095/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção ordinária prevista residualmente no art. 72º da LPTA é meio idóneo para obter a condenação do Estado na responsabilidade civil emergente de um acidente escolar, ao abrigo da Portaria 413/99, de 8 de Junho, mas através da qual se pretende uma indemnização da totalidade do dano (de acordo com a teoria da diferença) e não apenas dos danos especificamente previstos naquela Portaria.

II- Tendo sido alegados e impugnados factos relevantes para a decisão que não foram incluídos na base instrutória, deve ser anulada a sentença e ordenada a baixa para ampliação da matéria de facto oportunamente alegada.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A……, com os demais sinais nos autos, e o ESTADO PORTUGUÊS vieram recorrer da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, datada de 05 de Julho de 2011, que julgando parcialmente procedente a “acção declarativa comum, com processo ordinário” intentada pela recorrente particular contra o recorrente Estado, condenou este “a pagar à Autora a quantia € 4.189,92 por incapacidade permanente e a título de danos morais a quantia de 1.257€, acrescidas de juros de mora vencidos desde a citação”.

Terminaram as respectivas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

1.1. Conclusões da Recorrente – A……:

I- O Tribunal, em matéria de acidentes escolares, não está vinculado à aplicação da fórmula prevista no artigo 11º da Portaria n° 413/99, devendo ao invés socorrer-se de critérios de equidade, tal como decorre do disposto no artigo 566º do Código Civil.

II- Portanto, o calculo da indemnização, única e exclusivamente, alicerçado na fórmula prevista no artigo 11 ° da Portaria 413/99, abstraindo de critérios de equidade, viola de forma flagrante o disposto no artigo 566º do Código Civil, designadamente no seu n° 3

III- Ainda que assim se não entenda, sem conceder, o Tribunal sempre estaria vinculado à actualização da indemnização a arbitrar nos termos do artigo 566º n° 2 do Código Civil, que constitui aliás critério geral em matéria de indemnizações, pelo que no seu cálculo deverá atender-se ao valor do salário mínimo para o ano de 2011, ou seja 485,00€.

1.2. Conclusões do Recorrente Estado Português:

1- A A. veio instaurar no Tribunal Judicial de Faro acção ordinária peticionando a condenação do Estado Português para ressarcimento dos danos sofridos com o acidente de viação ocorrido no dia 21.09.00, cerca das 18h35, na Estrada de Loulé, em Faro, que se objectivou no seu atropelamento.

2- Na sua petição inicial, para o cálculo da indemnização peticionada, a A., não obstante fazer apelo às normas próprias do Seguro Escolar (artigo 11º da Portaria n° 413/99), nunca pretendeu que o Tribunal, nesta matéria, ficasse vinculado à aplicação da fórmula prevista neste artigo pois não é dessas mesmas normas que extrai a obrigação indemnizatória.

3- É que, ao invés do decidido, assenta a A., a causa de pedir e o pedido nas normas próprias do Código Civil (e não do Seguro Escolar), o que se depreende com clareza do pedido formulado que corresponde ao disposto nos art.s 496º e 564º n° 2 do C.C.

4- É destes normativos do Código Civil que extrai a obrigação indemnizatória, o que claramente se divisa do pedido formulado: muito para além do resultante da aplicação da fórmula prevista no artigo 11 ° da Portaria n° 413/99.

5- Da sua alegação factual e argumentação jurídica pode vislumbra-se um enquadramento passível de ser reconduzido ao regime de responsabilidade civil extracontratual do R. no quadro legal definido pelo DL n.º 48051, de 21.11.1967.

6- Assim não se entendendo, sempre deverá sublinhar-se que a A., ao delinear o pedido nesta acção, contrariamente ao defendido na douta sentença, não o fez restrita ao accionamento da indemnização pelo seguro escolar, tudo indicando pretender instaurar em simultâneo uma acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, nos termos gerais.

7- Nessa medida, mal andou a Mmo Juiz ao expender na sentença aquele argumento, enfermando a decisão judicial de erro de julgamento, porquanto omite que a obrigação geral de indemnizar só pode ter por fonte a responsabilidade civil extracontratual que, como é sabido, tem como pressupostos de verificação cumulativa o facto ilícito, a culpa do agente, o dano ou prejuízo, e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

8- Acontece que, atentas as disposições legais nas quais a Autora fundamentou de direito o seu pedido, a Autora não demonstrou nem articulou sequer, factos suficientes para fundamentar os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado.

9- Mas os invocados DL n° 35/90 de 25/1 e Portaria n° 413/99, de 8/6, em que - na versão da douta sentença - a A. assenta a causa de pedir e o pedido, também não lhe conferem a pretensa indemnização por danos patrimoniais e morais.

10- O denominado seguro escolar é uma medida de assistência social ou segurança social, sendo um seguro social, onde o Estado, intervindo embora como segurador, desempenha um serviço público.

