22/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 78/84. Plenário. Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I — Relatório 1 — O Exmo Procurador-Geral da República veio, ao abrigo do dis­posto no artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição, conjugado com o artigo 62º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requerer a declara­ção de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 1º a 19-° do Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, por violação dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, alínea a), da Lei Fundamental. Fundamentou o seu pedido dizendo que, tendo vindo o citado Decreto-Lei nº 45-A/84 regulamentar o direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública, abrangendo, seja a negociação colectiva, seja a participação na fixação das condições de trabalho, assume ele a natureza de «legislação do trabalho». E, por isso, tanto as associações sindicais como as comissões de trabalhadores interessadas tinham, por força do dis­posto nos artigos 57º, nº 2, alínea a), e 55º, alínea d), da Constituição, o direito de participar no respectivo processo legislativo. Ora — acrescenta —, «não se demonstra, a qualquer nível, a participação, pelo menos, das comissões de trabalhadores (que as há na Administração Pública: v. g., Comissão Nacional de Trabalhadores dos Matadouros e as Comissões de Trabalhadores do Laboratório Nacional de Engenharia Civil e do Centro Regional de Segurança Social do Porto) e mesmo relativamente às associações sindicais não se sabe exactamente com que extensão se procedeu à 'discussão pública' relatada no preâmbulo do diploma, que, ao certo, não abrangeu a Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses — Intersindical Nacional, como órgão central do movimento sindical». 2 — Notificado o Sr. Primeiro-Ministro, nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, para se pronunciar, querendo, veio o Governo dizer, pelo Secretário de Estado da Administração Pública, em síntese e no que aqui importa, o seguinte: Contrariamente ao que se afirma no petitório, assegurou-se a participação efectiva de todos os trabalhadores da Administração Pública, justamente pela sua audição antes da aprovação em Conselho de Ministros do diploma controvertido; Essa audição tomou por base uma relação fornecida pelo Ministério do Trabalho e Segurança Social e abrangeu, além disso, outras estruturas sindicais que fizeram saber à Secretaria de Estado da Administração Pública que também se arrogavam a representação de interesses da Administração Pública: a todos foi apresentado o projecto de diploma em causa, havendo-se pronunciado sobre ele os que o desejaram fazer; Para além disso, algumas dessas associações foram recebidas em audiência prévia pelo Secretário de Estado da Administração Pública; Muitas das sugestões, feitas por escrito ou oralmente, foram acolhidas no diploma; A Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses — Intersindical Nacional, contrariamente ao que se diz no requerimento inicial, foi ouvida, tal como o foi a União Geral de Trabalhadores; As comissões de trabalhadores não foram, efectivamente, ouvidas «pelo simples facto de a competência das mesmas não se encontrar legalmente regulamentada por qualquer diploma legal no que à Administração Pública diz respeito», não sendo, por isso, obrigatória a sua audição, pois que «a Constituição, nos arti­gos 54º e 55º, as prevê apenas na perspectiva da empresa e do respectivo controlo de gestão»; De resto, o Decreto-Lei nº 45-A/84 «não contém, nem poderia constitucionalmente conter, legislação do trabalho». O Governo, ao mesmo tempo que anexa documentação vária para apoiar as suas afirmações, conclui dizendo que não houve preterição de qualquer formalidade constitucional na feitura do citado Decreto-Lei nº 45-A/84. 3 — Cumpre agora decidir. w As questões são as seguintes: 1ª Na elaboração do Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, violou-se o disposto no artigo 55º, alínea d), da Constituição? 2ª E o artigo 57º, nº 2, alínea a), da mesma Lei Fundamental? É o que vai ver-se de seguida. II — Fundamentação 1 — Vejamos a primeira questão que é — recorde-se — a seguinte: houve violação do artigo 55. °, alínea d), da Constituição? 