01165/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É uma questão de complexidade jurídica superior ao comum, pela necessidade de interpretação e conjugação de diversas fontes normativas, a respeitante ao estatuto dos juízes de paz, nomeadamente saber se, em que termos, e com que fundamento podem ou devem os mesmos ser nomeados com carácter definitivo.

II- É também questão jurídica relevante para efeito de admissibilidade do recurso, porque respeita aos limites funcionais da jurisdição administrativa, a de saber se a condenação na prática do acto devido terá de conter-se na fixação de directrizes do uso do poder administrativo, como as traçadas pela decisão de 1ª instância, ou pode impor-se a renovação ou a nomeação definitiva dos juízes de paz cuja cessação não ocorreu no momento próprio, considerando precludido o exercício da prerrogativa de avaliação da aptidão por parte do órgão de gestão dos Julgados de Paz.

III- Por outro lado, a solução das questões discutidas no processo assume relevante interesse social e a decisão que vier a ser proferida, respeitando à interpretação de normas de natureza estatutária, tem virtualidade de replicação em casos análogos.

(Formação de Apreciação Preliminar)

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. O Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz pede revista, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 7/3/2013, que, em recurso de decisão do TAF do Porto numa acção administrativa especial proposta por A…………, condenou esse órgão a “renomear a Autora para o Julgado de Paz do Porto, com efeitos reportados a 16.04.2007 e a título definitivo”.

O acórdão recorrido apreciou os recursos que Autora e Réu interpuseram da parte desfavorável de acórdão do TAF do Porto que, julgando a acção parcialmente procedente, havia condenado a entidade demandada a praticar acto distinto daquele que praticara relativamente ao pedido de renomeação formulado pela Autora como juiz de paz e que tenha em conta os mesmos parâmetros decisórios que serviram de base à renomeação dos demais juízes de paz que haviam sido seleccionados no concurso público realizado para o efeito. O TCA negou provimento ao recurso do Réu e concedeu provimento ao recurso da Autora, com o seguinte entendimento quanto aos pontos essenciais do litígio:

- Viola o princípio da igualdade e o princípio da justiça, a deliberação do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz que declara cessada a comissão de serviço de uma juiz de paz que tinha requerido a sua renomeação sem especificar qualquer Julgado de Paz nesse requerimento, quando noutras deliberações renomeou outros juízes para os Julgados de Paz onde estavam a exercer funções, finda a primeira comissão de serviço de 3 anos, sem indicar qualquer justificação para esse tratamento diferenciado. O ónus da prova dos factos que justificam objectivamente o tratamento diferenciado entre os interessados cabe à Administração.

- Padece de vício de falta de fundamentação a deliberação do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz que declara cessada a comissão e serviço de uma juiz de paz, limitando-se a indicar as normas ao abrigo das quais exerce tal poder discricionário, sem indicar o motivo objectivo para essa decisão de não renomeação.

- A expressão “concluída a instrução”, a que alude o n.º 1 do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo, apenas pode ter o sentido de pressupor que esta foi realizada quando deveria ter sido, e refere-se ao momento em que a mesma deve ter lugar, sob pena de se preterirem exigências basilares na conduta da Administração como o respeito pela legalidade, a descoberta da verdade, pressuposto imprescindível para a realização da justiça, e o direito de o visado ser ouvido previamente sobre uma decisão que o afecta, ou seja, a sua participação no procedimento, consignados nos artigos 3º 6º e 8º do Código de Procedimento Administrativo.

- Fazendo um paralelismo entre os três períodos de um ano que dura a comissão de serviço dos juízes de paz – artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 329/2001, de 20.12, e n.º 1 do artigo 25.º da Lei 78/2001, de 13.07 – e os três períodos que dura a formação dos magistrados judiciais – artigo 35º, n.ºs 1 e 2, e artigo 70º da Lei 2/2008, de 14.01 –, se consegue a harmonização dos estatutos juízes dos tribunais judiciais e dos julgados de paz. No final de cada um destes períodos de um ano, o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz pode pôr termo à comissão de serviço se o juiz não revelar aptidão ou adequação para o exercício de funções e apenas com esse fundamento – artigos 46º, n.º 1, 54º, n.º 5, e 71º, n.º 5, todos da Lei 2/2008, por aplicação extensiva ou integração analógica. Por decisão fundamentada que exponha as razões de facto para tal juízo, como qualquer acto administrativo, face ao imperativo do artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo. Se não houver um juízo fundado de inaptidão para o exercício de funções o juiz de paz deve ser provido a título definitivo decorrido o período de 3 anos, nos termos do disposto no artigo 6.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85 de 30 de Julho, por aplicação analógica ou extensiva, assegurando-se a garantia de inamovibilidade dos juízes da paz, contraponto dos impedimentos a que estão sujeitos, e pressuposto necessário para a sua independência.