11- Atenta a matéria de facto dada como provada, não resulta demonstrado que o acidente dos autos foi, de forma expressa, enquadrado e tratado como acidente escolar.

12- Como se diz na douta sentença recorrida, no caso dos autos há notícia de que o procedimento administrativo se iniciou, não tendo contudo sido concluído. Ou seja, existem elementos que possibilitam concluir pela existência de um acidente escolar, tendo sido efectuada participação do acidente à DREA.

13- Para que se verifique um acidente escolar por atropelamento, in itinere, terão de estar preenchidos os requisitos previstos nos artigos 21 ° e 22° da Portaria nº 413/99 de 8 de Junho, sendo certo que os previstos no artigo 22° são cumulativos.

14- Não se provou (nem foi alegado) que o percurso foi efectuado pela A. no período imediatamente ulterior ao termo da actividade escolar dentro do período de tempo considerado necessário para ser percorrido a pé.

15- Também não consta provado (nem alegado) que o acidente foi participado às autoridades policiais e judiciais competentes no prazo de 15 dias.

16- Ao invés do decidido, a A. tinha direito a uma decisão expressa por parte da Administração - precisamente pela Direcção Regional de Educação do Algarve - a qualificar o evento como acidente escolar.

17- É que, do quadro normativo decorrente da citada Portaria n.º 413/99, mormente, dos seus arts. 23.° e 24.°, resulta a instituição dum procedimento administrativo prévio obrigatório que condiciona e limita a possibilidade de instauração de acção judicial para a efectivação de responsabilidade no âmbito do seguro escolar.

18- O excesso de pronúncia enquanto causa de nulidade da sentença, ocorre quando o Tribunal conhece de questões de que não pode tomar conhecimento por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir vazada na petição, ou por extravasar o elenco legal do conhecimento ex officio ou, ainda, por conhecer de pedido quantitativa ou qualitativamente distinto do formulado pela parte – artºs 668° nº 1 d), 661 ° n° 1 do CPC, ex vi art° 1 ° LPTA.

19- Constituindo a cominação ao desrespeito do comando contido no n° 2 do art. 660°, que impõe expressamente ao juiz que resolva todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação.

20- É entendimento jurisprudencial que, «questões» para este efeito, são todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais e os elementos integradores do pedido e da causa de pedir, ou seja, entendendo-se por «questões» as concretas controvérsias centrais a dirimir.

21- No caso em apreço, tendo aquele procedimento administrativo previsto nos arts. 23.° e 24.° da Portaria n.º 413/99, sido preterido, a decisão judicial recorrida, ao julgar parcialmente procedente a acção, incorreu em excesso de pronúncia, causal de nulidade «ex vi» do art. 668°, n.º 1, al. d), «in fine», do CPC.

22- E assim não se entendendo, sempre se dirá que, concluindo pela condenação do Réu Estado aqui demandado, temos igualmente que finalizar dizendo que foi feita uma errada interpretação desta questão na decisão recorrida.

23- Pois do mesmo quadro normativo extrai-se claramente que a dedução, instrução e decisão daquele procedimento administrativo constitui condição prévia obrigatória a verificar-se e sem a qual não poderá ser instaurada acção administrativa comum tendente a efectivar responsabilidade assente no regime do seguro escolar.

23- Dito de outra forma, a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas ao abrigo do Regulamento do Seguro Escolar está intimamente relacionada e dependente da prática de um acto administrativo por parte da entidade administrativa, acto esse que contende directamente com a existência da obrigação de pagamento das quantias peticionadas.

24- Assim sendo, a acção de responsabilidade emergente de acidente escolar implica que já exista uma decisão no âmbito do procedimento administrativo da qual se infira que o evento se deverá qualificar como acidente escolar.

25- Acresce que, para atribuição de indemnização por incapacidade terá o sinistrado que se submeter a junta médica, mas a requerimento do próprio ou seu legal representante - que reunirá por iniciativa da DRE, e que fixará o grau de incapacidade a ter em consideração (arts. 14° n° 1 e 11 ° nº 1 a 3).

26- Além de que, nesse instituto, um pedido indemnizatório por danos morais, face ao estatuído no art. 11°, nº 4, da mesma Portaria, depende também de um requerimento e de uma decisão fundamentada do director da DRE.

27- Ou seja, a fixação de uma indemnização por danos morais é meramente facultativa: depende de um requerimento do sinistrado e de uma decisão fundamentada do Director Regional de Educação que pode fixar indemnização por danos morais até ao valor de 30% sobre o valor de indemnização calculada para a incapacidade permanente.

28- Acontece que a A. - e os seus legais representantes - optaram por não requerer a apresentação da então menor à junta médica do seguro, prescindindo, em consequência, de qualquer indemnização por incapacidade e/ou por danos morais.

29- Foi a A. quem não requereu, conforme se lhe impunha, a convocação de junta médica para efeitos de verificação e fixação do coeficiente de incapacidade com vista à atribuição de indemnização por lesões decorrentes do acidente escolar, nem solicitou ao Director Regional da Educação do Algarve a atribuição de indemnização por danos morais.