1.1 — O Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, veio estabelecer a regulamentação do direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública, sendo que este direito abrange a negociação colectiva e a participação na fixação das condições de trabalho (artigo 1º). Os direitos de negociação colectiva e de participação apenas poderão ser exercidos através das associações sindicais que, nos termos dos respectivos estatutos, representem interesses de trabalhadores da Administração xm* Pública e se encontrem devidamente registadas (artigo 2º). Tanto a Administração como as associações sindicais hão-de respeitar os princípios da boa fé, nomeadamente respondendo, com a máxima brevidade, aos pedidos de reunião solicitados e às propostas mútuas — e cada uma pode solicitar à outra as informações consideradas necessárias ao exer­cício daqueles direitos (artigo 3º). Administração e associações sindicais acham-se limitadas pelo princípio da prossecução do interesse público, visando sempre a dignificação da função pública e a melhoria das condições sócio-económicas dos respectivos trabalhadores (artigo 4º). Considera-se negociação colectiva a apreciação e discussão entre as associações sindicais e a Administração das matérias relativas às condições de trabalho, com vista à obtenção de uma solução consensual, sendo que o acordo obtido vale como simples recomendação, não tendo a natureza de convenção colectiva, contrato ou acordo colectivo (artigo 5º). Objecto de negociação colectiva são as matérias relativas à fixação ou alteração: dos vencimentos e demais prestações de carácter remuneratório; das pensões de aposentação ou de reformas e das regalias da acção social e da acção social complementar (artigo 6º). E dela acham-se excluída as matérias relativas à estrutura, atribuições, competências, política de recursos humanos, gestão e funcionamento da Administração Pública (artigo 12º). O direito de participar na elaboração da legislação relativa ao regime geral ou especial da função pública é exercido através das respectivas associações sindicais, tendo tal participação a natureza de consulta (artigo 9°). 1.2 — Dispõe o artigo 54º, nº 1, da Constituição: É direito dos trabalhadores criarem comissões de trabalhadores para defesa dos seus interesses e intervenção democrática na vida da empresa. O artigo 55º acrescenta, na alínea d): Constituem direitos das comissões de trabalhadores: d) Participar na elaboração da legislação do trabalho [...]. As comissões de trabalhadores, às quais o artigo 55º, alínea d), garante o direito de participar na elaboração da legislação do trabalho — adianta-se já —, são, assim, e tão-somente, aquelas que os trabalhadores por conta de outrem criarem no âmbito das empresas. Na verdade, o direito de criar tais estruturas só nas empresas se acha assegurado a nível constitucional, como claramente resulta dos próprios dizeres do nº 1 do citado artigo 54º O legislador pode, é certo, no uso da sua liberdade constitutiva, alargar o instituto das comissões de trabalhadores a organizações não incluídas no conceito de empresa pressuposto no artigo 54º, nº 1, da Constituição. Tal como pode alargar ou restringir o conjunto de direitos de que gozarão as comissões que, nessas outras organizações, se vierem a criar. Questão é que, ao criá-las, ele não desrespeite nenhuma norma ou princípio constitucional cogente aplicável nesta matéria. Quando, pois, permitir a criação de comissões de trabalhadores em domínios onde a sua existência não seja constitucionalmente obrigatória, o legislador tem, de facto, que precaver-se contra o perigo de eventuais violações de normas ou princípios constitucionais, uma vez que a existência das ditas comissões implica, necessariamente, uma partilha do poder no interior das organizações sociais onde elas existirem, indo, por isso, comprimir direitos e valores constitucionalmente protegidos. «A constitucionalidade de tais soluções legislativas», diz A. Barbosa de Melo, (As Fundações e as Comissões de Trabalhadores, separata da Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVI, p. 8) — «está assegurada até onde elas forem lógica e deontologicamente compatíveis