiva do passivo referido deriva de processos autárquicos, tendo transitado de eleições autárquicas de 2005 a 2016 o valor de dívida a fornecedores de 1,5 milhões de euros e, agora, do processo eleitoral de 2017, mais cerca de 3 milhões de euros; O PSD tem sido alvo de injunções e execuções tendo, inclusivamente, sucedido já penhora de saldos bancários em certas localidades por dividas de outras localidades muito distantes e na sequência do processo autárquico de 2017; Os fundos de tesouraria do PSD, da Sede Nacional ou das suas estruturas descentralizadas ou com autonomia, conquanto estas tenham estado envolvidas no processo eleitoral autárquico, devem contribuir solidariamente para o cumprimento das responsabilidades existentes junto dos fornecedores; O PSD quer e tem que honrar os seus compromissos com os fornecedores; O valor das quotas tem sido, ao longo dos anos, retido ao nível das Distritais (aqui até 2016) e ao nível das Secções, sempre que as dívidas a fornecedores tenham importado a redução da tesouraria da Sede Nacional e com vista ao cumprimento para com os fornecedores; Esta política deve ser atualizada no sentido de reforçar a solidariedade entre as diferentes estruturas descentralizadas; O objetivo de cumprimento das responsabilidades com os fornecedores deve ser alcançado equilibrando a necessidade de o PSD ser um Partido cumpridor e, por outro, que continue a poder desenvolver a sua ação política nacional e descentralizada; 10.0 PSD não deixará de responsabilizar quem tiver que ser responsabilizado caso tenha importado ao Partido prejuízos significativos com a campanha eleitoral, sem qualquer autorização da Secretaria Geral; Assim, determino que: Sempre que a Sede Nacional seja chamada a cumprir ou a gerir os pagamentos de saldos que excedam os orçamentos de campanha eleitoral autárquica, se proceda às cativações de quotas ao nível das Secções, tal como tem vindo a suceder ao longo dos anos; Que a mesma cativação seja estendida à quota-parte distribuída as Distritais (30% das quotas pagas) na proporção de 50%, solicitando esta Secretaria Geral que as Distritais possam, por sua iniciativa, aumentar este contributo, comunicando a sua intenção à Secretaria Geral do Partido; Esta cativação ao nível Distrital pode ser moderada quando a necessidade dos fundos se mostre imprescindível para a atividade política em zonas onde a militância social-democrata seja mais difícil; Assim, no caso do número anterior, a cativação de 50% da quota-parte da Distrital resultante de dívidas imputadas a uma ou mais Secções não poderá originar um valor global a distribuir inferior ao IAS, por efeito daquela retenção (considerando todas as Secções do Distrito), reduzindo-se a(s) mesma(s) proporcionalmente pelo número de militantes com quotas pagas no trimestre; 5. O pagamento a fornecedores com fundos resultantes de cativação de quotas deve ser feito pela DAF/Sede Nacional, comunicando-os às estruturas descentralizadas. Este é um esforço de todos para que possamos honrar os nossos compromissos. Para governarmos o país temos de cumprir dentro de casa aquilo a que estamos obrigados. Remeta-se à DAF, às CPD, às CPS e à CNAF. […]”. [c] No dia 20/01/2017, reuniu a Comissão Política Distrital de Lisboa do PSD que, nessa data, deliberou aprovar Marco Paulo Caldeira de Almeida como candidato a Presidente da Câmara Municipal de Sintra, por unanimidade dos presentes – 28 votos. [d] No dia 25/05/2017, reuniu a Comissão Política Concelhia do PSD Sintra que, nessa data, deliberou aprovar Marco Almeida como candidato a Presidente da Câmara Municipal de Sintra, com 8 votos a favor e 2 abstenções. [e] O referido candidato concorreu em coligação – PSD, CDS-PP, MPT e PPM. [f] Elaboradas as contas da campanha para os órgãos autárquicos de Sintra, verificou-se um défice de €64.931,75, que foi consolidado nas contas do partido. [g] Na sequência do apuramento do referido défice, a Secretaria Geral do PSD reteve o valor das quotas dos militantes de Sintra, deixando de os transferir para a Comissão Política da Secção de Sintra, nos montantes de: €6.218,32 entre o 2.º trimestre de 2018 e o 2.