0902/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A taxa municipal de urbanização constitui a contrapartida pela manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas decorrentes de construções e operações de loteamento e obras de urbanização.

II- A taxa especial de urbanização constitui a contrapartida pela realização, directamente pelo município, total ou parcialmente, de infra-estruturas urbanísticas destinadas a servir as urbanizações.

III- Esta taxa especial de urbanização destina-se a financiar os encargos suportados pelo município na realização das obras referidas em 2., ainda que estas ocorram em zonas contíguas às urbanizações a que se destinam e não no interior do loteamento.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A..., residente em Braga, impugnou judicialmente a liquidação da taxa especial de urbanização, no valor de 339.026,65 €, efectuada pela Câmara Municipal de Braga.

Por sentença da Mma. Juíza do TAF de Braga foi a impugnação deduzida julgada improcedente e, em consequência, mantida a liquidação da taxa especial de urbanização no valor referido.

Não se conformando com o aí decidido, vem interpor recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, formulando as seguintes conclusões:

I- São duas as questões que se discutem no presente recurso jurisdicional:

a) – saber qual a interpretação que deve ser dada a determinadas normas do designado “Regulamento Municipal respeitante à cobrança da taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas” a que respeita o Edital 179/2003 da Câmara Municipal de Braga, normas essas que fundamentaram a liquidação objecto da presente impugnação;

b) – indagar pela legalidade dessas mesmas normas, tendo em atenção a respectiva lei habilitante (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – RJUE).

II- O que defende o Recorrente é que, no caso em apreço, deveria ter sido aplicada a “taxa municipal de urbanização”, prevista no Cap. III do regulamento e não, como foi, a “taxa especial de urbanização” prevista no Cap. IV do referido regulamento.

III- Por outro lado, interessará também verificar a legalidade das normas contidas no Cap. IV do Regulamento Municipal, face ao previsto no artigo 116º, nº 5 do RJUE, uma vez que as citadas normas (mormente o artigo 12º do regulamento) não fundamenta minimamente o cálculo da taxa, indo mesmo ao ponto de nem sequer prever uma fórmula de cálculo, remetendo a definição da fórmula de cálculo para uma deliberação camarária posterior (artigo 12º, nº 3 do regulamento).

IV- Conforme se refere na p.i., o Regulamento Municipal em análise prevê, para as operações de loteamento, dois tipos distintos de taxas:

a) – a chamada “taxa municipal de urbanização”, prevista no artigo 1º, nº 1 e regulada no Capítulo III;

b) – a “taxa especial de urbanização” , prevista no artigo 1º, nº 3 e regulada no Capítulo IV.

V- A “taxa municipal de urbanização”, sendo o regime-regra, destina-se a compensar financeiramente o Município pelo esforço que a este cabe na realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas públicas. É que, na verdade, todos os loteamentos urbanos só são possíveis por se aproveitarem das infra-estruturas públicas existentes, a montante e a jusante do loteamento, podendo os loteamentos obrigar mesmo ao reforço de tais infra-estruturas públicas: esta é a razão de ser da "taxa e o sinalagma que a justifica.

VI- A “taxa especial de urbanização” tem carácter manifestamente excepcional: “constitui a contrapartida pela realização, directamente pelo município, total ou parcialmente, de infra-estruturas urbanísticas destinadas a servir as urbanizações” (artº 1º, nº 3 do Reg.) ou, como melhor se explica no artigo 12º, nº 1 do Regulamento, “destina-se a financiar os encargos suportados pelo Município na realização, total ou parcial, das respectivas infra-estruturas urbanísticas”.

Esta “taxa especial de urbanização”, conforme o seu próprio nome indica (cfr. Epígrafe do Capítulo IV – taxa especial respeitante a custos de urbanização cujas infra-estruturas serão parcial ou totalmente executadas pelo município”) tem como finalidade custear os gastos do Município com a execução, total ou parcial, das obras de urbanização que sirvam directamente a operação de loteamento em causa, isto é, obras respeitantes à operação de loteamento (“respectivas infra-estruturas urbanísticas”).