com as demais normas e princípios consagrados na Constituição — portanto, desde que emanem de decisões secundum ou praeter constitutionem.» Assim, tratando-se de organizações de natureza pública, é — segundo este autor — «necessário avaliar até onde é que o instituto da comissão de trabalhadores se harmoniza com o princípio da superintendência do Governo sobre todos os entes públicos ou com o poder de direcção que ao Governo pertence relativamente aos serviços públicos e à actividade da administração directa e indirecta do Estado [alínea d) do artigo 202º CR]. Pois os poderes de participação atribuídos aos trabalhadores das organizações públicas podem restringir, de forma inadmissível, esta competência administrativa constitucionalmente reservada ao Governo e, por isso, imodificável pelo poder legislativo ou por qualquer outra instância normativa infra-constitucional [ob. cit., p. 13].» 1.3 — Repete-se, pois: o direito de constituir comissões de trabalhadores só o garante o artigo 54º, nº 1, da Constituição àqueles que desenvolverem a sua actividade profissional por conta de outrem em organizações que sejam empresas. Do mesmo modo que é só a estes trabalhadores que, por força do disposto no artigo 55º, alínea d), da Lei Fundamental, o legislador tem de assegurar os direitos aí elencados. Por isso, não será a circunstância de numa dada organização se haverem constituído — e funcionado —, de iure ou de facto, comissões de trabalhadores que obrigará o legislador a tê-las por titulares dos direitos catalogados pelo artigo 55º da Constituição e a tratá-las como tais. Tal como — e sempre que a organização onde elas funcionam não puder reconduzir-se ao conceito constitucional de empresa — não haverá obstáculo a que, legislativamente, se venha suprimir o direito à subsistência de tais estruturas. 1.4 — A Constituição não define em parte nenhuma o que seja uma empresa, apesar de utilizar o conceito bastante profusamente [v. g., artigos 54º, nº 1, 55º, alíneas b), e) e f ), 81º, alínea f), 83º, nº 2, 85., nºs 1, 2 e 3, 92º, nº 2, 102º, nº 2, alínea b), e 109-°, nº 2]. Tratando-se, como se trata, de um conceito modificával, os textos constitucionais deixaram-no em aberto, quer à intervenção do legislador, quer à actividade interpretativa dos operadores do direito. O legislador ordinário, de sua parte, quando regulamentou as comissões de trabalhadores — Lei nº 46/79, de 12 de Setembro —, também não disse o que deva entender-se por empresa para o efeito do artigo 54º, nº 1, da Constituição. E não o disse, apesar de no artigo 4lº ter permitido a «constituição de comissões de trabalhadores da função pública» (nº 1), ou seja, nos serviços públicos administrativos. A citada Lei nº 46/79 disse, pois, tão-só que vinha regular «a constituição das comissões de trabalhadores e os direitos previstos no artigo 56º da Constituição» (artigo 1º, nº 3), o que só pode significar que, na dúvida, o intérprete há-de considerar o diploma aplicável lá onde, por aplicação imediata do artigo 54º, nº 1, deva haver comissões de trabalhadores (neste sentido, A. Barbosa de Melo, ob. cit., p. 14). Há-se ser, pois, a interpretação judicial ou privada que há-de fixar os contornos de um tal conceito. 1.5 — Pois bem: A Comissão Constitucional, ao apreciar a constitucionalidade do Decreto nº 93/1, de 27 de Julho de 1987, da Assembleia da República (parecer nº 25/77, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 3º, pp. 185 e segs.), já entendeu — embora tão-só por maioria — que as organizações económicas com menos de 20 trabalhadores e com um volume de vendas anuais não superior a 30000 contos eram empresas para o efeito de nelas dever haver comissões de trabalhadores dotadas do direito do controlo de gestão. O Tribunal Constitucional, por sua vez — também por maioria, na qual se não inclui o ora relator —, já decidiu que os estabelecimentos fabris das forças armadas têm «verdadeira natureza empresarial», tendo os respectivos trabalhadores o «direito a criar [aí] comissões de trabalhadores logo após a entrada em vigor da Constituição, sem dependência de qualquer mediação legislativa» (v. Acórdão nº 31/84, in Diário da República, 2.a série, nº 91, de 17 Abril de 1984). 