01002/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A outorga, sem qualquer reserva, de contrato de concesão de incentivos, de cujos anexos, parte integrante do mesmo contrato, constam as despesas de investimento consideradas inelegíveis, bem como a ausência de qualquer subsídio à criação do próprio emprego, significam aceitação tácita, incompatível com a vontade de recorrer, do acto administrativo que considerou a ineligibilidade das despesas em causa e não ser o Rte desempregado involuntário.

II- Tendo a outorga do contrato ocorrido já depois da interposição do recurso contencioso do acto administrativo referido em 1, deverá considerar-se que o recorrente deixou de ter interesse no seu provimento, verificando-se a perda superveniente da legitimidade.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A... (id. a fls 3) interpôs no T. C. A. recurso

contencioso do despacho da Ministra do Planeamento, relativamente à decisão final do recurso hierárquico apresentado no processo do RIME 98/RIME/15/060 (projecto 060/RAM/98) em que era interessado.

1.2. Por acórdão do T. C. A., proferido a fls. 197 e segs, foi declarada a incompetência daquele Tribunal em razão de hierarquia para conhecer do recurso e ordenada a remessa do processo a este S.T.A

1.3. Notificada a entidade recorrida para responder, apresentou a Senhora Ministra de Estado e das Finanças, que sucedeu nas competências da ex-Ministra do Planeamento, a resposta de fls. 236 e segs.

Suscitou como questões prévias a falta de objecto do recurso, por o recorrente não identificar o despacho impugnado, e a inutilidade do recurso, por, posteriormente à respectiva interposição, o Recorrente ter celebrado o contrato de concessão de incentivos com a R. Autónoma da Madeira.

Defendeu ainda a legalidade do acto recorrido, com o consequente improvimento do recurso.

1.4. O Mº. Público emitiu o parecer de fls. 304 e 304 vº. no qual se pronuncia pela rejeição do recurso, com fundamento na perda de legitimidade do Recorrente, uma vez que, ao outorgar o contrato de concessão de incentivos, aceitou a não elegibilidade das despesas a que se reporta o recurso, bem como o juízo feito quanto à sua situação de não desempregado.

1.5. O Recorrente respondeu às excepções suscitadas pela entidade recorrida e pelo Mº. Público, nos termos constantes de fls. 272 a 275 e fls. 307 a 309 inc., que se dão como reproduzidos

1.6. A fls. 318 e segs constam as alegações do Recorrente, que concluem do seguinte modo:

“Deve ser anulado o despacho da Excelentíssima Senhora Ministra do Planeamento por ilegal (Contrário ao estabelecido nos artigos 6º, 7º e 8º do Decreto-Lei nº 119/99 de 14 de Abril).

E, ser considerado o recorrente como desempregado involuntário com direito ao prémio à criação do próprio emprego; e ainda que sejam considerados elegíveis os seguintes equipamentos:

1 Computador portátil e 1 scanner Candeeiros e o Material Didáctico (Ficheiros de Legislação actualizada e Gestão).”

1.7. A entidade recorrida apresentou as contra-alegações de fls. 328 e segs, concluindo:

“a) O recurso deve ser rejeitado:

aa) Por ser indesculpável que o recorrente não se tenha dado ao cuidado de identificar o acto recorrido, de que foi notificado e de que tinha documentação, que até incluiu no processo – artº 36º, c), da LPTA;

ab) Por ter assinado o contrato de incentivos e tal revelar aceitação do acto (artº 47º, nº 1, do Regulamento do STA), senão actuação sob má-fé (artº 6º-A do CPA) e sob abuso de direito – artº 334º do C. Civil, incompatíveis com o recurso.

b) Ou não merece provimento porque os equipamentos e investimentos para que recebeu apoios representam todo o “capital fixo indispensável ao início da actividade” – artº 11º, 1, do Regulamento do RIME;

c) E ainda porque a situação de desemprego não se mostrou provada e mostrou omissão de informação devida e situação do promotor carente de total verdade e de transparência fiscal.”

