0280/12.9BEBJA 0410/18 - Supremo Tribunal Administrativo

Os recursos são meios específicos de impugnação de decisões judiciais que visam modificar as decisões recorridas não permitindo, em princípio, a apreciação de questões naquelas não apreciadas, salvo se forem de conhecimento oficioso.

1.RELATÓRIO 1.1. AGDA – Águas de Alentejo,S.A. interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, a qual julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra actos de liquidação de taxa de conservação e exploração (janeiro a maio de 2012) praticados pela Associação de Beneficiários do …….. (AB……) A recorrente apresentou alegações, que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões: O n.º 1 do art.º 69°-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redação conferida pelo Decreto-Lei 86/2002 , de 06/04, determina que pela utilização da obra hidroagrícola para fins não agrícolas é devida uma taxa de conservação e exploração nos termos a fixar pelo Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural sob proposta do IHERA - ora DGADR. Por via do Decreto-Lei 169/2005 , de 26 de setembro, é alterado o art.º 107° do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redação conferida pelo Decreto-Lei 86/2002 , de 06/04, o qual determina, sem mais, a manutenção em vigor da legislação complementar (caduca) aplicável aos empreendimentos hidroagrícolas, pese embora o hiato de tempo decorrido e ainda a colisão de algumas normas com o "novo" regime legal instituído. Não poderemos inferir do teor do Decreto-Lei 169/2005 que estamos perante uma "revogação" do regime consagrado pela redação do Decreto-Lei 86/2002 , de 06 de abril e, consequentemente, de uma "repristinação" do regime legal anterior. A norma constante do n.º 1 do art,º 107º do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redação conferida pelo Decreto-Lei 169/2005 , de 26/09, não pode ser interpretada como uma derrogação de todo o regime inovatório introduzido pelo Decreto-Lei 86/2002 , mas antes como uma medida de recurso para evitar "males maiores" que adviriam da ausência de instrumentos jurídicos de gestão dos empreendimentos hidroagrícolas. A intenção do legislador apenas pode ser interpretada no seguinte sentido: o prazo concedido pelo Decreto-Lei 86/2002 para a revisão da legislação complementar do regime jurídico dos aproveitamentos hidroagrícolas - 180 dias - havia há muito expirado, o que colocava em "crise" muitos empreendimentos, por via da caducidade dos respetivos instrumentos jurídicos de gestão. Também a impugnante e ora recorrente é titular de um contrato de concessão para a captação de água na albufeira do……., para o abastecimento às populações, o qual tem o número 4/CSP/SD/2012. Esse contrato, emitido de acordo com os preceitos constantes da Lei da Água ( Lei 58/2005 , de 29 de dezembro) e legislação complementar ( Decreto-Lei 226-A/2007 entre outros), obriga, de facto, a ora recorrente à comparticipação nas despesas originadas com a conservação, manutenção e exploração da barragem do …… (cfr. cláusula 13ª do contrato junto com a PI). Se os termos da TEC se mostrassem definidos nos termos constantes do n.º1 do art,º 69°-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redação conferida pelo Decreto-Lei 86/2002 , de 06/04, não fazia qualquer sentido aquela cláusula, pois bastaria a remissão para a lei! Mas tais termos não se encontram definidos pela entidade competente - O Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural. Logo, a liquidação da TEC efetuada pela ora recorrida é ilegal, pois embora a AB…… seja a entidade competente para a liquidação e cobrança das taxas devidas pela utilização da obra hidroagrícola do ……., não lhe compete a fixação de tal taxa, quando em questão está o abastecimento público de água. A TEC liquidada pela recorrida foi-o com base em termos estabelecidos pela sua Assembleia Geral e Regulamento (de 1970) e não nos termos do n.º1 do art.º 69°-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redação conferida pelo Decreto-Lei 86/2002 , de 06/04. A ratio legis por detrás do regime instituído pelo art.