- Viola o princípio da independência dos juízes de paz a deliberação que declara cessada a comissão de serviço de um juiz de paz, findos os 3 anos, sem referir a falta de aptidão para o exercício de funções. Só com base em inaptidão pode cessar em cada período de um ano a comissão de serviço e findos esses três anos se não houver uma decisão de declarar o juiz inapto para o exercício de funções, a nomeação torna-se definitiva, sob pena de funcionalização dos juízes de paz. Não havendo – não tendo sido indicado – o único motivo legal para obstar à nomeação a título definitivo de uma juiz de paz – a sua inaptidão para o exercício do cargo –, forçoso se torna concluir que o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz se encontra estritamente vinculado a fazê-lo pelo que neste caso o acto devido é a renomeação da juiz como juiz de paz, a título definitivo, com efeitos reportados à data em que devia ter sido renomeada e não foi.

2. O Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz interpôs recurso deste acórdão ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, sustentando a sua admissibilidade pelas seguintes razões:

“III. O acórdão recorrido incorreu em violação de lei substantiva (art. 150.º, n.º 2, do CPTA), ao violar os arts. 25.º e 29.º da Lei n.º 78/2001, de 13 de julho, e o regime legal para o qual este último preceito remete – arts. 5.º e 7.º n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 427/89 [entretanto revogado pela Lei 12- A/2008, que não obstante consagra solução idêntica nos arts. 9.º, n.º 4, alínea a), art. 20.º e art. 23.º, n.º 1], e ainda os arts. 21.º, n.º 8, 24.º, n.º 1 e 25.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação dada pela Lei n.º 55/2003, de 30 de agosto, ao desaplicá-los com fundamento na sua pretensa inconstitucionalidade, passando a aplicar por suposta analogia ou interpretação extensiva, a Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro (que regula o ingresso nas magistraturas, a formação de magistrados judiciais e a natureza, estrutura e funcionamento do Centro de Estudos Judiciários) e o Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85 de 30 de julho.

IV. A relevância jurídica fundamental que fundamenta a interposição do presente recurso de revista, resulta do facto de se estar perante questões de direito substantivo de elevada relevância e complexidade, envolvendo a solução a dar a tais questões a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos – a Constituição da República Portuguesa, a Lei n.º 78/2001, a aplicação subsidiária da legislação da função pública, a pretensa aplicabilidade do estatuto dos magistrados judiciais e da legislação de acesso à magistratura judicial, e todas as operações de aplicação das normas, contidas no acórdão recorrido.

V. Designadamente, a desaplicação da norma relativa à duração da nomeação dos juízes de paz e do regime da função pública aplicável aos juízes de paz com fundamento na sua inconstitucionalidade, e a interpretação extensiva/integração analógica do estatuto dos magistrados judiciais e da legislação de acesso à magistratura judicial.

VI. Além de ser matéria que já suscitou pronúncias várias e dúvidas sérias, quer ao nível da jurisprudência (Acórdão uniformizador de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de maio de 2007, proferido no âmbito do Proc. n.º 881/2007; Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 250/2009 e respetivos votos de vencido, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 10 de novembro de 2009, pp. 45 762-45 765), quer ao nível da doutrina (cfr. LÚCIA DIAS VARGAS, Julgados de Paz e Mediação. Uma Nova Face da Justiça, pp. 182 e 184 e demais doutrina aí citada; JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS (org.) Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo III, p. 113, J.O. CARDONA FERREIRA, Julgados de Paz, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2011, págs. 114 a 120).

VII. Ainda que não deixe de ser uma questão nova, sobre a qual não há estabilização do entendimento jurisprudencial, visto que apenas lateralmente e no âmbito de litígios respeitantes a outras questões laterais ao presente litígio, esta questão foi abordada pelos tribunais superiores, designadamente pelo Tribunal Constitucional no acórdão supra referido (que se pronunciou sobre a elegibilidade de um juiz de paz como candidato às eleições para o Parlamento Europeu).

VIII. Também tem esta questão uma relevância social fundamental por poder ter profundas implicações e servir de paradigma de decisão judicial no que se refere ao estatuto jurídico dos juízes de paz e à provisoriedade do seu vínculo profissional, além de pôr em causa o arranjo institucional encontrado a nível da organização judiciária, o que indesmentivelmente poderá ter repercussões de grande impacto na comunidade, visto poder causar perturbações na organização e funcionamento dos Julgados de Paz e da própria Justiça em Portugal.