1.8. A Exmª. Procuradora Geral-Adjunta emitiu o parecer de fls. 334, do seguinte teor:

“Em causa, no presente recurso contencioso interposto de despacho 04.10.2001 da Srª Ministra do Planeamento que indeferiu o recurso hierárquico apresentado da decisão proferida no âmbito do processo de candidatura ao programa RIME, está a qualificação da situação do recorrente como de desemprego voluntário, como tal não abrangida pela previsão do DL 119/99 de 14.04, bem como o critério que levou a considerar como não elegíveis as despesas por ele apresentadas.

Invoca o recorrente que a decisão recorrida que assim decidiu se mostra afectada de vício de violação de lei por infracção ao disposto no artigo 6º, 7º e 8º do diploma citado, além de violar o critério enunciado no nº 1 do artigo 11º da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96 de 17.09.

Para além da posição já expressa pelo Ministro Público a respeito das questões prévias suscitadas, pensamos que ao recorrente também não assiste razão no que ao mérito do recurso se refere.

No que respeita à 1ª questão, constata-se que a conclusão da entidade recorrida assentou na factualidade recolhida nos autos, a qual aponta manifestamente no sentido de que o recorrente possuiu clientes no exercício da sua actividade profissional (tendo diferido o pagamento dos serviços prestados). Não podendo, por isso, ser considerado desempregado, vedado estava lhe concedido prémio ou incentivo pela criação do próprio emprego, como entendeu a entidade recorrida.

Quanto à 2ª questão, por a situação se não enquadrar na previsão do dispositivo supra descrito – por não se tratar de investimentos em capital fixo, ser de considerar como material em excesso ou tratar-se de equipamento não imprescindível para o exercício da actividade, nomeadamente –, afastada estava a possibilidade de considerar como elegíveis as despesas em causa, tanto mais que a Administração não deixa de gozar de certa margem de discricionaridade na apreciação de despesas elegíveis ou do respectivo montante, em função de critérios de razoabilidade e de boa gestão financeira.

Nestes termos, afigurando-se-nos que o despacho recorrido se não mostra afectado dos vícios que lhe vêm assacados, somos de parecer que o presente recurso não merece provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

1. O Recorrente apresentou no âmbito do RIME (Regime de Incentivos às Micro-empresas) a candidatura com o Código de projecto nº 060/ RAM/98, no balcão de Associação dos Jovens Empresários Madeirenses, em 9/12/97, tendo como objectivo a criação de uma microempresa, sob a forma jurídica de sociedade por quotas unipessoal, com o objectivo de exercer a sua actividade nas áreas de contabilidade, consultadoria em fiscalidade, recursos humanos e elaboração de estudos de viabilidade económica e financeira.

2. O Recorrente foi notificado, em 28.4.00 – após a tramitação do processo, em que foi ouvido e apresentou as reclamações que considerou pertinentes –, do despacho do Secretário Regional do Plano e da Coordenação de 20/3/00, nos termos do qual a candidatura manteve os montantes apontados na 21ª Comissão Regional e homologados em 20/12/99, pela Secretária de Estado do Desenvolvimento Regional e pelo Secretário de Estado do Emprego e Formação, a seguir indicados:

Consultadoria em fiscalidade, recursos humanos e elaboração de estudos de viabilidade económica financeira. Investimento total – 17.311.941$00

Investimento Elegível – 11.395.322$00

Incentivo ao Investimento – 5.697.661$00

Incentivo à Criação de Emprego – 1.986.120$00 .

Prémio à criação do próprio Emprego –

(oficio de fls. 62 e 63).

3. O Recorrente recorreu hierárquicamente deste despacho para a Ministra do Planeamento, conforme lhe facultava o nº 4 do artº 18º da RCM nº 154/96 de 17 de Setembro.