VII- Na decisão recorrida, depois de se ter dado como provado que “o Município não executou qualquer obra no interior do loteamento, sendo estas da responsabilidade do loteador”, entendeu-se que, mesmo assim, o loteamento em apreço seria incidente da taxa especial de urbanização, já que tal tributo também é devido nos casos em que o Município não executa directamente infra-estruturas no âmbito do loteamento, mas fora dele, uma vez que o loteamento aproveita-se directamente de tais "infra-estruturas exteriores e só é possível por estas existirem.

VIII- Mas este sinalagma é, precisamente, o que fundamenta a liquidação da taxa municipal de urbanização (regime-regra), mas não a liquidação da taxa especial de urbanização e a decisão recorrida não resolve a questão de saber o que, afinal, distingue, em concreto, a taxa municipal de urbanização (prevista no Cap. III do regulamento) da taxa especial de urbanização (prevista no Cap. IV do regulamento).

IX- Da leitura da decisão recorrida conclui-se que o entendimento aí perfilhado foi o de que a diferenciação entre a taxa municipal de urbanização e a taxa especial de urbanização tem a ver com a dimensão ou grandeza dos loteamentos, pois escreve-se (no início de fls. 4) que a taxa do artigo 11º (taxa municipal de urbanização para loteamentos) se destina “a pequenas urbanizações e que não obriguem o município à realização de obras ou equipamentos”.

X- Ora, salvo o devido respeito, em nenhum normativo do Regulamento em análise se pode fundamentar a tese de que a taxa municipal de urbanização é aplicável a pequenos loteamentos e a taxa especial de urbanização é aplicável a grandes loteamentos. Bem pelo contrário, o critério regulamentar de liquidação de um ou outro tributo nada tem a ver com o tamanho dos loteamentos, pois se o município executar uma estrada que atravesse um pequeno terreno que posteriormente venha a ser loteado com dois ou três lotes que se servem directamente dessa estrada a taxa a aplicar é a taxa especial de urbanização do artigo 12º e não a taxa do artigo 11º (taxa municipal de urbanização), pois neste exemplo o município executa directamente parte das respectivas infra-estruturas do loteamento.

XI- Assim, estando provado que todas as infra-estruturas do loteamento em análise foram executadas pelo Recorrente, e que o Município aí não executou, nem irá executar, qualquer obra de urbanização, deveria ter sido liquidada a taxa municipal de urbanização prevista no Capítulo III do regulamento municipal e não, como foi, a taxa especial de urbanização, prevista no Capítulo IV do regulamento municipal.

XII- O Regulamento em apreço foi aprovado nos termos do artigo 2º do DL 177/2001, de 4.06 (conjugado com o DL 65/2003, de 3.04), conforme se pode ler no respectivo edital 179/2003. O referido artigo 2º prevê a possibilidade dos regulamentos municipais existentes (que versem sobre matéria constante do artigo 3º do RJUE, como é o caso dos respeitantes ao lançamento e liquidação das taxas pela realização das infra-estruturas urbanísticas) se manterem em vigor, desde que:

a) – não contrariem o disposto no RJUE; e

b) – sejam submetidos a nova confirmação pelos órgãos municipais competentes, após apreciação pública.

XIII- O Regulamento Municipal desrespeita directamente o artigo 116º, nº 5 do RJUE. Esta norma obriga a que os regulamentos municipais sobre a taxa pela realização, manutenção e reforço pelas infra-estruturas urbanísticas devem ser acompanhadas pela fundamentação do cálculo das taxas previstas, tendo em atenção os elementos mencionados nas duas alíneas do artigo.