30- Dependendo assim as indemnizações a fixar no âmbito do seguro escolar, de um acto administrativo do director regional de educação, à A. se deve, por isso, única e exclusivamente o facto de não ter sido fixada qualquer indemnização e sido concluído o procedimento administrativo, ao invés do afirmado na douta sentença em crise. Não havendo, desde logo, o mínimo suporte legal para pagamento de juros moratórios à taxa legal.

31- Tudo isto significa que, antes do recurso ao tribunal, com a presente acção, haveria a A. que accionar o mecanismo da verificação da incapacidade e da sua relação com o acidente, nos termos dos citados preceitos do Regulamento aprovado pela Portaria nº 413/99, de 8/06.

32- E só então, caso não concordasse com a indemnização atribuída, haveria lugar a recurso contencioso.

33- Cabia à A. o ónus de alegar e provar os factos constitutivos do seu direito de modo que a falta de alegação e prova dos referidos factos constitutivos comprometem o reconhecimento do direito.

34- No caso dos autos, não foram alegados nem provados os factos essenciais integradores da causa de pedir, pois, ao contrário do defendido na sentença de que se recorre, não existem todos os elementos para que se possa julgar provado que o evento se deve qualificar como acidente escolar, quer nos termos do disposto no art. 21°, quer nos termos do disposto no art. 22°,

35- Pelo que, não tendo a A. articulado factos suficientes para que se possa concluir pela real existência de um acidente escolar, na falta de tais elementos essenciais da causa de pedir, nunca o pedido poderia ser procedente.

36- É que, reitera-se, o regime legal vigente e aplicável impõe a prévia instauração de procedimento administrativo prévio tendente à qualificação do acidente como "acidente escolar" e só após a sua existência e decisão, poderia a A. fazer valer e exercer os seus direitos em tribunal mediante a dedução do competente meio processual.

37- Não podia a douta sentença desprezar este procedimento prévio que impedia o exercício dos seus direitos pela A., antes que se mostrassem esgotados os mecanismos administrativos estabelecidos nos artigos 23°, 24°, 32° e 14° e sgs. da Portaria n° 413/99.

38- Assim, impõe-se arrematar que a decisão na presente acção nunca podia levar ao pagamento de uma indemnização por força do seguro escolar, uma vez que este exige a qualificação prévia do acidente como escolar, feita pelas vias supra aludidas, a ponto de, sem a sua existência a via judicial não se mostrar admissível.

39- A condenação parcial na presente acção traduz-se, deste modo, na utilização de um meio manifestamente inadequado para o efeito pretendido pela A., tratando-se de um meio de defesa indevido e desajustado, em substituição daquele próprio que ela tinha e ao seu dispor e de que não lançou mão.

55- Pelo que, tendo decidido mal e violado os artigos 342°, 496° e 564°, n° 2 do Código Civil, artigos 3°,11°, 12°,14°, 21°,22°, 23.° e 24.° da Portaria n.º 413/99, de 8/06, 660°, n." 2 e 668°, n.º 1, alínea d) do CPC, deverá ser revogada e substituída por outra que absolva o R. Estado do pedido, nos termos propugnados.

A Recorrente não apresentou contra-alegações.

O Recorrente Estado Português contra-alegou, CONCLUINDO, assim:

1- Como defendemos em sede de recurso oportunamente interposto, na sua petição inicial, para o cálculo da indemnização peticionada, a A., não obstante fazer apelo às normas próprias do Seguro Escolar (artigo 11 ° da Portaria n° 413/99), nunca pretendeu que o Tribunal, nesta matéria, ficasse vinculado à aplicação da fórmula prevista neste artigo pois não é dessas mesmas normas que extrai a obrigação indemnizatória.

2- É que, ao invés do decidido e como presentemente evidencia, assenta a A., a causa de pedir e o pedido nas normas próprias do Código Civil (e não do Seguro Escolar), o que se depreende com clareza do pedido formulado que corresponde ao disposto nos art.s 496°, 564° nº 2 e agora 566° do C.C.

3- É destes normativos do Código Civil que extrai a obrigação indemnizatória, o que claramente se divisa do pedido formulado: muito para além do resultante da aplicação da fórmula prevista no artigo 11 ° da Portaria n° 413/99.

4- Da sua alegação factual e argumentação jurídica pode vislumbrar-se um enquadramento passível de ser reconduzido ao regime de responsabilidade civil extracontratual do R. no quadro legal definido pelo DL n.º 48051, de 21.11.1967.

5- Assim não se entendendo, sempre deverá sublinhar-se que a A., ao delinear o pedido nesta acção, contrariamente ao defendido na douta sentença, não o fez restrita ao accionamento da indemnização pelo seguro escolar, tudo indicando pretender instaurar em simultâneo uma acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, nos termos gerais, o que é confirmado pelo peticionado com as alegações de recurso.