º trimestre de 2020, correspondentes a 100% do valor das quotas destinadas à Secção de Sintra; e €2.551,59 entre o 3.º trimestre de 2020 e o 1.º trimestre de 2021, correspondentes a 50% do valor das quotas destinadas à Secção de Sintra. [h] O partido liquidou, em 31/12/2019, €54.042,56 a fornecedores por conta de despesas da campanha eleitoral autárquica de 2017 para o concelho de Sintra. [i] Ana Sofia Fernandes Bettencourt desempenhou funções de Presidente da Mesa da Assembleia da Secção de Sintra do PSD entre 20/06/2015 e 21/12/2017 e de Vice- Presidente da Comissão Política da Secção de Sintra entre 13/01/2018 e 26/09/2020, exercendo funções de Presidente da mesma Comissão Política desde 27/09/2020. [j] Em 22/12/2020, Ana Sofia Fernandes Bettencourt, na qualidade de Presidente da Comissão Política da Secção de Sintra, apresentou junto do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD um pedido de anulação da “ decisão da Secretaria Geral/Comissão Política Nacional do PSD ” de suspensão da transferência descrita no ponto [g] supra . [k] Em 01/02/2021, o Conselho de Jurisdição Nacional do PSD notificou o Secretário-Geral do PSD da referida participação, solicitando “ que no prazo de dez dias úteis remeta toda a informação que considere relevante para a ponderação do CJN ”, tendo sido prestadas informações. [l] Em 15/03/2021, o Conselho de Jurisdição Nacional do PSD notificou a CNAF dos elementos do processo relativo à queixa apresentada pela Presidente da Comissão Política da Secção de Sintra, solicitando a sua pronúncia. [m] Em resposta, a CNAF pronunciou-se no sentido da regularidade da retenção do valor das quotas. [n] Em 01/06/2021, o Conselho de Jurisdição Nacional do PSD, apreciando o pedido referido em [j], proferiu a decisão impugnada, transcrita em 1., supra , que damos por integrada no presente elenco de factos. Questão de direito 2.1. Está em causa, nos presentes autos, uma impugnação deduzida nos termos do n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC, norma que confere legitimidade a qualquer militante de um partido político para impugnar as deliberações dos órgãos partidários com fundamento em grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido. O impugnante é militante e Secretário-Geral do partido requerido – e, ademais, nesta última qualidade, autor do ato (“Despacho n.º 11/2018”) cujos efeitos foram, em parte, afastados pela deliberação impugnada –, pelo que a sua legitimidade resulta, assim, verificada. 2.2. O Tribunal Constitucional, em jurisprudência há muito consolidada, tem afirmado sucessivamente os limites em que a sua intervenção pode operar, nos termos do artigo 103.º-D da LTC, seja na impugnação de deliberações punitivas (n.º 1 do referido artigo – v., entre outros, o recente Acórdão n.º 396/2021), seja na impugnação de deliberações de outra natureza (n.º 2 do mesmo artigo, a que corresponde a pretensão em causa nos presentes autos). Relativamente às impugnações previstas no n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC – “[ p ] ode […] qualquer militante impugnar as deliberações dos órgãos partidários com fundamento em grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido ” –, a jurisprudência constitucional vem reiterando que o âmbito da sua atuação é especialmente restrito – mais ainda do que nas hipóteses correspondentes ao n.º 1 do mesmo artigo. Como se fez notar no Acórdão n.º 576/2014: “[…] 9. Conforme o Tribunal Constitucional vem repetindo, a admissão dos processos impugnatórios das eleições de titulares de órgãos de partidos políticos ou das deliberações dos órgãos partidários rege-se por um princípio de “intervenção mínima”. Como se referiu no Acórdão n.º 497/2010: Não obstante concorrerem para a organização e para a expressão da vontade popular (artigo 10º, n.º 12 da CRP), e deterem por isso funções e competências relevantes no domínio da organização do poder político (artigos 114º; 151º, n.