XIV- Ora, tal não acontece com o presente Regulamento. E se é certo que no que concerne à taxa municipal de urbanização (regime-regra), designadamente no caso dos loteamentos (Capítulo III) o Regulamento ainda prevê uma fórmula de cálculo e a explicitação dos respectivos factores (base tributável), no caso da taxa especial de urbanização (que foi a aplicada ao recorrente) nem sequer apresenta a fórmula de cálculo, nem a base tributável (os factores). Na verdade, o artigo 12º, nº 3 do Regulamento remete a definição da fórmula de cálculo e da base tributável da taxa especial de urbanização para uma deliberação camarária posterior à aprovação do próprio Regulamento.

XV- Trata-se de uma solução regulamentar ilegal, pois contende directamente com o previsto no referido 116º, nº 5 do RJUE; por outro lado, porque, sendo a definição da base e fórmula de cálculo da taxa especial de urbanização uma matéria de natureza regulamentar e com eficácia externa, ao remeter tal definição para momento posterior e para o órgão executivo, altera as normas de competência orgânica previstas na Lei das Autarquias Locais, violando directamente o seu artigo 53º, nº 2, al. a).

XVI- Por último, não obstante o disposto no artigo 3º, nº 4 do RJUE, o Regulamento Municipal em causa nos autos nunca foi objecto de publicação na 2.ª Série do Diário da República, não sendo, assim, eficaz, pois carece da publicidade legalmente exigida.

XVII- A decisão recorrida violou, assim:

a) – o artigo 1º, 11º 12º do Regulamento Municipal respeitante à cobrança da taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas, ao considerar que a operação de loteamento do recorrente é incidente de taxa especial de urbanização, quando dá como provado que o Município não executou no âmbito de tal operação urbanística qualquer obra de infra-estruturas urbanísticas;

b) – o artigo 116., nº 5 do RJUE, na medida em que considera legal a aplicação ao recorrente da taxa especial de urbanização, prevista no artigo 12º do Regulamento, ainda que tal taxa não esteja fundamentada no respectivo regulamento, nem sequer esteja prevista a respectiva fórmula de cálculo e a base tributável;

c) – o artigo 53º, nº 2, al. a) da LAL, na medida em que considera legal a aplicação ao recorrente do artigo 12º do Regulamento Municipal, sendo certo que tal normativo subtrai à competência da Assembleia Municipal matéria regulamentar como é a definição da fórmula de cálculo e da base tributável da taxa especial de urbanização, atribuindo-a ao órgão executivo (que não tem competência legal para o efeito);

d) – o artigo 3º, nº 4 do RJUE, na medida em que considera legal a aplicação ao recorrente do artigo 12º do Regulamento Municipal, não obstante tal regulamento municipal nunca ter sido publicado na 2.ª Série do Diário da República.

Não houve contra-alegações.

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal pronuncia-se no sentido de que o recurso merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Mostra-se provada a seguinte matéria de facto:

1. Em 09.04.2003, foi emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Braga o alvará de loteamento nº 14/2003, em nome do impugnante;

2. O alvará titulava uma operação de loteamento de obras de urbanização, em terrenos da propriedade do impugnante, numa área total de 67 118, 26 m2, tendo sido autorizada a constituição de 156 lotes de terreno, destinados a moradias unifamiliares em banda, de cave, rés-do-chão e andar, tendo 1 piso abaixo da cota da soleira e dois pisos acima da cota da soleira, na sua generalidade;

3. Por força do licenciamento foi liquidado ao impugnante, em 14.04.2003, a taxa especial de urbanização, no valor de 339.026,65 €, a qual deveria ser paga em 4 prestações, tendo sido paga a 1.ª prestação no valor de 84.756,66 €, no acto da entrega do alvará;

4. Em 03.06.2003, foi prestada pelo Director da Direcção Municipal de Planeamento e Ordenamento (DMPO) da Câmara Municipal informação da qual consta, e com relevância para a questão a decidir, que “(…) a taxa especial de urbanização do Plano do ... assentou num cálculo base obtido a partir do quociente entre a estimativa dos custos das obras gerais de infraestruturação a executar pela Câmara Municipal e a capacidade previsível para esse Plano, e que foram respectivamente de 2 milhões de contos e 8400 fogos (…)