4. Por despacho da Ministra do Planeamento, de 4.10.01, foi negado provimento ao recurso hierárquico (fls. 294).

5. Em 24-2-02 deu entrada no T.A.F. Agregado do Funchal a petição do presente recurso contencioso.

6. Em 7 de Março de 2002 foi celebrado o contrato de concessão de incentivos, cuja cópia consta a fls.254 e segs, entre o Governo Regional da Madeira, representado pelo Gestor Regional dos Fundos Comunitários, e o Promotor ... – ,Ldª representada pelo sócio-gerente A..., ora Recorrente.

2.2. Cabe, em primeiro lugar, conhecer das questões prévias suscitadas pela entidade recorrida e pelo Mº. Público, que, a procederem, determinam a rejeição do recurso.

A entidade recorrida suscitou na Resposta a falta de objecto do recurso, por o Recorrente não identificar o despacho ministerial de que diz recorrer, desconhecendo-se de que tipo de acto se trata, e a inutilidade do mesmo, face à outorga do contrato de concessão de incentivos pelo Recorrente. Posteriormente, nas alegações, aderiu à qualificação proposta pelo Mº. Público para esta última excepção, enquadrando-a na situação a que se reporta o artº 47º § 1º do R.S.T.A.

Vejamos:

2.2.1. Quanto à falta de objecto do recurso.

Entende-se que esta questão suscitada na Resposta da entidade recorrida perdeu qualquer suporte com o posterior desenvolvimento processual, pois, nas alegações, a mesma entidade reconhece que entre a documentação que o Recorrente juntou ao processo se encontrava o acto recorrido (fls. 190).

De resto, o Recorrente logo afirmou na petição que interpunha recurso contencioso “do despacho da Ministra do Planeamento, relativamente à decisão final do recurso hierárquico apresentado no processo do RIME 98/RIME/15/060”, pelo que, a entidade recorrida ficou em perfeitas condições de se aperceber, de que acto se tratava, não havendo qualquer erro na identificação do mesmo, conforme também sustenta nas alegações.

Improcede, assim, a questão prévia suscitada.

2.2.2. Defendem a entidade recorrida e o Mº Público que a celebração do contrato de concessão de incentivos, na pendência do presente recurso contencioso, significa que o Recorrente, outorgante em tal contrato, aceitou a não elegibilidade das despesas a que se refere o recurso, bem como a sua situação de não desempregado; tal aceitação configuraria a situação prevista no artº 47º § 1º do R.S.T.A., da qual decorre a ilegitimidade superveniente do recorrente, determinando a rejeição do recurso, nos termos do disposto no artº 57º, § 4º do diploma legal citado.

A entidade recorrida acrescentou ainda que, se o recorrente entendesse “que o acordo foi formado com erro ou vício de sua vontade, só pela via da acção e com tal fundamento, e não através do recurso interposto, haveria que fazer, se pudesse, valer as suas pretensões.

A via que escolheu representa quebra de boa-fé e abuso de direito – artº 334º do C. Civil”.

O Recorrente contrapôs, em defesa à aludida excepção, que a aceitação dos momentos favoráveis do acto não prejudica a possibilidade de impugnar os momentos desfavoráveis do mesmo, como teria sido o caso.

Invoca ainda em seu favor a doutrina do ac. de 24-2-99, rec. 40.284.

A razão está do lado da entidade recorrida e do Mº Público.

De facto:

2.2.3. Posteriormente à prática do acto contenciosamente impugnado e, antes de a entidade recorrida ser citada para responder no recurso contencioso interposto de tal acto, o Recorrente celebrou com a Região Autónoma da Madeira o contrato de concessão de incentivos, cuja cópia consta a fls. 254 a 263 inc. dos autos.

Consta do referido contrato que o mesmo se rege pelas cláusulas dele constantes e seus anexos, que dele fazem parte integrante para todos os efeitos legais.