6- Nessa medida, enferma a decisão judicial recorrida de erro de julgamento, porquanto omite que a obrigação geral de indemnizar só pode ter por fonte a responsabilidade civil extracontratual que, como é sabido, tem como pressupostos de verificação cumulativa o facto ilícito, a culpa do agente, o dano ou prejuízo, e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

7- Acontece que, atentas as disposições legais nas quais a Autora fundamentou de direito o seu pedido, a Autora não demonstrou nem articulou sequer, factos suficientes para fundamentar os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado.

8- Mas os invocados DL n° 35/90 de 25/1 e Portaria n° 413/99, de 8/6, em que - na versão da douta sentença - a A. assenta a causa de pedir e o pedido, também não lhe conferem a pretensa indemnização por danos patrimoniais e morais.

9- O denominado seguro escolar é uma medida de assistência social ou segurança social, sendo um seguro social, onde o Estado, intervindo embora como segurador, desempenha um serviço público.

10- A Portaria em apreço cria limites à indemnização, tendo em atenção o grau de incapacidade, cujo coeficiente é fixado por junta médica e até os próprios danos morais não são ressarcíveis em toda a sua plenitude (art. 11 ° nºs 1 a 4).

11- A recorrente, ciente de tudo isso, vem agora defender - mas sem razão - que o Tribunal se socorra de critérios de equidade, tal como decorre do disposto no artigo 566° do Código Civil.

12- Isto porque, o artigo 11.° estabelece a forma de cálculo da indemnização, donde resulta que montante é determinado com base no coeficiente de incapacidade, fixando-se o valor 100 em 300 vezes o salário mínimo nacional, em vigor à data do acidente e não ao salário mínimo em vigor em 2011, como pretende a recorrente.

13- E, tendo esta realidade como pressuposto que o pedido formulado na presente acção se resume ao mero pagamento de uma indemnização por força do seguro escolar, sempre se dirá que devem ser estes os moldes de fixação do montante indemnizatório.

14- Pelo que, a indemnização atribuída à Autora no âmbito desta acção de responsabilidade civil emergente de seguros escolar, foi obtida por aplicação da fórmula constante deste artigo 11 ° da Portaria referida que estabelece a forma de cálculo da indemnização, nos termos já analisados.

15- É que, o Tribunal, pelas razões supra referidas, em matéria de acidentes escolares, está efectivamente vinculado à aplicação da fórmula prevista neste artigo 11º da Portaria n° 413/99, não podendo socorrer-se de critérios de equidade do artigo 566° do Código Civil, por não se tratar de situações em que a obrigação (geral) tem por fonte a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos.

16- Como é notório, no lapso de tempo decorrido desde a data do acidente (2000) até à data da sentença (5/7/2011) não ocorreu nenhuma crise inflacionista que justifique qualquer correcção monetária.

17- Acresce que, nunca poderia, como pretende a recorrente, cumular-se a «actualização» da indemnização até à data da sentença com juros de mora fixados desde a citação.

18- Efectivamente, os juros, destinam-se a cobrir, em princípio, todos os prejuízos resultantes da mora, incluindo os provenientes de eventual desvalorização da moeda, como decorre do estabelecido no citado n° 2, do art. 566°, do CC.

19- É orientação pacífica do STJ que a actualização da indemnização não é cumulável com os juros de mora, na medida em que isso constituiria uma duplicação indevida.

20- Destarte, salvo melhor entendimento, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

Por despacho de fls. 333 o Tribunal “a quo” entendeu que não havia sido cometida nulidade por excesso de pronúncia imputada à decisão recorrida.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de Facto

A decisão impugnada considerou os seguintes fatos:

1. No dia 21.09.00, cerca das 18h35, ocorreu um acidente de viação na Estrada de Loulé, Concelho e Distrito de Faro. (alínea A) dos Factos Assentes).

2. No momento do acidente a A…… regressava da Escola para casa, sendo aquele o caminho utilizado normalmente, sempre que saía da escola para casa ou da casa para a escola. (alínea B) dos Factos Assentes).

3. A Estrada de Loulé é constituída por uma faixa de rodagem com 4 vias, 2 em cada sentido, separadas por dois traços contínuos. (alínea C) dos Factos Assentes).

4. A PSP esteve presente no local imediatamente após o acidente (alínea D) dos Factos Assentes).

5. Foi apresentada queixa-crime cujo procedimento criminal correu termos pelos Serviços do Ministério Público de Faro, processo de inquérito n.º 271/01.5 TAFAR (alínea E) dos Factos Assentes).

6. Nesse processo foi proferido despacho de arquivamento por se entender que naquela situação o condutor do veículo automóvel de matrícula ….., não teve, nem tinha tempo ou possibilidade de reagir, em termos de evitar o acidente (alínea E) dos Factos Assentes).