º 69°-A, acima referido, visa, precisamente, prevenir a ocorrência de abusos como os que se verificam no caso sub iudice. No caso concreto da ora recorrente, a única infraestrutura da obra hidroagrícola de que beneficia - e que por tal benefício será obrigada ao pagamento de uma TEC - é a barragem em si. É a ora recorrente que capta diretamente, no plano da albufeira, a água que posteriormente trata e fornece aos concelhos de Beja de Aljustrel. Todos os meios necessários a essa captação são próprios da recorrente - torre de captação, bombas, quadros elétricos, tubagens, etc. Por essa razão, o seu contrato de concessão a obriga a comparticipar nas despesas de conservação, manutenção e exploração, apenas da barragem do …….. e não da totalidade do aproveitamento hidroagrícola. Por esta razão, quando está em causa o abastecimento público de água para consumo humano, a definição dos termos da TEC foi afastada das competências das entidades gestoras das obras hidroagrícolas e "avocada" pelo Ministério da Agricultura. Está em causa uma atividade de reconhecido interesse público (o abastecimento público de água para consumo humano), a qual não pode ficar "refém" de decisões tomadas em assembleias gerais das entidades gestoras das obras hidroagrícolas, nas quais as entidades que gerem o abastecimento público de água para consumo humano não têm assento! A TEC liquidada pela recorrida à recorrente, torna esta última uma das maiores, se não a maior, "contribuinte" da obra do ……… Quando, na verdade, a recorrente apenas beneficia da barragem. Precisamente porque todos estes fatores têm que ser tidos em consideração, os termos da TEC, quando está em causa o abastecimento público de água, foram afastados das competências das entidades gestoras das obras hidroagrícolas. A recorrente reconhece que algo tem a pagar à recorrida a título de comparticipação nas despesas de conservação, manutenção e exploração da barragem do ….., mas não a TEC que a AB….. liquidou. De facto, a AB…… tem competência para liquidar taxas que são devidas pela utilização da obra hidroagrícola, nos termos do seu contrato de concessão, assim como para fixar as mesmas. Contudo, não tem competência para fixar os termos da TEC devida para a atividades não agrícolas, mormente o abastecimento público de água para consumo humano, nos termos do disposto no n." 1 do art.º 69° - A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redação conferida pelo Decreto-Lei 86/2002 , de 06/04. Ao fazê-lo, como fez, usurpou competências que incumbem ao Sr. Ministro da Agricultura, Florestas e do Desenvolvimento Rural e das Pescas. Logo, os atos de liquidação praticados estão feridos de nulidade e, consequentemente, não podem manter-se na ordem jurídica. 1.2. A Associação dos Beneficiários do …… (AB……) apresentou contra-alegações, que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões: 1- A Recorrida liquidou e procedeu à cobrança das TECs à Recorrente por esta, ao abrigo de “Contrato de Concessão de Captação de Água Superficial Destinada ao Abastecimento Público na Albufeira do ……” utilizar em seu proveito infraestrutura do Aproveitamento Hidroagrícola do ……, de que é concessionária aquela, nos termos previstos no “Contrato de Concessão para a Gestão do Aproveitamento Hidroagrícola do……”, em que foi concedente o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural, celebrado a 22 de Julho de 2009; 2- Refere este, conforme a Portaria 1473/2007 , Base XXIV, que a utilização de infraestrutura de domínio público objecto da concessão - barragem – se encontra sujeita ao pagamento das taxas previstas no regime jurídico dos Aproveitamentos Hidroagrícolas (TEC) e da Lei da Água (TRH); 3- Pelo que a pretensão da Recorrente, também contrariada por legislação vária que enforma a actividade das Associações de Beneficiários, como adiante se menciona e lapidarmente analisada na Douta Sentença recorrida, que apenas é devedora de pagamento de comparticipação nas despesas da infraestrutura não pode proceder; 4- Aliás a sua própria concedente o afirma, sujeitando-se à aplicação das TEC, ao proceder à interpretação correcta do art.º 13º do Contrato celebrado com a Recorrente. 5- Atendendo-se à actual redacção do art.