(…) A título de exemplo pode referir-se que um conjunto de apenas 4 ou 5 arranjos exteriores levados a cabo recentemente pela Câmara nos Quarteirões D4, E3 E4, por sinal áreas em que o actual exponente desenvolveu também as suas urbanizações, foi responsável por um investimento, ou custo, da ordem dos 300 mil contos, valor esse que irá ser amplamente acrescentado com o estender do tratamento e da rede de rega automática à generalidade dos espaços livres das urbanizações que tiveram alvará de loteamento antes de 2001. (…)”;

5. Consta da informação do DMPO, datada de 13.06.2003, que “ (…) foram realizadas directamente pela Câmara inúmeras obras de infra-estruturas estruturantes em espaços contíguos a esta urbanização, destinados a servir este e outros terrenos dentro do Plano do ... (…)”;

6. O Município de Braga não executou qualquer obra no interior do loteamento, sendo estas da responsabilidade do loteador;

7. O impugnante deduziu reclamação graciosa, em 05.08.2002, a qual foi indeferida;

8. Em 08.07.2003, o impugnante apresentou a presente impugnação judicial.

III- Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pela Mma. Juíza do TAF de Braga que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pelo ora recorrente e manteve a liquidação da taxa especial de urbanização.

Alega o recorrente serem duas as questões a discutir no presente recurso:

a) saber se no caso concreto no âmbito do loteamento levado a cabo pelo recorrente é devida a taxa especial de urbanização que lhe foi liquidada ou se, pelo contrário, apenas seria devida a taxa municipal de urbanização, ambas previstas no Regulamento Municipal respeitante à cobrança da taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas a que respeita o Edital 178/2003 da Câmara Municipal de Braga.

b) apurar da legalidade das normas desse Regulamento Municipal que fundamentaram a liquidação impugnada, tendo em atenção a respectiva lei habilitante (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação).

Esta segunda questão, porém, só agora em sede de recurso vem suscitada porquanto nem na petição inicial da impugnação nem nas alegações produzidas antes da sentença recorrida a ora recorrente invocou as ilegalidades das normas do referido Regulamento Municipal.

O único fundamento da impugnação é apenas a ilegalidade da liquidação, por violar directamente, por errada interpretação, os artigos 1º, nº 3 e 12º do Regulamento Municipal.

Tendo, por isso, a sentença recorrida se limitado a conhecer da única questão que lhe foi posta, ou seja, de apurar se no caso concreto se deveria ter liquidado a taxa especial de urbanização, como fez a Câmara Municipal de Braga, ou, ao invés, esta deveria ser substituída pela taxa municipal de urbanização, como pretende a recorrente.

Questão essa que está claramente consubstanciada no pedido formulado pela recorrente na petição inicial da impugnação.

Ao vir agora em sede de alegações de recurso para este Tribunal invocar a ilegalidade das normas do Regulamento Municipal, face à respectiva lei habilitante (RJUE), a recorrente “pretende introduzir uma questão não decidida pelo tribunal recorrido, o que afecta o seu conhecimento porque só as questões resolvidas por este tribunal poderão ser objecto de reexame em face da acepção de que os recursos visam, em geral, e com excepção das questões de conhecimento oficioso (o que não é o caso), modificar as decisões recorridas que não apreciar questões não decididas pelo tribunal a quo” (v. Ac. desta Secção de 5/2/03, in recurso 1511/02).

Assim sendo, cumpre-nos apenas conhecer da questão elencada em primeiro lugar, essa sim decidida pela Mma Juíza “a quo”.

Importa, por isso, saber se no caso da operação de loteamento empreendida pelo recorrente é devida a taxa municipal de urbanização, prevista no artigo 1º, nº 2 do Regulamento Municipal respeitante à cobrança da taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas, ou a taxa especial de urbanização a que os artigos 1º, nº 3, e 12º do mesmo Regulamento se referem.