º 1; 180º da CRP), os partidos políticos são, na sua raiz, expressão do exercício da liberdade de associação. Nesses termos, e conforme o reconhece a Constituição nos artigos 51º e 46º, gozam, na ordenação da sua vida interna, da autonomia própria que é conferida às associações. É certo que tal autonomia conhece sempre limites, impostos pela ordem constitucional no seu conjunto. Para além daqueles que valem, em geral, para todas as associações, são aplicáveis à ordenação da vida interna dos partidos, pelas funções políticas que constitucionalmente são conferidos a estes últimos, não apenas os limites decorrentes do necessário respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política (n.º 2 do artigo 10.º), mas ainda os decorrentes dos princípios da transparência, da organização e da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (n.º 5 do artigo 51.º). É em razão destes limites, que conformam, por força da Constituição, o ordenamento interno dos partidos, que se atribui ao Tribunal Constitucional competência para, nos termos da lei, julgar ações de impugnação de eleições e deliberações dos órgãos partidários [artigo 223º, n.º 2, alínea h) da CRP]. Os termos em que são recorríveis tais eleições e deliberações são fixados pela LTC. E são-no de modo a que se obtenha a necessária concordância prática entre os dois princípios constitucionais atrás mencionados: por um lado, o princípio da autonomia na ordenação da vida interna de cada instituição partidária; por outro, o princípio da necessária submissão dessa organização interna aos limites que lhe são constitucionalmente impostos . É, pois, neste quadro de «intervenção mínima», que a presente ação deverá ser julgada. […] 11. Conforme se descreveu, a deliberação em causa decidiu proceder à realização de uma consulta eleitoral, aberta a todos os militantes e simpatizantes do Partido Socialista, com vista à futura designação do candidato a Primeiro-Ministro que o PS apresentará às próximas eleições legislativas. Desde já se refira que não tem qualquer razão o impugnante quando afirma que a deliberação impugnada procedeu a uma alteração dos Estatutos do Partido: é por demais evidente que aquela deliberação não teve por objeto qualquer alteração normativa interna – na verdade, o impugnante confunde alteração dos Estatutos com alegada violação de normas estatutárias ou, mais concretamente, a prática de um ato que os Estatutos não preveem. Por outro lado, e reiterando o que já se disse no ponto 3, convém sublinhar que a deliberação impugnada foi tomada “nos termos da alínea d) do número 2 do artigo 63.º dos Estatutos do Partido Socialista”. Ora, de acordo com tal preceito, compete à Comissão Política Nacional (que é o órgão deliberativo do Partido no intervalo das reuniões da Comissão Nacional: artigo 63.º, n.º1) designar membros de cargos políticos de âmbito nacional que caiba ao Partido Socialista indicar e definir as formas de relacionamento destes com os órgãos do Partido. No exercício desta competência, a CPN deliberou, sob proposta do Secretário-Geral do Partido, que a designação do candidato ao cargo de Primeiro-Ministro nas próximas eleições legislativas fosse efetuada através das eleições primárias abertas à participação dos eleitores socialistas, inscritos no PS e simpatizantes; e que a própria CPN respeitaria os resultados das eleições primárias abertas e designaria como candidato a Primeiro-Ministro o candidato que, nas referidas eleições, obtivesse o maior número de votos expressos. Não estando em causa a competência da CPN para designar, nos termos estatutários atrás referidos, o candidato do Partido ao cargo de Primeiro-Ministro, enquanto “membro de cargo político de âmbito nacional”, também não estará em causa a sua competência para escolher o modo pelo qual, ou o procedimento através do qual, se processará tal designação. Como não poderá estar em causa a sua competência para se auto- vincular, no futuro, aos resultados decorrentes desse mesmo procedimento. Tal autovinculação assumirá, contudo, caráter eminentemente político, uma vez que, decorrendo ainda do exercício das competências atribuídas pelos estatutos do partido a certo órgão (no caso, à CPN), deixa juridicamente incólume o poder que o referido órgão detém de decidir sobre a matéria. Trata-se, portanto, de um ato de direção política da vida interna do partido, cujo