7. A……, foi atropelada pelo veículo automóvel de matrícula ……, conduzido por B…… (resposta ao quesito 1.°).

8. O condutor do veículo automóvel de matrícula ……. estava habilitado com a carta de condução n.º …… passada pela D.G. de Viação de Faro com data de 27.07.00 (resposta ao quesito 2.°).

9. Nas circunstâncias de tempo e lugar descritas a A……, iniciou a travessia da Estrada de Loulé, no sentido Este-Oeste, parando no centro da faixa de rodagem, junto às linhas divisórias (resposta ao quesito 3.°).

10. Nesse momento, aproximou-se do local em que se encontrava a A…… uma ambulância, a qual seguia no sentido Loulé-Faro, na via da esquerda (resposta ao quesito 4.°).

11. Ao avistar a A…… e porque tinha à sua frente uma fila de trânsito, o condutor da ambulância (C……) parou a alguns metros do último veículo da referida fila, a fim de permitir que a A…… continuasse a travessia (resposta ao quesito 5.°).

12. A A…… iniciou, então a travessia da hemi-faixa de rodagem no sentido Loulé/Faro, passando rapidamente em frente da referida ambulância, dirigindo-se ao passeio (resposta ao quesito 6.°).

13. Nessas exactas circunstâncias de tempo e lugar descritas, surgiu o veículo automóvel de matrícula ……, que circulava na via da direita, no mesmo sentido de trânsito, apenas tendo visto a A…… quando esta apareceu na sua via de trânsito (saída da frente da ambulância) (resposta ao quesito 7.°).

14. O B…… não pode evitar a colisão embatendo com a parte da frente do veículo automóvel de matrícula ……, na A…… (resposta ao quesito 8.°).

15. O veículo automóvel de matrícula …... seguia a uma velocidade de 50 km/h (resposta ao quesito 9.°).

16. Estava bom tempo e a referida estrada, naquele lugar, é uma recta, com boa visibilidade (resposta ao quesito 10.°).

17. Naquele local, existem no sentido Loulé/Faro marcas rodoviárias orientadoras do sentido de trânsito, isto é, existem duas setas de selecção, uma para a esquerda e outra para a frente e para a direita (resposta ao quesito 11.°).

18. O condutor da ambulância conduzia na via da esquerda (resposta ao quesito 12.°).

19. O condutor do veículo automóvel de matrícula …… circulava na via da direita, com intenção de seguir em frente (resposta ao quesito 13.°).

20. A A…… era à data do acidente aluna na Escola Básica dos 2.° e 3.° Ciclos ……., sita na Rua ……, em Faro (resposta ao quesito 14.°).

21. O acidente provocou na A…… fractura bimaleolar direita e fractura dos ramos ileo e ísquio-púbicos direitos (resposta ao quesito 15.°).

22. A Autora foi sujeita a tratamento cirúrgico ao tornozelo direito com osteossintese do maleolo interno com 2 FK e tratamento conservador das fracturas da bacia com incapacidade para a frequência das aulas até 21 de Outubro de 2000 (resposta ao quesito 16.°).

23. A Autora recorreu a Consultas no HDF em 17.10.00, 31.10.00, 14.11.00 e ainda em 21.11.01 (resposta ao quesito 19.°).

24. A A…… foi sujeita a tratamentos de fisioterapia a fim de proceder à recuperação das limitações provocadas pelas lesões sofridas no acidente (resposta ao quesito 20.°).

25. A data da consolidação médico-legal das lesões é fixável em 21.12.2000 (resposta ao quesito 21.°).

26. As lesões descritas provocaram à A…… um período de incapacidade temporária geral total desde o dia 21.09.00 até ao dia 31.10.000, acrescidos de um período de 10 dias correspondente a futuro internamento para extracção de material e um período de incapacidade temporária geral parcial desde o dia 01.11.00 até ao dia 21.12.2000, acrescidos de um período de 10 dias correspondente a convalescença após extracção de material (resposta ao quesito 23.°).

27. A A…… fica ainda portadora de sequelas anátomo-funcionais que lhe conferem uma incapacidade parcial permanente genérica fixável em 8 pontos (resposta ao quesito 24.°).

28. A filha dos AA. tinha 13 anos à data do acidente (resposta ao quesito 28.°).

29. A A……, apesar do acidente, obteve aproveitamento no final do ano lectivo (resposta ao quesito 29.°).

2.2. Matéria de direito

Foram interpostos dois recursos da sentença condenatória – pela autora (A……) e pelo réu (Estado Português). Apreciaremos cada um dos recursos, começando pelo do Estado uma vez que a sua procedência prejudica o conhecimento do recurso da autora.

