12454/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Deve considerar-se cumprida a exigência de fundamentação constante dos artigos 13º e 15º do Código das Expropriações, aprovado pelo DL nº 168/99, de 18/9, quando as razões expressas no acto permitem a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor.

II- Nas expropriações com carácter de urgência, nos termos do disposto nos artigos 11º, nº 1 e 15º, nº 1 do CE, não impende sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela aquisição do bem por via do direito privado.

III- O desvio de poder é o vício que inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder, pelo que a mera alegação, não demonstrada, em que a recorrente procurou estribar a verificação do desvio de poder, nunca seria suficiente para conduzir à conclusão de que o motivo determinante da atribuição do carácter de urgência à expropriação de parte do seu prédio eram a sua filiação partidária e a contestação às políticas praticadas pela entidade recorrida.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Fátima ..., com os sinais dos autos, veio interpor o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO da Resolução nº 463/03 [JORAM, I Série nº 43, de 24-4-2003], do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, que declarou a utilidade pública, com processo urgente e posse administrativa imediata, dum prédio misto de sua pertença, sito no Sítio da Ribeirinha, Camacha, inscrito sob o artigo 26º, Secção AR.

Imputa à Resolução a violação dos artigos 10º, nº 1, alínea c), e nº 5, 11º, 15º, nº 2 e 17º, nº 1, todos do Código das Expropriações, do artigo 100º do CPA, e ainda do vício de desvio de poder.

A entidade recorrida respondeu, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 29/41 dos autos].

Em alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:

“1- Em todo o procedimento administrativo referente à declaração de utilidade pública existiu apenas uma única notificação à recorrente, na qual, em simultâneo, se comunicava a intenção de requerer a utilidade pública e a decisão que já tinha sido tomada a esse respeito.

2- Não tendo existido qualquer contacto prévio com a recorrente, nem tendo existido qualquer prévia avaliação, a qual, segundo a resposta do recorrido, apenas foi efectuada em 5-7-2003, muito depois de ter sido tomada decisão que declarou a utilidade pública.

3- E, portanto, também não existiu a notificação exigida pelo artigo 10º, nº 5 do Código das Expropriações, nem aquela que está prevista no artigo 17º, nº 1 do mesmo Código.

4- Como única justificação para preterição dessas regras, o recorrido apenas invoca a existência do processo urgente.

5- Desde logo se devendo dizer que a Lei nº 2035, de 18-8-44, apenas se aplica às estradas classificadas como "nacionais", não podendo abranger as que são levadas a cabo por iniciativa da administração regional.

6- Nos presentes autos está assente que a declaração de utilidade pública foi assumida em 16-3-2003, mas, "a planta parcelar das parcelas a expropriação a expropriar" estava em poder do recorrido em Setembro de 2001, ano e meio antes, e por outro lado, o programa do concurso para esta obra foi publicitado em 14-3-2002, em 7-3-2002 já tinha sido aprovado, em 22-11-2002 foi adjudicada a obra, em 5-11-2002, foi aprovado o caderno de encargos com a obra, e em 26-9-2002 já o recorrido efectuava o pagamento de indemnizações a expropriados por esta obra.

7- Sendo inexplicável que só muito tempo depois, o recorrido tivesse "descoberto" que ia necessitar de expropriar o terreno da recorrente.

8- Ora, qualquer "bom pai de família" que, desde Setembro de 2001 tivesse conhecimento de que necessitava de adquirir a parcela que pertencia à recorrente, seguramente que, desde esse momento, iniciaria as diligências com esse objectivo.

9- E, se "dormiu sobre o assunto" durante mais de ano e meio, não faz o menor dos sentidos que venha reivindicar como prémio para sua negligência a atribuição da urgência.

10- Mas, nem sequer será provável que assim tivesse ocorrido, pois, o próprio recorrido vem invocar que procedeu desta forma, com o objectivo de "baratear" os custos da expropriação.