conteúdo, uma vez cumprida a norma de competência que identifica o órgão idóneo para o praticar, permanece à margem de vinculações jurídicas . De harmonia com o princípio de intervenção mínima, não caberá certamente ao Tribunal sindicar um ato com esta natureza. Se lhe não cabe, como já se sabe, sindicar atos políticos estaduais, que não são aliás impugnáveis perante a jurisdição constitucional, por maioria de razão – e pelas razões de princípio já expostas – lhe não caberá conhecer da validade de atos de direção política praticados, no ordenamento interno dos partidos, por órgãos partidários . O que se escreveu no Acórdão n.º 2/2011 não deixa de ser, também para este caso, impressivo: Como se observou no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 85/2004, o legislador constitucional, tal como o legislador ordinário, rodeou de especiais cautelas a intervenção jurisdicional destinada a garantir a observância dos princípios organizatórios e procedimentais da democracia política, pretendendo evitar que, por essa forma, se pudesse vir a exercer um controlo sobre a atividade política dos partidos e, de algum modo, limitar a liberdade de organização da vontade popular, e por isso se circunscreveu os meios processuais de impugnação das deliberações dos órgãos de partidários àquelas que fossem consideradas «mais importantes para assegurar os princípios da organização e gestão democráticas dos partidos políticos, sem, por outro lado, judicializar a respetiva vida interna, correndo o risco de tolher a sua liberdade de ação política e o seu espaço de afirmação, interna e externamente» . […]” (sublinhados acrescentados). Para que o Tribunal Constitucional possa atuar, “[…] não basta, portanto, a mera violação de um preceito estatutário, mesmo que esse preceito se integre nas «regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido». A violação da regra em causa deve ser de tal ordem que comprometa o funcionamento democrático do partido e este juízo depende da ponderação sobre se os bens jurídicos tutelados pela Constituição neste caso – a transparência, a organização e a gestão democráticas e a participação de todos os seus membros – são colocados em risco ou violados. Mesmo que uma «regra essencial» do partido seja violada, tal não significa que exista uma «grave violação». A qualificação da gravidade da violação da regra exige uma análise autónoma e exigente ” (Acórdão n.º 618/2012). Trata-se, em suma, de um “[…] critério geral indutor de uma apreciação pelo Tribunal dos atos partidários que não se prefigure como cerceadora da autonomia e idiossincrasia identitária de um partido – da sua liberdade organizacional –, e que não se traduza no exercício de um contencioso intrusivo em que o Tribunal Constitucional funcione, em termos práticos, como ‘segunda’ ou ‘terceira instância’ de recurso das questões internas de um partido. É com este sentido que o artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC emprega expressões que envolvem um grau qualificado de desvalor (‘grave violação’, ‘regras essenciais’), para expressar o tipo de controlo pretendido ” (Acórdão n.º 178/2017). Deste modo se evita, desde logo, colocar “[…] o Tribunal Constitucional numa (indesejável) posição de interferência com a decisão meramente política do partido ” (Acórdão n.º 573/2017) – v., ainda, os Acórdãos n. os 547/2012, 4/2014, 282/2015, 534/2019 e 226/2021. 2.3. O requerente e o requerido manifestam posições antagónicas quanto ao preenchimento das condições previstas no n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC para a intervenção do Tribunal Constitucional. O requerente entende que o limiar ali previsto é ultrapassado, pelas seguintes razões: “[…] 230.