IX. A sua relevância no plano prático prende-se com o facto de, se não tivesse ocorrido a desaplicação dos arts. 25.º e 29.º da Lei n.º 78/2001, de 13 de julho, e o regime legal para o qual este último preceito remete – arts. 5.º e 7.º n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.° 427/89 e ainda os arts. 21°, n.° 8, 24°, n.° 1 e 25°, n.° 1, alínea a) da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação dada pela Lei n.º 55/2005, de 30 de agosto, jamais poderia o tribunal a quo condenar o Recorrente a nomear a Recorrida enquanto juíza de paz no Julgado de Paz do Porto a título definitivo.”

3. A recorrida sustenta que não se verificam os requisitos de admissibilidade da revista excepcional exigidos pelo nº 1 do art.º 150.º do CPTA, sendo a alegação a este propósito insubsistente por não se verificar o pressuposto em que toda a sua argumentação radica, que é a desaplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade por parte do acórdão recorrido.

Além disso, o recorrente suscita a questão da extemporaneidade do recurso, visto ter sido interposto quando (ainda) o não poderia ser, por estar pendente recurso para o Tribunal Constitucional ( art.º 75.º, n.º 1, da LTC).

4. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

5. Estão em discussão questões relevantes do estatuto dos juízes de paz, nomeadamente saber se, em que termos, e com que fundamento podem ou devem os mesmos ser nomeados com carácter definitivo. É uma questão de complexidade jurídica superior ao comum, pela necessidade de interpretação e conjugação de diversas fontes normativas. Importa, designadamente, não só interpretar e aplicar os art.ºs 25.º e 29.º da Lei n.º 78/2001, de 13 de Julho – refira-se que este diploma foi objecto de alterações pela Lei n.º 54/2013, de 31 de Julho, que podem iluminar, num sentido ou noutro, independentemente da sua aplicabilidade ao caso, a solução a adoptar –, mas também determinar o alcance da remissão para aplicação subsidiária da legislação da função pública, a integração ou determinação de sentido das normas do estatuto dos juízes de paz com o estatuto dos magistrados judiciais e a legislação de acesso a esta magistratura e as normas constitucionais pertinentes.

A circunstância de o recurso de constitucionalidade não ter sido admitido por não ter havido desaplicação de normas para efeitos da al. a) do n.º 1 do art.º 70.º da LTC não retira complexidade e importância às questões de direito infraconstitucional em disputa, inclusivamente na perspectiva da constitucionalidade das soluções ou alternativas interpretativas a que possa chegar-se. Aliás, o facto de o núcleo da questão não poder ser imediatamente afecto à justiça constitucional, resolvendo definitivamente se com um dos sentidos normativos defendidos nos autos a norma é constitucionalmente inválida, reforça a relevância e acuidade da obtenção da pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo.

E também não procede o argumento de que a falência de um pressuposto em que as alegações do recorrente são construídas – o de que houve desaplicação das referidas normas com fundamento em inconstitucionalidade – as esvazia de consistência. É exacto que as alegações do recorrente são largamente construídas nesse pressuposto, mas o ataque do recorrente ao decidido, nomeadamente à interpretação e integração dos artºs 25.º e 29.º da Lei n.º 78/2001, não se esgota nessa questão de constitucionalidade.

Considera-se, ainda, questão jurídica relevante para efeito de admissibilidade do recurso, porque respeita aos limites funcionais da jurisdição administrativa, a de saber se a condenação na prática do acto devido terá de conter-se na fixação de directrizes do uso do poder administrativo, como as traçadas pela decisão de 1ª instância, ou pode impor-se a renovação ou a nomeação definitiva dos juízes de paz cuja cessação não ocorreu no momento próprio, considerando precludido o exercício da prerrogativa de avaliação da aptidão por parte do órgão de gestão dos Julgados de Paz.

Por outro lado, além da relevância jurídica, a solução das questões discutidas no processo assume relevante interesse social. O estatuto dos titulares de poder de resolução de litígios e a sua adequação à estrutura organizativa e à função, na organização dos poderes do Estado, do meio de resolução alternativa de litígios que são os Julgados de Paz reveste-se de interesse comunitário fundamental.

Além disso, a decisão que vier a ser proferida, respeitando à interpretação de normas de natureza estatutária, tem virtualidade de replicação em casos análogos.

Assim, estando em causa no presente processo questões de importância fundamental, quer pela relevância jurídica, quer social, considera-se justificada a admissão do recurso ao abrigo do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.

6. Decisão

Pelo exposto, admite-se o recurso.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2014. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.