º 107º do Dec. Lei 269/82, de 10 de Julho, ao manter em vigor a legislação aplicável às associações de beneficiários, até à sua revisão por decreto regulamentar, estabelece, inequivocamente, que o preceituado no “Regulamento da Obra de Rega dos Campos do …..”, aprovado por despacho do Senhor Presidente do Conselho de 21/10/1970, publicado no Diário do Governo, III Série – nº18, de 22/01/1971, no “Regulamento das Associações de Beneficiários” publicado no Decreto Regulamentar 84/82 , de 4/11, e no Dec. Lei 269/82, de 10/07, é aplicável à presente demanda; 6- Atendendo-se ao supra referido, a inovação do regime jurídico das obras do aproveitamento hidroagrícola, levada a cabo pelo Dec. Lei n°86/2002 de 08/04, terá de ser consentânea aos diplomas supra, atendendo-se, quanto ao último, à sua redacção primitiva. 7- Pelo que, como se refere na Douta Sentença, o direito de liquidação e cobrança de TEC em Aproveitamento Hidroagrícola, seja qual for a natureza da atividade beneficiada, é da competência da entidade gestora — associação de beneficiários – concessionária da obra. 8- Não colhe assim, nos termos legais, que a Recorrida tenha, quando da liquidação do acto tributário, agido com usurpação de poder. 9- De facto, não é da competência, por ora, do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas fixar os termos da TEC a ser paga pelas actividades não agrícolas, beneficiárias de Aproveitamento Hidroagrícola, como consta no art.º 69º-A nº 1 do cit. Dec. Lei; 10- Como o próprio Senhor Ministro, entidade usurpada no entender da Recorrente, expressamente reconheceu ao fazer publicar a Portaria 1473/200 onde, em anexo, na “Minuta de Base de Contrato de Concessão para a Conservação e Exploração dos Aproveitamentos Hidroagrícolas” se prevê como um dos objectos da concessão a prestação de serviços de armazenamento de água que assegure o abastecimento público, abrigando a entidade que beneficia com este serviço ao pagamento de TEC e o direito à concessionária de proceder à sua liquidação e cobrança. 11- Pelo exposto, não assiste razão à Recorrente, pelo que deve ser mantida, na íntegra, a Douta Sentença recorrida … 1.3 .O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (fls. 366) 1.4. Após os vistos dos juízes conselheiros adjuntos cumpre apreciar e decidir em conferência. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 . DE FACTO A sentença recorrida julgou provados os seguintes factos: A) Em 22/07/2009, a AB…… celebrou com o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, representado pela Direção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural o «CONTRATO DE CONCESSÃO PARA A GESTÃO DO APROVEITAMENTO HIDROAGRÍCOLA DO …….», nos termos do quaI: «Cláusula I Objeto da Concessão 1 - O contrato de concessão tem por objeto, em regime de exclusividade, a gestão do AH……. . 2 - A atividade da concessão compreende uma ou mais das seguintes atividades: A gestão dos recursos hídricos do AH……., bem como a utilização daqueles recursos do domínio público; A exploração, conservação e reabilitação das infra-estruturas do AH…… necessárias ao seu funcionamento; (….); A captação e o fornecimento de água à atividade agrícola, ao sector agro-alimentar e a outras atividades de natureza económica, beneficiárias das infra-estruturas do AH……; (...) Cláusula II Âmbito da concessão 1 - Para efeitos do objeto da concessão são conferidos à concessionária todos os direitos e obrigações compreendidos na gestão dos recursos hídricos em conformidade com o estabelecido na Cláusula anterior, no título de utilização dos recursos hídricos do domínio público, bem como os necessários para a prestação dos serviços constantes dos n.º 2 e n.º 3 da Cláusula anterior, na sua totalidade ou parcialmente. (….). Cláusula XXIII À concessionária, no âmbito da gestão do AH……, compete-lhe o exercício, nomeadamente, dos seguintes direitos: Liquidar e cobrar as taxas previstas no regime jurídico dos aproveitamentos hidroagrícolas; Fixar e cobrar os preços relativos aos serviços que presta. Cláusula XXIV 1 - A utilização da água e das infra-estruturas do domínio público objeto da concessão encontram-se sujeitas ao pagamento das taxas previstas no regime jurídico dos aproveitamentos hidroagrícolas e na Lei da Água. 2 - O valor das taxas referidas no número anterior será fixado e atualizado de acordo com os princípios estabelecidos na legislação base e, quando relevante, em legislação complementar que regula o regime da sua aplicação. 