º – E para que dúvidas não restem de que os fundamentos de direito supra enunciados constituem grave violação de regras relativas à competência e ao funcionamento democrático do partido, dir-se-á, em síntese e em conclusão, que: A decisão constante no Acórdão recorrido/impugnado afeta gravemente e especialmente o funcionamento do partido ao conceder ao CJN o poder de intromissão nas competências próprias do Secretário-Geral do PSD e da Comissão Política Nacional em matéria de execução da gestão financeira do PSD, violando os Estatutos e Regulamentos internos; O Acórdão recorrido/impugnado, constituindo um precedente, coloca em causa a sustentabilidade financeira do Partido ao permitir que passe a vigorar o princípio da irresponsabilidade das Comissões Políticas de Secção, ou de outros órgãos internos do partido de caráter infranacional no pagamento das dívidas a fornecedores, eliminado os poderes de execução financeira dos órgãos estatutariamente competentes para a mesma (o Secretário-Geral do PSD e a Comissão Política Nacional, que nos termos dos Estatutos aprovam o Regulamento Financeiro do PSD e são responsáveis perante a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos); O Acórdão recorrido/impugnado do CJN coloca em causa as contas consolidadas do PSD dos anos de 2018 a 2020, aprovadas pelo órgão competente nos termos estatutários (a saber, a Comissão Nacional de Auditoria Financeira); O Acórdão recorrido/impugnado viola regras elementares de Direito, manipulando jurisprudência do Tribunal Constitucional, dizendo que este douto Tribunal conclui “coisas” que ele nunca disse na jurisprudência invocada pelo relator do CJN; O Acórdão do CJN recorrido/impugnado viola o princípio do contraditório e expõe o abuso de poder do presidente do CJN e do relator e quiçá do próprio CJN no exercício das suas funções, extravasando as suas competências; O Acórdão do CJN recorrido/impugnado permite o governo monocrático do PSD pelo órgão jurisdicional , que tudo pode comandar e fazer, coartando os poderes dos demais órgãos estatutariamente estabelecidos; O Processo aberto pelo CJN que deu azo ao Acórdão do CJN recorrido/impugnado viola o princípio da transparência, porquanto usa informações do Secretário-Geral do PSD como se constituísse o exercício do direito ao contraditório, quando em causa estava um pedido de informações e por aparentar ser uma decisão de duas pessoas – que assinam o acórdão, sem referência aos demais membros do CJN – quando o CJN é constituído por nove membros efetivos, desconhecendo-se a posição dos demais membros. Mesmo o extrato de ata remetido é omisso quanto à posição dos demais membros do CJN, sobre o sentido de voto de cada um deles e essa ata está assinada apenas pelo Presidente do CJN – cfr. Doc. 31. E viola o dever de imparcialidade e transparência por parte de um dos conselheiros do CJN, porque tem o mesmo um interesse próprio e direto no provimento da causa da Participante , em manifesto e claro conflito de interesses, já que por causa da sua própria candidatura em 2017 à Câmara Municipal de Espinho a CPS de Espinho tem hoje retenção de quotas. […]” (sublinhados conforme original). O requerido considera que, sendo a CJN órgão competente para proferir a decisão impugnada e não tendo sido afetado por via dela o funcionamento democrático do pedido, o caso dos autos não corresponde à previsão do n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC. 2.3.1. Enquanto órgão jurisdicional, cabe ao CJN “[ a ] preciar a legalidade de atuação dos órgãos nacionais, regionais e distritais do Partido, podendo, oficiosamente ou mediante impugnação de qualquer órgão nacional ou de, pelo menos, 100 ou 5% dos militantes inscritos no âmbito do órgão cujos atos se pretendam impugnar, anular qualquer dos seus atos por contrários à Constituição, à lei, aos Estatutos ou aos Regulamentos ” (artigo 28.º, n.º 2, alínea a) , dos Estatutos do PSD), sendo certo que a deliberação impugnada se inscreve no âmbito dessa competência de controlo da legalidade e regularidade estatutária. Não é correto afirmar-se que a deliberação impugnada “[…] afeta gravemente e especialmente o funcionamento do partido ao conceder ao CJN o poder de intromissão nas competências próprias do Secretário-Geral do PSD e da Comissão Política Nacional em matéria de execução da gestão financeira do PSD, violando os Estatutos e Regulamentos internos ”. O poder de anulação não corresponde à competência para praticar atos de gestão (e, por esse motivo, não se lhe sobrepõe) – não ocorre, assim, violação do disposto no artigo 21.º, n.