1.6 — No citado parecer nº 25/77, a Comissão Constitucional, em direitas contas, perspectivou o direito de criar comissões de trabalhadores como se fosse, ao fim e ao cabo, um direito de cada trabalhador visto isoladamente — um direito que, assim, no limite, haveria, ao que parece, W de ser reconhecido a um único trabalhador que certa empresa empregasse —, e não como um direito que é dos trabalhadores integrados (situa­dos) na empresa — um direito institucional, um direito dos trabalhadores enquanto conjunto humano ao serviço de uma dada empresa. De todo o modo, porém, tanto no caso do parecer nº 25/77 como no do Acórdão nº 31/84, tratou-se de reconhecer o direito de criar comissões de trabalhadores a quem serve em organizações de um certo tipo — rectius em organizações em que é reconhecível um fim económico. 1.7 — Qualquer que seja, em definitivo, o conceito de empresa para os fins dos artigos 54º e 55º da Constituição, uma coisa é certa: os serviços da Administração Pública não são identificáveis, nem de perto, nem de longe, com uma organização racionalizada de fim económico. E este parece ser, utilizando uma expressão de A. Barbosa de Melo (ob. cit., p. 9), o «núcleo significativo comum a todos os conceitos de empresa usados na linguagem jurídica». Ora — volta a dizer-se —, o direito de constituir comissões de trabalhadores só o garante o artigo 54º, nº 1, aos trabalhadores por conta de outrem integrados em empresas. Por isso, os trabalhadores da Administração Pública não gozam da protecção conferida pelos artigos 54º e 55º da Constituição. 1.8 — No que concerne a tais trabalhadores — os da Administração Pública —, o Conselho de Ministros, reunido em 27 de Dezembro de 1978, tinha resolvido o seguinte: E ilegítima a intromissão, ainda que a título meramente consultivo, de grupos ou comissões de funcionários ou agentes do Estado na gestão dos organismos e na realização dos seus fins, devendo os poderes de direcção e chefia exercer-se em conformi­dade com a lei e a estrutura hierárquica dos serviços. [Resolução nº 10/79, publicada no Diário da República, l.a série, nº 12, de 15 de Janeiro de 1979-] Posteriormente, porém, o artigo 4lº da Lei nº 46/79, de 16 de Setembro, veio preceituar: 1 — É permitida a constituição de comissões de trabalhadores da função pública. 2 — À sua eleição aplicam-se as normas constantes da lei. Este artigo 41º era, pois, a norma que vigorava à data da elaboração do Decreto-Lei nº 45-A/84, de 12 de Setembro, aqui questionada. De resto, a referida norma — à parte o ter vindo permitir a criação de comissões de trabalhadores nos serviços públicos administrativos — limitou-se a estabelecer que à respectiva eleição são aplicáveis as normas que regem a eleição das comissões de trabalhadores das empresas. Vale isto por dizer que o dito artigo 4lº não regulamentou a competência das comissões de trabalhadores da função pública, cuja constituição autorizou. E nenhuma outra norma legal o fez, entretanto. 1.9 — À falta de norma constitucional que o impusesse, não tinha, pois, o Governo o dever de ouvir as comissões de trabalhadores eventualmente existentes no âmbito da Administração Pública sobre a elaboração de um diploma como o Decreto-Lei nº 45-A/84, que — como já se disse — veio estabelecer «a regulamentação do direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública». 1.10 — Assim, possa ou não o citado Decreto-Lei nº 45-A/84 reconduzir-se ao conceito de «legislação de trabalho» (sobre isto, v. parecer da Comissão Constitucional nº 17/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16º, p. 3, e José Barros Moura, Notas para uma Introdução ao Direito do Trabalho, Lisboa, 1980, p. 95) — questão que aqui não interessa esclarecer —, uma coisa é certa: a não audição das comissões de trabalhadores existentes nos serviços públicos ou administrativos, aquando da elaboração daquele diploma legal, não viola o artigo 55º, alínea d), da Constituição. 2 — Passemos à segunda questão: terá então havido violação do artigo 57. °, n.