Determina o nº 1 do artigo 1º citado que a taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas, a cobrar na área do Município de Braga, adiante designada por taxa municipal de urbanização, tem por objecto compensar financeiramente o mesmo município das condições mencionadas nos números seguintes.

Acrescentando depois o nº 2 do mesmo preceito que a taxa municipal de urbanização constitui a contrapartida pela manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas decorrentes de construções e operações de loteamento e obras de urbanização.

Por seu turno, a taxa especial de urbanização constitui a contrapartida pela realização, directamente pelo Município, total ou parcialmente, de infra-estruturas urbanísticas destinadas a servir as urbanizações (nº 3 do artigo 1º) e destina-se a financiar os encargos suportados pelo Município na realização, total ou parcial, das respectivas infra-estruturas urbanísticas (artigo 12º).

Para efeitos do presente Regulamento, consideram-se infra-estruturas urbanísticas, designadamente, a construção e ampliação da rede viária principal e local, de âmbito municipal, e arruamentos viários e pedonais, a execução de equipamentos e de espaços verdes de utilização colectiva, a construção, ampliação e reparação das instalações e dos órgãos destinados à captação, tratamento, elevação de água, incluindo a rede municipal de distribuição domiciliária, a construção, ampliação e reparação dos colectores da rede pública de esgotos e dos sistemas de tratamento bem como das redes públicas de águas pluviais e a construção e ampliação da rede de electricidade e de iluminação pública, de gás e de telecomunicações (nº 4 do artigo 1º).

Ou seja, da interpretação destas normas deve concluir-se que, enquanto a taxa municipal de urbanização constitui a contrapartida apenas pela manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas, já a taxa especial de urbanização constitui a contrapartida pela realização, directamente pelo município, total ou parcialmente, de infra-estruturas urbanísticas destinadas a servir as urbanizações e destina-se a financiar os encargos suportados pelo município na realização dessas infra-estruturas urbanísticas.

Daí que haverá lugar à liquidação duma ou doutra consoante o município haja ou não realizado infra-estruturas urbanísticas destinadas a servir as urbanizações em causa.

É certo que no interior do loteamento o Município de Braga não executou qualquer obra, sendo estas aí da responsabilidade do loteador.

Mas o facto de o Município de Braga não ter realizado qualquer obra no interior do loteamento não significa que por esse motivo não tenha realizado qualquer obra de infra-estrutura urbanística destinada a servir esse mesmo loteamento.

E o pressuposto específico para que se verifique a incidência da taxa especial de urbanização é precisamente a realização de infra-estruturas destinadas a servir as urbanizações, sejam elas obras executadas no interior ou em zonas contíguas.

Nem todas as obras de infra-estruturas urbanísticas necessárias e que se destinem a servir determinada urbanização são executadas no interior dos loteamentos havendo necessidade de realizar inúmeras obras com a mesma finalidade mas em zonas contíguas.

Desde que o município, por força duma determinada urbanização, tenha, por isso, necessidade de realizar obras de infra-estruturas urbanísticas destinadas a servir essa mesma urbanização haverá lugar ao pagamento da taxa especial de urbanização, ficando reservada a taxa municipal de urbanização apenas para as situações em que houver lugar só a obras de manutenção ou reforço das infra-estruturas já existentes.

Sendo que, neste caso, o recorrente não questiona que o Município de Braga não tenha realizado obras de infra-estruturas destinadas a servir este e outros loteamentos, ainda que em espaços contíguos.

Haveria, pois, lugar à liquidação da correspondente taxa especial de urbanização como contrapartida pela realização dessas obras e não da taxa municipal de urbanização como pretendia o impugnante, ora recorrente.

A sentença recorrida que nesse sentido decidiu não merece, por isso, qualquer reparo.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso, confirmando, assim, a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 50 %.

Lisboa, 15 de Fevereiro de 2007 – António Calhau (relator) – Baeta de Queiroz – Brandão de Pinho.