º 2, alíneas f) e g) , dos Estatutos do PSD (“[ s ] ubmeter ao Conselho Nacional o orçamento e as contas anuais do Partido e aprovar o montante anual da quota e da joia de admissão, sob proposta do Secretário-Geral ”; “[ a ] provar o Estatuto do Trabalhador-Militante e o Regulamento Financeiro ”) . Desde que se contenha num plano de mera análise objetiva da legalidade e regularidade estatutária, o exercício do poder de anulação corresponde ao uso de uma competência normal de um órgão jurisdicional. Não há, pois, violação de competência, muito menos violação grave de regras essenciais nessa matéria e, pelas mesmas razões, não pode dizer-se que o decidido “[…] permite o governo monocrático do PSD pelo órgão jurisdicional, que tudo pode comandar e fazer, coartando os poderes dos demais órgãos estatutariamente estabelecidos ”. A circunstância de ser o partido – enquanto pessoa jurídica unitária – que responde pelas dívidas e tem o dever de prestar contas em nada altera os dados da questão. Cabe ao partido organizar-se internamente de modo a assegurar o controlo da despesa. Os riscos que correm os “ órgãos centrais ” decorrem dos termos em que são autorizadas as despesas, não refletindo, por via da deliberação do CJN , um desequilíbrio grave ou, sequer, inesperado. A conclusão de que “[…] o Acórdão recorrido/impugnado, constituindo um precedente, coloca em causa a sustentabilidade financeira do Partido ao permitir que passe a vigorar o princípio da irresponsabilidade das Comissões Políticas de Secção, ou de outros órgãos internos do partido de caráter infranacional no pagamento das dívidas a fornecedores, eliminado os poderes de execução financeira dos órgãos estatutariamente competentes para a mesma (o Secretário-Geral do PSD e a Comissão Política Nacional, que nos termos dos Estatutos aprovam o Regulamento Financeiro do PSD e são responsáveis perante a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos) ” é, por sua vez, manifestamente desajustada dos fundamentos da decisão. O afastamento da responsabilidade da CPS de Sintra decorreu de, numa análise casuística , se ter concluído (bem ou mal – não cabe ao Tribunal Constitucional reapreciá-lo) que a referida Comissão não teve participação na campanha e na respetiva estrutura local. A decisão impugnada é expressa ao afirmar que “[…] a prática de cativações por parte da estrutura nacional do partido é admissível no âmbito dos regulamentos e documentos financeiros que aprove no uso das suas prerrogativas financeiras sobre as estruturas descentralizadas, conquanto estas tenham estado envolvidas no processo eleitoral autárquico. No entanto, no caso em apreço tal não é possível uma vez que a Secção em causa não esteve envolvida no processo autárquico ”, afigurando-se, pois, razoável a conclusão no sentido de que “[…] não existe qualquer risco sistémico ou qualquer precedente perigoso que ponha em causa a viabilidade financeira do partido por risco de contágio. Esta situação é absolutamente única, exclusiva e de difícil replicação noutra estrutura do partido, tanto no espaço como no tempo (futuro). Única sobretudo porque a secção prejudicada não foi autora nem participante das situações que deram origem ao seu prejuízo e ao prejuízo do PSD ”. Não se afirma, pois, em termos gerais, um “princípio da irresponsabilidade” de órgãos locais pelo pagamento das dívidas, nem a impossibilidade de retenção dos valores das quotas. Afirma-se, aliás, exatamente o oposto. Não constitui argumento relevante a favor da verificação da previsão do artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC que a deliberação do CJN “[…] coloca em causa as contas consolidadas do PSD dos anos de 2018 a 2020, aprovadas pelo órgão competente nos termos estatutários (a saber, a Comissão Nacional de Auditoria Financeira) ”. Devendo as contas refletir a verdade da situação patrimonial e financeira do partido, pela sua própria natureza qualquer deliberação do CJN adotada no âmbito do contencioso de anulação de atos de gestão financeira praticada por órgãos executivos se projetará, necessariamente, em sede contabilística. Caberá aos órgãos competentes retirar das decisões as consequências devidas em matéria de contas, designadamente por referência ao ano em que é proferida a decisão anulatória. Cumpre, ainda, acrescentar, a este propósito, que cabe à CNAF pronunciar-se sobre o mérito e a legalidade da execução financeira do Partido, emitindo pareceres e formulando recomendações e aprovar as contas anuais do partido e as contas das campanhas eleitorais, que envia para ratificação pelo Conselho Nacional (artigo 32.