º 2, alínea a), da Constituição? Vejamos: 2.1 — Este preceito, na parte que aqui importa, dispõe como segue: Artigo 57º 2 — Constituem direitos das associações sindicais: a) Participar na elaboração da legislação do trabalho. Liminarmente, há que dizer que o Governo ouviu as várias organizações sindicais, designadamente a CGTP-IN. Com efeito, da documentação que anexou à sua resposta consta, além do mais, o seguinte: Uma lista de 75 sindicatos; Um texto, datado de 30 de Setembro de 1983, relativo ao envio «para apreciação […] do projecto de decreto-lei relativo ao decreto de negociação dos trabalhadores da Administração Pública aprovado em 29 de Setembro, para discussão pública, em Conselho de Ministros»; A indicação de que este texto foi enviado àquelas associações sindicais; Fotocópias de cartas de algumas organizações sindicais (designadamente uma da CGTP-IN, datada de 6 de Outubro de 1983), a reclamar contra o facto de o projecto de diploma lhe não ter sido enviado; Fotocópias de ofícios a enviar o referido projecto às organizações sindicais que protestaram não o haverem recebido; Fotocópia da tomada de posição da CGTP-IN, de 17 de Novembro de 1983, e bem assim das de outras organizações sindicais, nomeadamente da CNS (Comissão Negociadora Sindical), subscrita por vários sindicatos; Convocatória para uma reunião de trabalho, a ter lugar em 23 de Novembro de 1983, pelas 10 horas, «tendo por agenda o aprofundamento da discussão do projecto de diploma», para ela tendo sido convocados a Comissão Negociadora Sindical da Frente Comum dos Sindicatos da Função Pública, o Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado e a Frente Sindical da Administração Pública, que manifestaram o desejo de serem rece­bidos. 2.2 — A participação das associações sindicais na elaboração da legislação de trabalho há-de traduzir-se no conhecimento, por parte delas, do texto dos respectivos projectos de diploma legal antes, naturalmente, de eles serem definitivamente aprovados, desse modo se lhes dando a possibilidade de se pronunciarem sobre os mesmos, seja formulando críticas, 1- dando sugestões, emitindo pareceres ou até fazendo propostas alternativas, o que tudo deve ser tido em conta na elaboração definitiva da normação que se pretende produzir. Não se trata, por conseguinte, de qualquer participação das referidas organizações sindicais no trabalho dos órgãos legislativos, nem, muito menos, de uma qualquer espécie de «direito de veto». Tal como se não trata de impor aos órgãos de poder qualquer obrigação de consagrar nos diplomas legais esta ou aquela solução. Do que, pois, tão-só se trata — vistas as coisas do lado do órgão legislativo — é de um dever de consulta dos trabalhadores e, no tocante às sugestões, críticas, pareceres ou propostas que eles até si fizeram chegar, da obrigação de os tomar em consideração, acolhendo aqueles que o justifiquem. Embora a participação deva ter lugar no decurso do processo de produção legislativa (lato sensu), situa-se ela, no entanto — como se escreveu no parecer nº 18/78, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 6º, pp. 3 e segs —, «numa zona prévia e diversa da decisão legislativa formal, que cabe aos órgãos constitucionalmente competentes» [sobre o tema, v. também pareceres da Comissão Constitucional n.os 4/77, 31/79 e 17/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, respectivamente vols. 1º, p. 82, 10º, p. 59, e 16º, p. 3; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 1984, p. 300; José Barros de Moura, Notas para uma Introdução ao Direito do Trabalho, Lisboa, 1980, pp. 190 e segs., e Francisco Lucas Pires, «Artigo 56º, alínea d) (direito das comissões de trabalhadores de participar na elaboração da legislação de trabalho)», publicado em Estudos sobre a Constituição, vol. 1º, p. 376]. 2.3 — No caso, o Governo ouviu as associações sindicais e, segundo informa o preâmbulo do mencionado Decreto-Lei nº 45-A/84, acolheu as seguintes sugestões: «o dever de responder aos pedidos de reunião das partes; a afirmação da bilateralidade da regra de que as consultas não suspendem ou interrompem a marcha do processo de negociação; a formulação mais detalhada do direito à informação; a negociação das rega­lias da acção social; a obrigação de fundamentar as propostas e contrapropostas; a calendarização prévia de cada processo negocial e a elaboração de actas de reuniões». E, mais do que isso, tomou parcialmente em consideração, «além de sugestões respeitantes à participação na gestão de instituições de segurança social e de outras organizações que visem satisfazer os interesses dos trabalhadores e a participação no controle de execução dos planos económico-sociais, determinadas observações, de natureza formal, ao objecto da negociação colectiva e, de natureza substancial, quanto aos serviços competentes para representar a Administração Pública». 