2.2.1. Recurso do Estado Português.

O Estado Português pugna pela sua absolvição. Absolvição que, em seu entender, ocorre quer a acção seja configurada como uma acção de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos – pois no caso não se provou qualquer acto ilícito dos órgãos ou agentes públicos; quer a acção seja configurada como uma acção para efectivar o seguro escolar, uma vez que, nesta hipótese, não se provou que o percurso foi efectuado pela autora no período imediatamente ulterior ao termo da actividade escolar (conclusão 14ª); não se provou que o acidente tenha sido participado às autoridades judiciais no prazo de 15 dias (conclusão 15ª); a autora tinha direito a uma decisão expressa a qualificar o evento como acidente escolar (conclusão 16ª); a dedução, instrução e decisão de um procedimento administrativo constitui “condição prévia obrigatória e sem a qual não poderá ser instaurada acção administrativa comum tendente a efectivar responsabilidade assente no regime do seguro escolar” (conclusão 23). Deveria a autora, antes da presente acção, ter accionado os mecanismos da verificação da incapacidade e da sua relação com o acidente, nos termos da Portaria 413/99, de 8/06 (conclusão 31ª) e só então, caso não concordasse com a indemnização haveria lugar a recurso contencioso (conclusão 32ª).

No essencial o Estado Português levanta duas questões: (i) sustenta, por um lado, que está previsto um procedimento administrativo tendente a efectivar a indemnização ao abrigo do Seguro Escolar. A autora deveria, por isso, accionar esse procedimento e só depois de haver um acto administrativo poderia a autora recorrer contenciosamente. Considera que a sentença incorreu em excesso de pronúncia ou em erro de julgamento por ter condenado o Estado, pois o meio adequado seria, neste caso, o recurso contencioso do acto administrativo a proferir no procedimento especial para fixação da indemnização no âmbito do seguro escolar. (ii) Sustenta, ainda, que os factos provados não são bastantes para se poder qualificar o acidente como acidente escolar (não existem todos os elementos para que se possa julgar provado que o evento se deve qualificar como acidente escolar).

Vejamos, cada uma das questões.

(i) Necessidade de procedimento administrativo prévio

A sentença condenou o réu por ter considerado que o acidente sofrido pela autora era um acidente escolar, cujos danos eram ressarcíveis nos termos da Portaria 413/99, de 8 de Junho.

Deve dizer-se, desde logo, que não há aqui qualquer excesso de pronúncia.

O MP começa por considerar que esta condenação sofre do vício de excesso de pronúncia mas sem razão, pois a acção foi intentada pela autora pedindo o ressarcimento dos danos por força do “seguro escolar”.

É, sem dúvida discutível que possa ser atribuída uma indemnização por força do seguro escolar, sem um procedimento prévio definindo, através de acto administrativo, esse montante. Mas essa discussão e a solução que vier a ser encontrada cabe nos poderes de cognição do Tribunal, pelo que não tem razão de ser o imputado vício de excesso de pronúncia.

Mas, como o MP considera, desde logo, que a não se verificar a hipótese excesso de pronúncia, terá havido erro de julgamento, que se traduziria, afinal, na condenação sem que antes tenha havido um acto administrativo relativo ao acidente – é esse o ponto que apreciaremos.

É, portanto, com estes contornos que apreciaremos a questão, isto é, saber se a autora deveria previamente (necessariamente) ter obtido um acto administrativo qualificando o acidente e atribuindo indemnização e aceder (então) à via contenciosa através do recurso contencioso desse acto.

Vejamos então.

A autora na petição inicial não é muito clara quanto ao objecto da acção. Falta de clareza que subsiste ao longo de todo o processo. Nas alegações do seu recurso apesar de invocar a existência de um seguro escolar, nos termos e por força da portaria 413/99, de 8 de Junho, acaba por pedir a ressarcimento dos danos sofridos calculados nos termos do art. 566º do C. Civil. A autora, bem vistas as coisas, pede uma indemnização por força da responsabilidade civil assente no seguro escolar, embora pretenda que a obrigação de indemnizar seja calculada como se estivesse em causa uma responsabilidade civil por factos ilícitos.

Daí que se compreende, agora, que o Estado, perante a condenação sofrida, venha alegar que a acção comum para efectivar a indemnização ao abrigo da Portaria 413/99, de 8 de Junho, só seja possível depois de um prévio procedimento administrativo, o qual culmina com a prática de um acto administrativo, do qual pode (se for caso disso) ser interposto recurso contencioso.

A referida Portaria 413/99, de 8 de Junho, nos artigos 23º e 24º prevê efectivamente um processo de inquérito (art. 23º) e regulamenta os termos da decisão (art. 24º), determinando a que compete aos órgãos de gestão dos estabelecimentos de ensino ou à direcção regional qualificar, em primeira linha, o evento como “acidente escolar” (art. 24º, n.º 1 e 2) e que dessa decisão cabe recurso hierárquico. A mesma Portaria prevê ainda a intervenção da Administração na atribuição de indemnização por danos morais (art. 11º, n.º 4), na forma de pagamento a menores (art. 12º).

Há, assim, sem dúvida um procedimento administrativo, e a atribuição de poderes aos órgãos da administração para, através de actos administrativos, qualificar o evento como acidente escolar, para fixar danos morais e para permitir o levantamento da indemnização fixada a menores e depositada na CGD.