º, n. os 2 e 3, dos Estatutos do PSD). De modo algum resulta destas competências uma limitação do âmbito de atuação do CJN, designadamente no que toca ao contencioso de anulação. Veja-se, aliás, que a referida Comissão deve participar ao CJN as irregularidades financeiras detetadas (artigo 32.º, n.º 5, dos Estatutos do PSD), precisamente para que este possa exercer as correspondentes funções jurisdicionais , que podem ser disciplinares (cfr. artigo 33.º, n.º 1, do Regulamento Financeiro do PSD), mas também quaisquer outras correspondentes às funções do órgão de jurisdição. Embora possa existir alguma sobreposição de categorias de atos visados pelos dois órgãos , o que nada tem de anómalo, o certo é que nem o CJN, em sede de contencioso de anulação, está a apreciar a gestão financeira (embora possa pronunciar-se sobre atos que têm consequências nesse plano), nem a Comissão Nacional de Auditoria Financeira, ao apreciar a gestão financeira, está a formular um juízo da mesma natureza daquele que cabe ao órgão jurisdicional. Em suma, nem o órgão de auditoria financeira “julga” (no sentido em que o faz o CJN), nem o CJN faz auditoria, nem a anulação decorrente do acórdão impugnado invade o espaço da auditoria financeira (cfr. artigo 1.º do Regulamento Interno da CNAF). Não existindo preceito que atribua caráter vinculativo (para o CJN) à posição manifestada pela CNAF (que foi, recorde-se, no sentido da regularidade da decisão de retenção de quotas), não pode concluir-se que a deliberação impugnada violou de forma grave qualquer regra essencial de competência de outro órgão, muito menos ao ter decidido com recurso a argumentos – assentes em particularidades do caso – que não colocam propriamente em causa as conclusões gerais afirmadas pela CNAF. Ademais, mais “subversivo” do equilíbrio orgânico do partido seria o órgão de auditoria condicionar o “poder de julgar” do órgão jurisdicional do que a sobreposição deste àquele. O erro na interpretação e aplicação da jurisprudência constitucional é restrito à parte da fundamentação atinente à consequência dos vícios (anulação) e não assumiu um papel decisivo, nem autónomo, na economia dos fundamentos da decisão. Dele não decorre, pois, qualquer consequência reconduzível à previsão do n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC. Os desvalores formais só excecionalmente serão tão intensos ao ponto de fazer acionar a previsão do artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC – sê-lo-ão se implicarem diretamente as consequências ali previstas. Mas não o são os que foram invocados nos presentes autos. Pode discutir-se, certamente, se notificar o ora requerente da participação para “prestar informações” equivale ou não a citá-lo para contestar, ou mesmo se a citação para contestar é o ato mais adequado a processos da natureza do que esteve em causa na sequência da participação que originou o acórdão impugnado. No entanto, a qualquer luz , existiu uma audição antecedente do ora requerente ao momento decisório, que lhe facultou oportunidade de se pronunciar, como efetivamente se pronunciou, inclusivamente suscitando questões prévias. A existir qualquer vício, em caso algum se trataria da violação qualificada prevista na referida norma da LTC. Não existe qualquer anomalia formal na circunstância de as atas do órgão serem assinadas pelo respetivo Presidente e secretário (cfr., a propósito, o artigo 34.