11- Devendo dizer-se que o alegado na resposta do recorrido [vd., p. ex., o seu artigo 15º] constitui clara e indubitável confissão de que não foi minimamente respeitado o exigido pelo artigo 10º, nº 1, alínea c) do Código das Expropriações.

12- Sendo patente que não existiu suficiente fundamentação para o acto de declaração de utilidade pública e muito menos existiu fundamentação para a opção do recorrido pelo processo urgente.

13- E a própria confissão do recorrido que atrás se referiu apenas pode conduzir à conclusão de que o acto recorrido sofre também do vício de desvio de poder, o que sempre tornaria inaplicável a aludida Lei nº 2035.

14- E, neste âmbito, não é admissível que o recorrido discrimine os expropriados, pagando a uns com grande antecedência e nem sequer contactando outros, e, aliás, persistindo nas tentativas para continuar a adiar qualquer pagamento a outros.

15- Tendo a decisão recorrida violado o disposto nos artigos 10º, nº 1, alínea c), 10º, nº 5, 11º, 15º, nº 2 e 17º, nº 1, todos do Código das Expropriações, e o artigo 100º do CPA, para além do desvio de poder atrás apontado”.

A entidade recorrida contra-alegou, concluindo pelo improvimento do recurso.

A recorrente juntou aos autos parecer jurídico subscrito pelo Prof. Colaço Antunes [cfr. fls. 82/150 dos autos].

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende também que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 155/159 dos autos].

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:

i. A recorrente é dona e legítima proprietária do prédio rústico e urbano, ao Sítio da Ribeirinha, Camacha, inscrito sob o artigo 26º, Secção AR.

ii. Por deliberação de 16-4-2003, denominada "Resolução nº 463/03", publicada no Jornal Oficial da RAM, I Série, de 24-4-2003, foi decidida a declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação de parte do citado prédio pertencente à recorrente, necessária à construção da "Nova Ligação Rodoviária Caniço [Cancela] – Camacha [Nogueira] – 2ª Fase", e assumida a imediata posse administrativa da referida parcela de terreno [cfr. fls. 9/20 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iii. Por carta datada de 16-4-2003, enviada pela Secretaria Regional do Equipamento Social e recebida pela recorrente em 8-5-2003, foi esta notificada da urgência da aquisição das parcelas de terreno constantes das plantas e relação anexas à referida carta e de que havia sido "requerida ao Conselho do Governo Regional, a declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra em título, ao abrigo do nº 1 do artigo 11º e artigo 15º do Código das Expropriações, aprovado em anexo à Lei nº 168/99, de 18 de Setembro" [cfr. fls. 7/8 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade relevante, vejamos se a Resolução recorrida, que declarou a utilidade pública, com processo urgente e posse administrativa imediata, do prédio rústico e urbano, ao Sítio da Ribeirinha, Camacha, inscrito sob o artigo 26º, Secção AR, do qual a recorrente é dona e legítima proprietária, padece dos vícios que aquela lhe assaca.

Esses vícios são, concretamente, os seguintes:

- Dos artigos 10º, nº 1, alínea c), e nº 5, 11º, nº 2, 14º, nº 2 e 17º, nº 1, todos do Código das Expropriações, aprovado pelo DL nº 845/76, de 11/12, na redacção do DL nº 154/83, de 12/4;

- Falta de fundamentação do carácter urgente da expropriação;

- Falta de audiência dos interessados [artigo 100º do CPA]; e,

- Desvio de poder.

Vejamos então se tal alegação se afigura procedente.

Como decorre dos autos, o objecto do presente recurso contencioso é a declaração de utilidade pública referente a um determinado procedimento expropriativo, sendo o acto recorrido o que declarou a utilidade pública dessa expropriação.

A recorrente começa por afirmar que não foi previamente contactada com vista à aquisição, por via do direito privado, do terreno em causa.