Porém, se tivesse havido esse acto administrativo a fixar a indemnização (e não houve, com tal compreensão) poderia a autora optar por impugnar esse acto ou por fundamentar na respectiva ilicitude uma acção de responsabilidade civil extracontratual. E, neste caso, nos termos do art. 7º do Dec. Lei 45081, de acordo com a jurisprudência dominante, a falta de impugnação do referido acto projectava-se apenas na delimitação do dano.

Ou seja: se tivesse sido proferido acto administrativo nos termos da Portaria 413/99, de 8 de Junho a autora poderia lançar mão da acção de responsabilidade civil, caso entendesse que esse acto era ilícito (ilegal).

Daí que, por maioria de razão, não podemos deixar de aceitar a possibilidade da autora intentar a acção de responsabilidade civil, nos casos em que a Administração não proferiu ainda o respectivo acto administrativo fixando a indemnização.

Pode, é certo, ser discutível saber qual a acção própria para exercer o direito à indemnização por força do seguro escolar. Actualmente – na vigência do CPTA – a acção adequada seria a condenação à prática do acto devido, quer a pretensão do interessado tivesse sido indeferida, quer não tivesse sido apreciada. Na vigência da LPTA a autora poderia lançar mão da acção para reconhecimento de um direito (art. 69º da LPTA) para desse modo obter a condenação do réu a reconhecer o seu direito à indemnização devida pela ocorrência de um seguro escolar.

Contudo, como a autora pede uma indemnização calculada nos termos gerais da obrigação de indemnizar, formula um pedido que vai para além do que resulta da aludida Portaria. Esta pretensão a uma indemnização superior à prevista na Portaria (pretende ser ressarcida de todos os danos de acordo com a teoria da diferença e não apenas dos danos especialmente definidos na referida Portaria) traduz-se, sem dúvida alguma, numa pretensão indemnizatória que, em bom rigor não assenta na responsabilidade civil por factos ilícitos (pois nem sequer é invocada qualquer ilicitude do Estado ou dos seus agentes). A nosso ver trata-se de uma acção para efectivar a responsabilidade civil pelo seguro escolar. Como tal acção não está especialmente prevista no contencioso administrativo cai no âmbito do art. 73º da LPTA, segundo o qual “regem-se pelo disposto no art. 72º quaisquer acções pertencentes ao contenciosos administrativo e não especialmente reguladas”. O art. 72º é uma norma remissiva que manda aplicar “os termos do processo civil, na forma ordinária”.

Deste modo a nosso ver nada obstava a que a autora pretendendo exercer o direito a uma indemnização por força do seguro escolar optasse por uma acção ordinária, por força do disposto no art. 73º e 72º da LPTA (diploma vigente na data da propositura da acção).

(ii) Qualificação do acidente como acidente escolar

Assente que o meio processual utilizado era idóneo importa saber se estão provados os factos de que depende a atribuição de uma indemnização face ao acidente sofrido pela autora.

Deve excluir-se à partida o direito à indemnização fundado na ilicitude dos órgãos ou agentes do Estado. Desde logo porque não houve qualquer condenação a esse título e, nessa medida, não houve recurso da sentença.

A questão que se coloca é apenas a de saber se, nos termos da Portaria 413/99, de 8 de Junho estão verificados todos os requisitos de que depende a atribuição de uma indemnização pelo acidente sofrido pela autora.

No caso dos autos, como decorre da matéria de facto, a autora sofreu um atropelamento quando “regressava da Escola para casa”.

O art. 22º da Portaria 413/99, de 8 de Junho enumera os requisitos do acidente escolar, em caso de atropelamento, nos seguintes termos:

“Artigo 22.º

Atropelamento

1- Em caso de atropelamento, só se considera acidente escolar quando, cumulativamente:

a) A responsabilidade seja imputável ao aluno sinistrado, no todo ou em parte, pelas autoridades competentes;

b) Ocorra no percurso normal para e do local de actividade escolar à residência habitual, em período imediatamente anterior ao início da actividade ou imediatamente ulterior ao seu termo, dentro do período de tempo considerado necessário para ser percorrido a pé;

c) Seja participado às autoridades policiais e judiciais competentes, no prazo de 15 dias, ainda que aparentemente tenha sido ocasionado pelo aluno ou por terceiros cuja identificação não tenha sido possível determinar no momento do acidente;

d) O aluno sinistrado seja menor de idade e não esteja acompanhado por um adulto que, nos termos da lei, esteja obrigado à sua vigilância, salvo se este for docente ou funcionário do estabelecimento de educação ou ensino.

2- Por despacho fundamentado do director regional de educação e considerando as conclusões quanto à ocorrência das autoridades policiais ou judiciais, designadamente quanto à impossibilidade de localização ou identificação do responsável pelo atropelamento, pode o aluno sinistrado, cumpridos os demais requisitos do número anterior, ficar abrangido pelo seguro escolar.

3- O processo de inquérito a instaurar na sequência de atropelamento constará do modelo publicado em anexo.”