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro), documentando-se, como é o caso (cfr. a ata junta como anexo 16 da resposta), quais os membros presentes em cada deliberação. Ao contrário do que refere o requerente, da ata junta resultam os votos de aprovação – a deliberação foi aprovada com 7 votos a favor (Paulo Colaço, Francisco José Martins, José Miguel Bettencourt, Luís Tirapicos Nunes, Miguel Clara, Joaquim Pinto Moreira e Nuno Correia – o que se alcança por confronto com a abstenção e o voto contra), a abstenção de João Dias Coelho e o voto contra de Paula Reis. Impõe-se, pois, concluir, quanto a este ponto – e, outrossim, quanto à nomeação do instrutor (cfr. artigo 12.º, n.º 5, do Regulamento de Disciplina do PSD) – que não só não nos encontramos perante qualquer desvalor, como, a existirem, os vícios apontados se situariam num plano muito distante do limiar previsto no n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC. Por fim, ainda que se verificasse “conflito de interesses” decorrente de um dos membros do CJN ter sido candidato em eleições que geraram situação semelhante à da CPS de Sintra na CPS de Espinho – o que não se tem por verificado, desde logo em virtude da já assinalada particularidade das circunstâncias do caso da CPS de Sintra e de a qualidade de antigo candidato não colocar o membro do CJN necessariamente em conflito de interesses com o sentido da decisão, já que o mesmo não é pessoalmente responsável pelo pagamento das dívidas –, sempre haveria de concluir-se que tal não consubstanciaria grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido e, de todo o modo, ainda que assim não fosse, a deliberação passaria o “teste de resistência” decorrente da aprovação pelos restantes 6 membros. 2.3.2. Afastadas as razões pelas quais o requerente entende que os (invocados) vícios do acórdão impugnado ultrapassam o limiar previsto no artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC, e não se perspetivando quaisquer outros, a conclusão a extrair é a de que se tratou do exercício normal das competências do CJN, que o Tribunal Constitucional não (re)aprecia na perspetiva do “melhor direito”. Não está em causa, claro está, o dever dos órgãos centrais, do requerente em particular, e da CNAF em zelar pela saúde financeira do partido, nem a difícil situação de facto que motivou a decisão de retenção (bem expressa no requerimento inicial e nos relatórios de contas), nem tão-pouco os esforços que todos colocaram nesse sentido. Simplesmente, a referida situação e os propósitos da retenção não impedem, só por si, que o CJN possa controlar a legalidade dos atos e anulá-los, no exercício normal das suas competências , como foi o caso. Se existiu desvio das funções deste órgão – com “ propósito político ”, como sustenta o requerente (ponto 128 da impugnação) – ele não é evidenciado pelos termos da decisão e dos seus fundamentos. Abaixo do limite do controlo do Tribunal Constitucional ficam outras questões suscitadas, como a da melhor interpretação do conceito de “participação” da CPS de Sintra na eleição autárquica – saber se é relevante ou suficiente a aprovação do candidato autárquico, como defende o requerente, ou um maior envolvimento nos atos que geram despesa de campanha, como entende o requerido –, a da ilegitimidade da participante e a da intempestividade da participação. Em síntese, quanto à apontada questão prévia, a razão está do lado do órgão requerido, porquanto os vícios apontados não consubstanciam, manifestamente, uma grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido. 2.4. Quanto à questão prévia do esgotamento dos meios de impugnação (cfr. artigos 201.º e ss. da petição e parte I./A. da resposta), fica prejudicada a respetiva apreciação, na medida em que, seja qual for a posição a adotar a esse respeito, a pretensão deduzida não encontra correspondência com as competências do Tribunal Constitucional previstas no artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC. Decisão Em face do exposto, decide-se não tomar conhecimento do objeto da presente ação de impugnação, por não se mostrarem verificados os fundamentos previstos no artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC. Sem custas (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario ). Lisboa, 29 de julho de 2021 - José Teles Pereira - Pedro Machete - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - João Pedro Caupers