De harmonia com a cláusula segunda, fazem parte do âmbito e objecto do mesmo “o processo de candidatura, nº 024/AJEM, com todos os documentos dela integrantes, bem como as condições de aprovação resultantes da avaliação da Primeira Contraente e correspondente homologação pelo Secretário Regional do Plano e Finanças e pelos Ministros do Equipamento e do Trabalho e Solidariedade”.

Por seu turno, o Anexo I ao referido contrato refere expressamente os montantes do Investimento total do Projecto, do Investimento Elegível e do Investimento não elegível (29.511.97€), com a discriminação dos quantitativos por rubricas.

Do anexo II (fls. 266) consta como incentivo à criação de 2 postos de trabalho – 9.172.89€ e como Incentivo à criação do próprio emprego 0,00 €.

O contrato foi assinado pelo Promotor, a empresa unipessoal de que o Recorrente é proprietário e sócio-gerente, sem qualquer reserva.

Ora, um contrato, designadamente um contrato administrativo, decorre da conjugação das vontades das partes (v. artº. 178º do C.P.A.).

Não faz qualquer sentido, como bem argumenta a entidade recorrida, assinar um contrato manifestando a sua adesão ao que dele consta – e dele consta expressamente que fazem parte do seu conteúdo os Anexos onde se discriminam os montantes não elegíveis, quer a título de investimento, quer a título de incentivos à criação do próprio emprego – sem qualquer reserva, e persistir na impugnação contenciosa do acto administrativo que, previamente à celebração do contrato, definiu, designadamente, os aludidos montantes.

Admitir que o recorrente continuasse a ter legitimidade para a impugnação do acto administrativo em causa, seria pura e simplesmente fazer tábua rasa da celebração do contrato e do acordo de vontades que o mesmo pressupõe.

Nem o disposto no art. 17º, nº 9 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17.9 constitui qualquer obstáculo ao entendimento proposto.

De facto, não é exacto, ao contrário da interpretação propugnada pelo Recorrente, que, nos termos do citado dispositivo legal, fosse obrigado a celebrar o contrato, no prazo aí consignado, sob pena de caducidade da concessão dos incentivos.

Na verdade, o preceito refere-se àquele tipo de situações em que não há recurso da decisão administrativa.

Para o caso de existência de reclamações e recursos, rege o preceito subsequente, artº 18º. Ora, existindo recurso para os Tribunais, como sucedeu no caso, o Recorrente sempre teria a possibilidade de, após a decisão final de tal recurso, celebrar o contrato de concessão de incentivos, nos termos resultantes da definição jurídica determinada pela decisão judicial quanto aos aspectos em causa.

Não houve assim uma situação de premência, como alegadamente existiria no acórdão citado pelo Recorrente, cujo sumário transcreveu, mas que não coincidindo com a data e o nº do processo indicados, nos impossibilita de averiguar os específicos contornos da situação subjacente. Face ao exposto, impõe-se concluir que, ao aceitar, sem qualquer reserva, outorgar no aludido contrato de concessão de incentivos, o Recorrente praticou facto incompatível com a vontade de recorrer revelando aceitação tácita do acto contenciosamente impugnado (artº 47º § 1º do Reg. do STA).

Tratando-se de conduta ocorrida já depois da interposição do recurso contencioso do despacho identificado em 1.1. do presente aresto, deverá considerar-se que o recorrente deixou de ter interesse no seu provimento, verificando-se a perda superveniente da legitimidade, que determina a rejeição do recurso contencioso (neste sentido, entre muitos outros, ac. do Pleno de 2.10.97, rec. 35 874).

3- Nestes termos, acordam em julgar procedente a questão prévia da ilegitimidade activa superveniente do Recorrente, rejeitando, consequentemente, o recurso contencioso, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 47 § 1º e 57º § 4º do R. S.T.A.

Custas pelo Recorrente fixando-se:

Taxa de justiça: € 200

Procuradoria: € 100

Lisboa, 12 de Maio de 2004

Maria Angelina Domingues – Relatora – J Simões de Oliveira – Edmundo Moscoso