No caso em apreço provou-se que foi apresentada queixa-crime pelo acidente (ponto 5 da matéria de facto) e que “nesse processo foi proferido despacho de arquivamento por se entender que naquela situação o condutor do veículo automóvel de matrícula......, não teve, nem tinha tempo de reagir em termos de evitar o acidente” (ponto 6 da matéria de facto). Ou seja, o acidente ficou (no entender do MP que ordenou o arquivamento do inquérito) a dever-se à aluna sinistrada. Está pois preenchida a al. a) do citado art. 22º.

Provou-se ainda que o acidente ocorreu cerca das 18,35 Horas, no dia 21-9-2000 (ponto 1 da matéria de facto), quando a A…… “regressava da Escola para casa, sendo aquele o caminho utilizado normalmente, sempre que saía da escola para casa ou da casa para a escola” (ponto 2 da matéria de facto). Alega o Estado alega não se ter provado que o acidente ocorreu em “período imediatamente anterior ao do início da actividade ou imediatamente ulterior ao seu termo”.

E, como vamos ver, tem razão.

É certo que se provou que o acidente ocorreu no percurso normal para e do local da actividade escolar.

Contudo, não foram alegados factos instrumentais com o horário da aluna para naquele dia podermos concluir que o acidente ocorreu em período imediatamente ulterior ao termo das aulas do dia do acidente. Provou-se que o acidente ocorreu às 18horas e 35 minutos (ponto 1.da matéria de facto). Decorre do documento que justificou a prova ao ponto 29 da matéria de facto que a A…… frequentava (no ano lectivo de 1999/2000) o 9º ano, Turma 3 do Agrupamento de Escolas ……, Faro - fls 144.

Destes factos (provados) não se sabe se, efectivamente, a autora sofreu o acidente no período de tempo relevante para caracterizar o acidente como escolar. Exige a Portaria que o acidente ocorra “dentro do período de tempo considerado necessário para ser percorrido a pé” imediatamente após o “termo” do horário escolar. (art. 22º, 1, al. a)). O acidente ocorreu às 18,35 horas e nem sequer está alegado que a autora teve aulas nessa tarde, e até que horas.

Falta assim a prova de factos indispensável para se poder considerar verificado o requisito do art. 22º, 1, al. b) da Portaria 413/99, de 8 de Junho.

O acidente foi participado às autoridades policiais no momento da sua ocorrência – como se vê de fls. 11 e seguintes, pelo que se verifica o requisitos previsto no art. 22º, 2, c) da Portaria 413/99.

Também não foi alegado e portanto não está provado, nem não provado que a menor ia sozinho, isto é, não se fazia acompanhar por qualquer adulto encarregado da sua vigilância, pelo que também se não verifica o requisito do art. 22º, 2, al. d).

Do exposto resulta que a autora não provou os factos bastantes para que o acidente possa ser qualificado como acidente escolar (não provou que o acidente ocorreu no período de tempo relevante, isto é, imediatamente após o termo do tempo escolar, nem que seguia sozinha, isto é sem a companhia de um adulto com o dever de vigilância).

Contudo, a autora alegou oportunamente que o réu reconheceu e qualificou o acidente como acidente escolar. Nos art. 21º e 22º da petição inicial diz o seguinte:

“21.

No dia 7-1-2002, pelas 10,30 horas realizou-se uma reunião entre a mãe da autora, o seu mandatário e a Directora da Escola …… .

22.

Na sequência dessa reunião a Direcção Regional de Educação do Algarve veio assumir e reconhecer que o acidente se enquadra no âmbito do Seguro Escolar, conforme ofício enviado ao Mandatário dos autores pela Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento Escolas …., Dra. D…….”.

Tais factos foram impugnados pelo Estado – cfr. art. 29º da contestação.

Todavia tais factos não constam da matéria assente nem foram levados à base instrutória, sendo relevantes para a decisão da causa, pois como vimos acima, os demais factos alegados e provados não são suficientes para caracterizar o acidente como acidente escolar

Impõe-se, assim, nos termos do art. 712º, 4 do C. P. Civil a anulação da decisão proferida na 1ª instância, com vista à ampliação da matéria de facto, devendo aditar-se à base instrutória os factos alegados nos artigos 21º e 22º da petição inicial.

2.2.2. Recurso da autora

A autora insurge-se contra os montantes da condenação, que em seu entender são insuficientes.

A anulação da sentença prejudica o recurso da autora, pois a sentença (objecto do recurso) deixou de existir na ordem jurídica.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a) Anular a decisão recorrida dada a insuficiência da matéria de facto, devendo ser aditados à base instrutória os factos alegados nos artigos 21º e 22º da petição inicial.

b) Não conhecer do recurso da autora, que ficou prejudicado pela procedência do recurso do Estado Português.

Sem custas. Custas pela autora na 1ª instância e neste Supremo Tribunal.

Lisboa, 26 de Abril de 2012. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Rosendo Dias José.