Porém, como vem sendo pacificamente entendido pela Jurisprudência do STA, “nas expropriações com carácter de urgência, nos termos do disposto nos artigos 11º, nº 1 e 15º, nº 1, do CE, não impende sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela aquisição do bem por via do direito privado” [cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 19-4-2005, proferido no âmbito do recurso nº 48.258].

Com efeito, o procedimento de notificação previsto no artigo 10º, nº 5, e no artigo 11º, nº 2, insere-se na tentativa prévia de aquisição por via do direito privado; ora, estando dispensada a aquisição por via do direito privado, nos casos de expropriação com carácter urgente, como implicitamente se reconhece no artigo 15º do Cód. das Expropriações, também não se lhes impõe aquele procedimento [cfr., neste sentido, Pedro Cansado Paes, Ana Isabel Pacheco, Luís Alvarez Barbosa, "Código das Expropriações", Almedina, 2ª edição, em anotação ao artigo 10º].

Ora, não sendo caso de aplicação do disposto no artigo 11º do Cód. das Expropriações, não carecia a entidade recorrida de incluir na notificação da resolução de expropriar a menção exigida pelo nº 2 daquele preceito, ou seja, a proposta de aquisição.

E o mesmo se diga no tocante à invocada falta de notificação para a avaliação do prédio, uma vez que a lei não a impõe. Com efeito, nessa fase procedimental, o Código das Expropriações só obriga a notificar o interessado da resolução de requerer a utilidade pública, com a proposta de aquisição baseada no relatório do perito, nos casos em que a aquisição seja por “via de direito privado”, e não quando a expropriação tiver carácter urgente, como vimos ter sido o caso. Daí que não se exigindo a aquisição do bem por via negocial nas expropriações a que se venha a conferir carácter de urgência, obviamente que não faria sentido a observância das diligências que têm por objectivo aquele modo de aquisição.

Nestes termos, uma vez que as notificações que a recorrente refere terem sido omitidas não constam do catálogo legal dos actos, operações e diligências que a entidade expropriante estava obrigada a levar a cabo, não lhe assiste razão na crítica que neste particular dirigiu à resolução recorrida.

Daí que, não se verificando o apontado vício, improcedem as conclusões 1 a 3 da alegação da recorrente.

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A questão poderá, no entanto, vir a relevar noutra sede, nomeadamente quando a atribuição do carácter urgente à expropriação possa vir a revelar-se contrária à lei, uma vez que, no caso contrário, é a própria lei que exonera a entidade interessada da observância daquele princípio.

Em defesa do entendimento propugnado, importa transcrever o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 15º do Cód. das Expropriações:

“1- No próprio acto declarativo da utilidade pública, pode ser atribuído carácter de urgência à expropriação para obras de interesse público.

2- A atribuição de carácter urgente à expropriação deve ser sempre fundamentada e confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, nos termos previstos nos artigos 20º e seguintes, na parte aplicável”.

No caso dos autos, ainda que se entendesse não se estar em presença de uma expropriação cujo carácter urgente resultava directamente da lei [cfr. Lei nº 2.035, de 18-8-1944], como sustenta a entidade recorrida, o certo é que o acto administrativo que declarou a respectiva utilidade pública e autorizou a posse administrativa de parte do prédio pertencente à recorrente se encontra devidamente fundamentado.

Como sustenta o Digno Magistrado do Ministério Público no douto parecer de fls. 155/159, no caso de à expropriação ser atribuído o carácter de urgência [hipótese dos autos], o dever de fundamentação reveste uma dupla vertente, pois terá de abranger não só a declaração de utilidade pública, mas também a razão de ser e a necessidade da sua urgência.