3 - A concessionária fará repercutir sobre os utilizadores do AH….. o encargo económico que a taxa de recursos hídricos representa, nos termos do previsto da Lei da Água e demais legislação complementar. 4 - O valor dos preços a cobrar pelos serviços referidos no n.º 3 da Cláusula I a apresentar pela Concessionária, será fixado em conformidade com o princípio inscrito na alínea e) do ponto único da Cláusula X. (…)»(cfr. documento n.º 1 junto a fls.122 a 183 dos autos); Em 08/04/2010, a ARH dirigiu à Impugnante o ofício n.º 2200, com o assunto «Protocolo com Associação de Beneficiários do ……», de cujo teor se extrai, nomeadamente, o seguinte: «No caso exposto por V.Exª, - e apesar de se referir que não são utilizadas quaisquer infraestruturas do Aproveitamento Hidroagrícola do …… – a "esmagadora maioria da água captada para distribuição às populações provém da Barragem do ……" (parecer jurídico emitido), pelo que a entidade gestora da obra hidroagrícola poderá solicitar o pagamento, não da água captada, mas de uma taxa pela utilização da infra-estrutura, a qual poderá ser definida em função do volume de água captado» (cfr. documento n.º 11 junto com a P.I.); Em 13/01/2012, a Impugnante celebrou com a ARH o contrato de concessão relativo à utilização dos recursos hídricos para captação de água superficial destinada ao abastecimento público na Albufeira do ….. - contrato de concessão n.º 4/CSP/SD/2012, através do qual lhe foi concedida «a captação de águas superficiais do domínio público, destinadas à produção de água para abastecimento público, na albufeira da Barragem do ……, designada por Sistema de Abastecimento do ……» (cfr. documento n.º 6 junto com a petição inicial - P.I.); Nos termos da cláusula 13.ª do contrato de concessão referido na alínea anterior, a Impugnante está obrigada «a comparticipar nas despesas originadas com a conservação, manutenção e exploração da barragem do …..» (cfr. documento n.º 6 junto com a P.I.); Em 31/01/2011, a ARH emitiu a nota de liquidação n.º 2502/2011/ALT referente à taxa de recursos hídricos no valor de € 174.744,11 (cfr. documento n.º 15 junto com a P.I.); Em 31/01/2012, a ARH emitiu a nota de liquidação n.º 3999/2012/ALT referente à taxa de recursos hídricos no valor de € 486.392,79 (cfr. documento n.º 16 junto com a P.I.); Em 31/03/2012, a AB….. emitiu a fatura AGDA - Sec 6 nº 61200001, referente à taxa de exploração e conservação do mês de Janeiro de 2012, no valor de €20.827,57, acrescido de IVA a 6%, no total de € 22.077,22 (cfr. documento n.º 1 junto com a P.I.); Em 31/03/2012, a AB…… emitiu a fatura AGDA - Sec 6 nº 61200002, referente à taxa de exploração e conservação do mês de Fevereiro de 2012, no valor de €16.455,92, acrescido de IVA a 6%, no total de € 17.443,28 (cfr. documento n.º 2 junto com a P.I.); Em 20/04/2012, a AB…… emitiu a fatura AGDA - Sec 6 nº 61200003, referente à taxa de exploração e conservação do mês de Março de 2012, no valor de €19.630,34, acrescido de IVA a 6%, no total de € 20.808,16 (cfr. documento n.º 3 junto com a P.I.); Em 02/05/2012, a AB…… emitiu a fatura AGDA - Sec 6 nº 61200004, referente à taxa de exploração e conservação do mês de Abril de 2012, no valor de €16.758,68, acrescido de IVA a 6%, no total de € 17.764,20 (cfr. documento n.º 4 junto com a P.I.); Em 08/05/2012, reuniu a sessão ordinária da Assembleia Geral da AB….., tendo sido aprovado o "Plano e Orçamento de Receitas e Despesas de 2012”, do qual resulta o seguinte: «ORÇAMENTO PARA O ANO DE 2012 (...) 2.1.3. Água para a Empresa Águas Públicas do Alentejo e Indústrias Enquanto não for retificado um novo acordo com a empresa responsável pela captação de água para as populações, Águas Públicas do AIentejo (APA), propomos a manutenção do critério constante do Regulamento do aproveitamento Hidroagrícola do ……., do qual resulta o valor de 0,0687€/m3 pela prestação de serviços resultante dos volumes captados pela APA. (...) Propõe-se que a Taxa de Exploração e Conservação seja emitida nas habituais prestações, com base nos seguintes valores acrescidos de IVA à taxa de 6%: Que o preço do metro cúbico (m3) de água para a Indústria (Agro e Extrativa) seja de 0,0830€. Que o preço da prestação do serviço da água para a Empresa Águas Públicas do Alentejo seja de 0,0687€/m3; Que a faturação pelo serviço prestado seja efetuada mensalmente tomando com base o volume mensal efetivamente captado na Barragem do ……, de acordo com os vaIores apresentados pela APA e verificados pela AB…. e os efetivamente fornecidos à Indústria. (...)» (cfr. documentos n.