2.4 — De tudo decorre que o Governo, na hipótese sub iudicio, cumpriu as obrigações que constituem o correspectivo do direito das associações sindicais a participar na elaboração da legislação de trabalho: ouviu-as atempadamente — inclusive aquela que o requerente diz não ter sido ouvida, ou seja, a CGTP-IN—, enviando-lhes o projecto do diploma legal aqui questionado; recebeu as sugestões e críticas que lhe foram enviadas; reuniu-se com as organizações que manifestaram interesse nesse contacto directo, e tomou em consideração os contributos recebidos, acolhendo, designadamente, algumas sugestões. 2.5 — Não fique por dizer que, tendo o requerente afirmado o incumprimento daquele dever tão-só quanto a CGTP-IN, limitando-se, quanto ao mais, a referir que «não se sabe com que extensão se procedeu à 'discussão pública' relatada no preâmbulo do diploma», apurada que foi a audição daquela central sindical, este Tribunal poder-se-ia ter ficado por essa constatação. Entendeu-se, porém — e sem que com isso se tenha ido além do pedido —, dever dar conta do comportamento do Governo no presente caso, uma vez que ele próprio tomou a iniciativa de remeter a respectiva documentação. 2.6 — Concluindo, pois: sem curar aqui também de saber se o citado Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, é ou não subsumível ao con­ceito de «legislação do trabalho», pois também agora se não torna necessário dilucidar essa questão, há, assim, que dizer que na elaboração daquele diploma legal não foi violado o mencionado artigo 57º, nº 2, alínea a), da Constituição. III — Decisão Nestes termos, decide-se não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artigos 1º a 19º do Decreto--Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro. Lisboa, 29 de Janeiro de 1986. — Messias Bento — Antero Alves Mon­teiro Dinis — Raul Mateus — José Manuel Cardoso da Costa — Costa Mesquita — Magalhães Godinho — Mário de Brito (vencido em pane, nos termos da declaração de voto junta) — Vital Moreira (vencido, conforme declaração de voto junta — Armando Manuel Marques Guedes — Tem voto de conformidade do Ex.mo Conselheiro Martins da Fonseca, que não assina por se não achar presente — Messias Bento. DECLARAÇÃO DE VOTO Estou de acordo em que, como se diz no acórdão, o direito de criar comissões de trabalhadores só nas empresas se acha assegurado a nível constitucional (precisamente pelo nº 1 do artigo 54º da Constituição). Mas, como se acrescenta no mesmo acórdão, o legislador pode alargar o instituto a organizações não incluídas no conceito de empresa pressuposto nesse preceito. Ora, tendo a Lei nº 46/79, de 12 de Setembro, permitido a constituição de comissões de trabalhadores da função pública (artigo 4lº, nº 1), entendo que as comissões constituídas na função pública ao abrigo desse preceito devem ter os direitos que às comissões de trabalhadores são reconhecidos no artigo 55º da Constituição, designadamente o de «participar na elaboração da legislação do trabalho» [alínea d) deste artigo]. Trata-se, em suma, de um direito fundamental consagrado em lei, como é permitido pelo nº 1 do artigo 16.0 da Constituição, a que deve ser aplicado o regime dos direitos, liberdades e garantias, por força do disposto na parte final do artigo 17º — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que se verificou violação do disposto no artigo 55º, alínea d), da Constituição, por falta de participação das comissões de trabalhadores na elaboração do diploma legislativo em causa. É certo que se pode entender — como se sustenta no acórdão — que o direito à constituição de comissões de trabalhadores só está directamente garantido na Constituição em relação às empresas, não abrangendo, portanto, os serviços administrativos que não tenham carácter empresarial. A verdade, porém, é que tal