E, a este propósito, qual foi a fundamentação aportada ao acto recorrido? Aí se refere, desde logo, que “é urgente a criação de uma alternativa rodoviária que permita que as ligações actualmente asseguradas pela E.R. 102 se venham a fazer nas melhores condições de segurança e fluidez”, sendo que estando já “em execução a 1ª Fase da obra de construção da "Nova Ligação entre o Caniço [Cancela] e a Camacha [Nogueira] – Túneis" se torna necessária a construção da 2ª Fase, por forma a que, com a sua conclusão, possa ser transferido o tráfego automóvel da actual E.R. 102 para a nova via, assegurando, assim, as condições de segurança e a fluidez do trânsito que circula de e para a freguesia da Camacha, município de Santa Cruz”, sendo, por isso, urgente, “em conformidade com o plano traçado para a sua execução, programa de trabalhos e para cumprimento dos prazos estabelecidos (...) a aquisição das parcelas de terreno constantes das plantas e relação anexas” [entre as quais se encontrava o prédio pertencente à recorrente], “por forma a permitir o início imediato dos trabalhos” [cfr. o teor da Resolução nº 463/2003, que constitui fls. 9 e 10 dos autos].

Pode, assim, concluir-se que, perante um destinatário médio do acto, era razoavelmente perceptível a motivação e a finalidade da actuação da Administração, em qualquer das vertentes que o mesmo encerra, o mesmo é dizer que a recorrente ficou em condições de, através do conhecimento das razões que constituíam a respectiva fundamentação, aceitar o acto ou, ao invés, optar pela sua impugnação, como o demonstra a petição de recurso, onde se mostra evidente que aquela entendeu as razões que determinaram a entidade expropriante a atribuir carácter urgente às expropriações em causa.

Sendo a comunicação da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação o marco inicial do procedimento expropriativo, o que a entidade recorrida cumpriu, como a própria recorrente reconhece, com a sua notificação ao expropriando mostrou-se satisfeita a exigência legal do conhecimento pelo interessado directo do início do processo [cfr., em idêntico sentido, o Acórdão do STA, de 12-12-2002, proferido no âmbito do recurso nº 46.819].

Consequentemente, improcede igualmente o invocado vício de forma por falta de fundamentação da Resolução recorrida, sintetizado nas conclusões 4 a 13 da alegação da recorrente.

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Finalmente, vejamos se se verifica o invocado vício de desvio de poder.

Como é sabido, este vício inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário, desde que o motivo principalmente determinante da sua prática vier a comprovar-se ser diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder [cfr. o disposto no artigo 19º, § único da LOSTA, que suportava no plano legal a construção doutrinária do apontado vício].

Para demonstrar a verificação do apontado vício, cujo ónus inteiramente lhe cabe, a recorrente refere apenas que “neste aspecto é útil recordar que a recorrente é a única residente na Região que assume um cargo na direcção nacional do "Partido Ecologista – Os Verdes" e, nessa condição, tem participado em inúmeras acções de contestação à política que é praticada pelo recorrido e tem figurado em lugar destacada nas listas eleitorais de oposição a essa política”, assacando a essa qualidade o “estranho esquecimento do recorrido quanto aos prazos e normas legais que deveria respeitar (...)”.

Ora, como se afirmou supra, a desconformidade com o fim visado pela lei, constitutiva do desvio de poder, teria de ser demonstrada pela recorrente, à qual incumbia alegar e provar os respectivos factos constitutivos, demonstrando concretamente qual o fim ilícito prosseguido, diverso do fim legal, isto é, o fim não condizente com o visado pela lei na concessão do poder discricionário.

Porém, para a demonstração dos respectivos pressupostos, a mera alegação, não demonstrada, em que procurou estribar a verificação do desvio de poder, nunca seria suficiente para conduzir à conclusão de que o motivo determinante da atribuição do carácter de urgência à expropriação de parte do seu prédio eram a sua filiação partidária e a contestação às políticas praticadas pela entidade recorrida.

Destarte, improcede também o invocado vício de desvio de poder.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso contencioso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 180,00 e a procuradoria em € 60,00.

Lisboa, 17 de Abril de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Magda Geraldes]

[Mário Gonçalves Pereira]