ºs 3 e 4 de fls. 122 a 183 dos autos); Em 25/06/2012, a AB…… emitiu a fatura AGDA - Sec 6 nº 61200005, referente à taxa de exploração e conservação do mês de Maio de 2012, no valor de €18.770,90, acrescido de IVA a 6%, no total de € 19.897,15 (cfr. documento n.º 5 junto com a P.I.); Em 01/08/2012, deu entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja a petição inicial da presente impugnação judicial (cfr. fls. 1 a 82 dos autos). DE DIREITO Questão decidenda: ilegalidade das liquidações das taxas de conservação e exploração, por falta de intervenção do Ministro das Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural no procedimento legislativo conducente à definição da taxa (art.69º-A nº1 DL nº 269/82 ,10 julho na redação do DL nº 86/2002 , 6 abril) 2.2.2.Apreciação jurídica A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sem divergência sobre recursos com idêntico objecto (nos acórdãos abaixo identificados), onde se discutiu a legalidade da liquidação da taxa de conservação e exploração pela AB….., importando que a fundamentação e decisão do presente recurso a observe, em homenagem ao princípio da interpretação e aplicação uniformes do direito (art.8º nº3 CCivil): - acórdãos STA-SCT 20 março 2019, processo n.° 47/13.7BEBJA ; 11 de Setembro de 2019 processo n.° 724/16.0BEBJA ; 25 de Setembro de 2019, processo n° 246/13.1BEBJA Na petição de impugnação a impugnante sustentou a imputação de ilegalidade das liquidações das taxas nos seguintes fundamentos: natureza de preço (e não de taxa, afecta aos custos das infraestruturas e equipamentos da obra) das quantias cobradas pela AB…… e exigidas à impugnante pela água captada na albufeira do …..; erro na formula de cálculo da taxa de conservação e exploração; usurpação de poderes e incompetência absoluta da AB…… para a prática dos actos de liquidação das taxas A fundamentação da sentença apreciou os fundamentos invocados, tendo concluído inequivocamente no sentido da sua inexistência (processo electrónico fls. 338/359) Nas conclusões das alegações, onde devem ser indicados os fundamentos do recurso (art.639º nº1 CPC), a recorrente limitou-o a uma alegada falta de intervenção do Ministro das Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural no procedimento legislativo conducente à definição da taxa (art. 69.°- A nº1 DL n.° 269/82 , de 10/07 aditado pelo DL n.°86/2002 , de 06/04). Este fundamento do recurso configura questão nova, não apreciada na sentença e, consequentemente, exterior ao perímetro de cognição do Supremo Tribunal Administrativo na qualidade de tribunal de recurso. A invocação nos arts. 19º e 42º da petição inicial da norma alegadamente violada (art.69º-A nº1 DL nº 269/82 ,10 julho, aditado pelo DL nº 86/2002 , 6 abril) inscreve-se na discussão das questões apreciadas da natureza jurídica das prestações pecuniárias liquidadas (taxa de exploração e conservação ou preço da água) e do cálculo desse preço Significativamente, a recorrente não imputa à sentença nulidade resultante de omissão de pronúncia sobre a questão, que suscita pela primeira vez em sede recurso (art.125º nº1 CPPT) O recurso jurisdicional visa o reexame da decisão impugnada, no sentido da sua revogação, modificação ou confirmação, estando vedado ao tribunal de recurso o conhecimento de questão nova (não apreciada no tribunal de instância), salvo se for de conhecimento oficioso (acórdãos STA-SCT 27/6/2012, proc. nº 218/12; 23/2/2012, proc. nº 1153/11; 25/1/2012, proc. nº 12/12; 11/5/2011, proc. nº 4/11; de 1/7/2009, proc. nº 590/09; de 4/12/2008, proc. nº 840/08; de 30/10/08, proc. nº 112/07; de 2/6/2004, proc. nº 47978 Pleno) Neste contexto o Supremo Tribunal Administrativo não deve conhecer do objecto do recurso DECISÃO Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em não tomar conhecimento do objecto do recurso Custas pela recorrente Lisboa, 30 outubro 2019. – José Manuel de Carvalho Neves Leitão (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.