direito foi legalmente reconhecido aos trabalhadores da função pública através da Lei nº 46/79, de 12 de Setembro (lei das comissões de trabalhadores), cujo artigo 41º é expresso nesse sentido. Ora, nos termos do artigo 16º da Lei Fundamental, «os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis [...]». E não restam dúvidas de que aquele direito reconhecido pela lei aos trabalhadores da função pública tem rigorosamente a mesma natureza do direito reconhecido aos demais trabalhadores directamente pelo artigo 54º da Constituição. Estamos, portanto, igualmente perante um direito fundamental; é certo que se trata de um direito fundamental de origem (apenas) legal — direito fundamental legal —, mas que não deixa por isso de o ser. Ao estender aos trabalhadores da função pública o direito de constituição de comissões de trabalhadores, a lei (a referida Lei nº 46/79) não faz qualquer restrição ou limitação a esse direito. Os trabalhadores da função pública passaram a ter o direito de constituir comissões de trabalhadores nos mesmos termos e para os mesmos efeitos dos demais trabalhadores. O facto de a lei não ter explicitado a competência das comissões de trabalhadores na função pública não pode querer dizer que elas não têm qualquer competência — como parece decorrer do acórdão —, conclusão que seria absurda, mas sim que elas têm a mesma competência das demais comissões de trabalhadores, ou seja, a competência prevista na Constituição e regulada na mesma Lei nº 46/79 De resto, a Lei nº 16/79, de 16 de Maio, que veio regulamentar o direito de participação na elaboração da legislação do trabalho, não faz qualquer discriminação entre associações sindicais e comissões de trabalhadores, nem, no caso destas, entre as da função pública e as demais. Em suma: o direito de constituir comissões de trabalhadores na função pública, ainda que não seja garantido directamente na Constituição, é um direito fundamental; não tendo a lei limitado ou excepcionado a competência dessas comissões de trabalhadores, elas gozam dos poderes constitucionalmente (e legalmente) garantidos a todas as comissões de trabalhadores; logo, as comissões de trabalhadores da função pública têm o direito de participar na elaboração de legislação do trabalho que abranja (em geral ou em especial) os trabalhadores da função pública. Afirma-se no acórdão que, «uma vez que as comissões de trabalhadores da função pública não têm garantia constitucional directa, não haverá obstáculo a que, legislativamente, se venha suprimir o direito à subsistência de tais estruturas». A lógica seria: a lei as admitiu, a lei as pode suprimir. E uma lógica que não acompanho, pois, embora seja problemático saber até que ponto é que o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias é aplicável — nos termos do artigo 17º da Constituição — aos direitos fundamentais análogos de origem simplesmente legal (cf. J. J. Canotilho e V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.a ed., 1º vol., pp. 129 e 162), a verdade é que sempre se trata de um direito fundamental, que, nem por ter origem legal, pode ser livremente extinto por lei. A restrição e, por maioria de razão, a supressão de direitos fundamentais de origem legal de natureza análoga (no caso, idêntica) aos direitos, liberdades e garantias com assento constitucional hão-de, ao menos, obedecer aos princípios da necessidade e da proporcionalidade. Em todo o caso, mesmo que à lei fosse lícito restringir (ou, mesmo, eliminar) o direito às comissões de trabalhadores na função pública, isso é irrelevante para o caso em apreço. A verdade é que no momento em que o diploma em causa foi elaborado nenhuma lei tinha vindo suprimir as comissões de trabalhadores na função pública ou restringir os seus direitos; nenhuma lei tinha vindo — nem veio, entretanto — retirar-lhes, nomeadamente, o direito à participação na elaboração da legislação do trabalho. Por isso, não podiam os órgãos legislativos desrespeitar tal direito. Desrespeitando-o, como ocorreu no caso em apreço, o Governo ofendeu um direito constitucionalmente garantido das comissões de trabalhadores da função pública. Eis por que me pronunciei no sentido da declaração da inconstitucionalidade. — Vital Moreira.